现代财政基本职能应转向风险管理
刘尚希
中国金融四十人论坛成员
[ 2020-01-23 ]

中国的财政政策需要新的思路,“新”在什么地方?

  首先,2019年的中央经济工作会议对财政政策有了新表述,提出“要大力提质增效”,这和2018年“要加力提效”的表述不一样。

  其次,2019年还特别强调要保障重点领域的支出,特别是要将“三保”(保障地方的工资、运转和基本民生)放到更加重要的位置,压缩一般性支出。

  由此可见,在经济下行、大幅减税降费的背景下,积极财政政策已经发生了微妙变化。而这种变化不仅体现在表述上,还更多体现在内容和实施方式上。  

理解财政政策需要超越单纯的经济学视角

  我们过去对财政政策的理解主要基于需求管理的分析框架,财政政策的作用主要就是熨平经济波动,所谓反周期或逆周期调节。

  但是从中央经济工作会议的最新表述来看,财政政策不仅要在经济领域,还要在社会领域发挥积极作用。

  因此,财政政策既是经济政策,又是社会政策,这已经成为新的基本特点。

  对财政政策新思路的理解,需要从单纯的经济学视角跳出来。中国现阶段发展面临着诸多不确定性,不仅有需求问题,还有供给和结构性问题。如果按照老一套,仅仅去调整需求,财政政策发挥的作用将远远不够。赤字率、债务率问题的出现,就是只用需求管理来认识和理解财政政策,从而产生了一些不恰当的财政主张。

防控公共风险成为财政政策的基本职能

  从更高层面来分析,财政政策实际上是从需求管理、供给管理转向了风险管理。

  这里的风险不是市场风险,而是公共风险。它涵盖了发展面临的所有风险,包括经济不稳定的风险、经济动能不足的风险、社会贫富差距加大而造成的社会不稳定等风险。

  公共风险包括经济领域、社会领域甚至环境领域的风险,是现代财政需要关注的基本问题。对公共风险加以管理,也就成为现代财政的基本职能。

  从社会大背景看,我们正处于风险社会,这是人类社会发展的新时期。风险社会的概念由一位德国社会学家提出。他认为,人类社会从过去的农业社会、工业社会已经变成今天的信息社会、风险社会。

  风险社会的基本特征是具有不确定性。这种不确定性,不是体现在某个领域、某个方面或某个环节,而是国家各项发展的不确定性,甚至整个全球发展的不确定性。

  这种不确定性不能再用传统的知识和逻辑去认识和解释。我们原来建立在牛顿力学基础上的世界观需要更新。牛顿力学时代的世界观认为世界是确定的、线性发展的。然而,今天量子力学和数学等自然科学的发展已经证明,世界的本质是不确定的,我们原来所看到的确定性,其实是不存在的,是人类通过协同、合作、努力构建出来的.

  为此,我们对发展需要重新定义,对财政政策也需要有新的思路。如果世界的本质是不确定的,那么发展的含义就是为人类文明构建确定性。财政政策就要在风险社会的大背景下完成风险管理。风险又是分层次的,包括个体风险、市场风险和国家公共风险。如何防范和化解公共风险,降低发展面临的不确定性,需要合理的制度和政策,这当然就包括财政政策。

从公共财政到现代财政 关键是以人为本

  制度一般是从战略上解决问题,政策大多从短期角度应对问题。就政策而言,过去的财政模式叫公共财政,现在叫现代财政,二者的内涵不一样。

  公共财政是在市场化改革的背景下提出来的,以处理好政府与市场的关系为目标。在1998年至2012年召开中共十八大之前这一特定历史时期,如果政府与市场的关系没有得到正确处理,我国的市场经济体制也将很难被构建起来,所以当时特别强调财政的公共性。

  中共十八届三中全会之后,我们开始提出现代财政的概念,财政改革的目标是建立现代财政制度。在全面深化改革的大背景下,现代财政不仅要处理市场与政府的关系,还要处理政府与社会、中央与地方的关系。现代财政是在整个社会治理体系和治理能力的大框架下来讨论财政问题,讨论我们需要什么样的财政政策。

  现代财政具有综合性,但归结为一点就是“人”,即要从人的角度来思考问题。政府与市场的关系指向的是“物”,追求的是创造财富的效率,如何实现更快的经济增长。现代财政指向的是“人”,因为现实中出现的诸多风险迫使我们不得不转向以人为本。

  单纯从物的角度来考虑,我们容易因为片面追求GDP而带来一系列问题。未来经济发展要转换动能,要更多靠知识和技术,而知识和技术来自人力资本的积累。只有通过人力资本的积累、人力资本质量的提高和人力资本更加平等,才能真正促进高质量发展,才能化解我们当前面临的人口老龄化、工业化、城镇化、人口流动、公共服务与人脱节等诸多问题。

  关于什么是高质量的发展,有各种定义,我们不如反向来思考:什么不是高质量的发展?至少有三种类型的发展明显是我们不想要的:低技术含量的发展、少数人富裕的发展和环境不友好型的发展。要避免这三种非高质量的发展,同样也只有着眼于“人”,包括通过教育等有效途径培养出符合国家发展需求的人才,提高人力资本的积累。

  在过去物质短缺的条件下,我们的发展以物为本,把增长放在首位,但是增长不等于发展。现代财政以人为本,要求财政政策必须围绕人的基本权利和发展做文章。这涉及到许多与社会体制密切相关的问题,但这些问题的解决却相对滞后。

  比如一个人的身份是农村户口还是城市户口,是编制内还是编制外,是干部还是工人。身份不平等会造成整个社会的不平等,且人与人身份的差距不但没有缩小反而在加大,但此类问题在现有体制框架下并没有得以解决。

  中国目前已经处于需要整体性协调发展的阶段,仅靠GDP已经不能解决所有问题。这就如同一个人,既要长个子,也要增长经验、知识和能力,否则个子虽大,但心智不健全,这样的人也不正常。事实上,正是因为缺少整体性协调发展,未来又产生了更多的不确定性。

  面向未来,我们财政政策应该及早从需求管理的框架中摆脱出来,否则必将与现实背道而驰。从需求管理转向供求管理,是财政政策的一个进步,但仍有不足,因为供给侧的问题从根本上还是经济和改革问题,只有当财政政策从需求管理转向风险管理,降低生产和生活成本,降低公共风险水平,才能为发展注入更多的确定性,才符合现代财政的基本功能。

  综上所述,财政政策的新思路,应是超越经济和社会领域,用一个综合性的概念来管理公共风险。公共风险是未来发展必须着力解决的问题。只有降低了公共风险,才能构建和提高发展的确定性,否则就可能停滞不前。


作者刘尚希系CF40成员,中国财政科学研究院院长。本文根据作者2019年12月14日在北京大学中国公共财政研究中心主办的“北京大学2019中国公共财政论坛”上的演讲整理而成。

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