中国政策性金融体系构建思路研究(简本)
贾康
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2010-03-04 ]

  自鸦片战争以来,经过100多年艰苦探索,我国终于确立了“现代化”为目标的“三步走”实现伟大民族复兴的赶超宏图,目前正处于实现第三步目标的大体以50年为期的前期阶段上。国际经验、国内实践和理论分析都启示我们:在市场经济的体制环境中,贯彻后来居上的赶超战略,应“守正出奇”地建立政府与市场、与企业形成合力的资源配置新机制和结合方式,政策性金融由此进入研究视野,可成为这种结合的重要形式。发展政策性金融体系,促使政府以较低耗费来实现国家政策意图,降低社会转轨和发展的成本,提高社会资金配置总体效率, 成为必须高度重视,并以创新意识、开拓举措和专业精神正确处理的重大挑战和历史性任务。

  本研究意在对于中国政策性金融体系的构建思路提出系统性的认识与建议。报告在总结我国政策性金融机构运行10多年历程的基础上,结合国际经验和时代背景,结合国情和中国特色现代化道路,对我国建立和完善政策性金融体系的必要性与紧迫性进行了系统阐述,对我国政策性金融体系的构建思路力求提出较为科学、全面的建议,并从理论层面上把握政策性金融体系构建和发展的内在逻辑、从制度层面上推进我国政策性金融体系的完善、从技术层面上提升我国政策性金融体系的发展能力,为我国政策性金融体系的通盘规划与开拓发展提供参考。

一、研究框架和主要内容

  本研究提出了我国政策性金融体系构建所要解决的五个关键问题,并紧紧围绕这五大问题进行了系统研究。

  首先,什么是政策性金融?这一问题在第一部分给出定义,对政策性银行与金融机构的概念及业务范围作出界定,并进一步厘清政策性融资的概念。课题组认为,政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征,是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新,可称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。政策性金融的主要功能包括:填补瓶颈领域融资空白或不足,以及以发展事项的前瞻性、战略性投入发挥先行者作用;在市场不足和制度缺失的领域,培育、建设和完善融资市场和制度,发挥制度建设者作用;吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域,发挥民间资本引导者作用;服务于政府的某些特定发展目标,促进社会公平,并协助化解金融风险,发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。

  其次,我国当前到底需要不需要政策性金融?这一问题在报告第一、第二部分给出答案。政策性金融体系作为政府参与资金配置的特定方式与途径,可以有效降低实现国家政策目标的社会成本,促进社会公平和贯彻特定的战略意图。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看,发展政策性金融体系都具有长期的必然性。从国际经验来看,政策性金融机构不仅广泛存在于在发展中国家,也存在于金融体制完善的发达国家,成为市场机制有益的和必要的补充,在英国、德国、法国、日本、巴西乃至着力标榜“华盛顿共识”的美国,都存在着较大规模的政策性金融机构。尤其是对于实施现代化赶超战略的发展中国家来说,发展政策性金融的必要性和战略意义更为显著。坚持并力求科学合理地发展政策性金融体系,决不是简单的策略层面的问题,而是我国在经济社会转轨过程中加快经济、社会发展,实现“后来居上”现代化目标的具有全局战略意义的重大事项。在对待以市场为基础的资源配置机制和发挥政府作用两方面,不可采取偏废的态度。从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展、完善并寻求创新。

  第三,我国当前政策性金融的状况如何?存在什么突出问题?本报告第三部分给予回答。通过对政策性银行体系、担保机构、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等的发展历程的回顾,对不同政策性融资的现状进行分析,指出其存在的问题,诸如缺乏法律规范、政策性银行和商业银行的业务存在交叉、风险补偿和补贴机制不健全、政策性银行评价标准的缺失、政策目标的弱化、功能的模糊、监督架构不健全、筹集资金方式单一等。此外,还分析了政策性担保融资、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等领域存在的问题。从总体来看,我国政策性金融的框架体系还不明朗、不健全、不完善,政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程远未结束,政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未有效建立。

  第四,我国应当建立什么样的政策性金融?这一问题在本报告第四部分给予回答。我们认为,构建一个合理、有效的政策性金融体系,需要遵循社会公正、持续渐进、风险共担、多元化、合理支持机制下的财务可持续、立法配合等原则。基本思路上,首先要力求明确政策金融的政策目标及其与商业性金融的边界;其次应积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题;再次是大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制,支持市场性目标的实现;此外,还应合理构建绩效评价体系,保障政策性目标的实现。由此,构建政策性金融体系总体框架的主要内容应包括:一是确定我国政策性金融的业务范围;二是我国政策金融包含的各项业务的实现方式;三是为了实现政策性金融的各项业务,我国需要构建哪些和何种治理结构的政策性金融机构;四是合理设置政策金融的监督管理机构。

  第五,如何实现我国政策性金融合理有效运行?这一问题在本报告第五、第六和第七部分给予回答。有效的监督是政策性金融健康发展的必要条件,不同国家和地区需要针对政策性金融机构发展情况做出相应的监管制度安排。就我国而言,首先要逐步建立政策性金融的法律框架;其次是建立和完善政策性金融的监管委员会制度。在法人治理模式上建议吸纳德国、美国和日本模式三者的优点,并结合中国的实践,建立以利益相关人为基础的法人治理结构,业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化动作模式。最后,我们以农业政策性金融为案例,从职能定位、资金来源、资金使用、监管体系、评价标准以及政策性金融的立法等方面,具体说明了构建我国政策性金融的具体操作思路及办法。

  在主报告之外,课题组针对政策性金融研究领域中争议较多的热点、难点问题以及关系政策性金融体系发展的关键问题进行了若干专题研究,形成六个附件,以求以更为展开的方式详尽论述构建我国政策性金融体系的必要性以及在实践上的可行性,进一步澄清对政策性金融的一些质疑,明确我国政策金融体系的发展方向,并有重点地考察若干专门案例。

二、基本结论

  政策性金融是商业性金融的重要、必要补充。走向健全发达的商业化金融体系,是我国社会主义市场经济所要求的金融体系的主体,但商业性金融追逐高利润和低风险的单一取向,又必然导致低利润与高风险的领域缺乏资金的进入,而对于社会效益较高而又缺少直接利润的领域就会形成投资的空白和不足,对整个社会经济发展会产生不利影响,甚至会影响到社会经济现代化战略目标的顺利实现。改变这一状况的根本办法,就是要依靠政策性金融弥补这一领域的空白。对于转轨发展时期的中国,建立健全政策性金融体系不仅必要且具有基本的条件。因此,需要我们从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义,从长远角度考虑我国政策性金融体系的设计,更加重视发挥政策性金融的作用,合理规划政策性金融发展的业务领域,不断完善政策性金融体系,增强政策性金融机构的作用。

  政策性金融是中国贯彻赶超战略的重要手段。中国作为后发的大国,其现代化进程必然带有赶超诉求和赶超战略特征。为此,需要我们“守正出奇”地发展政府与市场、与企业形成合力的新机制和结合方式。因此老牌发达国家都曾使用过(现在某些领域继续使用)的政策性金融,便成为一个重要的机制,并且是需要提升到国家经济社会发展战略层面来重视和正确处理的问题。政策性金融是政府针对“市场失灵”参与资金和资源配置,但在形式和机制上又尽可能与市场兼容并调动市场力量形成政策——市场合力、公私伙伴关系的特定途径,它可以弥补市场机制缺位和财政预算资金不足,降低实现国家战略与政策目标的社会成本,帮助政府实现一些重大的经济社会发展的职能,促进经济发展与社会公平,有力地服务于我国贯彻后来居上的现代化赶超战略。

  规范意义的政策金融不仅限于开发性金融的初级阶段,开发性金融不是政策性金融的惟一必然归宿。政策性金融在一定条件下是可以向开发性金融转变的,但不是所有的政策性金融机构都必须转化为开发性金融机构,所以不能说政策金融只是开发性金融的初级阶段,政策性金融的惟一归宿是要向开发性金融转型。仅仅将政策性金融的概念认同为传统意义上的政策性金融,而把开发性金融与之在发展阶段上截然划开,这种处理在学术上可能引致偏颇,在中国政策性金融的理论和实践研究上,可能引致以偏概全,容易引起歧义。更为重要的是,这种做法易滑向割裂政策性金融理论研究与实践的前后联系,无法全面理解政策性金融的科学内涵与整体框架,从而可能对政策性金融改革方向的确定和相关政策的出台形成误导。

  政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整,并不是对政策性金融的根本否定。政策性金融改革目的并不是取消政策性金融机构,更不是取消政策性金融,而是对政策性金融业务发展的修正,通过“有保有压”的业务调整,政策性金融的作用空间更加明确,未来定位更加清晰,业务功能更加完善,对政策性对象的支持力度更加强化。

  政策性金融是国家经济发展的长期工具,商业化并最终消失不是政策性金融改革国际浪潮的全部,更不是政策性金融发展的终极目标。政策性金融的存在有着深刻的经济与政治原因,其需求也是客观长期存在的,尽管当前一些西方国家的政策性金融机构存在的商业化趋势,但必须认清的是,商业化并不是政策性金融发展的全部趋势,很多国家仍然存在很多继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。因此,我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”,更不是取消政策性金融职能,恰恰相反,我们要通过政策性金融的改革,进一步增强政策性金融体系的建设和发展,完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。

三、主要政策建议

  一是要加强政策性金融的立法。政策性金融的专门立法,不仅是组建政策性金融机构、开展业务活动、实现宗旨、发挥职能的法律依据,也是处理政策性金融机构与商业性金融机构业务关系的法律依据,其重要性不言而喻。我国政策性银行成立已十年有余,但迄今为止还没有能出台一部专门适用于政策性银行的法律,仅有一些所谓的章程。这在一定程度上导致政策性金融与商业性金融之间的无序竞争,并且由于缺乏法律的支撑,使得政策性金融机构受到过多的行政干预,同时也使政策性金融机构对其自身的运作方式不得要领。发达国家政策性金融机构的经验表明,政策性金融机构必须在法律的框架内运行,为政策性金融机构专门立法是确保其自主决策、规范运作、可持续经营的有力保障。金融立法是一国金融改革题中应有之意,是具有深远内涵和重大意义的制度安排。考虑到中国政策性金融制度建设还必须经历一段渐进探索、开拓、创新的过程,可采取由粗到细、先易后难的方式,从制度、章程的较粗线条的全覆盖到渐进细化、升级的法规全覆盖的立法技术路线,最终形成较完备的相关法律体系。

  二是要寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制,合理构建我国政策性金融体系。具体要点包括:一是明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界,尽可能合理、清晰地界定政策性目标,划分政策性金融的业务领域和范围,确定“双轨运行”格局中政策性金融与其他商业性金融的边界。二是积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题,包括建立市场导向的组织架构体系,建立市场化的业务评审机制,形成和追求市场性的业绩目标。三是构建风险共担机制和完善利益补偿机制,支持市场性目标的实现。四是合理构建绩效评价体系,客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等,以保障政策性目标的实现。

  三是采取多种途径、分类推进我国政策性金融体系的改革和完善。具体来说:一是探索部分政策性金融机构的商业化改革,如支持国家开发银行业已启动的转型;二是深化改革仍需要保留的政策性金融机构。一方面,要实现这些政策性机构经营机制的转换,建立现代银行制度,在设定的政策性业务领域内,给予其自主经营的权力,以资本充足率等风险管理目标控制政策性银行的行为,控制政策性银行业务的风险,实现财务上的可持续,另一方面,要对政策性金融机构的业务领域进行重新界定,明确界定其权利义务关系;三是考虑新建必要的政策性金融机构。根据量力而行的原则,在最需要的领域新建一些政策性金融机构,比如可以考虑筹建支持小企业发展的政策性金融机构、增加农业领域的政策性金融机构等。

  四是着力提高政策性金融机构运作机制的专业化、市场化水平。我国政策性融资体系的发展历史比较短,三家政策性银行是在计划经济时期的专业银行基础上成立的,其内部治理结构、管理体制与运行机制都是照搬我国传统银行模式,管理运作较为落后,与财政的关系未理顺,财政补充政策性银行资本金渠道无法建立,政策性银行资本金缺乏现象较为严重,加之缺乏评价其政策性业务情况的监管机构,导致各种“设租寻租”现象不断出现。基于此,对政策性金融机构特别是三家政策性银行改革非常必要。我们建议,应对政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制进行改革,建立市场导向的政策性金融机构的组织架构体系,内部管理方式要摆脱行政管理模式以适应市场运行方式和市场竞争环境的需要;政策性金融业务开展需要遵循商业性金融机构的做法,在信贷类政策性金融机构中,要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放;要增强风险控制意识,依照市场化原则搭建政策性金融机构的风险控制体系;此外,还应建立专业化队伍,并且建立相应的考核机制与激励约束机制,增强内部竞争,提高工作效率。

  五是要建立健全政策性金融监管体系。一是强化政策性目标考核,政策性目标的考核主要是考核政策性金融机构的经济社会效益,一方面要考核政策性金融机构政策性目标的完成情况,另一方面要考核政策性金融机构对于弥补社会资金配置的市场失灵所发挥的作用,以及对经济金融体系的稳定作用;二是构建相应指标体系,遵循全面风险管理的要求,根据不同的政策性金融机构的风险特点,构建相应的风险管理指标体系,如对于政策性银行,需要建立健全政策性贷款业务评审机制、建立健全信贷资产的风险分级和管理能力、建立风险资产拨备覆盖率制度;三是要强化对政策性金融机构经营风险管理能力和道德风险的监管。

  六是要完善政策性金融机构法人治理结构,增强其内部控制能力。我们建议,中国政策性金融机构在治理模式上应当吸纳德国模式、美国模式和日本模式三者的优点,建立以利益相关人为基础的法人治理结构,业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化运作模式,同时建立健全以利益相关人为基础的内控机制。

(此项课题为“中国金融40人论坛”内部课题,课题得到论坛立项资助并组织专家评议。完整版本请参见论坛网站www.cf40.org.cn课题报告栏目。)


课题组负责人  论坛成员 贾康
课题组成员  孟艳  刘军民 马洪范  封北麟  孙洁

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