中国政策性金融体系构建思路研究(全本)
中国金融四十人论坛课题组
[ 2010-03-19 ]

  自鸦片战争以来,经过100多年艰苦探索,我国终于确立了“现代化”为目标的“三步走”实现伟大民族复兴的赶超宏图,目前正处于大体以50年为期实现第三步目标的前期阶段上。国际经验、国内实践和理论分析都启示我们:在市场经济的体制环境中,贯彻后来居上的赶超战略,应“守正出奇”地建立政府与市场、与企业形成合力的资源配置新机制和结合方式,政策性金融由此进入研究视野,可成为这种结合的重要形式,成为“无缝覆盖”筹资、融资全部领域的组成方式之一。发展政策性金融体系,促使政府以较低耗费来实现国家政策意图,降低社会转轨和发展的成本,提高社会资金配置总体效率, 成为必须高度重视,并以创新意识、开拓举措和专业精神正确处理的重大挑战和历史性任务。

  本研究意在对于中国政策性金融体系的构建思路提出系统性的认识与建议。报告在总结我国政策性金融机构运行10多年历程的基础上,结合国际经验和时代背景,结合国情和中国特色现代化道路,对我国建立和完善政策性金融体系的必要性与紧迫性进行了系统阐述,对我国政策性金融体系的构建思路力求提出较为科学、全面的建议,并从理论层面上把握政策性金融体系构建和发展的内在逻辑、从制度层面上推进我国政策性金融体系的完善、从技术层面上提升我国政策性金融体系的发展能力,为我国政策性金融体系的通盘规划与开拓发展提供参考。

一、研究框架和主要内容

  本研究提出了我国政策性金融体系构建所要解决的五个关键问题,并紧紧围绕这五大问题进行了系统研究。

  首先,什么是政策性金融?这一问题在第一部分给出定义,对政策性银行与金融机构的概念及业务范围作出界定,并进一步厘清政策性融资的概念。课题组认为,政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征,是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新,可称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。政策性金融的主要功能包括:填补瓶颈领域融资空白或不足,以及以发展事项的前瞻性、战略性投入发挥先行者作用;在市场不足和制度缺失的领域,培育、建设和完善融资市场和制度,发挥制度建设者作用;吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域,发挥民间资本引导者作用;服务于政府的某些特定发展目标,促进社会公平,并协助化解金融风险,发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。

  其次,我国当前到底需要不需要政策性金融?这一问题在报告第一、第二部分给出答案。政策性金融体系作为政府参与资金配置的特定方式与途径,可以有效降低实现国家政策目标的社会成本,促进社会公平和贯彻特定的战略意图。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看,发展政策性金融体系都具有长期的必然性。从国际经验来看,政策性金融机构不仅广泛存在于在发展中国家,也存在于金融体制完善的发达国家,成为市场机制有益的和必要的补充,在英国、德国、法国、日本、巴西乃至着力标榜“华盛顿共识”的美国,都存在着较大规模的政策性金融机构。尤其是对于实施现代化赶超战略的发展中国家来说,发展政策性金融的必要性和战略意义更为显著。坚持并力求科学合理地发展政策性金融体系,决不是简单的策略层面的问题,而是我国在经济社会转轨过程中加快经济、社会发展,实现“后来居上”现代化目标的具有全局战略意义的重大事项。在对待以市场为基础的资源配置机制和发挥政府作用两方面,不可采取偏废的态度。从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展、完善并寻求创新。

  第三,我国当前政策性金融的状况如何?存在什么突出问题?本报告第三部分给予回答。通过对政策性银行体系、担保机构、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等的发展历程的回顾,对不同政策性融资的现状进行分析,指出其存在的问题,诸如缺乏法律规范、政策性银行和商业银行的业务存在交叉、风险补偿和补贴机制不健全、政策性银行评价标准的缺失、政策目标的弱化、功能的模糊、监督架构不健全、筹集资金方式单一等。此外,还分析了政策性担保融资、城投债融资、基础设施建设特许权授予融资等领域存在的问题。从总体来看,我国政策性金融的框架体系还不明朗、不健全、不完善,政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程远未结束,政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未有效建立。

  第四,我国应当建立什么样的政策性金融?这一问题在本报告第四部分给予回答。我们认为,构建一个合理、有效的政策性金融体系,需要遵循社会公正、持续渐进、风险共担、多元化、政策支持下的财务可持续、立法配合、保障等原则。基本思路上,首先要力求明确政策金融的政策目标及其与商业性金融的边界;其次应积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题;再次是大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制,支持市场性目标的实现;此外,还应合理构建绩效评价体系,保障政策性目标的实现。由此,构建政策性金融体系总体框架的主要内容应包括:一是确定我国政策性金融的业务范围;二是我国政策金融包含的各项业务的实现方式;三是为了实现政策性金融的各项业务,我国需要构建哪些和何种治理结构的政策性金融机构;四是合理设置政策金融的监督管理机构。

  第五,如何实现我国政策性金融合理有效运行?这一问题在本报告第五、第六和第七部分给予回答。有效的监督是政策性金融健康发展的必要条件,不同国家和地区需要针对政策性金融机构发展情况做出相应的监管制度安排。就我国而言,首先要逐步建立政策性金融的法律框架;其次是建立和完善政策性金融的监管委员会制度。在法人治理模式上建议吸纳德国、美国和日本模式三者的优点,并结合中国的实践,建立以利益相关人为基础的法人治理结构,业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化动作模式。最后,我们以农业政策性金融为案例,从职能定位、资金来源、资金使用、监管体系、评价标准以及政策性金融的立法等方面,具体说明了构建我国政策性金融的具体操作思路及办法。

  在主报告之外,课题组针对政策性金融研究领域中争议较多的热点、难点问题以及关系政策性金融体系发展的关键问题进行了若干专题研究,形成六个附件,以求以更为展开的方式详尽论述构建我国政策性金融体系的必要性以及在实践上的可行性,进一步澄清对政策性金融的一些质疑,明确我国政策金融体系的发展方向,并有重点地考察若干专门案例。

二、基本结论

  政策性金融是商业性金融的重要、必要补充。走向健全发达的商业化金融体系,是我国社会主义市场经济所要求的金融体系的主体,但商业性金融追逐高利润和低风险的单一取向,又必然导致低利润与高风险的领域缺乏资金的进入,而对于社会效益较高而又缺少直接利润的领域就会形成投资的空白和不足,对整个社会经济发展会产生不利影响,甚至会影响到社会经济现代化战略目标的顺利实现。改变这一状况的根本办法,就是要依靠政策性金融弥补这一领域的空白。对于转轨发展时期的中国,建立健全政策性金融体系不仅必要且具有基本的条件。因此,需要我们从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义,从长远角度考虑我国政策性金融体系的设计,更加重视发挥政策性金融的作用,合理规划政策性金融发展的业务领域,不断完善政策性金融体系,增强政策性金融机构的作用。

  政策性金融是中国贯彻赶超战略的重要手段。中国作为后发的大国,其现代化进程必然带有赶超诉求和赶超战略特征。为此,需要我们“守正出奇”地发展政府与市场、与企业形成合力的新机制和结合方式。因此老牌发达国家都曾使用过(现在某些领域继续使用)的政策性金融,便成为一个重要的机制,并且是需要提升到国家经济社会发展战略层面来重视和正确处理的问题。政策性金融是政府针对“市场失灵”参与资金和资源配置,但在形式和机制上又尽可能与市场兼容并调动市场力量形成政策——市场合力、公私伙伴关系的特定途径,它可以弥补市场机制缺位和财政预算资金不足,降低实现国家战略与政策目标的社会成本,帮助政府实现一些重大的经济社会发展的职能,促进经济发展与社会公平,有力地服务于我国贯彻后来居上的现代化赶超战略。

  规范意义的政策金融不仅限于开发性金融的初级阶段,开发性金融不是政策性金融的惟一必然归宿。政策性金融在一定条件下是可以向开发性金融转变的,但不是所有的政策性金融机构都必须转化为开发性金融机构,所以不能说政策金融只是开发性金融的初级阶段,政策性金融的惟一归宿是要向开发性金融转型。仅仅将政策性金融的概念认同为传统意义上的政策性金融,而把开发性金融与之在发展阶段上截然划开,这种处理在学术上可能引致偏颇,在中国政策性金融的理论和实践研究上,可能引致以偏概全,容易引起歧义。更为重要的是,这种做法易滑向割裂政策性金融理论研究与实践的前后联系,无法全面理解政策性金融的科学内涵与整体框架,从而可能对政策性金融改革方向的确定和相关政策的出台形成误导。

  政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整,并不是对政策性金融的根本否定。政策性金融改革目的并不是取消政策性金融机构,更不是取消政策性金融,而是对政策性金融业务发展的修正,通过“有保有压”的业务调整,政策性金融的作用空间更加明确,未来定位更加清晰,业务功能更加完善,对政策性对象的支持力度更加强化。

  政策性金融是国家经济发展的长期工具,商业化并最终消失不是政策性金融改革国际浪潮的全部,也不是政策性金融发展的终极目标。政策性金融的存在有着深刻的经济与政治原因,其需求也是客观长期存在的,尽管当前一些西方国家的政策性金融机构存在的商业化趋势,但必须认清的是,商业化并不是政策性金融发展的全部趋势,很多国家仍然存在很多继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。因此,我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”,更不是取消政策性金融职能,恰恰相反,我们要通过政策性金融的改革,进一步增强政策性金融体系的建设和发展,完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。

三、主要政策建议

  一是要加强政策性金融的立法。政策性金融的专门立法,不仅是组建政策性金融机构、开展业务活动、实现宗旨、发挥职能的法律依据,也是处理政策性金融机构与商业性金融机构业务关系的法律依据,其重要性不言而喻。我国政策性银行成立已十年有余,但迄今为止还没有能出台一部专门适用于政策性银行的法律,仅有一些所谓的章程。这在一定程度上导致政策性金融与商业性金融之间的无序竞争,并且由于缺乏法律的支撑,使得政策性金融机构受到过多的行政干预,同时也使政策性金融机构对其自身的运作方式不得要领。发达国家政策性金融机构的经验表明,政策性金融机构必须在法律的框架内运行,为政策性金融机构专门立法是确保其自主决策、规范运作、可持续经营的有力保障。金融立法是一国金融改革题中应有之意,是具有深远内涵和重大意义的制度安排。考虑到中国政策性金融制度建设还必须经历一段渐进探索、开拓、创新的过程,可采取由粗到细、先易后难的方式,从制度、章程的较粗线条的全覆盖到渐进细化、升级的法规全覆盖的立法技术路线,最终形成较完备的相关法律体系。

  二是要寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制,合理构建我国政策性金融体系。具体要点包括:一是明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界,尽可能合理、清晰地界定政策性目标,划分政策性金融的业务领域和范围,确定“双轨运行”格局中政策性金融与其他商业性金融的边界。二是积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题,包括建立市场导向的组织架构体系,建立市场化的业务评审机制,形成和追求市场性的业绩目标。三是构建风险共担机制和完善利益补偿机制,支持市场性目标的实现。四是合理构建绩效评价体系,客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等,以保障政策性目标的实现。

  三是采取多种途径、分类推进我国政策性金融体系的改革和完善。具体来说:一是探索部分政策性金融机构的商业化改革,如支持国家开发银行业已启动的转型;二是深化改革仍需要保留的政策性金融机构。一方面,要实现这些政策性机构经营机制的转换,建立现代银行制度,在设定的政策性业务领域内,给予其自主经营的权力,以资本充足率等风险管理目标控制政策性银行的行为,控制政策性银行业务的风险,实现财务上的可持续,另一方面,要对政策性金融机构的业务领域进行重新界定,明确界定其权利义务关系;三是考虑新建必要的政策性金融机构。根据量力而行的原则,在最需要的领域新建一些政策性金融机构,比如可以考虑筹建支持小企业发展的政策性金融机构、增加农业领域的政策性金融机构等。

  四是着力提高政策性金融机构运作机制的专业化、市场化水平。我国政策性融资体系的发展历史比较短,三家政策性银行是在计划经济时期的专业银行基础上成立的,其内部治理结构、管理体制与运行机制都是照搬我国传统银行模式,管理运作较为落后,与财政的关系未理顺,财政补充政策性银行资本金渠道无法建立,政策性银行资本金缺乏现象较为严重,加之缺乏评价其政策性业务情况的监管机构,导致各种“设租寻租”现象不断出现。基于此,对政策性金融机构特别是三家政策性银行改革非常必要。我们建议,应对政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制进行改革,建立市场导向的政策性金融机构的组织架构体系,内部管理方式要摆脱行政管理模式以适应市场运行方式和市场竞争环境的需要;政策性金融业务开展需要遵循商业性金融机构的做法,在信贷类政策性金融机构中,要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放;要增强风险控制意识,依照市场化原则搭建政策性金融机构的风险控制体系;此外,还应建立专业化队伍,并且建立相应的考核机制与激励约束机制,增强内部竞争,提高工作效率。

  五是要建立健全政策性金融监管体系。一是强化政策性目标考核,政策性目标的考核主要是考核政策性金融机构的经济社会效益,一方面要考核政策性金融机构政策性目标的完成情况,另一方面要考核政策性金融机构对于弥补社会资金配置的市场失灵所发挥的作用,以及对经济金融体系的稳定作用;二是构建相应指标体系,遵循全面风险管理的要求,根据不同的政策性金融机构的风险特点,构建相应的风险管理指标体系,如对于政策性银行,需要建立健全政策性贷款业务评审机制、建立健全信贷资产的风险分级和管理能力、建立风险资产拨备覆盖率制度;三是要强化对政策性金融机构经营风险管理能力和道德风险的监管。

  六是要完善政策性金融机构法人治理结构,增强其内部控制能力。我们建议,中国政策性金融机构在治理模式上应当吸纳德国模式、美国模式和日本模式三者的优点,建立以利益相关人为基础的法人治理结构,业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化运作模式,同时建立健全以利益相关人为基础的内控机制。

 

第一部分 关于政策性金融体系的理论基础与现实重大意义

  现代经济生活中金融的主体部分,是商业性金融体系,但如作严格的实际考察,可以发现各主要经济体都不可避免地在商业金融轨道之外,存在政策性金融轨道,构成另一种体系。中国经济社会转轨中,发展与完善商业性金融体系意义重大、任务艰巨,同时,构建和改进政策性金融体系,也不可或缺,任重道远。

  本报告意在对于中国政策性金融体系的构建思路提出系统性的认识与建议,相关的理论基础与现实重要性的总结式阐述,是首先需要给出的内容。而在此前,还有必要对几个基本概念作一番梳理。

一、政策性金融、政策性融资和政策性银行与金融机构的概念阐析

  (一)政策性金融

  金融简单地说即资金的融通,是指货币流通中的信用活动以及与之相联系的经济活动。广义的金融泛指一切与信用货币的发行、保管、兑换、结算、融通有关的经济活动。

  至于政策性金融,目前并无统一的、严格规范的定义。在英文里,政策性金融相对应的概念为“Policy-based Finance”。国外学者一般从政策金融的目标与运作方式来对政策金融进行界定。英、美等历史上先后居于世界领先地位的市场经济国家,都有政策性金融的实践,却鲜见政策性金融的学术研讨。在二次大战后日本政策金融实践基础上,日本学者小滨裕久、奥田英信等,将政策性金融定义为“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段,也即为了培育和扶持特定的战略性产业,在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠,并有选择地提供资金。” [1]

  在东亚国家如日本、韩国,政府通过对金融市场的适度、适当干预形成了“政策性金融体系”,这个体系旨在支持一些政府计划优先支持的产业发展,这些产业或具有(与私人回报相比)较高的社会回报,或因风险过高不能吸引私人资本进入,或存在着较严重的信息不对称问题,需要政府通过政策性金融来给予融资支持。

  结合国际经验和中国改革开放以来自己的经验,我们认为总体上可以说,政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征,是有别于一般商业性金融资源配置机制的一种金融创新,或可称为加入政府较强调控作用的金融资源配置机制。政策性金融包括政策性融资业务,也包括其他的政策性金融服务业务,如政策性保险、政策性担保等。政策性金融的目的,由政府为主体来设立,其市场化运作,是指要按照市场规则(或兼容于市场规则)来运行,这种运作的目的和动机不同于商业化(商业化是逐利的,而政策性金融却不以逐利为动机),主要是与专业化管理一道形成追求绩效的较好机制。总之,政策性金融离不开政府当局的介入,要在金融活动中立足市场环境而体现政府意志,实现政府目标。

  政策性金融的主要功能包括:填补瓶颈领域融资空白或不足,以及以发展事项的前瞻性、战略性投入发挥先行者作用;在市场不足和制度缺失的领域,培育、建设和完善融资市场和制度,发挥制度建设者作用;吸引、带动社会资金进入资金短缺的领域,发挥民间资本引导者作用;服务于政府的某些特定发展目标,促进社会公平,并协助化解金融风险,发挥公共利益和社会稳定的支持者作用。

  政策性金融虽然同其他资金融通形式一样,具有融资性质和有偿表象,但其重要的个性特征,却是政策性和优惠性。政策性,主要体现在是政府为了实现特定的政策目标而实施的金融的或与金融关联的手段;优惠性,即其在利率、贷款期限、担保条件、配套举措等方面,比之商业性的融资要更加优惠。

  (二)政策性银行与政策性非银行金融机构

  政策性银行与金融机构,是指那些由政府创立、控股、参股或配以特殊保证条件,不以营利为目的,为贯彻、配合政府社会经济政策或意图,秉持某些特殊的信贷原则,在有关业务领域内从事政策性融资活动,担当政府调控、管理工具之责的银行和金融机构。政策性银行概念是从机构这个特定角度而言,明显有别于政策性金融业务概念(比如非政策性银行也是可以在一定条件下从事政策性金融业务)。

  在经济发展过程中,必然存在一些商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域,或者其资金实力难以达到的领域。这些领域通常包括那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义,投资规模大、周期长、直接经济效益见效慢、资金回收时间长的项目,如部分重要基础设施建设项目、农业开发项目等;也包括风险较高、直接效益较低的中小企业融资和出口领域的交易项目等。为了扶持这些领域中的项目开发,政府往往实行各种鼓励措施,除了直接的财政支出支持和税收优惠外,各国通常采用的办法也包括设立政策性银行和金融机构,支持这些项目融资。

  政策性银行与金融机构,比之于商业性银行和金融机构,有共性的一面,如对贷款与融资支持项目要进行严格审查,贷款资金要求还本付息、周转使用等。但作为政策性金融机构,也有其个性特征:一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付;二是政策性银行经营时主要考虑国家目标和社会效益,不以盈利为目标,但也必须考虑盈亏,坚持专业化管理的基本原则,力争保本微利或减少亏损;三是政府往往为政策性银行设定了特定的资金来源,如主要依靠发行金融债券或向中央银行举债;四是政策性银行有特定的业务领域,原则上不与商业银行竞争。

  (三)政策性融资

  政策性融资概念,主要是从资金融通业务的角度而言,指有政策性资金支持的融资业务与行为。这种业务并不注定百分之百要由政策性银行和金融机构来做。利率贴补、担保、引导性资金资助以及其他一些政策性支持方式,都可能促成商业性金融机构承接政策性融资业务。所以,政策性融资的实施主体既可以是政策性银行,也可以包括商业银行。例如,国家助学贷款是一项典型的政策性融资业务,但由于其服务对象为众多、分散化的学生个体,商业银行更具有服务优势,因此,政府可通过招投标的方式将此项业务委托商业银行来经办。

  但政策性融资毕竟要以政策依据或取向为前提,体现金融扶持作用。在概念上金融不等于融资,融资通俗讲就是借钱使用,金融则还涉及与资金融通相关的许多金融服务。融资可能是银行的主要业务,但金融服务的边界又超过了融资。

  政策性融资既包括带有政策性意向的贷款、担保、贴息、信用保险等一系列特殊的资金融通,也包括更广范围的PPP(公私合作伙伴关系)概念下的BOT、TOT等特许权经营运作,以及市政债券等融资。近些年中国各地普遍出现的地方政府融资平台,所从事的其实也都是政策性融资。

  如果简要地说,政策性金融与政策性融资可认为是前者包涵后者的关系,如图1所示。

图1:政策性金融与政策性融资的关系示意

 

二、政策性金融的理论基础

  政策性金融的现实存在,客观要求我们在经济学视野内认识其深刻的理论基础,并把握相关的经济发展理论和思想的变迁。

  (一)市场失灵与政府干预理论

  从“凯恩斯革命”到“新古典综合派”经济学的发展,都具有正视“市场失灵”的鲜明特征,即在市场经济的基本结构中,市场机制虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础,但并不能解决经济社会发展中的所有问题,市场机制本身有其作用的边界和出现“市场失灵”的领域。作为现代市场经济资源配置主要途径之一的金融市场,在调节资源配置中,由于种种原因,亦存在着“商业性融资市场失灵”。需要政府通过政策性融资活动来校正,以提升总体资源配置优化水平,实现资源配置中经济有效性和社会合理性的有机统一。

  从理论上说,在经济增长中,与政策性金融存在的合理性相对应的市场失灵问题主要表现在:1. 与“外部性”问题相关的直接效益与综合效益、长远效益、社会效益的矛盾。2. 与“准公共品”提供相关的融资不力。3. 与不完全竞争、垄断因素相关的融资障碍。4. 与信息不对称问题相关的融资风险。

  现实经济生活中,对应于这样一些市场失灵和市场缺陷的领域,在融资领域,具体表现主要有几个方面:一是资金利息支付能力不足,即某些项目宏观效益或社会效益显著,但却在微观经济效益上不明显;二是贷款的可得性,比较典型的如中小企业贷款可获得性差;三是融资主体的风险不确定性大、承担能力不足,表现为信用度、安全度不达标。政策性融资可针对上述市场失灵和市场缺陷而进行相应的制度安排,比如针对融资主体风险承担能力不足而进行的贷款担保、政策性保险,对融资成本(资金利息)支付能力不足的贷款利息贴补、税收豁免;针对贷款可得性不足进行的政府增信等。

  政策性融资机制并不是完全同市场机制相反的纯行政机制,它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性,是两者有机的、互补的结合而不是简单并列或加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展,政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域会有种种变化,但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用(试看市场经济体中,金融最发达的美国,将其农业政策性金融机构法定为永久性机构),对于新兴市场经济体的发展,政策性金融更具有特殊的意义。

  政策性金融在克服市场失灵、弥补市场不足的同时,主要取向在于实现政府特定的社会经济战略目标。特别是当资源配置目标的社会合理性和与直接经济效益存在一定冲突的时候,政策性融资提供了一个解决方案,即由政府来补偿微观经济主体为顺应宏观要求而放弃其经济利益承担的相关成本,引致“正的外部性”的扩大化和总体资源配置的优化。

  (二)准公共产品理论

  尽管整个社会资源配置的客体十分复杂,但仍然可以按照某种标准进行大致的归类。以资源流入之后是否会产生直接的经济效益为标准,可划分为四类不同的项目:一是几乎没有直接经济效益但具有明显外部综合效益的项目,如国防、司法、行政等;二是具有较好内部、直接经济效益的项目;三是具有较低内部、直接经济效益但具有明显外部综合效益的项目;四是具有较低内部经济效益又不具有明显外部效益的项目。显然,第一类即公共产品的提供,为社会生活所需,其必须保证的部分,主要通过财政预算直接供给其所需资金;第二类项目即私人产品,更是满足人们需求所不可缺少的,但可通过市场价格补偿机制得到较好的资金供给;第三类即准公共产品的提供,其不可或缺的部分,最合理的方式是通过PPP方式(公私合作伙伴关系)提供;只有第四类既不具有较好内部经济效益又无法为社会经济发展带来明显外部效益的那些产品的提供,在社会资源有限的情况下应该放弃。在现代市场经济中,市场机制活动的有效区域集中在私人产品领域,政府财政支出的着力点是保证无法通过价格机制运作得到有效提供的公共产品的合理供给。同时,作为市场机制缺陷的矫正机制,政府财政理应承担供应准公共产品的责任,但问题在于政府财政机制的非价格性或者说财政常规配置方式的无偿性,很难避免财政直接介入准公共产品提供时十分容易出现的运行和管理机制低效;而这里如引入非政府的市场主体进入,又会面临经济效益不佳的障碍。准公共产品的不可或缺性和市场机制与财政机制无法单方面有效提供的局限性,决定了政策性金融存在的必要性和合理性。

  根据公共产品与准公共产品的区分标准,政策性金融可服务于针对特定领域提供准公共品的融资需要:虽然这种公共品消费具有非竞争性,但却具有一定的排他性,如俱乐部产品。特点是在消费者数量达到一定规模时就会发生拥挤现象,从而破坏其非竞争性特征;由于该产品又具有排他性,因而可以采取措施来限制消费者数目。可见,政策性金融所支持的,是兼具公共产品和私人产品特性的一种“混合品”即准公共产品,它客观上需要政府和市场这两种资源配置机制的协作与结合来有效提供。

  (三)信息经济学理论

  信息经济学理论认为,传统经济理论是在信息“完全没有成本”的假定条件下,供求信号通过价格机制即市场机制,能够实现社会理想的资源配置。在这种假设条件被满足时,政府基本无所作为。但是,在现实世界中,信息既不是完全的,也不是无成本的。资源配置过程不可避免的受到信息不对称的影响制约,信息不对称容易产生“逆向选择”和“道德风险”问题。

  由于金融市场上存在信息不对称,而且金融契约的签订与执行、贷款项目的监督与管理都需要花费成本,因此,资金也就未必能得到最优配置。即使在资金实现有效配置的情况下,也会因交易主体之间对于交易以后的情况存在信息不对称而导致市场失灵。所以,在自由竞争的市场上,“信贷配给”有可能作为一种长期均衡的因素而存在,即信贷配给就是由于银行出于自身利益最大化的考虑对资金需求者差别对待而导致信贷市场不能出清的现象。根据斯蒂格利茨和维思[2] 的观点,信贷配给的主要原因是来自信息不对称。在信息不对称比较严重的金融市场上,资金需求难以得到完全满足,为了减少信息的不对称性,应该尽量将借款人的信息传达给贷款人。然而,现实经济中,各金融机构的规模、经验不同,审查能力即信息的处理能力也存在很大差距,因此,如果审查能力弱的金融机构能够利用审查能力强的金融机构的信息,市场上信息不对称的平均水平就有可能降低。而这种“信息的溢出”(即某个金融机构可以观察其他金融机构的行动,以决定自己的贷款决策),将最终引起金融市场的“信贷配给”现象,这在发展中国家尤为突出。因此,金融信息的不对称也是政府介入金融市场的一项理论依据。

  同时,也需要看到,对于有些产业或行业的信贷配给现象,并不能简单沿用信息不对称来解释,如对于农业的信贷配给,其实并不是因为信息不对称;相反,恰恰是因为“信息对称”——因为每家金融机构都知道“农业具有弱质性”这一信息,所以不愿意向农业放贷。但农业作为基础性产业,具有“强位弱势”的特点,其发展不足必然影响整体经济与社会的发展与稳定,乃至危及人类的生存延续与发展(这又回到了前面已讨论过的“外部性”与“准公共品”问题),为此就必须由政府出面进行扶持。由信息不对称所导致的信贷配给在一定程度上可以通过市场调节不断逼近均衡状态,例如,通过利率甄别机制、利率——抵押品甄别机制、授信担保机制等。而在信息对称情况下的信贷配给则难以仅仅通过市场来实现均衡,还必须由政府干预这只“看得见的手”。政策性金融正是针对这样一些特定领域的信贷配给问题,把政府的宏观干预和市场的微观调节有机地结合起来,从而促进经济的可持续发展 。[3]

  (四)金融约束论

  赫尔曼(T.Hellman,1997)、穆尔多克(K.Murduch,1997)和斯蒂格利茨(J.Stiglitz,1997)提出的金融约束论,是对金融抑制论(R.L.McKinnon,1973)和金融深化理论(E.Shaw,1973)倡导的金融自由化政策在拉美和非洲国家实践失败的反思,并以东亚经济体(中国、日本、韩国、台湾、马来西亚、印尼等)在金融管制条件下实现高速经济增长的现实为依据,提出了以“政府干预金融发展,为民间部门创造租金,促进实体经济发展”为核心理念的金融约束论思想。

  赫尔曼、穆尔多克和斯蒂格利茨认为,在宏观经济稳定和低通货膨胀条件下,金融体系脆弱的发展中国家政府,面对信息不完备的金融市场,可以通过一系列金融约束政策,在民间部门创造租金,对银行和企业部门形成激励,推动经济发展。需要说明的是:(1)金融约束论所说的租金,不是经济学通常意义的无供给弹性生产要素(例如:土地)的收入,而是金融管制条件下,银行和企业部门可以获得的超过竞争市场条件下所能产生收入的收入部分。(2)虽然同样是通过金融管制创造租金,金融约束论认为租金收益是在银行和企业部门之间分配,而不是金融抑制论中的政府攫取租金。基于这样的判断,金融约束论提出三大政策主张:(1)控制存贷款利率。发展中国家政府通过将存款利率控制在一个合理较低的正值水平上,降低银行融资成本,创造租金,减少了银行部门的道德风险行为,激励其扩大吸收存款,提供中长期贷款,实现长期稳健经营。如果进一步控制贷款利率,银行和企业部门就可以共同分享租金。只要利率控制恰当,金融约束就能促进经济增长。(2)实施市场准入限制,创造特许权。单纯依靠利率控制,不能确保银行与企业获得租金收益,必须通过市场准入制度限制银行竞争,防止消散特许权产生的租金收益。过度无序的金融竞争只会造成社会资源浪费,危及金融稳定。(3)限制资产替代。这项政策旨在限制居民将正式金融部门中的存款转化为其他资产,如证券、国外存款、非银行部门资产和实物等。因为,在金融脆弱的发展中国家和转型经济体,证券市场缺乏效率,资源配置效率较低。如果企业和居民转向资本市场投融资,会减少银行部门控制的资源,削弱特许权,丧失租金。金融约束论较好地解释了东亚经济体在金融管制条件下实现的经济增长奇迹,在相当长一段时期内为发展中国家的金融改革和发展提供政策指导。

  政策性金融,作为克服市场缺陷、实现特定政策目标、政府调控发挥基础性作用的金融资源配置机制,本身就是金融约束论在政策领域中的一种具体实现方式。特别是对于宏观经济相对稳定,通货膨胀率较低,金融体系脆弱,大体符合金融约束政策实施前提的发展中国家和转型经济体,政策性金融的应用领域更为宽广、效果更为突出。在这些国家,政府可以通过给予利率、贷款期限、担保条件和配套措施等优惠条件,控制政策性金融业务的资金筹集和使用成本,维护政策性金融机构和企业的正常经济利益,从而减少政策性业务中存在的道德风险和逆向选择行为,使金融机构和企业有激励、有能力进入市场机制作用的盲区,实现政策意图,推动经济发展。通过设置专门的政策性金融机构或者政策性金融业务的准入限制,创造特许权,确保政策性金融机构的合理租金收益,提高其资本充足率,维护金融机构的安全运转。通过设制特定的筹资渠道(储蓄资金、外汇储备、金融债、税收),确保政策性金融机构获得稳定充足的资金来源,实现政策性金融业务的持续开展。

  (五)理论经济学、发展经济学和转轨经济学:政策性金融符合政府调控与市场机制相结合的客观要求

  回顾世界经济和经济思想发展的历程,可以发现这样一条比较明显、清晰的发展脉络:重商主义(强调政府干预)古典主义(强调自由市场) 凯恩斯主义(强调有限度的政府干预) 新古典主义(强调政府宏观调控下的自由市场)。虽然在经济学上表现为重商主义、古典主义、凯恩斯主义、新古典主义“否定之否定”的更替,但其本质是反映了人们关于政府与市场这两种资源配置机制的不同组合的认识深化与实践进步,一方面是更替,另一方面是融合。不过在这个政府市场的循环更替过程中,并不是简单地更替,而只是在某个时期某种机制占据主导地位;而且在这个循环更替中,替代越来越不明显,相反融合趋势越来越明显。而所谓融合,就是把政府和市场这两种资源配置机制有机地结合起来。从整个经济学发展史来看,即使在不同的特定环境下会对某一种资源配置机制有所侧重,但政府与市场之间的融合却是一个总体趋势。

  通过对经济思想发展史的梳理可以发现,现行经济体系资源配置机制的形式结构都逐步趋向于在宏观上政府实施干预和调控,为经济运行提供稳定的环境和方向上的指导;在微观上则充分发挥市场机制的作用,提高资源的配置效率。只有微观效率和宏观效率都得到实现,整体的资源配置效率才能趋向于最大化。而政策性金融业务活动的形式结构也充分体现了这一点。政策性金融不是简单的政府干预,而是以财政为后盾,采用金融的方式与办法,来实现特定的政策目标。政策性金融是金融与财政、市场性与行政性、宏观与微观、间接管理与直接管理、有偿与无偿的巧妙结合体。

  政策性金融这种制度安排不仅符合理论经济学演进脉络所揭示的规律和趋势,如果基于我国国情,再结合现代经济学的两个分支——发展经济学和转轨经济学,可以更为清晰地观察到政策性金融制度创新的内在合理性。

  从20世纪40年代发展经济学诞生以来,其主流理论经历了结构主义、新古典主义和新制度主义的流变,其政策取向经历了“政府至上”、“市场至上”和“制度至上”的演变。新制度经济发展理论认为,有效率的生产性制度变迁主要是一种市场行为,但其中政府的作用不容忽视,像结构主义一样期待“政府万能”,或像新古典主义一样期待“市场万能”,都是不现实的,关键在于改进制度安排,使二者都得以充分有效地发挥作用。毋庸置疑,政策性金融作为政府调控与市场机制的有机结合体,符合有效率制度安排的基本要求。发展中国家在实现工业化和现代化过程中,需要经历各种转变,包括从贫困走向富裕;从一部分先富起来到共同富裕;从二元经济到一元经济;从非均衡发展到均衡发展,等等,而政策性金融对农业、小企业、进出口等弱势行业或群体的支持作用使其成为实现这些转变不可或缺的关键元素,一些发达国家经济发展的实践对此已有历史明证。同时,政策性金融制度作为一种巧妙的结合体,它对经济发展的助推作用可以深入到经济发展的核心动力层,包括企业家精神、技术革新、产业结构升级换代、资本积累、贸易等基本要素,其内在的张力是“纯市场”或“纯政府”运转制度无法替代的。

  再探究转轨经济学,从20世纪70年代末我国开始的从计划经济向市场经济转型的过程中,关于“转轨经济学”的讨论应运而生。虽然其理论体系还远未成熟,但以政府彻底退出资源配置领域而完全由市场机制发挥作用为基本理念的“华盛顿共识”,在前苏联和东欧地区的大规模试验之后,没有取得预期的效果,反而形成了寡头垄断的经济形态。与此相反,在持续30多年的快速发展过程中,中国经济转轨走出了独具特色的道路,“北京共识”的国际认可度逐渐提升,并直接影响着转轨经济学的未来发展。中国经济转轨以渐进主义和实践性为主要特点,在处理政府与市场之间的关系方面,采用了一种相伴而行的方式,即在政府保持一定调控能力的限度内,市场机制对资源发挥着配置作用,实现了政府与市场之间动态的、有机的结合。这种政府调控与市场机制相结合的模式决定了在金融资源配置方面,政府需要在市场机制配置失灵或缺失的领域发挥应有作用,但在很多情况下,政府直接配置资金并不是公共资源的最佳使用方式,同时也无法充分带动社会资金的投入,因此,政策性金融的产生与发展,就应该成为政府调控与市场机制共同发挥作用的一个重要结合点,并势必要作为一个不可或缺的组成部分进入正在发展中的“转轨经济学”体系之中。

  综合上述理论分析,可以发现政策性金融体现了经济社会发展客观需要的政府与市场的互补与融合,符合整个经济思想发展的演进方向,特别是适应了新兴市场经济体的迫切要求,其产生和发展具有历史的必然性,理论也得到了现实的印证。从国际实践来看,无论是号称最信奉不干预原则的美国,还是老牌的资本主义国家的英国,抑或是战后出现过经济奇迹的日本,都存在着财政透明并有着非常清晰的长效介入机制的政策性金融机构,从事对中小企业、进出口贸易的支持,对于农业方面的特殊扶助等事务——这些实证考察还要在后文作专门展开。

三、构建政策性金融体系在我国的重大现实意义

  在我国,政策性金融体系作为政府参与资金配置的特定方式与途径,可以有效降低实现国家政策目标的社会成本,促进社会公平和贯彻特定的战略意图。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看,发展政策性金融体系都具有长期的必然性,尤其是对于要实施现代化赶超战略的发展中国家来说,其必要性和战略意义更为显著。

  (一)体制转轨进程中实现现代化赶超战略的客观需要

  在中国,鸦片战争以后被动挨打、积贫积弱、列强瓜分、灾难深重的沉痛近代史,引出“两千年未有之变局”,“救亡”、“启蒙”、“建设”、“复兴”的主题顺时而生,经历二十世纪“推翻帝制”、“49年建国”和“改革开放”三件大事之后,终于确立了“现代化”为目标的“三步走”战略和实现伟大民族复兴的宏图。这一战略,必然是追求“后来居上”的赶超战略,它构成中国特色现代化道路的基调,同时也代表着新兴市场经济体的共同追求。当然,赶超战略的具体设计必须因国制宜,作为世界范围内新兴市场经济国家的代表,中国仍在实施中的赶超战略具有十分重要的案例分析价值和认识意义。

  作为站在历史大潮正面考虑国家大计的领袖人物,从孙中山到毛泽东和邓小平,在赶超的追求上是一脉相承的,孙中山没有得到直接指导赶超的历史机会;毛泽东由于指导思想严重失误而导致“大跃进”的失败与“文革”的浩劫;而邓小平则在实事求是正确思想路线下,引领中国走出一条越走越宽的现代化发展道路,并提前实现了赶超战略目标中“前两步”的具体目标。

  目前,中国正处于实现第三步目标的大体以50年为期的前期阶段上。在一般认识上,关于“赶超战略”合理性的逻辑并不复杂。为尽快实现中华民族的伟大复兴而追求国民经济又好又快发展,一方面需要遵循经济增长中比较优势和递进发展的客观规律;另一方面又需要特别注重积极发挥世界经济发展史上可观察到的“后发优势”,贯彻后来居上的现代化赶超战略。赶超战略的内容包括尽最大可能提高国家和市场动员与整合资源的能力,突破发展中国家面临的资金稀缺的比较劣势对资金密集型产业发展的制约,使创业活动和资金密集型产业能够在很低的起点上得到发展并在较短时间段内实现超常规飞跃,进而使产业结构得以加快升级换代优化过程。赶超发展战略的核心追求,就是通过资本积累、效率增进和技术创新,实现非均衡、超常规发展,在较短的时间内接近、最终超出先进发达国家水平。这种后来居上的增长与发展过程,要求在国家宏观导向下,尽可能地借助市场力量(包括培育市场、建设市场)实现资金和技术的快速集聚,着力支持国民经济发展中的一些薄弱环节,消除制约经济发展的瓶颈和短板,并在加快发展的同时兼顾多方面的协调与和谐。

  在市场经济的体制环境下,实施赶超战略决不能滑向以计划制度替代市场机制的制度安排,不宜一味采取扭曲产品和要素价格的办法,不应排斥和抑制市场机制的作用,而应“守正出奇”地发展政府与市场、与企业形成合力的新机制和结合方式。因此,老牌发达国家都曾使用过(现在也在某些领域延续使用)的政策性金融,便成为一个重要的机制,并且是需要提升到我国国家经济社会发展战略层面来重视和正确处理的问题。政府运用政策性金融针对“市场失灵”参与资金与资源配置,可以调动、发掘与后发优势和中国特色体制相关的各种潜力和要素加快发展速度和提升发展质量,可以降低实现国家战略与政策目标的社会成本。因此,在我国贯彻后来居上的现代化赶超战略的过程中,政策性金融的发展和运行首先是具有重要战略意义的事项。

  在渐进式改革的路径上,目前我国还处在经济体制和社会型态转轨的进程中,体制改革的任务远没有完成。与成熟的市场经济国家相比,市场机制和市场体系的建设还很不充分和健全,特别是市场化的融资体系建设时间较短(1995年商业银行法颁布实施,至今还只有10多年的时间),金融创新与金融深化的水平和层次还很低,这就使得我国商业金融体系的金融资源配置机制和社会资金动员能力与成熟市场经济体制国家的金融体系相比差距悬殊。加之2008年以来震动全球的世界金融危机,已把一些过去人们重视不足的金融体系建设(包括政策性金融的得失与今后取向等)问题更加鲜明地摆在人们面前。在这种情况下,深入研讨和发展我国的政策性金融体系,正是适应客观现实的必然要求。

  与此相关,有必要提及林毅夫教授与其合作者发表于2009年第8期《经济研究》的论文《经济发展中的最优金融结构理论初探》。我们十分赞同文中关于落后经济与发达经济的最优金融结构迥然不同、每个经济体内生的最优金融结构是客观的、动态演变的等观点,但我们断然不能接受文中所说发展有效的金融体系“要求政府放弃经济发展的赶超战略”的观点,因为发展中国家特别是中国这个世界上最大的发展中经济体,是不可能“放弃经济发展的赶超战略”的,这一点其实首先不是一个学术命题,而是“经世济民”的经济学在中国现实生活中必须正视和研究的一个最具“纲举目张”意义的现实问题。世界历史上先后崛起的“现代化”经济体,都是实际贯彻了经济发展的赶超战略的,我们如今在赶超态势日益成型的中国,更不可能放弃这一战略,关键是如何使这一战略合理化,不仅与林教授一向强调的“要素禀赋结构”相呼应,而且与不可忽视的制度创新、后发优势相结合,成为可操作、可持续的赶超过程。中国的金融体系“有效”与否,其实必须以能否有效服务于现代化赶超战略来衡量,而决不能反过来削足适履。

  (二)实现经济社会协调、健康发展的客观要求

  纯市场化的金融资源配置机制容易产生“马太效应”,使发达地区资金供给更加充足,急需资金的不发达地区反而出现资金流失。对这种现象的适当矫正会有利于国民经济整体协调发展,提升宏观综合效率。政策性金融需要在政府的支持和鼓励下,赶超纯商业性金融的眼界,以金融资源配置的社会合理性为特定目标,以政府给予政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象,以优惠的存贷款利率或信贷、保险(担保)的优先可得性及有偿性为条件,在专门法律的保障和规范下而进行一种特殊性资金融通。这里所谓的“强位”,是指需政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体,在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊的战略性的重要地位;所谓“弱势”,是指这些政策性金融支持对象由于自身的和历史的种种原因,造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中处于劣势和脆弱的状态。所以,对“强位弱势”的产业、地区、领域和群体的金融支持,既符合并贯彻执行了政府的产业政策、区域发展政策、外经外贸政策和社会发展政策等宏观调控政策,也是政策性金融的“政策性”的集中体现和重要标志 。[4]

  在国民经济体系中,客观存在着不少介于商业性金融和政府预算拨款支持之间的中间领域和项目,如支持中小企业、支持基础设施建设中的公私合作伙伴关系这类机制的发展,以解决资金放大、优化结构、提高绩效的问题等。鉴于此,在财政资金拨款的领域和财政资金不介入的商业性金融之间,应有一个政策性金融发挥作用的中间地带。不宜以无偿财政预算拨款介入的一些领域和项目,却可以通过政策金融机制中风险共担的形式,使原来相关主体迈不过去的融资门槛迈过去,进而给整个经济体系增添政策性支持的力量和开发景气。政策性金融的“有偿”和“合作”方式,有利于打造风险共担的机制,使财政可以有限、有效地介入,并使这样的财政性融资支持行为可持续,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的放大和引导作用,进而与现代化战略化目标匹配,适应经济社会协调、健康发展和长远发展的客观要求。

  (三)贯彻国家宏观经济政策、引导经济结构跃升的重要方式

  政策性金融可以成为贯彻国家产业政策、技术经济政策、区域发展政策的重要方式,比如鼓励和支持技术改造、自主创新、节能降耗、实施西部开发、老工业基地振兴战略等。具体表现为政策性金融以优惠的利率水平、贷款期限和贴息、信用担保等融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。发达国家的政策性金融可以配合产业政策实施扶植与推进,但由于其结构升级换代之后进入相对稳定阶段,这方面的需求一般不太强烈。然而在发展中国家,政府面临十分突出的结构引导任务和鲜明的结构优化目标,特别需要通过政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予为数可观的、持续性的、强大的信贷支持。在这些领域,政策性金融往往发挥主体或主导性功能,而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。国际国内“开发性金融”的表述,可认为是狭义的传统政策性金融的发展新阶段,或广义的政策性金融范畴内的一种更为注重专业化管理与市场融合的较高级型态。现实生活中,开发性金融往往与基础设施、基础产业建设和区域战略的实施具有较直接的关联。

  政策性金融机构的资金投放,往往可以间接地引致商业性金融机构资金和其他社会资金从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的重点产业或新兴产业的放款,发挥其首倡性、引导性功能,从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应,以较少的资金拉动更多的资金投入需要扶持的领域和项目。一般说来,政策性投融资机构对处于成长前期、初阶段阶段、发展前途或盈利模式不明的产业先行投资,可以支持该产业最困难阶段上的开发建设,并表明政府对这些产业和企业的扶持意向,当商业性金融机构增强了投资信心,对该产业的投资热情高涨后,政策性金融机构就可以逐渐减少其投资份额,把该产业投资领域让渡给商业性金融机构,转而扶持别的更需得到政策扶持的行业,形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融通过发挥这种“导向”和“引致”的作用,可以有效促进国家产业政策、技术经济政策的实施,提高整个社会的投资效益和发展后劲。在一般情况下,大部分行业对政策性资金的依赖度会随时间的推移而由高向低逐渐下降,这也客观地表现出一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的有效引导机制。

  (四)有利于实现财政机制和商业金融机制的“无缝对接”,并提高综合运行效率

  政策性金融所体现的政府干预,归根到底是以财政为后盾,但采用金融的方式、办法,来实现特定的政策目标。前已提及,在国民经济体系中,农业、自主创新、环境保护等诸多具有“强位弱势”特征的产业和领域,以及中小企业创业发展等经济活动,由于存在效用外溢性,直接的经济效益不显著,或者风险较高,其融资需求在纯市场化的商业金融体系内难以得到有效支持。政策性金融体系以特定的支持来拉长这些国民经济和社会协调发展的短板。解决这类问题,通常人们最先想到的是财政投入(支出)予以支持,但财政支出直接拨款支持的局限性,首先是政府财力的有限性,面对巨大的需求,近乎杯水车薪,贸然过度扩张的支出,还会带来公共风险的威胁;其次是资金运用机制的局限性,即除非是纯公共产品的领域政府没有其他的选择,只要是准公共产品的领域,政府完全拨款支持的方式,便会产生明显的“道德风险”和管理效益低下的弊端,不符合市场经济公共财政为公众利益最大化负责而追求绩效的原则和导向。因此,一个基本的思路就是在财政资金直接拨款和财政资金不介入之间,构造一个中间地带,面对大量的“准公共产品”属性高低不同的对象,以“财政资金引导、信贷式放大、专业化管理、市场化运营”的政策金融机制,形成一个有效联结纯市场商业化金融机制和政府支出机制的纽带,并形成各种具体形态的“光谱”式无缝对接的政策性融资体系,从长期资金信贷业务到短期业务,从补充性投资,贴息,到信用担保、政策性保险,到招投标式的政策性融资业务“承包”,从而覆盖各类客观需要得到政策性支持,但特点各不相同的融资支持对象,并有效地避免直接拨款的“无底洞”机制和低效率弊病,显著提高资金的综合运行效率。

  (五)提供市场机制与政府增信相结合、培育市场和建设市场的重要平台

  政策性金融在发展中国家,特别对应的是市场发育不足问题,它可以成为培育、建设市场过程中政府增信、加快发展的重要载体。实施政府增信,是发挥政府在市场培育和相关制度建设中的重要作用,既符合国际惯例,也是解决目前我国经济体制缺陷的必然选择。伴随我国未来城市化、工业化、经济超常规发展的大趋势,市场化、国际化和信息化都将成为重要的推进引擎,而其中首先是如何形成为现代金融相配套、相契合的市场机制与体系的问题,在我国现实生活中表现为围绕赶超战略而主动地培育市场、建设市场的问题。政府为主体的政策性融资将在相关创新领域发挥重要作用,它所带来的政府增信不同于简单的财政信用,也不是只依靠财政补贴与国家贴息资金运转,而是在依靠政府信用的基础上,运用和放大政府信用在市场建设中的功能与作用,将政府的组织优势与政策性金融机构的专业化管理优势与特殊融资机制相结合,形成组织增信的社会功能,成为市场经济分配资源的新的基础性平台、支柱,使一大批原先无望得到融资支持的对象在增信的环境中享受信用支持,同时培育它们“在市场中游泳”的发展活力,并激发促进市场建设的微观力量,最终的效应是加强总体的政府—市场结合度和加快经济发展,并通过培育、建设市场贯彻实现政府意志和全局战备目标。政府增信的核心内容,在于运用国家及政府信用,加快建设市场配置资源的基础和支柱,关键是要建立一个风险控制机制和合理分担风险的信用体系,从而使被增信一方和相关各方,能够有效防范风险和减少损失,实现发展中的“共赢”。

  在市场经济条件下,一些原先难以运用财政预算拨款方式介入的领域,却可以通过建立风险共担和政府增信等形式,使原来认为迈不过去的融资门槛变为迈得过去。这种增信支持是和我国的现代化事业息息相关的。打造风险共担的机制,财政可以并应当介入,但是各方面不应将其视为财政的包揽而形成财政介入的“无底洞”。这样才能使财政介入可持续,并且市场培育中的“风险共担”的融资平台,同时也就是增信平台,可以和现代化战略目标匹配在一起,支持中国的长远发展。

  (六)有助于推进区域经济发展的功能区战略与梯度整合

  政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”,可以根据合理的“主体功能区”顶层规划和生产力梯度分布,把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来,配合政府进行区域经济发展中的梯度整合,从而有效调动经济资源,推进全局发展。商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区,从微观和直接效率的角度看,这种逐利是合理和有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看,则有可能带来产业结构和地区结构的失衡。政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域,例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区,都是商业性金融不愿或不予选择的领域,以政策性金融对这些领域的发展发挥积极作用,在区域视角上,就是密切配合我国西部大开发、新农村建设和滨海新区、北部湾经济区、海峡两岸经济区等国家已设定的战略,使政策性金融成为助推器。

  (七)多年来以“潜规则”形式存在和运行的地方政府政策融资,客观上折射了我国发展政策性金融的必要性

  中国改革开放以来地方政府的角色作用,近年已成为一个研究热点,张五常在其颇为自负的《中国的经济制度》中,认为“被经济的压力逼出来的”“地区竞争的巨大活力”,[5] 是中国发展的关键原因。应该说,张本人对这个认识的论证在书中并非十分清晰严谨,但其思维方向与高度重视,是具有启发性的,也具有不拘泥于一般经济学教科书框架的特征。在“中国特色”的现实生活中,我们可以发现,中国地方政府于经济起飞、社会发展中,确实异乎寻常地发挥着十分重要的作用,而在种种条件制约之下,地方政府大力推动的争先恐后的发展,虽然带有某些粗放的和“GDP挂帅”的特征,但对于前面三十年的快速增长所起的作用,不应取简单否认态度。虽然以潜规则形式绕过《预算法》等而大量发生的地方政府借助“融资平台”等举借资金的隐性负债融资,具有不规范的特点,但在实际功能、效应上,却极为有适应性地满足了贯彻地区发展战略规划的需要,发挥了对辖区内基础设施、公共工程、经济增长点等实行倾斜式融资支持的作用,应当全面看待,承认其带来的正面效应,同时重视其负面因素和风险积累问题,研讨有堵有疏、疏堵结合、面向未来的规范化之道路。思路和可行方案的要点,是通过加强制度建设,将地方政府以潜规则强制替代明规则的融资,逐步引上“阳光融资”轨道。实际生活里早已有之、在2009年反金融危机冲击的实践中更加活跃的地方政府融资,带有明显的政策性融资的动因和色彩,客观地折射了我国在追求现代化目标的发展过程中,运用和发展政策性金融的必要性。

  (八)世界金融危机冲击,客观上更强化了我国发展政策性金融的必要性

  2007年后一波高过一波的世界金融危机的冲击,迫使我国于2008年四季度实行宏观经济政策的重大转型,以适度宽松的货币政策和扩张性的积极财政政策取代原先实行的“双稳健”应对物价过快上涨压力的货币与财政政策,并推出了“一揽子经济刺激计划”,业已取得明显的效果。来自外部的世界金融危机冲击,客观上给予我们许多启迪,促使各方深入反思一些重大基本认识问题,也更加强化了关于在我国发展政策性金融的必要性的认识。

  首先是关于资本主义经济基本矛盾的认识。马克思一百多年前已指出,资本主义生产方式内含的生产社会化与生产资料私人占有的矛盾是其基本矛盾,并由此产生个别企业生产的计划性与整个社会生产的无政府状态的矛盾,以及生产的无限发展与劳动群众收入与消费能力有限性的矛盾,进而会表现为周期性发生的经济危机。由于“凯恩斯革命”之后资本主义经济危机次数减少、烈度降低的现实表现,马克思的上述理论在相当长的一段时间里处于被很多人所忽视的状态。然而,此次危机的大潮一来,马克思的思维框架和一些似乎可以直接用来描述现状的《资本论》等著作中的话语,很快又成为人们议论的热点,并明显地体现出“危机起因在于贪婪”等肤浅认识难以望其项背的深刻性。《资本论》再度热销,而关于当今世界主流生产方式内在矛盾的探讨,肯定还会继续下去。

  与此相联系,人们对于过去几十年间一度表现为经济思想主流的“华盛顿共识”产生了不可避免的反思,对于“市场失灵”包括金融市场与商业金融体系失灵的问题,形成了巨大的关注和更为深刻的理解,同时也对于在“滞胀”出现后曾被质疑的凯恩斯“国家干预”思路,给予更为全面的审视与紧密联系政策设计的运用。一向标榜“无为而治”的美国管理当局,先是在其眼皮底下酿成了“华尔街惹祸、全世界埋单”的危机局势,继而又以前所未有的力度强力干预市场和金融机构,不惜以天文数字的政府资金救市、收购主要金融机构的股权,被人惊呼“美国式的社会主义来了”(当然是属于临时救急措施)。美国管理当局的表现,完全可以看作动用了强力的“政策性融资”非常手段,与此同时,其常规的政策性金融体系也在大力扶助其中小企业。

  具体到中国的经济运行,2008年以来,我们被一系列的事件触动:发生了大地震,救灾重建需要金融支持;在受到世界金融危机外部冲击的情况下,中小企业“抗寒过冬”需要金融支持;在中央全会对于农村发展建设和改革问题有了系统性的指导意见之后,各方面都认识到需要进一步支持三农,农业、农村、农民的融资再次成为热点和难点。但我们可以看到,各家银行和金融机构对这些事项的政治表态,和它们的运行机制之间,明显地存在“两张皮”式的悖反现象;显然表态都是非常明朗的,但后面没有支撑它持续做这种事情的运行机理,资金运用的这种政策性的结构取向,完全不是商业金融内生的运行机理可以长久支撑的。这也就自然而然地凸显了人们曾有意无意回避的政策性金融命题的重要性与必要性:真正与上述事项对位的,其实是我国必须在探索开拓中合理构建的政策性金融系统,和配上政策条件引致商业金融机构可持续参加的政策性融资事项。在运行的具体形式上,可能既包括专门政策性金融机构的合理构建与运作,也包括以招投标方式选择商业性金融机构从事某些政策性融资业务,特别是需要形成被支持对象(包括中小企业、农村和农业的项目等)与商业银行、商业性信用担保机构、政策性金融机构,以及与必须以财政资金和政策手段介入的财政部门间的可持续协调、联动机制,形成风险共担下的有效风险控制与信用增级、综合绩效提高的“多赢”结果。应该说这也是一项十分重要的优化结构的经济手段,又是一个涉及我国商业、政策金融体系全面改进的方兴未艾的挑战,是一个必须在中长期发展、改革、稳定中来力求处理好的创新过程。显然,只有如此这般去努力,以金融支持结构优化(包括支持三农、支持中小企业、支持自主创新、支持节能降耗等),才能越做越实。

  综合上述,在我国实施现代化战略的历史时期,政策性金融具有其重要的战略层面的现实意义。作为政府参与资金、资源配置的特定方式与途径,政策性金融可以构建“政策性导向、金融式放大、市场化运作、专业化管理”的融合机制和放大机制,把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的方式、并以“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于市场失灵领域和有需要也有可能加快发展的领域,从而实现经济生活中筹资、融资领域的“无缝”覆盖。在诸多准公共产品提供和产业政策、技术经济政策、区域发展政策实施的事项之一,就效率、规模和灵活性而言,政策性金融途径比财政直接投入方式更具优势。因此,如何通过发展政策性金融体系,促使政府可以较低耗费地实现国家政策意图,降低社会转轨和发展的成本,提高社会资金配置总体效率——在中国,总体而言也就是以此支持力图“后来居上”的现代化赶超战略的贯彻实施——便成为必须高度重视、以创新意识、开拓举措和专业精神正确处理的重大挑战和历史性任务。在落实以人为本“统筹协调”科学发展观的新时期,在世界金融危机冲击后的反思、整合的“后危机时代”,政策性金融更具有不可替代的地位和作用。我们在总结国内外政策性投融资实践中的成败得失时,需要以长远的、发展的眼光看待。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看,发展政策性金融必然具有长期性,尤其是对于要实施现代化赶超战略的发展中国家来说,其必要性和重要性更为显著,要求我们结合中国国情和中国特色现代化道路,作出系统性的正确认识。

主要参考文献

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注:

[1]Dimitri Vittas , Akibiko Kawaura :“Policy based finance,financial regulation and financial sector development in Japan”, the World Bank Policy Research Working Paper, wps1443, 1995.

[2]Joseph E. Stiglitz; Andrew Weiss: Credit Rationing in Markets with Imperfect Information. The American Economic Review, Vol. 71, No. 3. (Jun., 1981), pp 393-410.

[3]白钦先,王伟:《各国开发性政策性金融体制比较》,中国金融出版社2005年12月。

[4]王伟:《政策性金融学理论框架研究》,《金融理论与实践》,2008年第2期(总第343期)。

[5]张五常:《中国的经济制度》,中信出版社2009年10月版,第143页。

第二部分  构建和发展政策性融资体系的国际比较与借鉴

  政策性金融机构不仅广泛存在于在发展中国家,也存在于金融体制完善的发达国家,成为市场机制有益的和必要的补充,在巴西、日本、英国、德国、法国、乃至着力标榜“华盛顿共识”的美国,都存在着较大规模的政策性金融机构。政策性融资作为一种融资模式和经济手段,其配置资源的目标和方式虽在各国必有差异,但毕竟具有一定的共性,我们可以通过对欧美、亚洲国家的政策性融资体系进行分析比较,从中概括出我们可以借鉴的内容与形式。一般来说,发达国家和发展中国家的政策性金融实践会有相对较大的区别,而不同地区的发达国家,也存在不同的传统。所以我们在此选择了发展中国家巴西,和发达国家美国、日本、英国、德国与法国作考察。

一、美国 [1]

  美国是自由市场经济国家,但是政府对经济活动的干预早已存在。美国的政策性金融机构主要包括:政府的农业信贷机构、互助合作性质的农业信贷机构体系、联邦住房信贷银行体系、联邦小企业署和美国进出口银行等。这些政策性金融机构按照本国区域金融构造原则,形成横向的复式并列与纵向的层次隶属相结合的立体结构的鲜明特点,其资金来源主要通过发行统一债券,从金融市场筹资。

  (一)政府农业信贷机构

  互助合作性质的农业信贷机构体系起初都是由政府出资,而后又全部归还了政府资本所形成的,除此之外在农业领域还存在专门的政府农业信贷机构,主要有农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局三家。

  1.农民家计局(Farmer Home Administration, FMHA)是美国政府办理农业信贷的主要机构,由美国农业部直属管辖,与前述农业信贷机构相比,它具有更浓厚的政策性,其宗旨是:创立自耕农户、改进农业生产、改善农民生活。它不以盈利为目的,只有在借款人无法从商业银行和其他农业信贷机构借到贷款时,农民家计局才给予支持,成为美国政府贯彻实施农业政策的主要工具。农民家计局最早成立于1935年,当时名为农业重振管理局,1937年改称农业安全管理局(The Farm Security Administration,FSA),1946年改组为农民家计局,该局在许多州、县分别设有办事处。农民家计局成立之初是为了应付农业危机,以帮助新创业的农民以及低收入农民家庭建立农场维持家计等融通资金。随着美国农村经济的发展,农民家计问题基本得到解决,该局业务重点逐步转到支持农村生,促进农村开发,配合政府农收政策的资彻实施。资金来源除政府提供资本金外,还有预算拨款、贷款周转基金 [2]。资金运用主要有提供贷款和担保两种形式。而农民家计局贷款计划又分为直接贷款计划和紧急贷款计划两种,前者包括农场所有权贷款、经营支出贷款、农民建设贷款。水利开发等,此外还对农村工商业开发、弥补自然灾害损失发放贷款。紧急贷款计划主要是帮助农民应付严重自然灾害、严重经济事件和商业性农业信贷出现意外短缺等造成的损失和困难。农民家计局对商业银行和其他金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放贷款还提供担保,并补贴由此而产生的利差,由此家计局就可能以较少资金动员大量资金投放于农业以及与农业有关的活动中。可见农民家计局贷款具有条件性、中长期低利性、高风险性的特点。

  2.商品信贷公司(Commodity Credit Corporation)是依据行政命令于1933年建立的,当时政府为了应付农业危机实施了旨在提高农民收入,培育高效率、有秩序的农产品销售体系的“一揽子”紧急农业计划,而建立商品信贷公司就是其中之一。该公司的任务是管理实施价格和收入支持计划,进行价格支持,控制农业生产,扩大需求,以稳定农业生产者收入,保护广大消费者利益。这种利用金融手段,对农产品销售和生产实行政府干预和调节,缓和农产品过剩危机的做法具有强烈的政策性。商品信贷公司的资金来源中,资本金为1亿美元,全部由美国国库拨付,并有权借入200亿美元以内的款项用做信贷资金。资金运用主要是提供贷款和支付补贴,对借款人的基本要求是遵守农业部休耕计划和分配面积的农业生产者。具体包括农产品抵押贷款、灾害补贴、差价补贴以及仓储、干燥和其他处理设备贷款。

  3.农村电气化管理局为农业部下属机构,其任务是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款,用于架设电线、组建农村电网、购置发电设备、发展通信设施、提高农村电气化水平。该局的资金来源完全由政府提供,贷款期限长,利率极低,体现出浓厚的政策性。

  (二)互助合作性质的农业信贷机构体系

  根据美国有关农业信贷的法律规定,全美被划分为12个联邦农业信贷区(Farm Credit District),每个农业信贷区设立一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行,这些提供农业信贷的机构由联邦政府独立机构——农业信贷管理局(Farm Credit Administration)领导、监督和管理,制定政策的机构是联邦农业信贷委员会(Federal Farm Credit Board),每个农业信贷区也各有一个农业信贷委员会。有关的法律包括《1916年联邦农业信贷法》、《1923对年农业信贷法》、《1933年农业信贷法》等。该体系为农业和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务,并且通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向,贯彻实施政府农业政策,以弥补市场机制对应付农业危机与调整农业生产的不足。

  1.联邦土地银行(Federal Land Banks,FLBs)。联邦土地银行是根据1916年通过的《1916年联邦农业他贷法》于同年建立的,全美12个农业信贷区每区设立一个联邦土地银行,同时建立国民农业贷款协会(The National Farm Land Associations)即现在的联邦土地银行协会(Federal land Bank Association),作为联邦主地银行的地方机构。协会大多设有代办处,由此形成了遍布全美的营业网络。联邦土地银行的资金来源有:①资本金。目前该行资本金形成于借款人入股和盈余积累。②发行债券和票据。联邦土地银行以及中期信贷银行和合作银行,经农业信贷委员会和政府有关机构同意,可以向金融市场发行农业信贷债券和票据,分别称为“联邦农业信贷银行联合体统一债券”和“联邦农业信贷银行联合体统一票据”。③借款。联邦土地银行之间相互借款支持以及向联邦中期信贷银行、合作社银行和商业银行、保险公司等借款,以筹措更多资金。联邦土地银行资金运用主要是提供长期不动产抵押贷款,期限为5——40年,对象为本地区的农场和农业生产者以及与农业有关的借款人。联邦土地银行贷款利率略低于其他农业贷款机构,一些土地银行允许借款人在固定利率和浮动利率之间进行选择,但主要还是以浮动利率为主。

  2.联邦中期信贷银行(Federal Intermediate Credit Banks)。联邦中期信贷银行是依据《1923年农业信贷法》建立的,每个农业信贷区设立一个联邦中期信贷银行,全国共12家,下属400多个生产信贷协会(Production Credit Associations)。作为其地方机构,生产信贷协会还设有农村办事处1600多个以及一些分支机构,主要提供动产抵押的中短期农业贷款 [3]。资金来源有:①资本金。目前该行还通过发行股票和分红参与证来获得资本,此外还以经营盈余积累扩充资本金。②发行债券。③借款。联邦中期信贷银行之间相互拆借,以及向商业银行等借款。资金运用主要为:①贴现。联邦中期信贷银行创建的目的就是为商业银行以及其他金融机构所持有的农业生产者的短期、中期票据办理贴现,以此为农业生产者开拓更多的融资渠道。②目标贷款。联邦中期信贷银行一般不直接发放对借款人的贷款而是通过生产信贷协会和其他金融机构发放。③通过其他金融机构直接发放贷款,但数量有限。④参与贷款。生产信贷协会也可参与商业银行和其他从事农业贷款金融机构农业贷款,该贷款额仅占其总额的1%[4] 。⑤从事融资性租赁业务,为农场提供大型农业机械。应该指出,由于联邦中期信贷银行业务方式的特点,它所推动的农业贷款额远远不是自身额度所能衡量的,所以其发挥的作用也是不可低估的。

  3.合作社银行。合作社银行是依据《1933年农业信贷法》建立的,全国12个农业信贷区每区设立一个合作社银行,并在科罗拉多州丹佛市设立了中央合作社银行。中央合作社银行向各农业信贷区合作社银行提供资金,办理清算,参与各合作社银行的大额贷款或独家承办跨地区大额贷款。合作社银行的主要职能是对农业合作社提供贷款和咨询服务。资金来源有资本金、发行债券和票据、借款。资金运用主要为贷款,用于帮助农业合作社扩大农产品销售、促进农产品出口,保证农业生产资料供应和开展与农业有关的其他业务活动。其贷款分为三种类型:第一类为设备贷款,即为合作社购买开展业务所需的土地、房屋、设备等提供的贷款;第二类为经营贷款,即为合作社购买其所供应的生产资料和支付经营费用而提供的贷款,属中短期贷款;第三类为商品贷款,即为合作社支付社员交售农产品价款所需资金而提供的贷款,多为短期季节性贷款。《1980年农业信贷法修正案》要求合作社银行为农产品出口提供金融服务,因此合作社银行已开展国际银行业务,为农业合作社农产品出口提供资金便利。

  (三)联邦住房贷款银行体系

  该体系依据《1932年住房贷款银行法》建立,它由联邦住房贷款银行委员会、12个联邦住房贷款银行及其会员即储蓄贷款协会等组成。联邦住房贷款银行委员会为该体系的领导机构,它负责管理协调整个银行体系的工作,并对成员银行提供融资便利,调剂地区银行间的资金余缺,成为该体系的“中央银行”。联邦住房贷款银行共12家,全美被划分为12个住房贷款银行区,每个住房贷款银行区设立一家联邦住房贷款银行,每个住房贷款银行的领导机构为董事会。资金来源有:会员认购该银行的股份;经营收益积累;发行联邦住房贷款银行统一票据和债券,向社会公众筹措资金,票据一般为1年期,债券一般为1-3年期,也有长达5年期的;存放于住房贷款银行的会员闲置资金。资金运用:主要为对会员机构发放长期和短期贷款,贷款以住房或政府债券抵押,得到贷款的会员机构再转贷给借款人,少部分投资于政府债券。储蓄贷款协会等联邦住房贷款银行的会员机构是该银行的所有者。根据规定,所有在联邦注册的储蓄贷款协会必须认购该银行股份成为其会员,从而参加联邦住房贷款银行体系,而在各州注册储蓄贷款协会、互助储蓄银行和人寿保险公司等则可本着自愿的原则决定参加与否。目前,会员机构约4 800个,这些会员机构均为私人或互助性质的储蓄机构,专门吸收储蓄存款,发放住房抵押贷款。作为会员机构,它可认购住房贷款银行股份,同时又可以住房抵押贷款凭证为担保向住房贷款银行借款,从而扩大融资规模,增强资金的流动性。实际上,住房贷款银行成为其会员机构的再融资渠道,借款人的最后贷款人。

  (四)美国进出口银行

  该行于1934年创立,是联邦政府所属的独立企业。其职能是通过提供优惠的出口信贷条件增加美国商品的竞争力以扩大出口,同时承担私人出口商和商业性金融机构所不愿意或无力承担的风险,目的在于促进美国的进出口贸易,并通过对外援助贯彻美国的对外政策。法令规定,美国进出口银行应为美国出口商提供资金,以便他们在对付得到外国出口信贷机构资助的外国出口商时有足够的竞争力;确定其支持的交易有还款保证;补充私人出口资金来源而不是与其竞争;考虑其活动对于小企业、国内经济和美国就业状况的效果。该行创立之时名为华盛顿进出口银行,1945年依据《1945年进出口银行法》成为国有银行和政府独立机构。1968年改为现名,行址设在首都华盛顿。资金来源:①资本金。该行资本金为10亿美元,为无投票权股票,由联邦政府拨付财政资金全额购买,联邦政府已不在向其拨款。银行利润除小部分上缴财政部外,大部分抵充准备金。②借款。包括直接从财政部借入周转资金,从联邦融资银行借入中长期资金,发行债券和出售短期贴现票据来获得资金。③自有资金。主要是收回的贷款本金、利息和服务费收入等。

  资金运用主要为贷款、担保和信贷保险,具体业务包括:①提供买方信贷。即对国外进口商提供直接贷款,用以购买美国商品,并用美元还本付息,贷款条件比私人商业性金融机构同类贷款条件优惠,期限较长。②对国外金融机构提供中期美元贷款。这些机构再对购买美国商品的国外进口商发放贷款,一般而言,进出口银行提供的贷款占这些机构对进口商贷款总额的一半。③提供卖方信贷。对出口商从商业银行获得的中期贷款提供担保,为出口商顺利地得到充足的贷款提供便利条件。④贴现放款。即对经营出口信贷的商业性金融机构的票据进行贴现,支持其他金融机构开展出口信贷业务,推动更多资金注入到出口融资中来。⑤对大型工程项目和巨额采购给外国进口商提供长期贷款,如“君子协定”中规定的对民用飞机的销售提供给购买者贷款。⑥保险。进出口银行保险计划按照对外信贷保险协定(FOA)办理,它承保100%的政治风险,90%的商业风险。

  作为政策性金融机构,美国进出口银行业务活动必然不同于其他商业性金融机构,体现出其政策性的特点。第一,该行各项信贷活动必须事先制订方案,确定贷款活动规模,经政府核准后方可实施。第二,该行业务活动限制颇多,其中有政治因素,也有经济因素或其他因素。第三,业务活动规模限制,如综合限额和议会批准的年度限额。第四,与其他信贷计划相衔接,共同实现政策目标。

  (五)联邦小企业署

  联邦小企业署是美国国会拨款建立的一个联邦政府贷款机构,专门为那些不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。联邦小企业署设在华盛顿,并在各地设有100多个分局或地区办事处来开展业务活动。资金来源主要为国会拨款提供的周转基金,还有收回贷款的本金和利息等。资金运用有直接贷款、参与联合贷款和担保以及某些特殊信贷等。直接贷款是由联邦小企业署直接对小企业发放贷款,最多可达15万美元;参与贷款是联邦小企业署参与其他金融机构对企业的联合贷款,其份额也不能超过15万美元。担保是对其他金融机构给小企业贷款进行担保,担保比例为75%-85%。联邦小企业署经营贷款平均规模为8.5万美元;联邦小企业署起初主要以直接发放贷款为主,直接贷款额占比例较大;后来担保贷款迅速发展,超过直接贷款额。特殊信贷包括对开发公司贷款、灾害贷款、租赁担保、保证债券支持以及资助对小企业投资的私营投资公司等。联邦小企业署营业贷款最长为25年,流动资本贷款为7年,直接贷款利率、参与贷款利率较低,它们与担保贷款的最高允许利率均定期调整,以反映市场条件的变化。联邦小企业署的借款人申请贷款时,必须证明该企业自有资金木能满足资金需求,而又不能从其他金融机构获得充足的资金,更不能发行证券或资产转让融通资金。该贷款不得再贷出或投机使用。其对小农场贷款与农民家计局有分工。借款人经济地位状况不佳,贷款额度小,由农民家计局承担;而经济地位得以改善、贷款额度提高则由联邦小企业署承担。当然如经济地位日益提高,贷款额度较大,超过联邦小企业署贷款对象的条件则转向其他金融机构。联邦小企业署还在其他非金融方面提供服务,如组织有经营经验的退休经理自愿参加的退休经理服务队计划,为小企业提供管理方面的协助,还有沟通小企业与大学的联系渠道,让企业更多地利用大学的技术资源。

  除了上述机构体系以外,美国有些法案也体现出政策性金融的性质,例如,《社区再投资法案》(CRA)就是为了保证金融机构为当地社区提供服务。从政策性金融所集中的业务领域来看,美同的政策性金融侧重于补充市场机制的不足,这也是由美国所一贯信奉的自由主义传统所决定的。但进出口银行则不然,它更多地着眼于国际竞争。

  美国政策性金融主要是针对教育、农业、中小企业、出口补贴等各个领域分别进行的,其特点为:(1)规模很小,除去美国进出口银行以外,很多情况下是以政府项目(Program)的形式进行的。(2)融资通常占到总投资的50%,其余部分采取提供信用担保的形式。为了发挥市场的作用并遵循财政规律,建立了《联邦信用计划》,把所有的融资和信用担保活动并作一体看待,从整体上把握政策金融的规模和成本,并不断地研究改正。

  (六)美国政策性金融的重要作用

  美国政策性金融主要针对教育、农业、中小企业、出口补贴等各个领域分别进行的,其特点为:(1)规模很小,除去进出口银行以外,很多情况下是以政府项目的形式进行的。(2)融资通常占到总投资的50%,其余部分采取提供信用担保的形式。为了发挥市场的作用并遵循财政规律,建立了《联邦信用计划》,把所有的融资和信用担保活动并作一体看待,从整体上把握政策金融的规模和成本,并不断调整。

  美国的联邦政府直接对民间提供信贷和担保,其资金来源主要是税收和国债。1995年9月,政府贷款余额为1600美元,其中三分之二投向农业。此外,政府担保余额为7000亿美元,主要投向住宅建设。国家开发银行和人民大学课题组《开发性金融论纲》P283表10-4中的数据显示,美国除住宅外的政策金融规模为5300亿美元,占对应名义GDP的5.4%,对中小企业提供的信用担保量为5640亿美元,占对应名义GDP的5.7%。

  (七)美国政策性金融现状

  从20世纪初期开始,美国就建立了相当数量的政策性金融机构,体系也日趋完善,但主要集中在进出口、农业、中小企业、住房等政策性金融传统领域,基本没有支持重点产业或落后地区发展的开发性金融机构。在其近百年的发展历史中,美国政策性金融最大的变动当属对住房领域政策性金融的改革,20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏,但是,美国政策性金融的商业化改革并没有泛化,其他的政策性金融机构仍然存在着,并且一直发挥着重要作用,例如,美国联邦小企业署不断推陈出新,为小企业的发展提供更多更好的政策性金融服务,再例如,美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构,长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨:“通过支持出口支持美国就业”。

  为了应对金融危机,2009年3月23日,美国财政部公布金融机构有毒资产处理方案,具体方法是由政府出资支持私人投资者参与消化这些不良资产。美国财政部长盖特纳称上述“公私合作”方式为化解有毒资产这一金融危机核心症结的最佳出路。

  盖特纳指出,公私联营投资方案有三大要点:其一、财政部出资,联邦存款保险公司(FDIC)及联储局融资;其二、私人投资者与纳税人分担风险、分享利润;其三、私人投资者将为不良资产定价,以保障华府不会多付钱。他又强调,华府有责任确保救市资源用得其所,而非养肥企业高层及股东。

  根据计划,美国政府和私营部门将连手建立投资基金,用于支持私人投资者购买银行不良资产。其启动资金将来源于政府从7000亿美元金融救援方案中拨出的750亿美元至1000亿美元以及私营部门提供的资金。未来进一步的资金需求则由美国联邦储备委员会和美国联邦储蓄保险公司提供。计划依据贷款和债券两类不良资产分为两部分,一是“贷款计划”。政府将为银行不良资产购买活动提供一半融资,另一半则由私募基金经理人提供。此后,联邦储蓄保险公司将为私人投资者提供融资担保,其最高担保金额达投资者所提供的现金资金或股权的六倍。二是“证券计划”。美联储将把现有的定期资产支持证券贷款工具的规模扩大到最高达1万亿美元,并扩大可接受的资产支持证券的种类范围,以支持购买银行不良资产。

  美国的这一做法,为政策性金融提供了新的发展模式,就是通过公私合作的方式来实现政府政策性金融的目标。

二、巴西

  (一)巴西国民经济开发银行

  在巴西经济发展过程中,政府的经济干预曾着眼于消除基础设施的“瓶颈”,并建立强大的基础工业,为经济全面增长奠定基础条件,为此,政府采取一系列措施,包括建立政策性金融机构,为优先发展产业提供长期资金。1952年,巴西国民经济开发银行成立,其最初的资金来源是以向缴纳所得税超过1万克鲁塞罗的单位征收15%的附加税等办法筹措资金,并得到美国的贷款资助。目前该行不吸收存款,主要资金来源为政府职工基金计划(PASP)的流动资金。资金运用主要是为那些对经济发展有重要意义的大型开发项目提供长期贷款和进行技术管理,并负责管理联邦政府各项专门基金,办理出口信贷,扩大出口,同时为来自外金融机构的贷款给予担保等。为鼓励私人投资,1974年该行还设立三个附属机构,即巴西投资公司、巴西机械公司和基本原材料资助公司,对私营企业提供资金、设备和其他服务。

  (二)国家住房银行

  20世纪60年代初期巴西经济增长的势头减缓下来,通货膨胀率激增,建筑业已陷入停顿,住房出租由于冻结房租而成为收益极低的投资,建造住房又得不到长期抵押借款,使本来存在许多问题的住房业出现危急情况,引起社会紧张与不稳定。不久巴西政府颁布以稳定经济为目标的经济行动纲领,对国民经济进行调整。这一系列改革措施涉及财政金融等诸多方面,例如,建立保障就业基金(PGTS)和政府职工基金制度,推行强制性储蓄;建立国民住房银行,资助住宅建设,增加就业机会;在控制通货膨胀方面,除削减财政开支、管制物价外,还实行货币纠正法来消除由于通货膨胀造成的价格差别的影响以刺激和动员储蓄;在宏观计划方面设立计划部加强计划工作和对宏观经济的计划指导。为了应付住房和就业方面的压力,政府成立了国民住房银行,并制订了全同住房计划。这一做法是通过银行经营活动为住房筹措资金,该行用指数化方法保护资金实际价值,提倡房屋自有,不提倡住房租赁,并支持城市基础设施的建设发展,成为为城市建设筹措资金的核心机构。该行资金来源除保障就业基金的流动资金外,还有出售住房债券、接受储蓄存款,两者均实行货币指数纠正予以保值。资金运用主要是提供贷款,80%以上用于住房,其余用于城市建设特别是卫生设施建设。但它不直接发放贷款而是通过中间机构转贷,如通过各州、市设立的大众住房公司等对低收入家庭建造住房提供长期贷款;通过工会和劳工联合会等组织的住房合作社给中低收入家庭建房提供贷款;对那些收入较低的家庭建房贷款,可享受最低年息为1%的优惠,而对于建造高标准、造价昂贵的住房,借款人通常要按一般利率付息。该行的政策目标是资助那些无力建造住房的低收入平民,为其提供基本生活条件,而且该行也是巴西低收入者住房补贴贷款的再贷款人;同时,它还控制储蓄和住房信贷机构系统,并为其提供流动性保证,如它规定和控制住房金融机构的利率,要求住房金融机构在该行存款。

  (三)地方开发银行

  为了加速地方经济发展,尤其是开发落后地区,促进全国经济平衡发展,自20世纪50年代起,巴西联邦政府就在各州政府的协助下建立了若干地方开发银行,为所在地区的发展项目提供资金。最早建立的是于1954年成立的东北部开发银行——东北银行,后来又成立了南部开发银行和一些州开发银行。当时巴西的经济发展极不平衡,东南部是经济最发达地区,东北部、北部则是相对落后的地区。为尽快改变落后地区面貌,政府采取了经济办法,即建立开发银行而不是直接提供物资的解决方法。东北银行是东北部开发管理局的地区开发代理机构,政府通过财政刺激的方法来为地区开发银行筹措资金,如自然人可免缴50%的所得税,用其认购巴西东北银行和亚马逊银行所发行的新股票,以增加开发这些地区的资金。正是由于政府重视落后地区的经济开发,采用的方法得力,巴西落后地区经济增长速度加快,同发达地区的差异趋于缩小。

  由此可见,巴西的政策性金融体系除了提供基本生活条件的国民住房银行以外,都是属于开发性的政策性金融机构,只是前者侧重于从全国层面进行经济开发,后者侧重于在特定区域内的经济开发。这也是发展中国家政策性金融实践的一个共同特点。

三、日本

  (一)政策金融体系的构成

  日本是政策性金融实践最为成功的国家,其经济从第二次世界大战的废墟上迅速崛起,政策性金融发挥了不可替代的重要作用。当然,这也与日本的集权传统有关。日本传统的政策性金融体系分工很细,具体来说主要由“二行九库”组成:

  1.日本的“两行”:开发银行和进出口银行

  (1)日本开发银行于1951年成立的,它代替了第二次世界大战后初期成立的为战后经济复兴提供长期资本的“复兴金融公库”,其目的是供给长期资本,促进产业的分发和经济社会的发展,鼓励或奖励一般金融机构以弥补民间金融机构的长期资金不足。

  (2)日本进出口银行是由政府提供全部资本于1950年成立的,该行成立的目的是以金融援助为手段促进日本与外国以贸易为主的经济交流,补充和鼓励民间金融机构的进出口融资及海外投资业务。因此,其业务主要是对进出口商提供优惠低利的中长期贷款,大力推动和扩大商品出口,资助原材料和必要的物资进口,并以国家资本带动和引导私人资本,从事对外资本输出。后来,随着经济环境的变化,日本将进出口银行与日本海外经济协力基金重组为日本国际协力银行,其政策性金融功能进一步强化。

  2.日本的“九库”

  (1)国民金融公库的目的是对从银行等其他一般金融机构融通资金较为困难的同民大众提供必要的事业资金,事业资金仅限于维持生产的小额贷款和升学资金,不包括救济款项。

  (2)住宅金融公库的同的是为国民大众的健康和满足文化生活的住宅建设、住宅用地的购买与平整所需要的资本,在向银行和其他金融机构借款较困难时由住宅金融公库给予融通。

  (3)农林渔业金融公库的目的是在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹集资金发生困难时提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力。资金主要运用于对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施资金提供贷款,以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。

  (4)中小企业金融公库的目的是当中小企业者振兴事业所需要的长期资本在向一般金融机构融通发生困难时给予援助,以鼓励中小企业的发展。

  (5)北海道东北开发公库的目的是为了促进在北海道及日本东北部地区的产业发展与复兴,用长期资本供给来完备和奖励民间资本以及一般金融机构的投资。

  (6)公营企业金融公库的目的是为公营企业的健全经营给予资金融通,从而推进公营企业的发展,增进居民福利。

  (7)中小企业信用保险公库的目的是对中小企业者的债务保证进行保险的同时,向信用保证协会融通其所需资本,从而顺畅中小企业者的资本融通。

  (8)环境卫生公库的目的是从公众卫生的角度,与国民日常生活密切相关的环境卫生单位为提高卫生水平,促进现代化所需资金在一般金融机构融通发生困难时给予资助。

  (9)冲绳振兴开发金融公库的目的是为促进冲绳的产业开发提供长期资本,从而辅助奖励一般金融机构和民间资本的投资。

  可见,日本的政策性金融体系涉及经济发展的诸多方面,似乎只要有需求,马上就有政策性金融方面的供给,这也是由日本所一贯信奉的干预主义传统所决定的。随着经济形势的不断发展以及日本金融体系的变革,日本的政策性金融体系也逐渐发生变化,一些机构之间进行合并重组。例如,日本开发银行与北海道东北开发公库重组为日本政策投资银行,日本进出口银行与日本海外经济协力基金重组为日本国际协力银行。这些变化是为了适应新的形势,都是政策性金融资源在新形势下的优化组合,但其政策性金融的本质并没有改变。

  (二)资金来源及投向

  日本从1953年起建立了庞大的“财政投融资”体系,其资金来源主要有:(1)资金运用部资金:这部分资金是财政投融资的核心部分,约占全部财政投融资资金的  80%,包括邮政储蓄、年金资金、特别会计存款。(2)简易生命保险和邮政年金的积累资金。(3)以政府信用为担保发行的债券和借款:这部分资金约占财政投融资的6%~7%。(4)产业投资特别会计:这部分资金在财政投融资中比重很小,通常不足1%。[5]

  日本财政投融资的资金投向主要有三个方面:一是购买国债或地方债。财政投融资一直是购买国债的大户,1980年以来购买国债一直占该资金10%以上。供给地方的财政投融资资金大体占该项资金的20%,购买地方债用于建设地方公共设施以及交通、煤气、自来水等事业。二是国营企业。通过各种公社和公团向国有企业投资,分配给国营企业的财政投融资大体占总数的20%。三是政策性金融机构。如开发银行、输出入银行和各金融公库,分配给政策性金融机构的资金约占财政投融资总额的40%。日本政策性银行一方面向私人企业提供长期优惠贷款,重点扶植一些产业和企业的发展;另一方面向商业银行等私营银行提供资金,扩大私营银行的放款能力。日本政策性银行是金融体制的重要组成部分,其贷款占全部银行贷款的30%左右。[6]

  (三)日本不同时期的投融资重点

  日本战后曾面临极为繁重的经济重建任务,却能在20世纪50—60年代短短20年间实现经济起飞,其重要资金支持之一,是通过政府的政策性金融机构把资金集中引导到各个时期的关键性的部门。

  20世纪40年代后期至50年代前期,资金支持的重点是电力、煤炭、钢铁等基础工业,以缓解经济的“瓶颈”制约,并推动其他产业走向新高度。具体措施包括政策性金融机构提供贷款,优先供应所需投入,并由政策性金融机构为私人企业取得国外贷款提供担保,以及政府以补贴维护保护价格,允许加速折旧和进口设备免关税,优先将外汇用于引进相关先进技术,将世行贷款用于这些重点行业,等等。政策性金融的支持配之以其他措施,对于日本经济走向振兴产生了强有力的推动。

  进入50年代后,世界范围内出现了船运能力的紧缺,日本抓住这一时机,大力支持造船工业,使之成为重要的出口导向产业。主要支持手段有政策性金融机构的长期低息贷款,以及对企业出口的所得予以减税。到50年代末,造船业便成为日本外汇收入的主要来源。

  50年代初,日本产品在国际市场上还是劣质产品的代名词,竞争力很差。政府认识到这与机械工业这一“幼稚产业”的状况有关,遂专门制定了机械工业合理化计划,安排日本发展银行(政策性金融机构之一)发放专门贷款,特别重点支持其中的机械工具和自动化部件这两个子产业,并以贴息等手段引导私营金融机构也向这些方面提供资金支持。其后,日本机械工业的水平和实力终于突飞猛进,推动了制造业的全面升级。目前,日本的自动化机器人拥有量在所有工业化国家中名列前茅。

  此外,政策性金融所支持或曾经支持的领域还包括农林渔、交通、通讯、石化等,以及中小企业、住房建设、公用事业等。1993年政策性金融资金总量的近1/5用于支持住房建设。

  (四)政策性金融在金融体系中的地位

  从日本政策金融规模历史变化来看,其贷款余额的绝对变化数量一直呈现出上升趋势:1990年比1955年增加了13倍以上。如下表2-1。这种情况既是日本经济迅速增长的反映,也是政策金融在日本经济发展过程中的历史性作用。

表2-1       日本政策金融绝对规模的变化

年 度

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

金额(亿日元)

7000

16000

35000

81000

201000

435000

662000

925000

资料来源:转引瞿强《经济发展中的政策金融》,北京,中国人民大学出版社,1999

  20世纪70年代中期后,日本金融的重点是维持经济的稳定增长,进一步提高国民生活质量。以开发银行为例,其业务重点分布在关系经济社会发展的基础技术开发与国民生活环境的社会开发方面,因此能源融资在开发银行融资中占了相当大的比重。进入80年代,日本政策金融的重点转向推进地域和社会的均衡发展,同时面临不断扩大的内需进行产业结构的调整,与此相对应,开发银行的业务重点是促进地方经济发展、城市和社会基础设施建设、尖端技术开发和产业结构调整。日本开发银行具体投资领域变化如表2-2、表2-3、表2-4所示。

表2-2   1976-1985年日本开发银行的投资领域构成

领 域

城市开发

改善民生

海运

技术振兴

能源

城市开发[7]

其他

所占比例(%)

18

29

10

11

9

15

7



[1] 此处“城市开发”原资料,作者认为应为“地方开发”

资料来源同表2-1

表2-3  1986-1995年日本开发银行的投资领域构成

领 域

城市开发

生活

海运

技术振兴

能源

地方开发

其他

所占比例(%)

13

8

7

15

43

10

4

资料来源同表2-1

表2-4    1996年日本开发银行的投资领域构成

领 域

生活、基础设施

环境、能源

经济结构改革、地域发展

其他

所占比例(%)

44

29

21

6

资料来源同表2-1

  (五)日本政策性金融的现状

  进入21世纪以后,邮政民营化改革给日本政策性金融体系发展带来了新的挑战,2005年10月日本通过了邮政民营化改革法案,邮政改革使政策性金融资金来源失去保障,政策性金融体系改革势在必行。另一方面,政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性,2003年末,日本政策性金融体系贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3%,[8] 政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争,影响了该国银行业的盈利水平。

  2006年6月日本通过《行政改革推进法》,确定了政策性金融机构改革的最终方案,按照该方案,两家民营化,一家移交地方管理,五家合并。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化,并于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出,以最终实现民营化。废止公营企业金融公库,将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门,前者并入日本国际合作机构,组成新的开发援助机构;2008年10月后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为一家政策性金融机构——日本政策金融公库,冲绳振兴开发金融公库将保持现状,并将于2012年度并入日本政策金融公库。经过1999年和2008年的两次大规模改革,日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。

四、欧洲代表性国家

(一)英国

  英国政策性金融的规模很小,大部分都是通过PWLB(公共事业融资委员会)向地方公共团体提供贷款。另外,向中小企业提供的金融支援一般都是以担保的形式,同时,这个支援活动作为贸易产业部的一个计划而存在,而不是一个独立的政策金融机构。

  英国的政策性金融有两种类型:政府预算直接贷款和政策金融机构贷款。前者的贷款对象主要是公共部门,后者的贷款对象则主要是中小企业和民间部门。

  政府贷款的资金,一部分源于一般预算中的“综合国库资金”,也即来源于税收,对国有企业提供低于市场利率的优惠贷款;另一部分来自“国家贷款资金”,这种资金类似于日本的财政投融资,但主要靠发行国债筹集,其贷款对象主要是地方公共团体,利率由国债利率加上手续费。1986年3月,这两项贷款余额合计占英国GDP的12%;1995年3月,则降到9%。[9]

  政策金融机构从政府获得补助金或借入营运资金,对地域开发、创新性质的高风险企业等贷款,这些领域通常很难从民间机构获得贷款,但是贷款利率一般要高于民间金融机构,而且尽量不提供很多优惠条件。由于政策金融机构的地位严格限定在对民间金融机构的补充作用上,其贷款规模非常有限。

  英国是市场经济国家中最早明确实行欠发达区域援助政策的国家,1934年颁布了第一部区域指向的立法——《特别区域法》,将苏格兰中部、东北沿海、西卡伯兰和威尔士南部四个经济萧条衰退的地区确定为援助区,目的是促进这些地区的复兴。1940年英国《巴劳报告》提出了英国区域政策实施“胡萝卜十大棒”(刺激与控制相结合)的基本框架,许多建议在战后得到采纳,其影响一直延续至今。但实际上,英国通过进一步扩大特别援助区的贷款权、提供长期投资补贴和企业贷款等政策性投融资,以及接受欧洲投资银行,特别是欧洲区域发展基金对落后萧条区的优惠条件贷款和补贴,更多地使用的是“胡萝卜”政策,而不是“大棒”政策;实行区位控制在很大程度上也是为了增加政策性金融刺激的效果。

(二)德国

  德国的政策金融机构与英国相似,大体上也分为政府预算贷款和政策金融机构贷款两类。KfW(德国复兴信贷银行分为中小企业、海外援助等各个部门)和 DtA(德国负担调整银行,主要是向中小企业提供创业支持)作为政策金融机构发挥了很大作用,政策金融以融资为中心得到广泛推行。近年来KfW大力支持中小企业,但是,这里的主要机构都回避与民间的竞争,不设立分网点,经由银行来融资,换言之,贷款方是银行,活动的主要方式是间接融资。(KfW和 DtA都只有2家分支机构,农业金融银行面向农业只有1家机构在活动。) [10]

  通过政府预算的贷款,资金来源于税收、国债,贷款对象主要是以德国铁路部门为主的公共部门。贷款规模很小,1994年新增贷款只占GDP的0.5%。

  德国的政策金融机构共有18家,它们通过发行债券、从政府借款等方式筹集资金,贷款对象集中于中小企业、住宅和地域开发等部门,而且贷款主要由商业银行代理。90年代以来,由于原民主德国地区经济复兴的需要,政策金融贷款比重呈上升趋势,1985年,它对民间非金融部门的贷款余额占GDP的5.4%,1994年末上升到10%。[11]

  此外,德国金融发展的一个特点是重视区域平衡发展,区域金融援助有明确的法律依据,稳定性强。其基本原则和内容体现在《联邦基本法》(宪法)、《联邦改善区域结构共同任务法》、《联邦空间布局法》以及《联邦财政平衡法》等法律中。有效地利用政策性金融及其诱导功能,改善地区经济结构。德国合并之后,德国复兴信贷银行用于原民主德国地区开发的贷款占其国内贷款总额的50%以上。区域促进主要是通过政策性金融诱导而不是用直接拨款来实现的,即利用投资的补贴来吸引更多的投资者到落后地区投资,如果投资者没有对生产性基础设施的投资,就不可能得到联邦和州的促进费和补贴,一切促进资金都和具体项目挂钩。

(三)法国

  法国的政策性金融包括两部分:政府预算贷款和政策金融机构贷款。20世纪80年代中期开始的经济整体的改革中,公共资本的参与大量退出,四家政策金融机构(面向工业提供中长期信用的机构、地方自治及面向基础设施的机构、贸易援助两大机构)被民营化,另外,面向中小企业的两大机构被合并,政策金融的活动规模和领域有了很大收缩。现在,已经收缩到只有以下三个领域:(1)CDC(存款保管库)向公众提供低价房租的以公共住宅为中心的公共业务;(2)BDPME(中小企业开发银行)给予中小企业以援助;(3)AfD(法国开发部)向发展中国家提供援助(ODA)。

  法国预算贷款分为“专项资金运用”和“临时资金运用”两类。资金来源为税收和国债,主要用于中小企业和对发展中国家的援助。这一部分资金运用余额尚缺乏数据,但从年度支出额来看,近年呈减少的趋势。1994年度支出额为136亿法郎,约为当年GDP的2%。[12]

  法国的政策金融机构主要分为两类。一类是接受邮储等储蓄资金并运用于公共住宅、公共设施的“储蓄存款金融公司”。这种金融公司在政策金融业务以外,还从事商业性的存贷款、证券投资等多种业务,规模也比较大。其业务中与邮储有关的贷款余额,1994年达到6 500亿法郎,占GDP的9%以上。[13]

  储蓄存款金融公司以外的政策金融机构在法国统计的“特殊金融机构”项目下共有32家。这些特殊金融机构由于不能吸收公众存款,只能通过发行债券以及从其他金融机构借款来筹措资金,利率倒挂部分由政府补贴。贷款对象主要是中小企业、住宅、基建和地方公共团体等。1994年底贷款余额约为8 000亿法郎。[14]

(四)英、德、法三国政策性金融在本国金融体系内的重要性

  纵观英、德、法发达国家的政策金融,英国长期以来便倡导市场经济,金融资本市场非常发达。政策金融只在极少数的领域发挥作用,几乎不存在专门行使政策金融的金融机构。在德国、法国,通常认为以中小企业为中心的政策金融是市场经济的必要补充,政策金融得到了相当有效的运用。在德国,通过民间的金融机构进行间接融资;在法国则是和民间金融机构一起进行协调融资,这样的形式已经成为基本融资形式,并且,还在制度上规定要避免与民间金融部门的竞争。另外,法国20世纪90年代对于政策金融机构的整合、民营化改革,也使政策金融的规模和领域有了相应的收缩。下表2-5对英、德、法三国政策金融的规模进行了总结。

表2-5  英、德、法三国政策金融(除去住宅)的规模

 

英国

德国

法国

政策金融的规模

541亿英镑

3388亿欧元

1234亿欧元

对应的名义GDP的比值

5.7

16.7

8.7

对中小企业提供的信用担保量

545亿英镑

3437亿欧元

1285亿欧元

对应的名义GDP的比值

5.8

17.0

9.1


 
资源来源:国家开发银行 中国人民大学课题组《开发性金融论纲》中国人民大学出版社2006,P283。

五、经验借鉴

  对于发展我国政策性金融,国外政策性金融机构的有益经验可资借鉴。首先,政策性金融应随着经济金融环境的变化,动态调整业务领域,做适应性发展。其次,确保政策性金融的财务可持续性是其健康发展的底线。再次,政策性金融的发展依赖长期、稳定、低成本的资金来源。最后,重视政策性金融的专门立法,以法律为依据是发展政策性金融的重要原则。

  (一)政策性金融在不同时期的适应性发展

  政策性金融作为一种特殊的政府宏观经济管理手段而存在,这是它最为本质和最为重要的特征。二战后,各国均面临恢复生产和重建经济的任务,国家需要调动大量资金开发或重建工业企业,各国都采用了依靠政府力量快速实现这一目标的策略,政策性金融机构作为政府干预经济的手段和工具得到普遍建立和发展。德国成立了德国复兴信贷银行和柏林工业银行,日本成立了复兴金融公司、日本开发银行以及区域性的政策性金融机构如北海道东部金融公库、冲绳振兴开发金融公库等。为适宜的领域提供有偿付息使用的基金,是发达国家财政金融的一个重要部分。如日本,为收费公路、中小企业、环境保护、住宅建设等。在美国、英国、法国和德国也都存在着类似的体系。

  1929年的经济大萧条,迫使许多国家政府干预经济运行,政府所采用的干预经济运行的手段之一就是组建政策性金融机构。为缓解危机造成的困难局面,恢复投资活动,奉行自由市场制度的美国也成立了复兴金融公司。德国复兴信贷银行成立之初被定位于对联邦政府有特殊政治或经济利益的项目进行投资,随着国内外经济金融形势的变化,2004年德国复兴信贷银行进行了部分业务的调整,将与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来,纳入到新建的全资子公司中,该公司作为标准的商业银行独立运作,不再享受国家优惠待遇,而保留下来的政策性业务则重点转向支持中小企业、高科技、环境领域及扩大就业机会等。

  实践证明,政策性金融机构在帮助处于特殊阶段的国家迅速恢复生产、重建经济中发挥了举足轻重的作用,并日渐成为一国金融体系中不可或缺的组成部分。我国现阶段,无论基础设施、中小企业、基本公共服务均等化、还是“三农”问题的解决,都需要政策性金融协助实现政府的社会经济综合发展目标。在此背景下,政策性金融的必要性是毋庸置疑的。

  (二)政策性金融的可持续性

  国外比较成熟的政策性金融机构,都在严格限定的“政策性”项目领域的基础上力求合理的盈利水平,力求“政策性、盈利性、安全性和流动性”的有机组合和协同,这是政策性金融可持续发展的质的规定性。德、日等国的法律规定,政策性银行应在保证财务稳健的前提下进行经营决策。日本开发银行自成立以来奉行“不亏损”原则,其财务结构稳健、经营效益良好。日本的政策投资银行法第20款规定,银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务,只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下才能进行。

  对于我国而言,金融管理当局已经意识到政策性金融的财务可持续性问题。正是出于政策性金融财务可持续性的考虑,决策层提出政策性银行商业化运作的转型,要求其“自主经营、自负盈亏、自担风险”,并明确其未来的发展方向是“商业性银行”。这在一定程度上表明决策层认为政策性金融的政策性与盈利性不可兼得,为维护其盈利性,只能明确其商业性银行的发展方向。国外政策性金融的发展经验告诉我们,在严格限定的政策性领域内力求一定的盈利水平是可以实现的。政策性与盈利性的组合与协同既确保了政策性金融质的规定性,又提供了其可持续发展的财务基础,有待研究的是如何实现两者的有机结合。

  (三)政策性金融的资金来源

  国际上,政策性金融机构的资金来源一般可以分为两种渠道五种方式。一种渠道是财政融资,包括政府提供资本金和政府提供借款两种方式。本质上,政策性金融机构是贯彻和配合国家的社会经济政策,充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的特殊工具,因此,政策性金融机构多由政府创立并向其提供资本金。有的由政府提供全部资本金和部分营运资金,如日本开发银行;由政府资本和社会资本共同构成,政府持有主要股份,并提供大部分或一部分资本金,如德国复兴信贷银行由联邦政府持股80%;有的机构则是依托于政府政策,靠征收附加税筹集资本金,而不是由政府直接提供资本金,如巴西国家经济开发银行。另一种渠道是市场融资,市场融资是更具有稳定性和可持续性的融资渠道。市场融资包括发行债券、吸收存款、借入外国资金三种方式。

  在我国,政策性银行的财政融资与市场融资这两种融资渠道都不够完善。一方面,政策性银行没有财政借款的支持。另一方面,市场化的融资机制有待完善。我国的政策性银行,应借鉴国际经验,形成一个长期、稳定、低成本、多渠道的资金来源。

  (四)政策性金融的经营原则

  政策性金融机构种类繁多,且专业性较强,分属不同的特定领域,各国立法当局一般是对各种政策性金融机构分门别类地单独立法。一国有几家政策性金融机构,就分别制定有几部政策性金融机构法,往往是一个类型的政策性金融机构由某一部与其对应的法律来专门规范。在这方面,日本表现得尤其典型。在日本,与政策性投资银行相对应的法律是《日本政策投资银行法》,与国际协力银行相对应的法律是《日本国际协力银行法》,与农林渔业金融公库相对应的法律是《农林渔业金融公库法》,等等。

  政策性金融的专门立法,不仅是组建政策性金融机构、开展业务活动、实现宗旨、发挥职能的法律依据,也是处理政策性金融机构与商业性金融机构业务关系的法律依据。其重要性不言而喻。相比之下,我国的政策性金融专门立法滞后。在我国,政策性银行成立已十年有余,至今为止也没有出台一部专门适用于政策性银行的法律,仅有一些所谓的章程。这在一定程度上导致政策性金融与商业性金融之间的无序竞争。并且,由于缺乏法律的支撑,使得政策性金融机构受到过多的行政干预,同时也使政策性金融机构对其自身的运作方式不得要领。

  发达国家政策性金融机构的经验表明,政策性金融机构必须在法律的框架内运行,为政策性金融机构专门立法是确保其自主决策、规范运作、可持续经营的有力保障。金融立法是一国金融改革题中应有之意,甚至是具有深远内涵和重大意义的制度安排。从更广泛的意义上说,市场经济其本质就是法制经济,系统完善的法律机制是市场经济体制得以良好运行的必要的和有效的制度保障。

  (五)政策性金融将由政府主导渐变为公私合作

  从当前政策性金融的发展趋势看,公私合作有望成为政策性金融的主要模式。虽然说日本政策性金融采用了民营化,并不意味着政府完全将政策性金融完全抛给市场,而是通过市场化的方式来完成政策性金融的诸多目标。从实质上看,日本政府也是将政策性金融采用公私合作的模式来实现。表面上虽然表现为政府的退出,但是,从全球政策性金融的发展态势看,政府是不可能完全退出这一领域的。作为高度市场化的美国更是旗帜鲜明地提出采用公私合作的方式来提供政策性金融。前一段,美国财长盖特纳已经明确提出了通过公私合作化解美国金融危机的具体操作方案。

  目前我国正处于经济转轨时期,政府主导下的政策性金融依然是主要方式,随着市场经济的不断完美与市场竞争力的不断提高,政府主导下的政策性金融也将逐渐向公私合作的政策金融方向演化。

  (六)国外政策性金融之教训

  政策性金融虽然为经济发展发挥了巨大作用,但并是完美无缺,如果运用不当,也会带来一些问题,突出表现如下:

  一类是过度扩张会导致资金配置效率低下和财政负担。例如,从20 世纪60 年代开始,在进口替代工业化战略的框架下,拉美国家采取了“金融压抑”政策,其中,一项重要的内容是政府所有的发展银行以低于市场利率向特定部门贷款,20世纪80年代初期和中期,许多国家总贷款大多通过非市场机制被直接分配了。例如,1986年哥伦比亚大约30%的总贷款被直接分配了,在阿根廷这一比重超过40%, 墨西哥超过25%, 巴西超过80%。据世界银行统计, 在不同的官方控制的信贷计划中隐性补贴每年几乎达到GDP的8%[15]。 然而, 直接信贷管制限制了金融市场的竞争和发展,导致金融“脱媒”和贷款的无效率分配。

  例如,由于菲律宾政府部门及政府官员对贷款业务插手过多,导致贷款本息回收状况恶化,菲律宾开发银行的不良资产高达50%,被迫进行改组和整顿,政府为该行提供的财政补贴高达该国GNP的3.4%。再例如,日本政策性金融机构实行财政投融资的模式,在一定阶段上承担了过多的经济社会发展任务,完全按照政府指令贷款,导致坏账和财政补贴逐年增加,上世纪90年代中后期日本经济陷入停滞期后矛盾暴露,2000财政年度,财政投融资总规模为418万亿日元,为GDP的82%,其中的2/3是坏账,成为日本金融体系的“黑洞”,而政策性金融机构亏损补贴则成为政府的沉重负担。

  另一类问题是处理不当则容易产生道德风险,可能成为金融危机的诱发因素。例如,在住房政策性金融方面,美国走了弯路,在金融创新概念下片面强调市场性目标,通过私有化,把相关政策性金融机构一度完全市场化,并实行放任不管的政策,试图以市场手段解决相应问题,同时,原本赋予“两房”的政策性目标和仍然没有明确取消,导致“两房”滥用政策性金融的优惠政策,借助美国政府的信用大力发展房地产贷款抵押市场,以套取高额利润。“两房”曾是美国股票市场上的绝对蓝筹股,经营利润丰厚,资金回报率高于很多大型商业银行,但经过若干年的快速发展,美国房地产贷款抵押市场迅速出现泡沫,并在房地产市场下跌时破灭,随后以“次贷危机”波及整个金融体系乃至实体经济,成为严重教训。

  政策性金融发展中的教训和失败案例,足以使人警惕和审慎,但这并不能否定政策性金融的存在与发展有其客观需求和必然性,对于政策性金融发展的过程中的成败得失,应以长远的、发展的眼光理性看待,不可以“把小孩子和洗澡水一起泼出去”,关键是如何根据本国国情和不同发展阶段、适时适度地规范发展政策性金融机构。

主要参考文献

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12.视野周刊,美财长盖特纳撰文,详解“公私合作”解决金融危机http://www.eviewweek.com/20090324/367173.html

13.阮铮著:《美国中小企业金融支持研究》,中国金融出版社,2008。

14.李学春著:《基于功能视角的中国农村金融体系构建研究》,经济科学出版社,2009。

15.臧慧萍著:《美国金融监管制度的历史演进》,经济管理出版社,2007。

注:

[1]本部分主要参考白钦先、谭庆华著:《政策性金融功能研究》,中国金融出版社2008。

[2]这是农民家计局的主要资金来源。由家计局担保,通过联邦融资银行发行债券,建立贷款周转基金,已贷出的周转基金偿还时注入并扩充周转基金。贷款的贴息、周转基金的短缺或损失,均由国会在年度预算中拨款弥补。

[3]本部分主要参考白钦先、谭庆华著:《政策性金融功能研究》,中国金融出版社,2008年版。

[4]同上,P29。

[5]国家开发银行、中国人民大学,《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006,P292。

[6]国家开发银行、中国人民大学,《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006,P292。

[7]此处“城市开发”原资料,作者认为应为“地方开发”

[8]张韶华、郭常民,《日本政策性金融的现状及改革趋势(出国考察报告)》,《西安金融》2006年第6期。

[9]国家开发银行、中国人民大学,《开发性金融论纲》,中国人民大出版社2006,P276。

[10]Kfw法(第3条)规定“间接融资”是活动的原则(但是也承认少量特例,如对国外的投资就可以有一定的直接投资)。

[11]国家开发银行、中国人民大学,《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006,P278。

[12]国家开发银行、中国人民大学《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006,P278。

[13]国家开发银行、中国人民大学《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006,P276。

[14]同上,P276。

[15]Morris, Felipe, Mark Dorfman, Jose Pedro Ortiz and Maria Claudia Franco, “Latin America’s Banking Systems in the 1980 s: A Cross-Country Comparison”, Washington D.C., World Bank Discussion Paper, No.181, 1990.

 

第三部分 我国政策性金融体系的发展现状与问题剖析

  改革开放以来,尤其是邓小平“南巡”讲话和党的十四大以来,我国政策性金融体系得到了快速发展,政策性银行与政策性担保等金融机构相继设立、城投债发行并不断壮大、基础设施建设特许权授予融资方式的出现与推广,大大增强了政府的融资能力,既取得了显著成效,也积累了诸多亟待解决的问题。邮政储蓄系统作为特殊的金融机构,长期以来发挥出重要的政策性金融的功能,在国民经济和社会发展中起到了重要的作用,也面临着进一步改革与发展的重要机遇与挑战。

一、政策性金融体系的发展历程

  (一)政策性银行体系的发展历程

  政策性银行是我国政策性金融体系中重要组成部分之一。目前,无论从资产规模,还是从影响力来看,政策性银行在我国政策性金融体系中都处于主导地位,在一定程度上,它们的发展历程能够体现出我国政策性金融体系的进展、经验与问题。1994年,根据党的十四届三中全会精神,为适应社会主义市场经济体制的要求,继续深化金融体制改革,增强国家对固定资产投资的宏观管理,扶持农村经济发展,促进国家对外贸易的持续、快速、健康发展,政府决定组建政策性金融机构。当时,在《国务院关于金融体制改革的决定》中指出:“建立政策性银行的目的是,实现政策性金融与商业性金融的分离,以解决国有专业银行身兼二任的问题,割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控货币的主动权”。正是在这样的背景下,三家政策性银行相继成立。

  1.国家开发银行

  国家开发银行成立于1994 年3月,至今已经历了15年的改革和发展历程。国家开发银行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策,筹集和引导社会资金,支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设以及技术改造等政策性项目及其配套工程的建设,从资金来源上对固定资产投资的总量进行控制和调节,优化投资结构,提高投资效益,促进我国国民经济持续、快速、健康地发展。十五年来,国家开发银行的发展大致可以分为三个阶段:

  (1)政策性金融阶段。1994—1997年四年期间,国家开发银行主要以政策性金融业务为主,业务主要集中于:集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设(“两基一支”),通过对在建项目资金总量和投向的限制贯彻国家的宏观调控政策。这一阶段,国家开发银行的运作以政策性目标为主,运营效率低下,亏损严重,增加了财政负担,在一定程度上影响了国家开发银行的可持续发展。截止1997年底,国家开发银行不良贷款率达32.63%。

  (2)开发性金融阶段。1998年以后,国家开发银行开始从政策性金融向开发性金融的转型,贷款对象的选择和经营机制开始注重追求市场业绩与完善各项制度建设。其中的制度建设的主要内容是:依托国家信用,引入开发性金融市场化因素,培育出制度平台(比如信用体系),地方政府以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体,以财政出具的还款承诺为偿债保证,将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。

  (3)战略性开发金融阶段。根据2007年中央金融工作会议的要求,国家开发银行以商业性为方向实行改造,同时可侧重于长期投资,开启了该行发展的第三个阶段,突出的特点是作为市场主体参与经济运行和市场竞争,甚至可以表述为国家开发银行的经营运作完全纳入市场化轨道。但其后,在世界金融危机爆发的新形势下,国家开发银行实际上仍担负了带有强烈国家战略和国家意志色彩的“走出去”等融资支持业务。

  2.中国进出口银行

  中国进出口银行成立于1994 年7月,作为贯彻国家外贸政策的政策性银行,为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口,推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资,促进对外关系发展和国际经贸合作,提供政策性金融支持。十五年来,中国进出口银行的发展大致经过了三个阶段:

  (1)第一个阶段是从1994年到1998年,中国进出口银行的两大主要任务是为扩大出口和引进外资提供政策性金融支持。在支持出口方面,主要职责是支持机电产品和成套设备等资本性货物出口,相应地开办了出口卖方信贷、出口买方信贷、援外优惠贷款、对外承包工程贷款、加工贸易贷款、外国政府转贷等业务。在这一阶段,进出口银行对优化出口商品结构、提高利用外国政府贷款水平和推进援外工作给予了有力的金融支持,增强了我国机电产品和成套设备出口的国际竞争力,提高了我国企业开拓国际市场的能力,特别为克服亚洲金融危机带来的负面影响发挥了重要作用,成为促进对外贸易发展、拉动国民经济增长的重要力量。

  (2)第二个阶段是从1999年到2005年,此时正值我国加入WTO前夕到加入之后的过渡期,中国进出口银行着眼于国际国内两个市场,坚持“引进来”和“走出去”相结合的对外开放战略。支持国内企业走出去,参与国际合作与竞争,扩大与发展中国家的经贸往来与双边技术合作,积极配合国家的外交方针政策。调整经营方式,改善金融服务,重视开拓新业务,扩大信贷规模的同时提高信贷资产质量。与此同时,随着业务范围的扩大,中国进出口银行为了适应业务发展需要,加快设立营业性分支机构和对外代表处,实行了经营方式由以商业银行代理为主到自营为主的重大转变。

  (3)2005年以后,我国进入由贸易大国向经济贸易强国转变的新时期,中国进出口银行开始战略转型,加快了向国际经济合作银行迈进。2005年,中国进出口银行要求按照现代银行制度对总行机构进行改革和调整,历时一年半,完成了总行机构改革。2007年,又确立要实现经营理念转变、发展模式转变、业务重点转变和经营管理机制转变的发展目标,由单纯经营政策性业务向兼营政策性业务和自营业务转变。

  3.农业发展银行

  农业发展银行是根据国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》成立的国有农业政策性银行,主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。十五年来,农业发展银行大致经过了三个发展阶段:

  1 第一个阶段从成立到1998年3月,主要任务是:按照国家法律、法规和方针、政策,以国家信用为基础,办理农业政策性金融业务,代理财政支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。贷款业务范围包括办理粮、棉、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项贷款;粮棉油等农副产品收购、调销、批发贷款;粮、油加工企业的贷款;扶贫贴息贷款;小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款;财政支农资金的代理拨付等业务。

  2 第二阶段从1998年3月至2004年,为适应粮食流通体制改革需要,国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫,以及粮棉油加工企业和副营业务贷款等职能划拨给中国农业银行,农业发展银行的主要业务为对粮、棉、油等主要农产品收购资金实行封闭管理。

  3 第三个阶段是从2005年以后,中国农业发展银行除了继续执行党和国家关于“三农”和金融工作的各项方针政策,加大信贷支农力度,并且还积极拓展新业务。从2004年下半年开始,获准开办农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款等商业化贷款。农业发展银行的商业化贷款开始向纵深化方向发展,贷款对象从原来的粮油流通企业转向加工企业、储备企业等。2005年,经银监会批准,中国农业发展银行增加了国家和地方化肥储备、地方糖储备、地方肉储备新业务。目前,除粮棉油专项储备外,其他储备信贷业务共六大类九个品种。此外,中国农业发展银行的中间业务也迅速发展,其保险代理业务险种范围进一步扩大,已经涵盖财产保险和人身保险全部险种。

  (二)政策性担保机构的发展历程

  政策性担保机构是指政府及其部门全资或控股设立,以贯彻国家政策意图为价值追求目标,不以盈利为目的,以市场化运作方式为中小企业提供信用担保服务的专业化担保机构。市场在配置资源的过程中会出现市场失灵的情况,如中小企业由于资产规模小,市场占有率小,在资源配置能力上明显处于弱势地位,特别是信用资产缺乏致使获得中小企业获得金融支持的能力减弱。因而在市场调节基础上,充分利用公共财政政策调控职能是优化资源配置的重要方式。政府及其部门设立信用担保机构,在市场调节失灵下投入信用资源,政策性担保服务明显不同于政府无偿补贴、拨款,政策性信用担保资源是选项支持,有偿使用,保证偿还,代偿追偿,具有公品性质(充当公共保证人,弥补中小企业抵质押品的不足)、充分发挥信用担保杠杆功能,执行有保有控的产业政策调节功能。政策性担保机构的资金来源由政府出资或以政府出资为主,担保业务承担着政府的产业政策职能。由于政策性担保机构有政府信用作支持,其增信能力容易得到信用使用方(贷款方)的认可,政府通过投入少量的资本金,可以撬动金额较大的担保产品,缓解资金使用方的融资瓶颈问题。

  从中国政策性担保行业的起源和发展历程来看,政府建立政策性担保机构的主要目的是填补高新科技企业融资缺口、促进其快速发展。此后,随着社会经济结构调整,中小企业融资问题日益凸显。由于其信贷个性程度很高、提供信贷相关信息具有高度专用性,因此,即使市场上为中小企业提供贷款的潜在供给者很多,鉴于逆向选择对抵押品的要求,缺乏抵押品资质的中小企业很难在市场上筹集所需资金。因此,引入必要的政策性担保将有利于信贷分配的有效性,同时也是政府加强经济调节职能、弥补“市场失灵”的必要手段。在其发展过程中,政策性担保机构通过外部担保和信用增级,促使商业性金融机构向其本不愿或无法提供足够资金的行业和地区提供资金,使新兴弱势产业和正外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额和资金支持。

  1.政策性担保行业的起步和探索

  1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后,国内一些地区开始陆续建立专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下,深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构,以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。

  在这一阶段,政策性担保机构主要是服务于高新科技成果的转化,为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立,机构数量和业务品种都很少,从严格意义上来说还不能算是一个行业。

  2.以中小企业信用担保为契机,政策性担保行业迅速发展

  从1998年开始,江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式,帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题,并开始试点。以此为契机,中国的政策性担保行业迅速发展。

  从大致的发展历程看,中国的中小企业担保经历了探索、规范、完善和依法推进等阶段:1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了《关于深化投融资体制改革,建立信用担保体系的思考》,提出建立信用担保体系的议题。在同年10月,全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月,全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点,随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开,标志着中小企业担保探索的开始。1999年4月,原国家经贸委在广泛调研的基础上,向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”,之后,相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规,使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持,由试点探索进入了依法规范的新阶段。

  处在这一阶段的政策性担保业仍处在一个对担保行业认识相对狭隘的发展阶段,担保的品种仍相对单一。很多人误认为政策性担保业的主体甚至全部就是为中小企业融资担保,对政策性担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵,仍停留在“小担保”的地步,即以中小企业信用担保为主的几个品种上。

  3.政策性担保行业品种的丰富和业务的转型

  由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善,使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源,迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种。同时随着担保业和国外同行交流的增多,中国担保行业自身也在不断学习和进步,引进了一些新的业务品种和业务技术,如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。

  相比以前两个阶段,这一阶段社会各界对政策性担保的认识有了明显的提高,担保的内容和范围也开始拓展到“大担保”的格局;同时政策性担保机构为了拓展资金来源和生存发展需要,开始逐步涉及商业性担保业务范围。

  (三)城投债融资的发展历程

  城投债即城市建设投资公司债券,其发行主体一般是由某城市政府或国资委独资或控股的某市城市建设投资公司(具体名称多种多样),为配合当地地方政府进行市政基础设施建设和某些地方重点项目建设而发行的企业债券,但其最终信用主体是地方政府。城投债是地方政府融资平台最得心应手的工具。以城市建设投资工资为名的融资平台遍地开花,级别由省、市复制到县,行业从城市建设、交通延展到新能源,规模由小到大。地方融资平台是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,组成一个资产和现金流都可达到融资标准的公司,必要时辅之以财政补贴作为还款承诺,承接各路资金用于市政建设。

  1.城投债的起源

  较早、较典型的城投债案例可举出上海。1992年,为支持浦东新区建设,中央决定给予上海方面的配套资金筹措方式,其中之一是1992年-1995年每年发行5亿元的浦东新区建设债券。1992年,规模5亿元的浦东新区债券成为第一只较标准的城投债。

  2.城投债的发展

  1999年5月,济南市自来水公司发行1.5亿供水建设债券,为城市供水调蓄水库工程筹款。1999年9月长沙市二环线建设,开发有限公司发行1.8亿元债券。胶州市将城市建设作为一个产业进行经营,市场运作,举债建设,1999年,仅城市东部城市基础设施建设投入就达1亿元。河北省邯郸市近些年举债进行城市基础设施建设,规模不断扩大,1999年,城市基础设施投资额为3.25亿元,占GDP的2.3%,其中举债1.5亿元,占投资总额的46.4%,极大地缓解了基础设施建设投入不足的问题。各地通过举债建设,加快了城市基础设施建设步伐。

  据了解1986—1998年我国企业债券发行总额近3000亿元,每年发行量不到300亿元。2008年企业发债350亿元。其中用于基础设施建设325亿元,例如国家电力债券、铁路建设债券、三峡建设债券等,约占96%,但是没有专门用于城市建设的债券。基础设施债券融资仅占我国基本建设投资的2.7%,在基建融资中起的作用还非常有限。虽然具有准市政债券特点的企业债券,部分地行使了市政债券的功能。

  2008年之后,随扩张性宏观政策的实施,地方政府融资进入新一轮高涨期,城投债的发展也十分可观。

  (四)基础设施建设特许权授予融资的发展历程

  BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。

  BT投资是BOT的一种变换形式,是指一个项目的运作通过项目管理公司总承包后,由承包方垫资进行建设,建设验收完毕再移交给项目业主。

  可认为BOT和BT都属于PPP(Public—Private—Partnership)模式,即公共政府部门与民营企业合作模式,政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款,并进而建成合同项目投入运营。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取信贷配套、促成基础设施加快建设及有效运营。

  1.BOT投资方式的起步

  BOT方式在中国出现已有十年有余,1984年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商和广东省政府合作在深圳投资建设了沙角B电厂项目,是我国首家 BOT 基础项目,但在具体做法上并不规范。90年代福建泉州剌桐大桥的建设,成为第一个国内民间资本从事的BOT项目。1993年11月,我国第一家专业从事BOT项目投资的商业实体北京博拓投资开发公司正式成立。次年5月,国家计委主办了中国首次BOT投资方式的国际研讨会,半年后又在北京举办了促进外商直接投资和加强基础设施建设的国际研讨会,发生在首都的这三件事都旨在推进BOT在中国的运用。

  2.BOT投资方式的着力推进

  1995年5月,国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设,使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。来宾电厂二期工程项目于1997年在北京正式签署了协议。该项目获得批准和协议的签署实施,标志着中国在能源、交通等领域试点进行规范化管理的正式开始。此外,BOT方式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等许多项目上得以运用。

  3.BOT投资方式的加速发展

  2004 年7月国务院《国务院关于投资体制改革的决定》的出台,使中国推行B0T政策导向更加明确,法理依据更加充分。各地相继推出一批条件较好的B0T项目,不仅内容有所拓展,投资与运作方式也有所创新。从2004年秋到2005年末,各地陆续推出招标的B0T类项目就有五六十个,这些项目分布在12个省的30多个城市,东莞和佛山于2005年5月推出了16个污水处理厂项目进行B0T招标。2005年南京长江隧道工程开工,总投资30亿元,特许经营期为30年。

  (五)邮政储蓄系统的发展历程

  中国邮政办理储蓄业务的历史可以追溯到1919年。解放前经营邮政储汇业务的“邮政储金汇业局”在当时的金融界占有重要地位。新中国成立后,邮政储蓄一度停办。1986年邮政储蓄恢复开办以来,其发展大致经历了四个阶段:

  1.第一阶段(1986年~1989年)

  为发挥邮政点多面广的优势,向广大群众提供基础金融服务,积聚社会资金、发展国民经济,根据国务院的指示,邮电部和中国人民银行联合发文规定,于1986年4月1日正式开办邮政储蓄业务。邮政储蓄吸收的存款全部缴存人民银行统一使用,人民银行根据缴存存款的平均余额付给手续费。

  2.第二阶段(1990年~1998年)

  邮政部门和人民银行缴存存款的业务关系转变为转存款关系,邮政储蓄存款转存人民银行,人民银行支付转存款利息,邮政储蓄由代办转为自办。邮政储蓄计算机联网工程开始建设,实现了部分重点城市之间邮政储蓄活期的通存通取;办理了代发工资等中间业务。

  3.第三阶段(1998年~2003年7月)

  1998年邮电分营、邮政独立运行后,邮政储汇业务保持快速发展的势头。建成了全国邮政储蓄计算机异地实时交易系统,活期储蓄异地通存通取业务深受客户欢迎。

  4.第四阶段(2003年8月至今)

  以国家对邮政储蓄存款实行新老划段、老转存款仍存放人民银行,新增资金开始自主运用的政策为标志,邮政储汇业务进入新的历史时期,邮政储汇向资产、负债、中间业务全面、协调发展迈出了重要一步。

  经过20多年来的发展,邮政储蓄系统取得了显著成效。建成了全国覆盖面最广的个人金融服务网络,实现了业务交易、数据存储、后台管理、稽查监督等的全流程电子化处理,业务品种逐步丰富,形成了适应市场需求的产品系列,成为我国金融市场中一支重要的力量。

二、政策性金融体系的现状分析

  (一)我国政策性银行体系的现状分析

  三大政策性银行自成立以来,在贯彻国家宏观调控政策、产业政策、区域经济发展政策、拉动经济增长的同时,加强自身的经营管理,努力防范和化解金融风险,加强业务创新,逐步发展成一些具有中国特色的经营机制和特点。

  1.国家开发银行

  (1)债券市场化。国家开发银行2002年全部实现了市场化发债,债券发行量于2003年首次超过国债。国家开发银行的市场化发债,是对国家信用证券化的一个尝试。经过十几年探索,在债券发行方面不断推陈出新进行债券品种创新,不仅改善了国家开发银行的资产负债匹配状况,而且丰富了债券市场的投资品种,受到投资者的好评和追逐。以2007年为例,全年银行间债券市场累计发行人民币债券3.74万亿元,其中国家开发银行银行发行金融债券6850亿元,占到全年债券发行总量的1/5左右,在债券市场占有举足轻重的作用。

  (2)业务范围的转变。从1994年成立之初到2005年末,国家开发银行88.9%的贷款用于支持电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水电和公共基础设施等行业。2005年以后,国家开发银行除了支持“两基一支”项目,还着力促进区域经济协调发展,进一步加大对民生领域的支持力度,继续支持县域经济发展,推进社会主义新农村建设,积极推动国际合作。此外,国家开发银行还积极开展中间业务,主要有财务顾问、债券承销、证券化、高科技风险投资和基金管理等。

  (3)风险机制的建立。1998年,国家开发银行认真总结了之前缺乏风险控制意识导致的不良贷款额和不良贷款率的逐年累积的教训,开始特别注重防范金融风险,先后进行了以防范和化解风险为核心的三次信贷改革。第一次信贷改革明确了面向市场、以风险控制为核心的办行思路,建立风险内控机制,确保新增贷款的质量。第二次信贷体制改革,重点化解存量风险。国家开发银行建立了复合市场要求的评审机制,完善总分行两级管理,设立由开发银行监管的偿债基金专户,基本上形成了适应市场要求的信贷管理体制和运营体制。第三次信贷体制改革,国家开发银行瞄向国际一流银行,提出与国际先进管理模式接轨。2007年,国家开发银行由信用风险管理转向全面风险管理,对贷款、资金交易和其他投资活动中的风险进行了有效地识别、计量、监控和报告。信贷体制改革和完善的结果是银行信贷资产质量和经营效益得到明显提高,不良贷款率由1998年底的32.63,下降到2007年底的0.59%。

  (4)经营管理水平的提高。国家开发银行尤其注重内部协调,提高经营管理水平。密切关注市场形势的变化,定期分析宏观经济金融走势,及时提出应对措施,加强对重点客户和重大项目的金融服务和追踪,提高对市场的反应能力和反应速度。国家开发银行在国内率先引进国际通用的贷款风险评价技术,建立贷款项目资产负债风险评价体系,制定和实施内部评价体系。此外,行还参与了巴塞尔委员会组织的新巴塞尔资本协议第三次定量影响测算工作,建立了独立的信息调查系统,加大了督办和档案保密管理工作力度。

  2.中国进出口银行

  (1)业务范围的转变。业务范围从支持机电产品和高新技术产品出口延伸到农产品、文化产品及旅游等服务贸易领域,支持链条从产品出口、境外投资、对外承包工程延伸到境外经济合作区建设,支持客户延伸到中小企业、港澳台资企业。业务品种也由成立之初的出口信贷,逐步发展到出口信贷、对外优惠贷款、外国政府贷款转贷三大业务品种。同时在国际结算、结售汇、贸易融资和对外担保等中间业务方面也颇有建树。开办了进口代付、进口项下汇出汇款融资、进出口押汇、应收账款票据融资等贸易融资品种,同时推出了境外投资企业融资性对外担保业务,形成了全方位、多层次的政策性金融业务体系。

  (2)经营管理水平的提高。中国进出口银行着重在经营管理上下功夫,深化内部改革,完善经营机制,优化业务流程。在经营理念方面,将企业效益放在重要位置,逐步拓展中间业务,加强资金管理,建立比较全面的风险评价体系,盈利能力大幅提升。

  (3)风险防范意识的增强。根据业务发展和风险控制需要,明确和规范了有关业务操作和管理,为风险控制提供了制度保证。对内控制度和重点环节进行全面审查,制定内部控制指引、评价方法等制度,加大对内控制度的监督检查。成立信贷风险管理委员会,建立国别信贷信息报告制度,追踪中国进出口银行贷款项目资金使用、还贷情况。提高贷款审查能力,规范评级、授信和贷款评审相结合的审批制度。努力化解不良贷款风险,增强贷款回收和追回。

  3.农业发展银行

  (1)业务范围的扩展。根据国务院粮食市场化改革的意见,将传统贷款业务的支持对象由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业。2004年9月,银监会批准农发行开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务。2005年,银监会批准农发行增加了国家和地方化肥储备、地方糖储备、地方肉储备新业务。2006年7月,银监会批准农发行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务。2007年1月,银监会批准农发行开办农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务。此外,农业发展银行的中间业务发展迅速,其保险代理业务险种范围进一步扩大,已经涵盖财产保险和人身保险全部险种。

  (2)注重风险管理。为了防范和化解金融风险带来的压力和困难,适时推出了三项主要措施:一是完善风险管理手段。借鉴国内外银行风险管理的通行做法,修改完善有关贷款管理制度和办法,建立以客户风险承受能力为核心的风险管理体系,建立风险预警机制。注重业务经营和风险防范相统一,严格审查企业资产资信状况,力求将贷款风险降到最低。二是加强信贷管理,严格防范新增贷款风险。认真做好开户企业贷款资格认定和信用等级评定管理工作,严把贷款准入关;开展综合授信管理,把授信额度管理作为风险控制的重要手段,合理确定企业贷款上限;将企业资金账户纳入监测范围,严格监测企业资金使用状况。三是加强资产保全工作,确保信贷资产安全。进一步完善贷款抵押率指标考核办法,坚持存量贷款与增量贷款抵押并重,继续强化资产抵押担保工作;密切关注、积极参与企业的改革改制活动,防止抵押品的转移造成债权损失;加大对企业不合理占用贷款的清收力度,进一步提高信贷资产质量;按照五级分类要求做好贷款风险分类和监测工作。

  (3)内部管理机制体制尚在健全与完善过程之中。自农业发展银行成立以来,一直服从国家政策职能和行政职能的需要,机构设置、干部人事以及劳动分配带有明显的行政色彩,经营管理体制和国内外先进银行相差甚远。在经营观念、管理创新、激励考核机制、专业人员培养等方面尚需加大努力改进与完善。

  4.现阶段的商业改制

  2004年,党的十六届三中全会首次提出深化政策性银行改革。中国人民银行在2005年11月出版的《金融稳定报告》中明确提出,政策性银行的经营环境已经发生变化,需要对其职能定位进行动态调整。2006年,中国人民银行向国务院上报了《国家开发银行改革方案的初步意见》、《关于国家开发银行和中国进出口银行改革专题汇报》以及政策性银行改革系列转报,为政策性银行按照“一行一策”原则进行商业化改革提供了理论依据。2007年月 19日,第三次全国金融工作会议在北京召开,国务院总理温家宝作重要讲话,指出将按照“分类指导、一行一策”的原则推进政策性银行改革。至此,政策性银行改革的序幕正式拉开。2007年经国务院批准,汇金公司于12月31日向国家开发银行注资200亿元。此次注资显著提高国开行的资本充足率,增强抗风险能力,有助于全面商业化运作,是国开行改革中的基础性措施,标志着国开行改革迈出了重要一步。中国进出口银行和农业发展银行继续深化内部改革,为进行全面改革创造条件。

  (二)政策性担保行业现状分析

  1.政策性担保机构资金来源多样化、治理结构的转变

  由于财政资源的有限性,政策性担保机构的资金来源和补偿受到很大限制,这部分影响了政策性担保机构的业务发展和规模壮大。为了解决资金不足的问题,政策性担保机构纷纷进行改革引入民间资本,使得政策性担保机构的资金来源多样化,政府出资和以政府出资资助、股份联合等多种形式。与资金来源多样化相对应,担保机构的组织形式也日趋多样:担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。

  担保企业目前大都实行公司制,建立了法人治理框架。在股东较多、股权高度分散的格局中,多数企业能够恪守法人治理结构的基本规则,切实做到所有权与经营权分离,监督与制衡机制并行;法人分权制衡模式有效降低了道德风险,较高程度地保护了利益相关者,决策也较民主。

  2.政策性担保机构数量占比和政府出资比例减小

  2002年对担保机构的调查表明,政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%,民间投资占30%,基本上是“政府为主,民间为辅”。但到2004年底,民间出资的比例已经占到总数的50%。呈现快速增长的趋势。截止到2004年底,根据发改委中小企业司统计,全国有2188家担保机构,政府完全出资460家,参与出资477家,民间出资1251家。在担保资金总额657.2亿元中,政府出资192.8亿元,占总额的29.3%。

  3.政策性担保机构仍以融资担保为主,积极开展其他业务

  经过十几年的发展,目前融资信用担保认识政策性担保机构开展的主要担保品种。以贯彻政府产业政策为导向,体现政府目标开展的业务主要包括:中小企业流动资金贷款、基础建设、地方主导产业和重点事业建设等。根据市场经济发展的需要以及自身规模壮大的压力,积极开展其他业务品种以适应担保需求多样化趋势的需要成为政策性担保机构的必经之路。政策性担保机构开始涉足一些适合经济发展特点和企业需求的商业性担保:建筑工程履约担保、商品交易履约担保、担保、个人消费信贷担保、诉讼财产保全担保、商业票据担保、中介费担保、租赁担保、来料加工和补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、电子商务担保等。这类业务品种在数量和比例上都以很高的速度增长。

  4.政策性担保机构初步构建了风险控制体系

  担保企业均预设一些基本的准入原则和反担保条件,制定保前调查、项目评审、保后跟踪等业务操作流程,并设计出具有一定技术含量的合同范本、评审指标、调查表格、报告程式。在担保业务操作过程中,保前调查与项目评审实质构成了预防机制;保后跟踪实质构成了预警机制;合同终止之后,风险控制部门或者多部门联合行动构成了处置机制;出险(客户违约或代偿)之后,企业动用内部资源规避或者减少损失构成了抵补机制,若能直接借用外部资源承担损失还能形成分散机制;出险及减损终了,各业务环节有关经办人的责任还将得到追究,这构成了问责机制。担保企业已经建立了基本的风险控制组织框架、业务制度与分析技术,预防、预警、处置、抵补、问责机制具备,风险控制体系初步形成。

  (三)城投债融资现状

  城投债的勃兴。2008年1月,发改委核准的企业债发行不再有额度限制,企业债发行规模达到2366亿元,其中发行了19只城投债,募集资金331亿元。2009年以来,借助中央政府积极扩大内需的有利时机,不少省会城市的区县、西部欠发达地区的城市跃跃欲试,城投债发行出现爆发性增长。截至2009年6月1日,企业债发行88只,融资1447.25亿元;其中典型的城投债有46只,融资605.1亿元,分别占只数、已发行总规模的52.25%、41.81%。

  (四)基础设施建设特许权授予融资现状

  1.经济建设对BOT投资方式的需要

  基础设施和基础产业的建设具有超前性,经济的发展离不开基础设施、基础产业的支持随着我国经济的飞速发展。社会对各类基础设施的需求量更大,仅依靠政府的力量来提供相应的产品和服务是并不现实也不可行的,因此政府必须充分吸收私人资本参与到建设和生产过程中来实现多元化供给BOT、BT、PPP等投资方式不失为一个好的选择。引进外资选用多种投资方式大大缓解我国发展资本不足的问题。经过十几年的发展,BOT投资方式大大改善了中国的产业结构,对基础设施建设的投入,缓解了供需矛盾。在引进外资的过程中,多种投资方式帮助解决了基础设施建设中的技术难题。

  2.目前我国适用于BOT等项目的法律制度已逐步健全

  其中,规范利用外资的基本法律形式和主体资格的法律主要有《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《公司法》等,调整民事商事法律关系的法律包括《民法通则》、《经济合同法》、《涉外经济合同法》以及《担保法》等,规范外国投资人或项目公司融通资金活动的金融法规则是《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知》及《贷款通则》等。

  外经贸部已于1995年1月18日下发了《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部又于同年8月联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。在专项立法方面,收费公路的法律制度取得了重要突破。1996年底交通部颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》,确立了公路经营权特许行为的法律地位;1997年公布的《公路法》进一步对有偿转让公路收费权的范围和审批权限作了明确规定。

  在立法方面,地方省市起步较早。其中,上海市1994年发布的《上海市延安东路隧道专营管理办法》是国内第一个BOT融资模式方面的立法性文件;海南省于1994年7月18日颁布了《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》,虽未明确针对BOT模式,但立法精神与BOT的制度需求相吻合。

  3.我国产业政策也为BOT等投资方式发展明确了方向

  从1979年以来,作为开放政策的一部分,中国允许开办有外资参与的合资公司,用以励外国投资和贸易、引进外国资本和技术。在从重视加工工业到逐步重视基础设施项目的过程中,调整了一系列利用外资政策措施。从1986年开始的“七五计划”规定优先大力发展能源、原材料和半成品、交通和通讯等项目的建设。从1991年开始的“八五计划”重申了“七五计划”规定的优先发展领域。1995年经国务院批准,国家计委、国家经贸委、外经贸部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》,明确将城市地铁、航空港等重大基础设施项目列入了鼓励外商投资范围。

  (五)邮政储蓄系统发展现状

  与其他商业银行绞尽脑汁寻找优质的贷款客户不同,邮政储蓄资金是“皇帝的女儿不愁嫁”。邮政储蓄存款全部转存到人民银行,并由人民银行支付转存利率,而该利率远高于邮政储蓄系统支付储户的利率,邮政储蓄也由此成为全国惟一一块没有任何坏账之忧的金融资产。

  从特定的历史时期来看,邮政储蓄资金转存人民银行的制度安排,对于支持国家经济建设,促使邮政部门集中精力抓好业务发展、风险控制和信息化建设发挥了积极作用。但随着国家经济、金融形势的变化和金融体制改革的深入,邮政储蓄转存款政策的调整也势在必行。

  1.央行利息支出负担沉重

  在邮政储蓄只存不贷、专吃利差的模式下,给央行造成了沉重的邮政储蓄利息支出负担。资料显示,仅2002年,央行就向邮政储蓄支付了180亿元的转存利息。

  2.邮储高息揽存政策引发不公平竞争

  部分农村邮政储蓄所实行高息揽储政策,让当地的农村信用社十分不满,不利于金融业公平竞争与有序发展。

  3.邮储资金风险凸显

  随着业务的快速发展,邮政储蓄与邮政企业混合经营管理的体制也暴露出一些问题,其中的各种风险难以防范。特别是邮政储蓄新增资金自主运用后,由于邮政储汇局只是邮政局的一个内设职能部门,而非独立法人机构,邮政储蓄体制与风险管理的矛盾日益加深。

  在这种背景下,人民银行决定将邮储资金推向市场。央行的改革方案采取了新老资金划断的方式,以2003年8月1日为界,以后新增的邮储存款转存人民银行的部分,执行金融机构在人民银行的准备金存款利率,即1.89%,这部分存款由邮政储汇局自主运用,利率由市场决定。8月1日之前旧的转存款(约8290亿元),由人民银行暂按现行转存款利率4.131%计息。2005年出台的《邮政体制改革方案》进一步决定,邮政储蓄存在央行的8290亿元必须按比例分五年转出,逐步进入邮储自主运用资金账户。

  2006年12月31日,经国务院同意,中国银监会正式批准中国邮政储蓄银行成立,是邮储资金运用政策转型的一个标志性里程碑。成立后的中国邮政储蓄银行将继续依托邮政网络,按照公司治理架构和商业银行管理要求,建立内部控制和风险管理体系,实行市场化经营管理。对于促进我国邮政事业的发展,更好地为社会提供金融服务都具有积极而重大的意义,有利于促进我国银行业的发展和银行体系的完善,推进我国社会主义新农村的建设,支持我国国民经济建设和社会各项事业的发展。

  近十年来,我国农村金融机构“只退不进”,四大国有商业银行纷纷从农村撤离,农村信用社和邮政储蓄成为近年来服务我国农村基础金融的主要力量。相对于农村信用社未实现全国联网的现实来讲,中国邮政储蓄银行现已成为唯一能连通“细胞组织”的“毛细血管网”,以其信息化优势、遍布全国城乡的网点优势和低廉的资费优势,为我国农村地区带来新的发展动力,因“只存不贷”而遭遇农村资金“抽血机”质疑的邮政储蓄的“输血机”的作用逐渐显现,成为代发农业补贴资金以及农民工工资、农产品供销、乡镇企业资金回流的重要途径。

  三、当前我国政策性金融体系存在的主要问题

  (一)政策性银行体系存在的主要问题

  1.缺乏法律规范,政策性金融法律主体地位缺失

  三大政策性银行成立15年有余,至今为止也没有出台适用于政策性银行的法律,法律建设还是停留在规章制度、经营条例层次上。缺乏严格意义上的法律保证和规范,政策性银行职能范围没有明确的法律规定,很不利于防范政策性金融与商业性金融之间的无序竞争,容易导致政策性银行受到过多的行政干预,使政策性金融难以把握和发展自身合理的运作方式,不利于政策性金融的制度约束和经营机制的完善。

  2.政策性银行和商业银行的业务存在交叉

  一个突出的表现是,不仅3家政策性银行的业务互有交叉(如开发银行介入出口信贷业务),而且政策性银行与商业银行的业务有交叉(如开发银行发放的电力、公路、铁路、石油化工、城建和邮电通讯等信贷都是商业化特色渐强的贷款业务)。政策性银行成立的目的应是弥补市场缺陷,主要业务范围应该是投资回收周期长、市场主体不愿投入的领域,但是在现实经济运行中政策性银行和商业性银行的业务交叉,表现为政策性银行与商业性银行争利,政策性银行从事了一些可以由商业性银行完成的业务。而且政策性银行拥有政策优惠、资金低成本的优势,商业银行在这种竞争中处于劣势。

  3.风险补偿机制和补贴机制不健全

  政策性银行的运作模式——政府提供资金或者国家信用,主导信贷投向和贷款利率,为亏损提供全额补贴,政策性银行业务缺乏明晰的考核指标,由于补贴支出未能考虑资产质量及其相应准备金的提取,会使政策性银行抗风险能力不断下降,最终难以保证可持续健康发展。这种运作模式难以建立有效的信贷风险控制机制和经营管理人员约束、激励机制,政策性银行始终缺乏严格按市场规则评审贷款项目的动力,从而造成贷款回收率低,不良资产增加,可持续发展能力下降。

  4.政策性银行评价标准的缺失

  对政策性银行究竟如何评价尚无比较科学的标准。评价标准的缺失,不利于促使政策性银行实现良好的市场业绩,当然也很难实现长期可持续发展,加大了信贷资金的风险和财政压力。在评价标准的设立问题上,政策性银行在保持政策性的情况下也不能完全向商业银行看齐,完全以经营利润为中心建立考核指标体系。

  5.政策性目标的弱化、功能定位的模糊

  在政策性银行转型的压力以及国家开发银行“商业化”改造目标的强势引导下,农业发展银行和进出口银行效仿国家开发银行的“开发性业务”,开始向商业银行看齐,业务范围突破了原有的界限,开始逐渐向商业银行的业务范围渗透,利润成为主要经营目标,淡化了政策性。政策性银行和商业银行分工本来就不是很明确,存在互相交叉的地方。在向商业化转型之后,一方面,政策性银行原有的人员素质和业务能力难以满足商业化运作的要求来把握贷款项目的风险,加大了资金运营的风险,另一方面,致使原有应得到的弱势群体、落后行业得不到应有的关注和支持,农村金融供给不足、企业“走出去”困难等问题更加突出。

  6.监管架构不健全

  目前我国现有的三家政策性银行的监管工作,无论是从监管的机构,还是监管的内容、形式和手段,都还存在一些不足,不利于政策性银行职能作用的发挥。我国对政策性银行的监管多年来偏重于合规性审批,监管工作不能适应市场经济条件下对政策性银行监管的要求。由于政策性银行的业务种类繁多,涉及范围广泛,专业性特强,机构特点突出,而且各种政策性目标不一致,因而需要专门的法律对其行为进行规范。财政部作为政策性银行的出资人,理应承担对政策性银行的主要监管职能。

  7.筹资方式单一,债券融资面临多重挑战

  从资金来源看,政策性银行除财政拨付资本金外,向商业银行发行金融债券和向中央银行借款是其主要资金来源。比如,国家开发银行严重依赖于发行金融债券,进出口银行的资金主要来自于发行金融债券和财政拨款,农业发展银行更多地依赖于向中央银行再贷款。我国政策性银行的资金来源过渡依赖于单一渠道,容易受到相应方面的制约。

  政策性银行通过发行金融债券融资,也将面临着诸多挑战。尤其是政策性银行商业化改制以后,将会与其他商业银行一起参与信用评级,不再继续享受国家主权信用,政策性银行的债信等级将从主权级降到商业银行AAA级,债券到期收益率将会出现10%以上的增幅,政策性银行的筹资成本必将会上升约。

  下面以国家开发银行为例详加说明:2008年国家开发银行成立股份公司时,银监会批复国家开发银行已经发行的人民债券风险权重继续维持为0%,直到债券到期。在2010年底以前,国家开发银行发行的债券风险权重确定为零。商业银行等持有国开债的金融机构在计算风险加权资产时,不占用资本金。但是国开债不再享受主权信用评级之后,因商业银行、保险公司受持有单一客户债券集中度的限制,2010年后机构投资者可能不得不减持国开债。据央行上海总部的研究报告测算,如果2011年起开行金融债风险权重为20%,受投资集中度约束,银行和保险公司最多能购买8896亿元开行债券,相当于开行一年的发债量。这意味着,从次年起,国家开发银行将无法发行新债。而此后两年,机构投资者的年均投资增量尚不足1000亿元,这将导致开行债券资金断供,相应贷款能力急剧下降;若以贷款回收本金偿还到期债券,2011年到2013年,偿债资金缺口分别是622亿元、81亿元和2199亿元。一旦国家开发银行违约发生无力偿债现象,势必引发系统性风险。

  8.资本金不足问题

  从资本金来看,组建3家政策性银行时的注册资本金规模分别为:国家开发银行500亿元,农业发展银行200亿元,中国进出口行33.8亿元(2000年增加到50亿元)。15年来,随着资产业务规模的迅速扩大以及呆坏账的增加,3家政策性银行的资本金已经明显不足。

  财政部对政策性银行的资金支持职能弱化。政策性银行作为财政投融资的重要组成部分,其定位是为国家经济发展和社会发展战略目标提供政策性金融服务和资金支持的责任,其业务经营具有很强的外部性,财政部应当担当资金支持职能。但是,在实际运营过程中,政策性银行的资金来源主要依靠向中央银行再贷款和发行金融债券,随着资产业务规模的扩大,财政部并没有及时向政策性银行追加资本金以提高资本充足率。

  9.政策性银行内部管理有待完善

  目前,我国政策性银行虽然单位性质是企业,但是内部行政色彩浓厚,缺乏企业运作所必须得股东大会、董事会、监事会、经理班子等一系列完善的法人治理结构,未能与国际接轨建立符合标准的现代银行制度。在未来的商业化改制过程中,如何能尽快转变观念、淡化官僚思维、提高人员办事效率和素质,为商业化经营提供能满足条件的运营机制和人员是三大政策性银行要重点解决的问题。

  (二)政策性担保机构面临的问题

  1.兼具政策性职能和营利性职能带来的信息不对称、不透明

  政策性担保机构参与和从事商业性担保行为,填补了因商业性担保机构信用不足而造成的市场空白。政策性担保机构在兼具政策性职能和营利性职能的情况下,由于存在信息不对称的问题,很容易以政策性职能来掩饰经营的低效率,也很容易以营利性职能掩饰政策性服务的低效率,只是政府很难对其进行监督。政策性担保机构一方面要做好弥补市场失灵之事,另一方面又要兼顾自身盈利,很容易利用政府支持背景为自身谋取利益,侵害其他民营担保机构的利益。

  政策性担保机构现阶段开展商业性担保业务本应以不冲击政策性担保主营业务为原则,但政策性担保机构可以通过兼营商业性担保业务获得发展所需的资金支持和员工的物质利益,所以不愿使商业性担保的规模受到限制,并自然地倾向于继续维持信息的不透明。

  2.从事商业性担保带来的风险集中

  政策性担保业务和商业性担保业务在风险控制方面存在根本性区别。政策性担保业务主要涉及领域主要是符合国家产业政策的领域,比如中小企业贷款,具有收益率低、风险高的特点。商业性担保业务以盈利性为目的,风险和收益则是比较对称的,商业性担保业务的可观收益建立在巨大风险基础上。但我国政策性担保机构普遍缺乏专业化人才,担保业务操作流程不够规范,不大注重市场化动作,尚未建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的内部治理结构,还不充分具备开展商业性担保业务的能力,如果盲目开展商业性担保业务可能要付出巨大代价。

  3.政策性担保机构缺乏资金弥补机制

  政府设立政策性担保机构主要为中小企业、农业等国民经济重要行业提供资金支持,贯彻国家的产业政策,为这些行业的融资难问题提供一个可以解决的途径,具有不可替代的经济杠杆作用。政策性担保机构由政府出资设立,自成立之日即被定性为非盈利机构,政策性担保业务的担保费率仅为1%,存在严重的风险和收益不对称的问题,因而政策性担保业务的亏损存在不可避免的趋势。鉴于财政资金的有限性,绝大部分的政策性担保机构尚未形成一种相对稳定的资金补偿机制。

  4.政策性担保行业管理体系混乱

  目前,全国的政策性担保管理体制各地蝉翼较大,有的在发改委、有的在经委、有的在中小企业局、有的在金融办,同时还涉及其他部门,工作协调的工作量很大。缺乏综合组织协调的能力,未能建立“团结协作、组织有力、运转高效”的组织保障体系,影响了中小企业融资和政策性担保的和谐发展。

  5.政策性担保缺乏必要的政策支持

  虽然近几年中央和国务院各部委出台了不少扶持中小企业信用担保机构和发展的法律法规和政策措施,为担保机构的快速发展提供了有力支持。但是这些法律法规的配套政策相对滞后,支持的具体措施和力度还没有到位。中小企业等行业融资难仍是一个亟待解决的问题,单靠一个部门、一方面的力量还不能妥善解决,必须综合调动各个相关方面的积极性,尽快形成有利于政策性担保行业发展的法律法规与政策体系。

  6.政策性担保机构缺乏风险控制和风险分散的制度

  目前我国政策性担保机构风险控制与分散风险的手段是有限的,主要受困于自身能力的不足和外部因素的制约。在整个行业来看,还缺乏适合各级各类担保机构的粉线控制方法和分散风险的制度安排。风险分散的关键是要寻求风险释放的出口,特别需要从政策和手段上加以解决。政策性担保机构面临的代偿风险相当突出,要实现赢利相当困难。

  7.社会信用环境欠佳,加大了担保的风险

  目前,普遍存在社会信用危机,企业信用观念、法律观念淡薄;会计、财务、法律、评估、资信等中介机构的信息披露不充分或不真实;企业管理水平差、经营容易失败,对还贷心有余而力不足。担保机构面临道德风险和经营风险。

  (三)城投债融资面临的主要问题

  1.城投债的偿还风险

  以地方政府为主导的城投债正在借金融危机下的财政刺激政策得以扩张。地方融资平台发行城投债,这种加高杠杆率的融资安排,事实上都是建立在中国经济会迅速转好的假设基础之上。一旦经济形势未能像预期一样得到逆转,财政收入未能持续增长,土地收益持续下降,很容易造成地方还款困难,引发地方财政风险。

  2.城投债抵押资产的虚高

  地方政府设立的地方投资公司的主营业务一般都存在亏损,入不敷出。从目前的发行城投债的条件,其一要制造利润,一般以地方财政补贴使主营亏损的融资平台转为盈利。其二就是整合资产,把分割在各个政府部门之下、不同类别的资产放到一个平台上。土地注入多是最为普遍和核心的内容,既可以扩大资产基数又可以用于抵押担保。注入土地的过程中不免虚估土地资产价值。

  3.地方财政兜底的风险

  城投债的还款来源多是地方财政对未来还款的承诺,这些承诺既是城投公司还本付息的最主要来源,也是城投债增信的主要方式。城投债严重依赖财政补贴的城投公司能否真正做到还本付息,在很大程度上有赖于财政收入的增长和土地价格的上升,而这两个因素在经济下行周期有何风险还不好估计。现在债券发行人、承销商、中介机构和评级人士愿意相信地方政府信用,造成债券市场对于城投债的追捧。

  4.城投债的发行挤出市场信用

  城投债的大量发行短期内抵消了市场信用紧缩的负面影响,拉高投资的效果明显。城投债使得政府以较少的财政资金桥东数倍的巨额信贷资金,减轻了财政的压力。以政府信用为基础的城投债能够确保低成本资金快速、无障碍地流入政府支持的项目,但是地方政府信用的急速扩张其利在短期,其成本去很可能是长期的。借助地方政府信用的城投债参与低成本资金市场竞争,挤出民间投资,而且加剧了低成本资金市场的竞争,挤压了中小企业的融资空间。

  (四)基础设施建设特许权授予融资存在的问题

  1.缺乏统一管理

  采用BOT投资方式涉及到国家的投资政策、产业政策、税收政策以及外贸政策,涉及到的主管部门包括物价、土管、税务、商务等有关部门。BOT投资方式采用何种审批程序和指导原则,现在还缺乏一个统一的机构来管理。多部门的管制和审批进一步增加了外资投资的建设费用。

  2.缺乏规范的合同定价

  BOT投资方式往往伴随着一国的政治、法律、政策、汇率等风险,并且长周期的投资期限进一步加大了投资的风险。高风险意味着高收益,中外在BOT、BT等PPP投资方式的谈判过程中,外方往往对中国的风险估计过高,对项目产品和服务的要价过高、回收期限较长,要求政府担保的范围过宽。

  3.法律制度尚不完善

  虽然我国已具备实施BOT投资方式的基本法律环境,但现有法律制度在政府特许、担保等多方面未能满足BOT投资方式制度需求,亟待完善现有法律制度或作有利的应用解释。改革开放以来,我国已制定和颁布了200多个涉及外商投资的法律和法规,然而我国颁布的法律、法规在许多问题上与国际惯例还有一定的距离。

  4.BOT投资方式面临的风险

  BOT投资方式和国内投资相比,除了建设期和经营期、资金持续的风险之外,还面临着政治风险、汇率风险、通货膨胀的风险和外商信誉的风险。外商投资的期限较长,在建设期间和经营期间很可能发生相关的外汇汇率的变动。全球范围内的通货膨胀不断出现,甚至有些国家和地区出现了恶性通货膨胀,外商投资的过程中有可能转嫁通货膨胀风险。

  5.BOT项目区域发展的不平衡

  现有投资项目的分布,东部尤其是沿海较多,中部各省次之,西部的BOT项目较少。由于开放程度和经济发展的差异所致,西部地区的基础设施落后而且欠账较多,这严重制约着当地的经济与社会发展。

  (五)邮政储蓄银行发展中存在的问题

  当前,面对巨额自主资金的压力,中国邮政储蓄银行的发展也面临着严峻的挑战。

  1.信贷风险防范与控制

  在邮储向商业银行转型的过程中,除了从中间业务寻求突破,通过贷款赚取利差收入是必然之选。但由于缺乏审贷经验,又有放贷压力和冲动,如何避免出现大量坏账的风险,是不得不面对一个现实问题。

  2.政策性功能与商业性目标两难

  有的政府部门要求邮储银行要担负一定的政策功能,为西北开发和农村资金回流作出贡献;与此同时,其它部门又在强调邮储银行的商业可持续问题。如果使命模糊,邮储银行就会陷入国有银行曾经有过的困境:既不能商业化经营,也无法实现所谓的政策性目标,而亏损可以赖到政府规定的政策性任务上来。

  3.为“三农”提供金融服务需要相关政策支持

  2008年3月,温家宝总理在《政府工作报告》中提出“强化中国邮政储蓄银行为‘三农’服务的功能”,按照要求,中国邮政储蓄银行确立了“服务城乡大众,支持‘三农’”的零售银行定位,将农村金融网点建设、为农民提供金融服务作为战略重点。由于农村金融天然的薄弱性、高成本性等特征,注定了邮政储蓄银行需要政府出台相关的支持政策,以利于其健康发展。客观的说,在这方面,我们还有许多工作要做。

四、我国政策性金融体系发展的经验与缺陷

  (一)发展经验

  1.政策性金融体系在改革开放过程中得到发展与壮大。以三家政策性银行的成立为标志,我国传统金融体制政策性金融与商业性金融相混淆的局面得以改观。政策性担保、城投债的发行、公私合营等融资方式的出现,为我国政策性金融体系注入了新的活力。综合来看,改革开放30多年来,尤其是党的十四大以来,我国政策性金融体系得到了发展与壮大。

  2.政策性金融的实现方式随着金融环境的变化而变化。随着我国市场经济的发展和改革的深化,政策性金融存在的条件已经发生了明显变化;一是价格机制逐步理顺,价格扭曲状况有所好转,真正需要给予的价格补贴领域和范围越来越小;二是财政状况不断改善,财政收入占GDP的比重不断加大,支持经济社会发展的基础更加牢固。目前,尽管政策性业务的需求依然存在,但在实现方式上为适应外部环境变化,开始注重在部分领域引入或融合市场的力量,形成政府与市场的合作共赢的局面。

  3.经营行为与管理水平发生显著变化。为了适应经济发展需要,不少政策性金融机构采取了一系列相应的改革措施,进一步完善和强化经营管理体制。比如,政策性银行在支持经济发展的同时,不断增强防范风险的意识,完善自主决策的程序、提高自主决策的能力。同时,加大了贷款管理、本息回收和风险防范力度,经营管理水平得到进一步提高。

  4.金融风险受到高度重视。不少政策性金融机构在长期的经营过程中逐渐体会到加强防范金融风险的重要性,逐渐强化了风险意识,逐步建立和完善风险控制和防范机制。在改革的过程中,随着形势的发展和业务的调整,不断修正和完善风险控制机制,建立内部控制机制。比如,在政策性银行贷款追踪和管理中,能够运用多种手段保全资产,使损失降低到最小化。

  (二)总体缺陷

  1.我国政策性金融的框架体系不明朗、不健全、不完善。已运行十余年的几家国家级政策性银行,何去何从的问题仍有待合理解决。开行虽有原则性的“商业化”要求,但又附加了一条“主要从事长期投资”和体现国家意志的取向,在金融危机爆发后实际上积极参加“走出去”等政策性色彩强烈的业务。从我国目前情况看,我国存在很多落后地区需要加快开发、农业等弱势行业和中小企业等弱势企业群体需要支持,关系到民生问题的环境保护、医疗卫生等各项事业也严重缺乏资金融通渠道。所有这些情况都说明,我国现有的政策性金融机构和所发挥的作用不是多了,而是还少,原来只在农业、进出口和重点行业开发和大型企业支持等领域建立三家政策性银行的框架体系,尚远不足以覆盖国民经济薄弱环节。与此同时,一些不规范的政府融资方式开始兴起,一定程度上起到了替代正规的政策性金融的作用,虽然解决了一些问题,但也埋下了诸多隐患,令不少人忧虑。

  2.政策性业务与商业性业务之间的矛盾化解和政策金融体系改革过程远未结束。十多年来,在政策性金融机构的运营过程中,出现了一些不尽如人意的方面,比如亏损严重、资本金问题等。特别是经过三十年来的改革和发展,市场经济制度已经在我国初步建立,经济市场化程度的普遍提高,政策性金融在市场化运作与政策性导向之间出现了模糊地带,使其重新具备了1994年改革之前国有专业银行两重行为的便利,“脚踏两只船”,政策、商业两轨兼作的内生动机和套利式道德风险还不能得到有把握的防范与控制,寄希望于借商业化改革解决政策性银行目前所存在的问题的思潮已开始兴起。与此同时,现实矛盾正在造成商业性银行和金融机构较普遍地在“社会责任”、“企业家道德”等概念和压力下,大量承担政策性的业务,其政治表态与运行机理间不匹配的反差,也十分明显。如何处理或化解政策性业务与商业性业务之间的矛盾,总体而言还未找到让人满意的方案,政策性金融体系的改革正任重道远。

  3.政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未建立。在构建政策性金融体系之时,政府尤其有责任以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。补偿机制主要包括财政资金拨付、财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等多种形式。这种补偿不应是单向的、无条件的,而应当带有多主体风险共担特征,否则无法避免“道德风险”愈演愈烈。一方面,政策性金融对国家财政具有内在的依赖性,必须建立财政对政策性金融机构的持续支持机制,否则,政策性金融机构为了自身的生存必然会越位或缺位,以政策性资金开展商业性金融业务而背离政策性初衷。另一方面,只有合理构建了财政、政策性金融机构、商业性金融机构及相关企业的风险共担机制,政策性金融体系的运作才能具有公共财政资金持续介入合意性和可持续性。就目前状况而言,这一机制远未建立。

主要参考资料

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3.贾康:《中国政策性金融陷发展迷局 需打造规范体系》,《中国财经报》,2009年3月24日。

4.贾康、闫坤:《转轨中的财政制度变革》,上海远东出版社,1999年版。
 
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6.贾康:《外国专家谈日本政策性金融的经验》,财政部财政科研所《内报》1994年第18期。

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8.财政部财政科学研究所课题组:《开发性金融的历史定位与发展之路》,《财政研究》,2005。

9.国家开发银行与中国人民大学联合课题组著:《开发性金融论纲》,中国人民大学出版社2006年版。

10.国家开发银行编:《财政、金融管理与开发性金融论坛会议资料》,2006年2月上海第10期。

11.白钦先,王伟:《各国开发性政策性金融体制比较》,中国金融出版社,2005年版。

12.耿明斋等:《转轨时期的投资体制和投资运作方式》,中国经济出版社,2001年版。

13.白钦先:《政策性金融与商业性金融:对称、平行与并列的两大金融族类》,《海外投资与出口信贷》,2004年第1期。

14.刘克崮:《关于我国政策性金融改革发展的思考》,在中央党校进修部第39期省部A班学员论坛上的发言。

15.张辉,李媛 :《城投债:烫手的地方债务》,《瞭望新闻周刊》,2009年7月28日。

16.杨海霞:《正确认识“城投债”》,《中国建设报》,2009年7月23日。

17.国家开发银行官方网站:http://www.cdb.com.cn/web/

18.中国进出口银行官方网站:http://www.eximbank.gov.cn/

19.中国农业发展银行官方网站:http://www.adbc.com.cn/index/index.asp

20.中国投资信用担保有限公司官方网站:http://www.zhongdan.com.cn/

21. 中国邮政储蓄银行官方网站:http://www.psbc.com/
 


第四部分 我国构建政策性金融体系的基本原则与总体框架

  由于政策性金融体系涉及的领域众多,涉及的融资运作方式也是多种多样,因此,我国政策性金融体系的构建和完善是一个较长的过程。构建我国政策性金融体系首先要解决的问题是如何认识我国政策性金融体系,即对我国政策性金融体系的定位问题,这个问题统领着政策性金融体系构建的全过程。本部分在分析我国政策性金融体系基本定位的基础上,探讨我国构建政策性金融体系过程中需要遵循的一些基本原则,同时结合我国经济、金融运行的实际情况,初步规划和设计我国构建政策性金融体系的总体框架。

一、对我国政策性金融体系的基本定位研究

  从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看,发展政策性金融具有长期性,因此,探讨政策性金融的基本定位,首先需要将政策性金融置于本国经济与金融发展的大环境之中,从较长的历史视角中观察政策性金融的发展轨迹和特征,然后结合现实的国情和当前的突出问题,正确认识政策性金融体系的基本定位。

  (一)我国政策性金融与商业性金融发展的历史脉络及未来轨迹

  1.我国金融发展史的政府主导及政策性特色

  我国金融业的发展历史悠久,远在周朝就出现了从事货币信用业务的金融机构,但在数千年的封建社会,商品经济发展十分缓慢,金融机构长期处于原始落后的状态。19世纪中叶,我国才出现第一家现代商业银行,即1845年在广州和香港同时开业的英国丽如银行,在这一时期,本土的商业金融组织——票号因为清政府汇解“京饷”和“协饷”,[1] 以及为洋务运动汇解经费而获得了重大发展,日臻极盛,但19世纪90年代以后,则因官银钱号和辛亥革命的冲击转向衰落。

  我国第一家民族资本银行(即中国通商银行)直至1897年才在上海设立,比西方银行业的发展落后数百年,该银行虽没有官股,但争取到由户部拨存的100万两作为生息公款,实际有附属资本的性质。其后成立的两家全国性银行户部银行和交通银行都属于官商合办,并且由政府掌控管理权,各省政府也投资兴办了十余家地方性银行,皆为官商合办,同期,纯粹的私人资本银行只有5家,规模较小。可见,我国银行业在发展初期就表现出显著的政府主导特征,服务于政府的各项政策性目标。

  民国以来,金融体系由政府主导的格局得到进一步强化。“北洋政府与国民党政府都先后创设了旨在支持财政的庞大金融组织体系,各地方政府莫不兼办银行;其他形式的商业银行则依然将大量金融资源用于商业投机。”[2] 据统计,1946年6月,国民党统治区共有银行3489家,而由官僚资本直接控制的银行达2446家。同年12月,仅“四行二局一库”的存款就占银行业全部存款的91.7%,其贷款占全部贷款的93.3%,民营资本的银行存、贷款占比均低于10%,官僚资本高度垄断金融业。[3]

  1949年,新中国成立之后,政府通过组建中国人民银行、合并解放区银行、没收官僚资本、改造私营银行与钱庄以及建立遍布全国的农村信用合作社等途径,建立了统一有序的金融体系。1953-1978年,我国实行计划经济时期,金融领域推行“大一统” 的国家银行体系,中国人民银行成为全国唯一的信贷中心、现金出纳中心和结算中心,这种体系与高度集中统一的计划经济体制是相适应的,便于贯彻政策,利于集中资金支持重点建设项目。

  十一届三中全会以后,我国从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨,改革开放对金融体系发展提出了新的市场取向思路与系统化改革要求,并注入了巨大的推动力,但发展演变过程也充满了探索与曲折。从1978-1992年,我国银行体系从“大一统”的单一格局转变为以中国人民银行为领导、四大专业银行为主体的基本格局,在这种格局下,专业银行虽然实行企业化经营,但仍未摆脱计划经济体制下资金切块运用和分割管理的框架,因而承担了大量的政策性业务。

  1992年以后,随着我国经济体制改革的深化,我国金融体系市场化改革的路线日渐清晰,并快速向纵深推进。政策性金融与商业性金融相分离、国家组建国家开发银行、农业发展银行等政策性银行,《商业银行法》出台、四大专业银行商业化改革、商业银行股份制改造及公开上市等一系列改革措施成为我国金融体系市场化改革的重要标识,金融机构的金融运作的市场化程度已有很大提高,金融机构日趋多元化发展,1998年,工、农、中、建四大银行的存、贷款所占市场份额为82.85%、84.09%;2008年,这两项指标分别下降为45.03%、54.12%。但在国民经济中,金融的市场化程度仍然处于较低水平,例如,金融交易的核心价格机制——利率的市场化尚未完全实现。

  2.政策性金融与我国金融发展的未来轨迹

  回顾100多年来我国金融发展史,可以看出,金融体系由政府主导的特征十分明显,现代金融业的起步与发展在我国一向带有政府主导的鲜明特征。在一方面,不同历史时期,始终存在对政策性金融业务的诉求,金融体系都承担着内容各异的政策性业务。同时还有另一方面,从大的发展趋势来看,市场力量对金融发展的推动作用在清晰地、渐强地展现,尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和深度地融入国际社会,金融领域改革开放的速度越来越多地受到国际、国内等多方面因素的共同影响,在此环境中,可以预见,市场化的金融体系改革,是我国金融发展的必然选择,而且其效率直接关系着我国金融安全和金融竞争力,关系着我国资源配置和经济发展水平,因此,需要坚持推进和完善金融体系的市场化改革,加快利率市场化的步伐,充分提升市场金融体系的效率。

  从未来发展轨迹看,毋庸置疑,市场化是我国未来金融发展的主线,商业性金融机构必然成为我国金融体系的主体,但是,从现代市场经济国家金融体系的共性特征考察,纯粹的市场化金融体系并不存在,一般都可以观察到政策性金融机制的存在,尤其对于中国金融发展由政府主导的历史传统而言,如何保持政策性金融机构的合理定位,正确处理政策性金融机构与商业性金融机构的关系,更是不可回避的重大问题。

  1994年,我国成立了三家政策性银行,它们的成立不仅为配合我国国有商业银行的市场化改革打开了配套发展政策性金融的制度空间,也为我国政策性金融业务的规范发展开辟了组织和制度上的保障机制,被看作是我国金融体系市场化改革的重要进步,但是经过十多年的发展,我国政策性金融体系的框架和发展思路,不是更清晰了,而是更模糊了,更令人惶惑了。政策性金融机构的缺失与困境会对我国金融体系的健康发展和社会进步产生何种影响?

  首先,我们重温1998年的一段表述来分析政策性金融机构的任务,“总量平衡与结构调整是困扰宏观经济的两大难题,经济效益则是困扰微观经济的难题。金融是为经济服务的,资源的配置——资金的配置——进而金融机构的设置要有利于这三个难题的解决。由中央银行控制‘总量’,商业银行追求经济‘效益’,政策性银行承担‘结构’调整任务——这是1993年以来金融改革所形成的新的金融体系的基本框架。” [4]

  第二,进一步放宽视野,从社会政策的角度分析,社会进步不仅体现为经济增长,而且体现为人民生活水平的普遍提高。王绍光认为,我国自1978年以来正处于“双向行进”中,所谓双向运动,一方面是向市场经济的转型,另一方面是相反方向的社会的自我保护。而且,21世纪以来,中国正在出现蓬勃的反向运动,并在催生一个“社会市场”。在社会市场里,市场仍然是资源配置的主要机制,但政府通过再分配的方式,尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”,让全体人民分享市场运作的成果,让社会各阶层分担市场运作的成本,从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。  金融发展服务于社会进步,我国公共政策对于公共利益和社会和谐的重视,必然要求金融体系承担起相应的社会责任。

  政策性金融机构作为专门承担政策性金融业务的机构,是政府运用经济手段优化经济结构,促进社会进步的重要工具,政策性业务的要求客观存在,在新时期,政策性业务的内容不仅涉及结构调整领域,也更多地涉及帮扶弱势群体、支持落后地区等社会和谐发展目标,因此,政策性金融机构的缺失和功能弱化,可能会产生两类不利后果,一类是在政府主导的金融发展环境中,大量的政策性业务将由商业金融系统负担,这显然不利于市场化金融体系的发展;另一类则可能是金融服务的供给出现断层,大量的政策性业务无法得到规范化和持续性的满足,制约经济结构优化和社会进步,而无论是对金融体系效率的损伤,还是对经济社会发展的侵蚀,在经济全球化的国际环境中,这些负面效应都会被成倍放大,甚至危及经济繁荣和社会安定。当然,政策性金融机构的业务范围和规模本身也存在适时适度的问题,不能过度扩张,其发展不能以侵蚀市场化金融体系的活力为代价。

  鉴上,政策性金融机构的规范和发展是市场化金融体系真正确立的一个必要条件,我国金融发展的未来轨迹既要坚持市场化改革的主线,持续推进市场化金融体系的演进与完善,又需要明确:在市场化金融体系的一般运作层面,相对于商业性金融机构而言,政策性金融机构的定位是拾遗补缺,相对于经济社会发展的要求而言,政策性金融机构的作用则不可或缺,在较长的一段时期,必须重视专门政策性金融机构的规范和发展,以及引导商业性金融机构适当参与的政策性金融业务的发展。

  (二)对政策性银行改革思路的反思及对政策性金融的再认识

  2007年以来,我国开始进行新一轮的金融体系改革,其重点就是政策性银行的改革,其中一个值得重视的倾向是要通过改革将政策性银行逐步转型为以商业银行为主、政策性业务为辅的运营模式,而在字里行间则透露出一种似乎政策性金融已经过时、希望商业性金融能够覆盖所有社会资金需求,这种想法存在一定偏差,在实践中会对我国经济社会发展以及金融体系的完善带来不利影响。

  政策性金融的本质特征在于:强调以金融手段来实现国家特定的经济与社会发展战略意图与政策目标,强调金融机制与财政资金的“互补”结合。政府相当一部分政策性的支持资金,需要借助政策性金融体系、实现金融式聚集放大、市场化运作、专业化管理,努力提高其运行质量与效益。

  一般而言,政府参与资金配置的规范途径主要有:一是政府通过预算安排,实现财政性资金流向市场失灵领域;二是政府可以发展政策性金融机构,通过一部分财政投入安排或者政府优惠政策,借助于市场化的运作机制,调动、引导更多的社会资金进入政府支持和鼓励发展的领域。这两种途径相比,预算途径的资金配置具有无偿性、强制性等特点,能够非常直接有效地服务于政策目标,但是资金规模会受到诸多限制,同时以预算拨款通过行政安排方式配置资金的效率在开发领域一般较为低下,而以政策性金融方式可以构建“政策性导向、市场化运作、专业化管理”的混合机制和放大机制,把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的、同时也是“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于市场失灵领域。

  政策性金融作为政府参与社会资源配置的重要方式,从其基本特征看,它是介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的资金融通方式,就利率水平和风险承受能力而言,政策性金融比商业性金融具有优势,并且可以更加有针对性地帮助实现政府产业政策和经济发展规划;就效率、规模和灵活性而言,政策性金融比财政直接投入方式更具优势,通过发展政策性金融体系,政府可以较低耗费地实现国家政策意图,降低社会运转成本,提高社会资金配置总体效率。

  前已论及,从国际经验看,政策性金融业务是长期存在的,即使是发达市场经济国家也存在比较强大而且种类多样化的政策性金融服务,对于采取赶超型经济发展战略的发展中国家来说,通过发展政策性金融业务,更可以适当集中有限的资金支持需重点发展的项目,从而加快赶超步伐。在我国现阶段,无论科技产业、中小企业的发展以及中国产业结构的转型,还是西部开发、东北振兴,珠三角、长三角产业转型以及环渤海经济圈的发展、重庆社会统筹试点、北部湾经济区和海峡西岸经济区的加快建设,等等,都还存在资金不足的问题,这些领域的投资收益存在较大不确定性,超出了商业性金融业务的风险承受能力,迫切需要国家政策和资金的扶植,借以拉动商业性信贷资金的投入。而在“三农”领域,相关农户和农业企业获得商业性资金的能力很低,带有较明显的“市场失灵”特征,更加迫切需要获得政府政策与资金的大力支持。

  我国财政每年为此安排了大量资金,但在很多具体问题上也不能直接解决和满足这些融资需求,在这些领域,使用政策性金融的方式更有效率。当然,上述领域的资金需求中,很多也是目前我国政策性银行支持的重点,但是现在政策性银行是否已经很好地完成了自己的历史使命,可以完全由商业性金融机构参与解决资金需求了呢?从目前的现实情况看并不是如此。因此,如果在金融体系改革中完全取消了政策性金融,这些微利和低利的产业和地区将难以获得资金投入,从而出现资金短板,例如我国中小企业融资难的问题已经讲了多少年,但直到现在也没有取得令人满意的实质性改进,三农问题也是如此,这些问题的存在最终将会制约经济统筹发展和社会和谐目标的实现。

  正因为如此,我国政府必须能够长期动员和集中一部分资金资源,相应拉动、引致其他社会资源,来满足上述特殊领域和特殊行业的资金需求,通过逐步构建完善的政策性金融体系来完成这种资源集中和政策资金配置,填充财政直接支出和商业融资之间的“中间地带”,追求政府财力依托机制转换,实现效率提升的倍加效应,应是我国政策性银行改革和重新审视与构建政策性金融体系建设的战略性着眼点。

  通过改革,应将政策性金融建设作为我国社会资金融通的一个重要组成部分,进一步增强政策性金融的建设和发展,完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。在未来很长一段时间,即使我国经济继续得到快速发展,工业化、城镇化、市场化水平进一步提高,但由于产业区分和项目性质等原因,在农业、中小企业以及大型机电设备进出口等方面,我国仍然需要相应的政策性金融服务,当然,那时候政策性金融的范围将有所缩小,对经济影响的程度直观上也会有所降低。

  (三)我国政策性金融机构定位和资金供给与运行机制的偏差

  既然政策性金融体系构建对于我国这样实施“赶超型”战略的发展中国家来而言如此重要,那么,为什么我国政策性金融体系建设存在明显缺失的情况下,仅存的三家政策性银行一家已经改制成为商业银行,另外两家也可能失去政策性金融机构地位呢?这与我国对政策性金融机构、首先是对三家政策性银行的功能定位存在错位具有一定关系。

  从我国政策性金融的发展历程看,对于政策性金融的认识较为模糊,在很长一段时间,政策性金融这一概念被政策性银行所取代,似乎它们就是政策性金融机构的全部,三家政策性银行就可以覆盖我国所有的政策性金融领域。狭义的政策性金融体系的建立实际成为金融体制商业化改革的副产品,这种定位对于政策性金融的长远发展带来了负面影响,容易误导相关各方对政策性金融体系存在必要性的判断。从我国经济发展阶段和政策性金融运作的实际情况看,政策性金融体系所涵盖的领域应该比较广泛,三家政策性银行的业务范围是不能全部包含的。

  另外,一开始没有周全考虑如何解决政策性业务的资金需求问题,而是在构建我国市场化的金融体系之初,将三家政策性银行的产生作为减轻原有专业金融机构包袱的配套措施,而在其产生之后的业务开展阶段,缺乏对其政策性业务持续给予必要资金支持的全面设计,不仅三家政策性银行所从事的政策性业务范围界定不够清晰,并且运行机制如何合理构建这一关键问题迟迟未得到解决方案。

  财政分配体系在一次性拨付一定数额的资本金之后,对政策性银行的日常管理运作就拉开了距离,财政没有义务和责任继续按照政策性融资业务发展的需要追加政策性金融机构的资本金。在以财政补贴提供政策性资金支持方面,主要面向农发行,但也与农发行的资金需求缺口具有很大差距。这样,政策性银行业务开展所需资金只能依靠其它来源,特别是在发展的前期,其资金来源主要是其监管机构——中国人民银行给予的中央银行再贷款。

  作为人民银行来讲,其面对的往来对象都是商业银行,商业化原则也适用于其向政策性银行发放的再贷款,人民银行必须考虑这些资金回收的压力。在本应判定和追求政策性金融目标实现程度的监管机构出现缺位的情况下,人民银行成为政策性银行的监管机构,由于没有明确的政策性目标,其在监管过程中最自然的选择就是逐步实现政策性银行的盈利性,继而利润指标成为考核三家政策性银行运营情况的核心指标。2003年,银监会成立以后,在履行对政策性银行的监管职责中,也是侧重于是微观经营绩效评价,即采用与商业性金融类同的经营业绩评价体系,这种监管导向的结果就是导致政策性银行片面追求经济利益,不愿意从事收益率较低、风险相对较大的政策性业务,而选择那些业务利润较高的企业和领域,甚至凭借其政策性的优势进入明显属于商业性金融机构的业务范围。这导致商业银行产生不满,而这些问题反映到监管层面,也就导致有关方面在确定政策性银行改革目标之时,倾向于干脆以政策性银行的商业化作为核心指导理念。

  (四)对我国政策性金融基本定位的重新审视

  为今后更好地构建政策性金融体系,实现我国社会资金的公平配置,需要对政策性金融在整个国家金融体系中的地位和作用作重新审视,摆脱政策性金融建设方面的认识误区。

  通过对政策性金融的国际经验和我国经济运行的实际情况分析,我们认为,对于我国政策性金融的定位应该是:政策性金融是我国资源配置和金融运营体系的重要组成部分,是对财政分配和商业性金融的必要补充,其重要性不可忽视,发挥的作用不可低估。

  从国际经验看,即使是发达市场经济国家,也在某些特定领域为政策性金融留下了足够的空间,同时设立了一定数量的政策性金融机构,这样做的主要目的,就是要实现社会资金的合理、公平配置,即通过政策性金融机构的运作,解决在市场经济运行过程中出现的社会资金配置的“市场失灵”问题,使社会资金在一定程度上向资金运用效率不够高但对于社会发展又非常重要的领域和区域。另一方面,那些实施“赶超型”发展战略的发展中国家对于政策性金融体系的建设更为重视,它们在实现社会公平目标之外,普遍还赋予政策性金融机构集中社会闲散资金、支持重点产业、落后区域发展、支持出口导向型战略等经济发展目标,其政策性更为明显,在国家经济发展中所起到的作用更为重要。

  我国经过30多年的改革开放,经济发展迅速,已经成为世界上第三大经济体,但是,应该清醒地看到,我国经济发展基础仍然很薄弱,农业发展相当落后,区域经济发展很不平衡,存在大量的短板产业和短板领域,因此,在社会资金融通过程中,如果仅仅依靠市场机制配置资金,那些国家急需发展的产业、那些急需资金支持的区域由于资金回报率较低,市场资金很难配置到它们之中,更谈不上加快实现国家经济结构转型。因此,我国现阶段不仅不能收缩政策性金融业务,与此相反,还需要合理、积极地发展政策性金融业务和大力发挥政策性金融机构的作用,合理引导社会资金的流向,实现科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展。在农业、中小企业以及进出口、自主创新等方面,如何能够合理提供政策性金融支持已成为当务之急。

  当然,相对于商业性金融来讲,在任何一个实施市场经济制度的国家里面,政策性金融都是补充性的,处于“配角”地位的,商业性金融应在社会资金配置中起到基础性、主导性作用,使得社会资金配置基本能够体现“效率优先”的理念和原则。但是,这并不意味着政策性金融是可有可无的,它发挥作用的领域通常是商业性金融所不能发挥作用或者是作用存在扭曲的领域,因此,政策性金融与商业性金融又是相互补充的,不可缺少的“配角”地位,同样有其战略意义,主角、配角齐全,才能上演有声有色、又好又快发展的历史活剧,构成我国社会资金间接融通体系的全部。

二、构建我国政策性金融体系的基本原则探讨

  从政策性金融的本源和我国的实际情况看,要构建一个合理、有效的政策性金融体系,需要遵循一些基本的原则,概括起来可以包括以下内容:

  (一)社会公正原则

  由于政策性金融产生的本源在于社会资金配置的市场失灵问题,因此,在构建政策性金融体系过程中,一个很重要的方面是要以实现社会公正作为构建和完善政策性金融的最基本前提和首要原则。这里所说的公正,是通过必要的社会调节,保证社会成员的基本权利,实现社会成员之间的机会平等,它既包括市场经济条件下强调的竞争机会一视同仁,也包括通过某种制度安排,向那些在社会分配中处于弱势地位从而缺乏与他人平等竞争机会的群体实现资源的社会调节,从而使人们真正获得平等的发展机会。社会公正原则的实现需要政府出面建立某种合理的制度安排,政策性金融是政府在融资领域体现和促进社会公正的制度安排之一,即通过政策性金融的运作,使那些在市场机制配置社会资金的过程中难以得到资金的企业、区域和领域能够获得相应的资金支持,得到相应的发展。

  由于政策性金融的规模和范围是有限的,因此,政策性金融下实现的公正也不是试图满足所有人的资金需求,它只能够为受到市场失灵影响而无法正常获得社会资金融通的那部分群体提供相应的资金支持,或者是用于借助市场机制更有绩效地实现政府的特定经济和政治目标。实现面向全部成员的社会资金公平分配是政策性金融所无法办到的,事实上,很多贫困救济等活动就属于政府支出范畴而不是政策性金融的范畴。

  在当前面临国际金融危机的情况下,通过政策性金融体系的构建和完善,能够增强我国经济和企业应对国际金融危机冲击的能力,促进国民经济的可持续增长,同时,也能够提高弱势群体的获取资金和自我发展的能力,有助于增强减少贫困中的“造血机能”,提高特定领域人群的收入。

  (二)持续渐进原则

  我国经济发展面临转型,需要政府支持的行业、领域和区域都很多,而政府能够提供的资金是有限的,不可能面面俱到,所以希望一次性就能够构建起来一个可以针对所有需要支持行业、领域和区域的政策性金融体系是无法做到的,在构建政策性金融体系的过程中必须贯彻持续渐进的原则。

  首先要为那些关系到国民经济命脉的行业、关系到社会稳定的区域、关系到国民经济结构转型所需要的领域等方面提供足够的政策性资金支持,解决国民经济的“短板”问题,在经济进一步发展、以前政策性资金支持的行业、区域或领域得到了明显发展,其获取资金的力量将会明显增强,商业性金融机构也会进入到这些领域之中,政策性支持就可以逐步实现一定程度的退出。此时,国家财政实力将更为强大,可以通过政策性金融体系的动态完善,将政策性资金更多配置到满足弱势群体融资需求的领域。但持续渐进原则是相对的,并不是说所有的政策性金融都是阶段性的,都会在经历过一个较短的过程后其需求就归于消失。在整个经济发展过程中,对某些领域和行业的政策性资金支持是一个长期的过程。例如,美国对其农村电气化支持和中小企业的支持从20世纪40年代就开始了,但直到现在这些政策性融资机构仍然存在,仍然发挥着十分重要的作用,而且在2008年,美国政府还把对中小企业的政策性融资支持政策的调整作为应对国际金融危机的一个重要手段。从这个角度看,我国的政策性金融在特定领域也会长期存在。

  (三)风险共担原则

  政策性金融业务与商业性金融业务类似,也会存在风险,那么,政策性业务的风险是不是与商业性业务的风险承担方式一样,由金融机构和资金需求者完全承担呢?事实上并非如此,这是因为,一般情况下,政策性融资业务的风险-收益比率要大于商业性融资业务的同类指标,哪怕是由融资活动双方共同承担,在很多情况下也是承担不起的,正是因为这一点,政府通常应以一定的方式介入到融资活动之中,政策性金融活动才由此产生并存在。政策性金融业务运作过程中至少会涉及到政府、金融机构、资金需求方三者之间的关系,但希望政府将政策性金融业务的风险完全承担起来也是不合理、不应该的,那样会产生“道德风险”和“无底洞”机制,使财政介入不可持续。因此,构建政策性金融体系要体现出上述三者的风险共担原则,合理配置和明确规定三者所需要承担的风险责任。

  作为资金的直接使用者,政策性资金的需求方要承担或至少部分承担投资失败的责任,同时在投资顺利时要承担按照贷款条件及时还款的责任。政策性金融机构承担的是贷款损失或者是贷款延期的一般性责任,这种一般性责任应该不会超过商业性金融机构在商业性业务中的责任。而政府的责任可大可小,最基本的责任是要将政策性金融业务大于商业性金融业务的风险承担起来,有时候还要承担起部分贷款损失、投资失败的责任,但这部分责任的界定方式需要事先明确,否则政策性金融机构可能会将其经营不善带来的贷款损失也转嫁为政策性业务亏损交由政府承担。

  (四)多元化原则

  首先是金融机构的多元化,构建政策性金融体系的重要环节是要确定发挥政策性金融功能的中介机构,并且要为这些中介机构开通合理、畅通的资金来源渠道。我国目前的国家级政策性金融机构只有二家政策性银行、一家出口信用保险公司(还有一家投资担保公司已告别政策性),政策性金融机构数量较少、类别较为单一,融资渠道狭窄,只有少量财政性资金、中央银行再贷款、发行政策性金融债以及从其他银行短期拆借等,而且随着业务的发展,资本金不足问题越来越严重。由于政策性业务之间存在明显差别,需求也存在明显不确定性,因此需要多种金融机构参与到政策性金融之中,要根据不同政策性金融业务的性质,确定经营特定政策性金融业务的机构。例如,可以设立政策性银行、政策性保险机构、政策性融资担保公司、政策性金融合作机构、种子基金或者是风险投资公司等来提供不同的金融服务。同一政策性金融业务也可以通过不同的金融机构,包括商业性金融机构,这样能够更加有效地实现政策性金融业务的多样化目标。

  其次,对于资金来源渠道的建设也要遵循多元化的原则,除了目前政策性银行可以采取的融资方式之外,还需要动员更多的资金为政策性金融服务,比如逐步加大财政支持力度、加强国际金融机构合作、吸收业务往来单位存款甚至吸纳储蓄资金用于政策性金融业务。

  (五)政策支持下的财务可持续原则

  政策性金融业务是介于商业性金融与政府收支之间的一种社会资金融通方式,与商业性金融业务相比,政策性资金的回报率要求较低,并且受到政府的资金与政策支持。但是,政策性资金的使用与政府预算资金分配的无偿性不同,政策性资金融通的最终结果还是要实现还本付息的,至少是要求还本。构建政策性金融体系要坚持政策性金融机构在合理的政策支持之下应保持的财务上的可持续性。所谓财务上的可持续性,一方面是指政策性金融机构在运作政策性金融业务时,在政府弥补了政策性业务低利率导致的亏损之后,其资金能够顺利收回并且循环使用;另一方面是指政策性金融机构不是以获取利润为其目标,只要政策性资金的周转正常,对政策性业务的支持力度得到合理保证,其利润是否存在、利润的金额大小,都不是考核政策性金融机构运作情况的主要指标。

  财务可持续原则要求政策性金融机构的运作要按照市场化的方式进行,建立规范化、科学化的政策性资金运作机制,不断采取措施降低运作费用,防止出现因为政策性金融机构管理混乱,内部费用居高不下,资金回收困难的现象。

  但是,政策性金融的财务可持续并不是说在财政拨付资本金之后,其后期运作就只能依靠自身经营实现财务持续,由于政策性的特点,其起步资金可能会发生合理的漏损,因此,政策性金融的财务可持续应该是在建立了财政合理补充政策性金融机构资本金的持续机制下的财务可持续。否则,会导致最终难以实现财务和经营的可持续。

  (六)法律配套、保障原则

  由于政策性金融机构业务活动的特殊性,许多国家都通过立法的形式对政策性金融机构的地位、目的、业务原则、业务范围、资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定,然后才有政策性银行的建立和发展,这正是一些国外政策性金融机构成功运营的一个重要经验。但我国组建政策性银行的最初动机在于承接源自商业性银行中的政策性业务,为商业性银行实施市场化改革创造条件,对政策性银行的运作实际一直缺乏周密的系统考虑,更缺乏从上到下对政策性银行的规范性文件,由此导致三家政策性银行从成立至今,仍没有专门的立法来保障和规范其运行,对其经营范围、运行规则、违规处罚等也没有明确的法律规定,维系其运行的只是一些临时性的规章、办法,有些甚至是监管部门的批示等。这种缺乏绝对权威性的法律制约与保障的状况,导致政策性金融机构经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理,还是外部关系的协调,都处于一种进退失据的状态,严重制约了政策性金融的发展。

  今后,在构建政策性金融体系过程中应吸取过去的经验教训,努力逐步建立和完善政策性金融的法律法规框架,通过法律法规形式确定政策性金融的地位,分别对各类政策性金融机构的设立目的、业务原则、业务范围、服务手段、资金使用与补充方式、监督管理机构及方式等进行明确规定,从而建立和完善政策性金融机构的基本运作框架,提升政策性金融机构管理运作的规范程度。考虑到中国政策性金融制度建设还必须经历一段渐进探索、开拓、创新的过程,可采取由粗到细、先易后难的方式,从制度、章程的较粗线条的全覆盖到渐进细化、升级的法规全覆盖的立法技术路线,最终形成较完备的相关法律体系。

三、构建我国政策性金融体系的基本思路探讨

  (一)政策性金融双重目标及其难点的简要分析

  政策性金融机构的定位是双目标导向的,包括政策性目标和市场性目标。

  所谓政策性目标是指需要按照政府的公共政策要求,为一国政治、经济、社会、外交等领域的战略发展目标提供资金支持,以维护公众利益和国家利益,例如,通过为落后地区和弱势产业的发展提供金融服务,以实现统筹兼顾的目标。政策性金融机构的业务重点在于弥补并纠正市场机制的缺陷,扶持贫弱,维护机会均等,公平竞争,具有保护性,政策性目标是政策性金融机构存在并发挥作用的决定性因素。

  所谓市场性目标是指政策性金融机构的经营运作也要满足安全性、流动性和盈利性(至少不严重亏损)的“三性”要求,在经营管理机制上也要按照市场化原则,建立与商业性金融机构类似的组织架构体系。与以追求利润最大化为唯一目标的商业性金融机构不同的是,在“三性”要求中,对政策性金融机构考核时更加看重的是资金的安全性和流动性,防止出现大量不良贷款,对于其盈利性目标,只要政策性金融机构能够基本实现保本经营(可附加必要的财政贴息等支持)的底线,政府一般不附加利润要求。市场性目标的存在是因为政策性金融机构采取的组织形式是金融机构,因此,在微观层面其必须按照金融机构运行的市场化原则开展业务活动。

  就其排序而言,政策性目标是政策性金融机构的核心目标,是该体系的实质,也是政策性金融机构存在和发展的前提,决定着政策性金融机构的主要运作方向,市场性目标是从属于、服务于政策性目标的,是政策性金融机构内部管理运作时需要遵循的,二者决定的层次并不完全一致,但市场性目标也是政策性金融机构可持续发展不可或缺的保障性因素。市场性目标主要是为了在保证实现政策性目标的过程中,提高政策性资金的使用效率,防止政策性资金的不合理漏损,从而为政策性目标的实现提供可持续的资金循环往复利用机制与绩效追求压力,以市场化的业务机制保证政策性目标的正常与有效率的实现。

  因此,对于政策性目标与市场性目标而言,正是由于政策性目标存在,政策性金融机构才有别于以追求利润最大化为唯一目标的商业性金融机构;同时又正是由于市场性目标的存在,政策性金融机构才有别于以常规财政支出方式贯彻国家政策意图的政府预算部门。

  对于政策性金融机构而言,虽然政策性目标是基础和决定性因素,但市场性目标不可或缺,它是政策金融可持续发展的约束条件。如果完全离开市场性目标,政策性金融只会面临两种境况,一是转为财政性资金,成为预算性资金配置的构成部分;二是政策性资金遭到无约束的占用而形同“无底洞”,资金的循环利用机制难以建立,业务经营难以为继,最终导致政策性金融机构被淘汰。所以政策性目标与市场性目标需同时存在,政策性金融既需要以政府预算为后盾支持,又必须相对独立于财政预算。

  但是,政策性目标与市场性目标是存在矛盾的,政策性目标在实际生活中易表现为要求政策性金融机构完全以政府政策为导向,在必要时不遗余力、不计成本地向某些企业或项目、领域提供融资支持。市场性目标则要求政策性金融机构在实现政策性目标过程中,首先必须遵循商业性贷款的基本原则,以资金的本金安全和贷款按期回收作为发放贷款的前提,这又很可能导致某些应该受到政策支持的企业由于资金收益太低而得不到相应资金支持,从而损害政策性目标的实现。尤其是在资金来源方面存在收益性要求的硬约束的情况下,比如政策性资金来源主要是通过发行政策性金融债融入资金时,政策性目标与市场性目标之间的协调更加困难。我国的政策性金融机构,大到国家级的政策性银行,小到数以千计的各地政府背景下组建的信用担保机构,无不遇到这种“两难”:坚持政策目标,则会出现资金萎缩,危及其生存;顾及市场目标,则会越来越远离政策性初衷,转而去追求“短平快”盈利。因此,为了实现政策性金融的健康、可持续发展,一方面,必须在遵循政策性目标的前提下,通过对政策性目标和市场性目标两者一定程度的弱化,来寻找政府意图和市场约束的平衡点,并形成机制化、可操作、可持续的处理方案;另一方面,在保证政策性金融机构建立和完善市场化运作机制之后,也要根据机构的特点和政策性目标的要求,建立对政策性金融机构的资本金持续补充机制,防止合规的政策性金融机构也出现资金规模萎缩的困境。

  (二)促进我国政策性金融体系合理构建的思路探讨

  为了适应贯彻科学发展观、实施我国“三步走”现代化战略的需要,应实现政策性金融的可持续发展。当前迫切需要从以下方面明确我国政策性金融的基本思路,寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制。

  1.力求明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界

  在我国,需要对应于弱势行业与薄弱领域建立与发展合适的政策性金融机构,通过政策性金融业务实现社会资金的适当再分配。在考虑构建我国政策性金融体系时,应尽可能合理、清晰地界定政策性目标,划分政策性金融的业务领域和范围,确定“双轨运行”格局中政策性金融与其他商业性金融的边界。

  (1)根据国家经济和社会发展的需要确定政策性金融的定位与运行目标。在政策性金融体系里面,设立政策性金融业务的前提,是其为商业性金融不愿进入而经济和社会发展所必须,同时,在某一特定领域内,可以根据特定需要建立不止一家政策性金融机构以利适度竞争,但是,首先要明确这类金融机构的政策性定位与工作目标,该目标应该是特定而有限的,独一无二的,没有其他机构与其雷同。另外,特定目标下政策性金融支持的贷款对象也不是一成不变的,需要密切配合不同阶段上政府的政策重点,动态调整业务支持的领域和重点。

  (2)合理设计政策性业务及政府对政策性金融的支持方式。政策性目标设立之后,需要明确政策性金融机构以何种业务发展方式实现该目标,同时明确政府与财政支持政策性金融业务的长效机制和方式,而不是在开始时一次性拨付资本金之后就不再提供政策性支持。当然,这里也需要注意适时调整政策性金融机构承担的政策性目标,使政策性金融的运行控制在政府可以承受的补贴范围之内。

  (3)以分工合作的思路动态地廓清政策性业务与商业性业务的边界。政策性金融机构的业务发展要与商业性金融机构有所区分,使其无法利用其享有的政策性优惠措施在商业性领域与商业性金融机构争夺利益。由于经济生活中的金融活动实际是相互关联、难以清晰分离的,市场发育中一些领域由商业性无利可图状态变化为有利可图状态也是渐进的,所以将政策性金融与商业性金融完全分清存在较大难度,但是,在动态中不断修正地对政策性金融业务进行明确界定,来促成分工合作局面,始终是必需的。

  (4)政策性目标设置需要包括免责条款。由于政策性金融的复杂性和政策性金融对某些业务和行业支持的刚性约束,在选择政策支持对象时,某些项目的资金回收前景堪忧或贷款对象的资信不足,因而政策性金融机构可能会不同意从事某些贷款项目,如果政府从经济和社会发展的角度坚持认为需要政策性金融机构发放相应贷款,则应该由政府部门分担政策性金融机构的部分贷款损失。国家开发银行前些年发放开发性贷款业务时要求相应政府机构或政府性公司提供担保,其实就是在实行这一原则。

  2.积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题

  政策性金融机构虽然是直接服务于政府政策目标的金融机构,但是其组织架构设置和管理运营机制都应严格按照商业性金融机构的一般原则进行。

  (1)建立市场导向的组织架构体系。政策性金融机构的组织架构应该是适应市场运行方式和市场竞争环境的,以此为导向设置内部机构,其管理方式也要摆脱行政管理模式。

  (2)建立市场化的业务评审机制。政策性金融机构的业务开展需要以市场运作方式进行,例如,在信贷类政策性金融机构中,贷款的发放需要遵循商业性金融机构的做法,对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以最终决定是否发放贷款以及贷款的金额等。

  (3)建立市场化的风险防范机制。金融机构的风险防范能力是其健康运转的重要保障,政策性金融机构也不例外,要依市场化原则搭建风险控制体系。

  (4)建立专业化的人员队伍。政策性金融机构为了实现政策性目标,需要建立一支专业化的人员队伍,能够切实进行高水平的贷款评审与风险管理,这是政策性金融机构生存的关键,不能以行政官员代替专业人员进行决策。

  (5)形成和追求市场性的业绩目标。政策性金融机构本质上不以盈利为目的,形式上却必须形成和追求市场性的业绩目标,以及作为评判依据来形成高效率导向和考评压力。

  3.大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制,支持市场性目标的实现

  在设立政策性金融机构和构建政策性金融体系之时,需要解决的一个重要问题是要建立政策性金融机构、财政、企业等相关主体之间的风险共担机制和对于政策性业务风险的利益补偿机制,即政府应以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。利益补偿机制能够保证政策性金融机构在以市场化机制运作时,以预期的来自财政的利益补偿机制弥补收益性目标的 不足,从而维护其市场化目标的实现和可持续的正常运转。这种补偿不应是单向的、无条件的,即不应是“无底洞”式的,而应是带有一定的多主体风险共担特征,形成政策性金融机构行使其业务功能时与相关企业、商业性金融机构以及财政部门间的风险共担机制。

  利益补偿机制主要包括财政资金拨付、财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等多种形式。政策性金融对国家财政具有内在的依赖性,要保持其良好的财务结构需要形成国家持续介入的制度安排,即必须建立财政对政策性金融机构的持续支持机制,否则,政策性金融机构为了自身的生存必然会越位或缺位,以政策性资金开展商业性金融业务而背离政策性初衷。

  财政缺乏对政策性金融的持续支持机制,可能是由于财政资金比较紧张所致,但财政支持的匮乏,使得政策性金融长期缺乏资本金,或者是业务逐渐萎缩,或者是大量负债,融资成本加大,增加政策性金融机构的成本负担,促使政策性金融机构走向商业化道路,利用政策性金融拥有的资源与商业性金融机构进行竞争,这不仅导致不公平竞争,也导致政策性金融机构对政策性业务的支持力度不够,政策性目标难以实现。这两种情况都会导致政策性金融本应提供的政策性资金减少,使得应该由政策性金融解决资金的项目重新依赖于财政预算,从而使得财政在相关政策性领域的支出负担加重。这种因财政支持不足所导致的财政负担加重的现象可称之为“财政在政策性金融领域的一个悖论”,内在的原因正在于财政预算和政策性金融都是政府配置资金的两大途径,在一定时期内,两者此消彼长。当然,似乎还有一种途径解决这个悖论,这就是政府直接干预商业金融发展,采取非规范的政策性金融发展模式,例如各级政府可能通过行政方式迫使商业性金融机构承担政策职能,但这种途径其实是在走回头路,必定妨碍我国金融业市场化和现代化的进程,也制约和妨害公共财政改革的进程。

  然而,这并不是说政策性金融机构可以“躺在财政身上”,由财政把其经营风险完全兜起来,那样会使财政收支之外另构政策性金融体系归于无意义。政策性贷款的发放者、使用者以及作为其发放后盾的财政,应当以一定形式实行风险共担;政策性信用担保的担保机构、受益企业、所涉商业银行和财政之间,同样应是风险共担的,这样才能减少“道德风险”,使政策性金融体系长久运行。有了风险共担机制,配上财政的可持续介入,在政策性金融机构、商业性金融机构、财政和企业四者之间,这个体系实际可运营的情况是在边际上把每一个主体的风险都降低,而实际上形成一种合力,原来认为过不去的门槛,在这种风险共担的情况下就可以过去,就可以增信,可以扩大和加快发展。它在机理上要避免的,是简单的望文生义地认为,政策性金融机构、政策性金融体系既然是政府支持,那么政府就应该不计工本地进入。不计工本地进入就没有必要运用这个体系,那么财政直接支出不就行了嘛?但财政直接支出毕竟有它的机制缺陷,它无法形成一个更有效的市场化运营、专业化管理的这样一个支持系统,其机制不会如政策性金融体系能带来种种的效率和管理上的好处。

  4.合理构建绩效评价体系,保障政策性目标的实现

  为了更好地实现政策性目标,政策性金融机构还需要按照市场化运作的基本要求,建立科学合理的绩效评价体系,从而客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等。这一绩效评价体系包括两个层次,第一层次是政府对政策性金融机构经营管理状况的评价,第二层次是政策性金融机构对于其工作人员资金运作水平的评价。

  科学合理的绩效评价体系,可以对政策性金融机构的管理层和各级员工形成正向的激励机制,约束其不良行为,使政策性金融机构管理层在经营决策时要以满足政策性金融的目的为基础,同时,也要按照市场化的基本原则建立和修正自身经营管理机制,完善各项业务流程,增强风险管理能力,提高经营管理水平;另一方面也会使政策性金融机构的员工以做好政策性业务,降低资金运作风险为己任,不断提高政策性金融机构的运作效率。

  科学合理的绩效评价体系,最重要的着眼点是看政策性目标的实现程度,考察政策性金融机构在理顺社会资金配置中发挥作用的大小,而不是与商业性金融机构类似,简单地以经营的亏损与盈利为出发点。如果一家政策性金融机构的经营管理并不是以政策性目标为依据,而以市场化目标或者是盈利目标为导向,其业务的相当部分不属于其事先划定的政策性业务范围,那么,即使其盈利性目标完成得再好,在绩效考核中也应当是不合格的。当然,这不代表政策性金融机构的绩效评价就不需要看最终的盈利状况。恰恰相反,配上适当政策支持因素的盈利状况对于政策性金融机构也是非常重要的,它反映了政策性金融机构的市场化管理水平,如果政策性金融机构的业务发展完全遵循了政策性目标,并且也在实现社会资金政策性配置方面发挥了应有的作用,那么,盈利能力强的政策性金融机构当然要好于盈利能力差的机构,因此,盈利性目标应该成为政策性金融机构绩效评价的依据之一,但它要从属于政策性目标完成情况的绩效评价。

四、我国政策性金融体系的总体框架设想

  为了更好地、更有针对性地构建和完善我国政策性金融体系,要从现实需要和社会经济发展战略的角度出发,对我国的政策性金融体系的总体框架进行规划,从而在遵循上述主要原则的基础上,能够对政策性融资体系涉及的各项具体事宜起到一定的指导作用。

  从目前情况看,我国政策性金融体系的总体框架主要应该包括以下方面:一是确定我国政策性金融的业务范围;二是我国政策性金融包含的各项业务的实现方式;三是为了实现政策性金融的各项业务,我国需要构建政策性金融机构;四是合理设置政策性金融的监管机构。

  (一)我国政策性金融体系的业务范围及其发展路径分析

  为了建立一个较为完善和合理的政策性金融体系,需要从我国经济结构长期调整和支持经济社会制度转轨改革的角度出发,考虑我国政策性金融包括的领域,明确这些领域中政策性金融业务的范围和内容。同时,政策性金融体系也不是一成不变的,随着经济、社会环境的不断变化,政策性金融业务的范围和内容也需要适时做出调整,甚至需要对政策性金融体系所包括的领域适当变更,使之适应不同经济发展阶段的需求,体现出政策性金融业务的不同侧重点。因此,设计和完善我国政策性金融体系,不仅需要根据当前的经济发展情况确定政策性金融体系包括的范围,还需要根据经济发展的不同阶段,考虑政策性金融业务范围的发展路径问题。

  1.当前我国政策性金融体系涉及的领域及业务范围

  从政策性金融发展的国际经验和我国经济、社会发展的实际情况看,现阶段,我国构建的政策性金融体系所涉及的领域以及大体的业务范围主要有:

  (1)“三农”领域

  “农业、农村、农民”问题是我国弥合“二元经济”历史过程中始终需要高度重视的问题,关系到经济的发展和社会的稳定,国家每年拨付大量的财政性资金给予支持,但与农业产业大量的资金需求相比,应该说,现在的农业资金仍然不足,需要更多的政策性金融的支持。从国际情况看,“三农”问题的解决是一个全球范围内都需要政策性支持以促进其发展的领域,对这一领域的政策性金融业务的开展具有长期性、持续性的特点。从而“三农”领域应该是我国政策性金融体系的一个重要构成内容。

  “三农”领域需要解决的具体问题非常多,政策性金融的业务内容也应该非常广泛,但在当前,不可能将所有问题一揽子解决,因此,从既有政策的延续性、问题的紧迫性和政府的承受能力等角度看,现阶段我国在“三农”领域的政策性金融业务至少应该包括:粮棉油收购;农田水利建设尤其是“最后一公里”灌溉水网的建设;农村沼气化燃料工作;农业大型机械化设施的推广等。此外,还可以推广小额贷款机构的成功经验,一定程度上解决单一农户面临的生产和生活性资金需求。

  (2)经济结构转型领域

  经过60多年的建设尤其是30多年的改革开放,我国经济得到了快速发展,经济总量不断增加,综合实力不断提高,但是纵观我国经济的整体情况,我国经济发展仍然属于“粗放式”模式,“高污染、高能耗、低附加值”的“两高一低”产业占了很大比重,高新技术产业发展明显不足,造成了大量资源的浪费,还导致了较为严重的环境污染,与此同时,我国的经济明显呈现出外向型的特点,经济发展容易受到国际经济环境的影响,还造成越来越严重的贸易摩擦。因此,我国正在面临经济结构转型的重任,这是我国经济发展的重大战略部署,具有重要的政策意义。目前我国经济结构转型中的绝大部分融资需求都是通过商业性金融解决的,这对于一个国家的产业发展与融资体系构建来说是正常的,但在经济结构转型过程中,还有相当一部分资金的需求属于风险相对较高的领域,如果商业性资金进入,可能会面临资金的损失,从而不进入或进入不足。因此,支持我国经济结构转型也是政策性金融所要包括的重要内容。

  在经济结构转型领域,现阶段政策性金融所要重点支持的领域应该包括:高新技术产业化、低耗能技术的发展、光电、风电、核电等新能源技术的发展以及新动力汽车的发展等方面。其中,已经比较成熟的技术和行业可以由商业性金融作为主要渠道,在新兴领域或者创业投资领域,政策性金融应该承担更多的责任。

  (3)进出口领域

  对进出口领域提供政策性金融支持也是国际上通行的做法,目前我国在进出口领域的政策性金融机构有进出口银行和出口信用保险公司,是一个政策性金融业务覆盖面较为齐全的领域,而且对于促进我国的进出口发挥了重要作用。下一步,虽然我国经济发展更多的是要向内需主导型转变,但进出口仍将在国家经济发展中起到重要作用,因此,进出口领域的政策性融资也是需要长期存在的,它对于引进国外高新技术和设备、支持民族工业的发展具有重要意义。尤其是随着中国经济实力的提高,为了打破市场的制约和资源的限制,我国企业正在面临“走出去”的需求,这也是我国经济发展的一项重大战略,为了配合我国的“走出去”战略,客观上也要求进一步发挥政策性金融机构对中国企业在海外并购过程中的支持作用。

  未来我国仍然需要继续发挥两家进出口领域政策性金融机构的作用,进一步促进进出口的增长和平衡,提高我国产业技术水平,实现我国制造业的升级换代。

  (4)中小企业融资领域

  由于金融资源配置“市场失灵”的出现,中小企业融资困难是一个普遍存在的经济现象,很多国家在构建政策性金融体系时,都是将中小企业融资领域列为一个重要方面,并且对中小企业的政策性金融支持是贯穿经济发展全过程的,现有的发展趋势也一直重视政策性金融对于中小企业的支持性作用。对我国而言,大量的中小企业占据了我国企业总量的99%以上,其接纳的就业数量也远远高于大型企业,但融资方面的困难由来已久,即使一些创新型中小企业也是如此,中小企业的资金支持仅仅依靠商业性资金是远远不够的,还需要通过面向中小企业的政策性金融,提高社会资金对中小企业的支持力度。

  对于具有相当数量固定资产的中型企业由于可以使用固定资产抵押融资,其风险相对较小,商业性资金在经过审查后一般能够提供资金支持。对于高科技企业来说,由于其最重要的资产是高新技术等无形资产,固定资产比重较低,对商业性资金来说风险较大,获得贷款的可能性更低,但这些企业从事的行业很多都是国家经济结构转型所重点支持的,因此,政策性金融体系的构建首先要包括高新技术中小企业,其他还可以包括从事环保、新能源、新材料等行业的中小企业和从事现代服务业、现代物流业等的中小企业的融资,也应顾及“草根创业”的微型企业融资层面。

  (5)区域经济发展领域

  我国地域广阔,各地区经济发展环境不同,经济发展中面临的问题不同,因地制宜地进行区域经济开发,促进区域经济发展是一个长期存在的任务。前些年,国家开发银行在区域经济开发方面做出了较大贡献,其政策性业务的发展很大一部分就放在这一领域,并且提出了开发性金融的概念,但是,仅仅依靠一家政策性银行的资金支持还很不够,而且国家开发银行的开发性金融大都属于一揽子解决方案,其提供开发性政策性资金支持后,一般还附带后续条款,要求被开发地区在后续产业、房地产等商业性领域发展所需资金也必须通过国家开发银行提供,从而获得商业性金融机构所不能比拟的优势,并且它所有的政策性业务和商业性业务的资金支持都要求政府担保(含隐性担保),这样的情况下,形式上看,政策性业务的风险大大降低,而商业性业务的风险基本没有,资金收益大幅提高,但被不少人质疑是否把实际风险压到了地方政府身上并可能“倒逼”到中央财政,如果结合地方政府融资的“阳光融资”制度建设,与区域发展相关的政策性金融业务,国家开发银行的方式可研讨如何进一步改进。

  在区域经济开发方面,我国中西部地区的经济状况与东部地区存在明显差异,属于政策性金融业务的重点。除此之外,东部经济发展也逐渐面临瓶颈,需要实现经济转型,这方面的资金需求主要有东北老工业基地的转型、长三角、珠三角外向型经济的转型、淮河流域高污染产业的整治等。

  (6)房地产金融领域

  “住有所居”与“居者有其屋”是很多国家政府追求的社会目标,为此,它们在房地产融资领域设立了某些政策性金融机构,以顺利解决房地产市场的资金需求,美国“两房”的产生和发展就是这一理念的产物。我国在1998年实现房改之后,房地产行业的发展极为迅速,商业性资金在其中的作用突出,目前,房地产金融被视为商业银行的优质业务,但随着房地产贷款的大量增加,我国商业银行在房地产金融领域已积累了大量风险,如果宏观经济形势出现严重下滑,房地产价格大幅下跌,房地产贷款的抵押物可能就出现抵押品不足,若借款人大面积选择违约,商业性金融的风险将会全面暴露,对商业性金融体系的运行产生严重影响。因此,对于政策性色彩浓厚的保障性“安居工程”建设领域,以及在危机冲击的特定时刻,可以将房地产领域作为政策性金融的重要组成方面。

  (7)重大自然灾害重建融资领域

  我国几乎每年都会发生地震、洪水、冰雪等重大自然灾害,这些自然灾害带给人们生命和财产的损失,而灾害之后的救助和重建问题面临着严重的资金筹集困难,重大自然灾害之后的重建工作成为政府和受灾群众的一种沉重的负担。目前的解决方式基本是政府调拨资金和募捐解决,缺乏更为有效的政策性资金支持的制度安排。汶川特大地震的灾后重建工作还采取了经济发达省份按照重建任务量大小分块包干的形式,这种特殊的融入灾后重建资金方式也一般只能适用于这样特殊的事件。因此,应该探讨如何以适当方式将政策性金融覆盖这一领域。

  2.我国政策性金融领域和业务范围的未来发展路径

  随着经济、社会的发展,我国经济结构调整的进程不断变化,工业化发展阶段也会出现不同,政策性金融发挥作用的领域也将随之改变,在同一领域所包含的业务内容也会出现不同,从目前看,我国上述政策性金融的领域和业务内容的未来可能的发展路径是:

  未来经济结构转型成功之后,前述应该作为政策性金融体系覆盖范围的上述7个领域中,继续使用政策性金融业务促进其发展的可能会存在于“三农”领域、进出口领域、中小企业融资领域、房地产融资领域以及重大自然灾害重建领域等,经济结构转型和区域经济发展两个方面随发展进入较为成熟阶段,其对商业性资金的吸引能力大大增强,因而可以逐步退出政策性金融体系的覆盖领域。但某些业务范围比如,促进高新技术产业发展方面的政策性金融业务,可以继续存在,但其支持的力度和方式也会发生变化。

  例如,在“三农”领域,未来政策性金融业务的内容可能会转移到支持节水农业的高技术农田灌溉业务、农业生产和农村的电气化进程、生态农业和绿色农业的发展以及农工商一体化的产业配套业务等;中小企业融资方面,政策性金融支持的中小企业类型和形式可能也会发生变化;进出口领域虽然内容不会发生明显变化,但支持的力度和重点可能会向促进国内大型机电产品的出口等方面转移;房地产融资领域,政策性资金的直接支持可能会逐步收缩到对于廉租房、适租房项目的政策支持;在重大自然灾害重建方面,随着国家经济实力的增强和人民收入水平的提高,捐赠援助等方面的资金来源将会增加,政策性金融的力度可以适当调低,而且其支持方向也会更有针对性地支持一些更适合以“融资”形式的政策资金支持的重建或救助事项。

  (二)各类政策性金融业务的实现方式

  对于上述政策性金融体系覆盖领域和业务范围,还需要根据实际情况研究确定对各项政策性金融业务的实现方式。

  1.政策性金融业务的可能实现方式

  从国际经验看,在政策性金融业务确定之后,政策性资金对于资金需求者的支持渠道非常多,也就使得政策性金融业务的实现方式存在多种选择。目前看,我国政策性金融体系大框架内的实现方式至少可以包括:

  (1)政策性贷款

  政策性贷款是指政策性金融机构直接对符合其业务支持条件的资金需求者发放贷款,这种贷款通常期限比较长,利率也要比商业性贷款的利率要优惠的多。政策性贷款业务对政策性融资对象的支持最为直接,相应的手续也不繁杂,是能够体现政策性金融业务特点的“传统方式”。但政策性金融机构开展政策性贷款业务时,需要具有大量的资金,政策性资金的带动作用稍弱,并且由于政策性融资对象的分散化,政策性金融机构为了开展业务,需要构建数量较多的分支机构,以保证政策性资金对相应业务的支持。政策性贷款业务是我国现有政策性金融机构对政策性金融业务所采取的主要资金支持方式,也是今后我国对政策性融资对象进行资金支持的重要的方式。应该在加强政策性和透明度的同时,继续发挥这种政策性资金实现方式的重要作用。

  (2)政策性担保

  政策性担保是指政策性金融机构通过为符合支持条件的融资对象向商业性金融机构提供信用担保,从而降低商业性金融机构的资金风险,促使商业性资金进入政策性业务领域的政策性资金支持方式。这种方式下,最后的贷款方并不是政策性金融机构,因此,可以充分发挥政策性资金对商业性资金的带动作用,实现社会资金的优化配置。但这种方式对资金支持对象的支持较为间接,尤其是要和商业性金融机构合作,从而会增加政策性资金支持对象获得资金的手续和环节,延长获得资金支持的时间。我国已经建立了县市、省、全国性三个层次的专业融资担保机构超过1000家,但其业务范围各不相同,各自为政的现象较为明显。

  (3)政策性贴息业务

  政策性贴息是指国家财政在商业性金融机构向政策性支持对象发放贷款时,以承担部分甚至全部利息的方式,直接将部分资金支付给商业性金融机构以弥补其承担的较高政策性贷款业务的风险。政策性贴息业务鼓励和引致商业性金融机构参与政策性金融业务的机制,具有“四两拨千斤”式的放大效应,其所贴补的那部分利息率(表现为百分比)的倒数,即是资金放大的倍数(假如贴了5%的利息,放大倍数是100/5,即20倍,相当于以5%的财政资金,引致100%规模的商业性贷款资金进入了政府意欲支持的项目)。

  (4)专项引导基金

  专项引导基金是政府为了促进某些领域内企业发展而设立的专门基金,一般在创业投资领域运用较多,在这些特定领域内,该基金可以联合社会资金一起对其进行资金支持。这种方式主要表现为向被支持对象进行直接的股权投资或债权投资,主要作用是提高其他社会资金对被支持企业的信心,一般在受政策支持的企业取得一定发展后可以股权退出或债务还本付息方式收回政府资金,转而支持其他已选定的企业。政府的TOT项目和有部分资金以参股形式进入开发主体资本金的BOT项目,也可归在这个实现方式之内。

  (5)政策性投资

  政策性投资是指政府或者是政府的代理机构直接对符合政策性支持条件的融资对象进行股权投资的方式,这是政策性资金的一种直接投资方式,形成的是被支持对象法人资产中的一部分股权。它与专项引导基金的股权投资方式较为类似,但带有长期投资性质,可能带动的社会资金并不很多,并且有可能在被投资企业中占有份额较高的股权。这种方式主要是起到一种示范作用,体现政府对所投资领域的重视程度,增强其他社会资本进入该领域的信心。

  (6)政策性保险

  政策性保险是指政府设立政策性保险公司,对某些受到政策性支持的领域,通过保险原则经营业务,但所收的保费可能不能弥补其承担的风险,其出现的政策性保费亏损将会由政府进行弥补。保险业务也是一种金融服务的重要方式,通过向被保险人收取保费的形式,集中起一部分资金,当发生政策性保险业务所受保的风险之后,由政策性保险业务承担机构负责弥补承保人的部分或全部损失。由于是政策性保险业务,其保费收入很难弥补赔偿支出,所以还要由政府承担起这部分损失。

  (7)招投标方式

  2007年金融工作会议上提出我国政策性银行改革之后,可以通过对相应政策性业务进行招投标的方式实现。招投标方式政策性融资主要是指政府在确定某一领域或者某一业务处于政策性融资范围之后,会向社会金融机构招标,有兴趣的金融机构就会参加投标,经过专家评标之后,选定中标的金融机构开展政策性融资活动。招投标方式不论政策性金融机构还是商业性金融机构都可以参与,其运作可以相对市场化,并且通过引入竞争机制,可能在一定程度上降低政策性金融业务的成本。但在政府招标之前,需要对政策性金融业务的范围进行明确界定,对政策性金融业务的实现程度进行事先明确,同时,参与投标的金融机构也要建立明确的成本核算机制和业务的价格形成机制,这些前提要求使得招投标方式的政策性金融业务很难大规模开展起来,同时,如果中标机构为商业性机构,也无法将商业性业务与政策性业务进行完全隔离,从而可能会存在一定的利益输送和责任归咎问题。

  2.我国各类政策性金融业务的实现方式

  由于我国政策性金融涉及领域较为广泛,每个领域涵盖的具体业务内容也是多种多样,因此,我国各类政策性金融业务的实现并不是上述几种政策性金融方式的简单加总,也不是每一个融资领域只能使用一种政策性金融机构,政策性融资业务的实现,需要根据政策性金融领域和业务内容的不同情况确定具体的方式。

  从目前看,我国需要发展的7个政策性金融领域里,“三农”领域、进出口领域以及区域经济发展领域可以主要采取政策性贷款的方式,而在这些领域的某些特殊业务,可以分别采用政策性担保、政策性贴息、政策性保险等作为辅助性政策资金支持方式。而在中小企业融资领域,政策性贴息、政策性担保、专项引导基金以及招投标方式等政策性融资方式应该承担主要职责,当在某些业务开展上也可以使用一定的政策性贷款业务,使政策性资金对中小企业的资金支持更为直接。对于经济发展转型领域,最为直接有效的是政策性贷款,但其资金供给总量不足,因此,为了更加有效的使用政策性资金,在这一领域的资金支持可以使用政策性贴息、政策性担保、政策性投资等资金支持方式,对某些业务也可以通过招投标方式进行。对于重大自然灾害重建领域,政策性保险是一种主要融资方式,但也可以辅之必要的政策性贴息、专项引导基金等资金支持方式。

  (三)我国政策性金融机构的构建

  政策性金融机构是政策性金融业务的具体组织者和实施者,是实现政策性融资业务目标的重要金融机构,因此,在政策性金融业务的实现方式确定之后,下一步就是要研究组建承担政策性金融业务的中介机构问题。我国构建政策性金融体系之时,首先要确定我国需要哪些类型的政策性金融机构,接下来还需要明确构建各类政策性金融机构的实现途径。

  1.我国政策性金融机构的类型

  从国际经验和我国实际情况看,我国政策性金融机构主要可以分为以下几类:

  (1)政策性银行

  政策性银行是向政策性金融支持对象发放贷款等间接融资方式的融资中介机构。政策性银行的业务应该是政策性融资所支持的领域和业务,包括“三农”领域、进出口领域、经济结构转型发展领域、区域经济开发领域以及中小企业融资等领域都可以设立相应的政策性银行,某些领域甚至可以有不止一家银行。政策性银行的资金来源主要是财政支持政策性业务的资金(主要是作为政策性银行的资本金)、中央银行的再贷款(是政策性银行的重要外部资金来源)、国际开发性金融机构优惠性贷款以及接受企业大额存款等。政策性银行的业务范围也是可以发展变化的,其业务发展要跟随政策性金融的重点内容的变化而变化。财政开展的一些贴息业务也可以交由相应的政策性银行来办理。

  (2)农村小额信贷机构

  我国的农户数目众多,但在开展农业生产活动或者是在生活中面临的资金需求往往是很小的金额,因此,试图提供一个巨型的金融机构满足农户的资金需求是不可能完成的任务,可以构建起遍布全国的农村小额信贷机构,规模不必太大,只要能够满足当地农户的资金需求即可,这些小额信贷机构的资金来源可以是多元化的,其业务运作方式也可以是多样化的,而财政可以通过减免税收、给予部分利息补贴等优惠措施促使其发展。

  (3)政策性融资担保机构

  政策性融资担保机构是向政策性资金支持对象提供融资担保的政策性融资中介机构,我国现有的政策性融资担保机构是由各级政府投资或控股的,主要目的也各不相同。政策性融资担保机构主要接受政策性融资对象的申请,为其向商业银行等商业性融资中介机构申请贷款时提供信用担保。政策性融资担保机构主要可以从事“三农”领域、经济结构转型发展领域、区域经济开发领域、中小企业融资领域以及中低收入者住房融资等领域的业务发展。

  (4)风险投资基金(公司)

  风险投资基金(公司)是政府将一部分政策性投资资金拿出来,单独或者是合作组成的基金或者是公司,它一般是由各级政府以及政府有关部门投资控股或者是参股的,其他的社会资金也可以在相应管理机构同意之后进行参股。该类机构主要目的是支持某一区域或者是某一行业的科技含量高、成长性高的中小企业。当这些政策性金融支持对象出现融资困难时,可以向风险投资基金(公司)请求资金,风险投资基金(公司)就会根据自身的业务范围对其资金支持请求进行评估,确定是否需要投资。该项融资一般形成的是被支持对象的股权资产。风险投资基金(公司)主要可以从事“三农”领域的高新技术农业发展、经济结构转型发展领域、中小企业融资等政策性金融领域的业务发展。

  (5)政策性投资受托管理机构

  政府的一项重要职责就是要根据国家的相关法律法规的授权,对相关企业和领域进行安排直接财政建设性资金,从而开展财政投资业务,但财政直接开展投资业务缺乏一定的监管,资金利用效率也不是很高,因此,可以由国家财政或各级财政委托相应级别的政策性投资受托管理机构开展需要的投资活动。政策性投资受托管理机构从事的业务主要包括“三农”领域、经济结构转型发展领域、区域经济开发领域、中小企业融资领域、重大自然灾害重建融资领域。

  (6)政策性保险机构

  政策性保险机构是通过使用保险的基本运作原理开展政策性金融业务的,政策性保险机构通过收取保费的方式获得融资,同时也要承担起灾害发生后的损失,但政策性保险机构收取的保费收入要小于所承担的灾害发生后的损失,因此,政策性保险机构的一部分收入还来自财政或者再保险公司。政策性保险机构可以主要从事的业务包括农业保险、中小企业融资保险以及重大自然灾害保险等。

  (7)政策性金融招投标管理机构

  为了实现招投标方式政策性金融业务,仅仅依靠资金提供者财政部是不可能的,因为,要实现招投标方式政策性金融,首要问题是要搞清楚招投标方式政策性金融的业务范围和实现程度,从而确定招投标的标的,所以,要建立政策性金融招投标管理机构,主要负责根据财政部对政策性金融业务支持的资金计划,细化招投标的标的,并且组织和维护招投标工作的顺利开展。这一机构的人员要对政策性金融非常熟悉,对政策性金融业务的实施过程也要能够及时监控,因此,要具有相当的专业水准。

  2.构建我国政策性金融机构的途径

  确定了需要的政策性金融机构,还需要考虑构建我国政策性金融机构的途径。目前看,我国政策性金融机构的构建可以有以下几种途径:

  (1)现有政策性金融机构的改革

  我国目前尚存在进出口银行和农业发展银行两家政策性银行和出口信用保险公司以及国家级融资担保机构等政策性金融机构,它们已经拥有了一批了解政策性金融业务、具有金融运行经验的人员和运行了10多年的组织机构,因此,这种方式是一种快速、有效的构建政策性金融机构的渠道,可以在现有政策性金融机构的基础上,通过对其业务范围的重新界定、资本金补充方式的明确、管理运作方式的重新组织等方式,在短时间内快速形成遍布全国的政策性金融机构体系,并且能够迅速按照新的方式提供政策性金融服务。

  (2)现有非完全国有的政策性金融机构的改革

  我国政策性金融业务范围包括的内容较广,此前,我国为了促进某些行业的发展,由各地区根据自身实际情况构建了一批政府主导的具有民营资本成分的融资担保公司、风险投资基金(公司)等,这些机构的运作基本上是按照市场化原则开展的,对相应领域的带有政策性的业务非常熟悉,但管理运作方面并不完全规范,有的还带有一定的行政色彩,因此,在构建政策性金融机构过程中,可以通过对这些机构的改革,迅速建立一批相应领域内的政策性金融机构。具体可以在法律法规中规定从事这类政策性金融业务的金融机构相应具备的条件,对类似的金融机构进行整合,以国有控股为目标引导这些金融机构进行股权改革,并且改革其管理运作方式,促使其更为规范的开展各项业务。

  (3)对现有非政策性金融机构的改革

  除了目前已经从事某些政策性业务的金融机构外,我国还存在一些不涉及或者很少涉及政策性业务的金融机构,例如一些国有的投资公司、完全市场化的风险投资基金(公司)、产业投资基金等,这些融资机构是与非完全国有的政策性金融机构一样,都从事相应领域的融资服务,虽然其并没有从事政策性金融业务的经验,但都具备对融资业务的正确理解和运作,因此,在可能的情况下,通过股权改革和业务整合,国家可以赋予这些机构开展政策性金融业务的资格。

  (4)新建政策性金融机构

  现有政策性金融机构在很多领域是缺乏的,比如招投标政策性融资业务管理机构、重大自然灾害保险公司、中小企业金融机构、政策性投资的资金受托管理机构等。因此,还需要根据政策性金融的需求情况和我国政策性金融面临的具体形势,建立相应的政策性金融机构。这种方式可能需要时间,但这些机构建立之后,其可以在相应领域有针对性的开展政策性金融业务,提高政策性金融的效率。

  (四)对政策性金融的监督与管理模式选择
 
  由于政策性金融业务的风险较大,防范不当会对财政及政府运转产生不良影响,因此,作为政策性金融的一个重要方面,在构建政策性金融体系过程中,还需要考虑对政策性金融业务发展情况的监督与管理体系的设置,事先考虑如何对政策性金融业务进行监督和如何对政策性金融机构进行管理。

  从政策性金融业务的基本特征看,对于政策性金融机构的监督与管理存在两个方面:一是衡量政策性金融机构实现其政策目标情况的监督事宜以及对政策性金融机构开展政策性金融业务的审批等管理工作,也就是所谓的政策性监管;二是对政策性融资机构在实现政策性目标过程中运行规范和风险控制情况的监督与管理,也就是所谓的市场性监管。根据对这两个方面的重视程度不同可以将某个国家政策性金融的监管模式分为三种:完全政策性监管模式、完全金融性监管模式、金融性监管与政策性监管兼顾的模式。

  完全政策性监管模式,就是在监管过程中只看政策性金融机构按照政府有关部门的要求实现政策性目标的情况,不对政策性金融机构在实现目标过程中的操作规范化和风险控制情况进行明确评价的方式。

  完全金融性监管模式,就是监管过程中完全按照对商业性金融机构的监管方式,对政策性金融机构的管理运行、业务操作情况以及盈利情况等提出明确监管要求,并不考虑其政策性业务的开展情况以及政策性目标的实现程度。

  金融性监管与政策性监管兼顾的模式是处于上述两者之间的模式,就是在监管过程中要对政策性金融机构政策性业务的开展情况进行管理,并对政策性目标的实现程度进行监督,同时考虑政策性金融机构的特点,对政策性金融机构管理运行的市场化情况以及对市场化风险的控制情况进行评价和管理。

  对于政策性金融机构来说,虽然其重要作用的发挥是以金融性为基本立足点的,应该要遵循金融机构的基本监督和管理的要求,但是,政策性金融机构之所以被称为政策性,最主要的原因还是要能够体现出国家希望其实现的体现社会公正的政府政策性目标,所以,在对政策性金融机构监督与管理的过程中,很大程度上或者说首要情况下不应该只看其资本充足率、不良资产率等针对商业性金融机构的评价指标是否优异,更为重要的方面是看政策性金融机构的“政策性”实现程度如何,也就是要看其政策性金融业务设定目标的完成情况以及完成的质量等。当然,在实际工作中,对政策性金融的监管也要实现政策性监管与金融性监管的兼顾。但是,对政策性金融机构的金融性监管实际是在结合其政策性目标考核的情况下,配套地考核其经营绩效与防范经营风险的监督与管理措施,不宜强调为第一位置,防止出现“喧宾夺主”的情况。

  从我国政策性金融机构的监管情况看,我国政策性金融的监管带有明显的金融性监管模式特征。目前,我国政策性银行构成了政策性金融机构的主体,主要由银监会负责监管它们的业务情况,而银监会对政策性银行的监管主要是从金融机构的管理运行角度开展的,对其政策性业务的审批以及业务开展情况的评价和监管由于缺乏专门的机构负责,虽然形式上由财政部、发改委等对政策性金融业务有一定的监督权限,但其并不参与政策性金融机构的日常监管,因此,目前我国对政策性金融机构的政策性监管基本上处于空白。这种现状并不符合我国政策性金融体系的构建初衷和业务发展需求,并且容易对政策性金融体系的发展形成误导。因此,需要对我国政策性金融业务的监督与管理问题进行专门研究,一方面,建立与完善以政策性监管体系为主,切实实现政策性金融机构相关业务的准入审批,强化政策性金融机构的政策性业务活动的监督,另一方面,借鉴商业性金融机构的以风险控制为主要内容的监管机理,形成对政策性金融机构经营管理与风险控制市场化情况的监管,实现政策性与金融性监管的结合,具体可以通过如下途径:

  第一,组建政策性金融监督与管理机构。为了加强对政策性金融业务实现情况的监管,弥补现有监管方式缺乏对政策性目标评价的缺陷,我国需要改变过去不同部门分工负责政策性金融业务监管的模式,组建专门的政策性金融监督管理机构,负责对政策性金融机构开展政策性业务情况的监督与管理,具体内容可以包括以下一些方面:一是对政策性金融体系的架构设计提出相应方案,要明确我国政策性金融的覆盖内容并根据实际情况提出调整建议、实现每一方面内容的机构设置建议;二是确定政策性金融机构的政策性目标以及它们负责的每项政策性金融业务目标;三是对政策性金融机构的政策性目标及其政策性金融业务实现情况的监督,促使其落实政策性目标要求;四是对政策性金融机构的市场准入、政策性业务及其适用范围的审批等日常管理工作;五是对政策性金融机构经营管理过程中的机构运作情况及风险控制能力进行监督、检查等。此外,它还可以负责组织在某些领域开展的招投标政策性融资业务。

  第二,相应的市场监管机构根据各自的职能分工,对政策性金融机构的运行进行市场化监管。随着政策性金融业务范围的扩大和政策性金融机构的扩容,我国政策性金融机构涉及的金融业务可能不止一类,可能需要涉及人民银行、银监会、保监会以及证监会等各个市场监管机构,它们根据专业化、市场化原则对政策性金融机构的管理运作行为进行金融性监管。

主要参考文献

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2.白钦先、谭庆华:《政策性金融立法的国际比较与借鉴》,《法制》,2006年第6期。

3.胡学好,《中国政策性金融理论与实践》,经济科学出版社,2006年版。

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7.李扬:《中国金融发展报告(2005)》,社会科学文献出版社,2005年版。

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10.张承惠:《韩国政策性金融体系运作的特点及对我国的启示》,《国际贸易》,2005年第5期。

11.张韶华、郭常民:《日本政策性金融的现状及改革趋势(出国考察报告)》,《西安金融》,2006年第6期。

12.张涛:《关于中国政策性银行改革的若干问题》,《经济学动态》,2006年第6期。

注:

[1]清政府中央历来运用解款、协款制度支配各省的财政收支。各省在清中央的命令下,征收各项赋税,存入公库,同时在中央批准下,开销支出各项经费,由公库动支。动支之外,所有剩余银两,则需运解中央或邻省。运解中央的称“京饷”;由户部指定款额,拨交其他财政收支不敷省份的称“协饷”。此项制度开始于雍正三年(1725年),但一直是官解官交,直到1850年太平天国运动爆发才交由票号汇解。具体参见洪葭管主编,《中国金融史》,西南财经大学出版社,2001年第2版。

[2]引自张杰 著,《中国金融制度的结构与变迁(1978-1998)》,山西经济出版社,1998年第1版,第9页。

[3]数据来源:《中国近代金融史》编写组,《中国近代金融史》,中国金融出版社,1985年版,第291、292页。“四行”是指旧中央银行、中国银行、交通银行、农民银行;“二局”是邮政储金汇业局和中央信托局;“一库”指中央合作金库。

[4]吴晓灵 等著,《新一轮改革中的中国金融》,天津人民出版社,1998年,第88页。

[5]王绍光,《大转型:1980年代以来中国的双向运动》,《中国社会科学》,2008年第1期。

 

第五部分 政策性金融机构监管问题探讨

  由于金融业在经济发展中的重要地位以及金融业自身的特点,金融业历来受到诸多监管。政策性金融机构作为一国金融体系的有机构成部分,它们既像商业性金融机构那样从事经营性的金融业务,又承担实现特定公共政策目标的职责,同时还享受政府给予的资金、优惠政策等方面的支持,这些运行特点决定了政策性金融机构监管与商业性金融机构监管既有共性又有显著差异,是一个涉及多方面利益关系的复杂问题。

  有效的外部监督是政策性金融机构健康发展的必要条件,不同国家或地区需要针对政策性金融机构发展情况作出相应的监管制度安排,以实现公共政策目标并保证金融体系的稳健运行。本部分的主要研究目的是对政策性金融机构监管的基本理论进行梳理的基础上,概览代表性国家或地区政策性金融监管制度,反思我国现有政策性金融机构监管情况,最终提出我国政策性金融机构合理的监管制度安排。

一、政策性金融机构监管的基本理论分析

  在本报告第四部分中,我们提出,政策性金融机构在经营管理过程中的定位是双目标导向的,兼备政策性目标和市场性目标。其中,政策性目标是基础和核心,决定了政策性金融机构的发展方向,市场性目标是辅助和外围,主要目的在于保障政策性金融机构按照金融原则开展经营活动。

  因此,在对政策性金融机构的监管过程中,我们就要考察其对上述两类目标的实现程度,同时,由于政策性金融机构作为连结政府融资与市场融资活动的一种中介机构,在对其监督管理过程中必须防止在经营管理过程中出现道德风险,因此,可以将政策性金融监管的目标概括为三类:

  一是政策性目标实现程度。政策性金融监管首先要确定各政策性金融机构的总体及业务目标,并对政策性金融机构是否按照相应的政策性目标和要求,为政府政策性发展目标提供资金支持,同时,还要对政策性金融机构开展相关业务过程中是否取得了相应的审批与授权进行检查。

  二是市场性目标实现程度。政策性金融监管要对政策性金融机构是否按照金融机构的原则进行运作、是否建立和完善了科学合理的内部分工制度、项目审批集体决策机制及业务的风险控制机制,并检查其资金运作是否符合法律法规的要求等。

  三是避免道德风险。政策性目标作为规范政策性金融机构行为的主要原则,其实现程度并不主要基于市场原理决定的利润动机,很容易受到政治因素的干扰,而且由于政策性金融机构具有低利率融资或特权形成的财政补助金的诱因,围绕政策性金融机构的资金供给,可能出现各种设租寻租行为,如发生于1994年印度尼西亚开发银行的不正当信用保证事件。因此,要监督政策性金融机构的管理运作与资金分配情况,督促政策性金融机构建立完善的信贷项目审批的集体决策机制,防止出现道德风险,保证预算资金投入和政府信用担保能够真正“取之于民,用之于民”。

  从政策性金融监管的制度安排看,至少要解决三个方面的问题:

  1.监管模式安排

  监管模式安排的核心问题是由谁进行监管,政策性金融牵涉的主体较多,例如,政策性金融机构的资本金及资金的社会融入需要财政部门,政策性金融机构的政策性目标需要政府规划部门或者是相关行业管理部门,政策性金融机构的运行需要市场监管机构……如此众多的主体都需要参与到政策性金融的监督与管理进程中,这就需要对政策性金融的监管体系进行统筹安排,既有利于提高政策性金融机构的运行效率,也要能够对政策性金融机构进行合理有效的监管。

  2.监管标准制定

  监管模式安排确定之后,负责监管的相应机构还要根据政策性金融机构的特点,确定科学合理的政策性金融监管标准,选择真正能够衡量出政策性金融机构运行规范化和效率的指标,建立有别于商业性金融机构的政策性金融监管标准体系。同时,还要建立与完善政策性金融的市场准入及业务审批机制。

  3.监管协调制度

  由于政策性金融监管涉及的部门较多,如何协调这些部门之间的关系,形成有利于提高政策性金融监管的合力就成为政策性金融监管制度安排的一个重要内容,应该在实现信息共享的基础上,各相关部门在一个共同的平台之上对政策性金融机构的各种情况进行评价,汇总之后才形成政策性金融机构的监管意见。

  另外,需要注意的是,外部的监督与管理只是政策性金融机构健康发展的外因,影响政策性金融体系以及政策性金融机构健康运行的一个重要方面是内因,也就是政策性金融目标的设定、政策性金融机构的治理结构、经营管理机制以及内部控制与风险管理体系等。特别是要建立与健全政策性银行的贷款评审制度和业务风险管理制度,实现审贷分离、贷款实施跟踪,完善政策性银行的贷款业务流程,通过这些手段,不仅控制贷款的信用风险,更要控制贷款过程中的道德风险。

二、代表性国家或地区政策性金融机构监管概览

  目前,世界上大多数国家都存在政策性金融机构,它们不仅在宏观层面支持了经济赶超、对外扩张、区域开发、粮食安全等重要战略目标,而且在微观层面上对于满足农民、中小企业等群体的金融服务需求、弥补商业性金融服务缺陷、维护社会公平,扩大就业都发挥了重要作用。但是,由于各国或地区的经济发展水平、金融业发达程度等因素不同,政策性金融机构的规模、影响力、组织形式存在较大差异,因此,各国或地区对政策性金融机构的监管制度也各有特色,而且这些监管制度安排随着政策性金融体系自身的变革而动态调整。下面通过比较分析美国、日本、德国、法国、韩国、印度等国家以及我国台湾地区政策性金融机构的监管制度,概括政策性金融机构监管制度的一般性规律和趋势,考察其先进经验或失败教训。

  (一)颁布专门法律,依法监管

  政策性金融机构及其监管具有自身特点,不同于一般商业性金融机构,因此,代表性经济体通常颁布专门的法律,规范政府和政策性金融机构的关系,明确政策性金融机构是“独立的法人”,在一定程度保障了政策银行经营管理的自主权,防止政府随意和过多地干预政策银行的经营管理,同时使政府对政策性金融机构的监管有法可依。在监管立法方面,主要有两个基本特点:

  一是政策性金融机构监管立法通常是一个机构一部法律,针对性很强。例如,日本政策性金融机构无论是处于“两行十库”的发展时期,还是统一机构的发展时期,每个机构都有专门立法,而且立法先行。美国、德国、韩国、印度、台湾地区都是如此。即使一些本身是政府机构一部分的政策性金融机构,也有专门适用的法律法规,例如,美国的联邦小企业署、农民家计局等。

  二是经济发展程度越高,针对政策性金融机构的监管立法越是细化。例如,美国政策性金融机构的法律体系不仅包括界定机构性质、资金来源、资金运用、与政府关系等单个机构的专门立法,还针对政策性金融机构申请和接受政府补贴的流程、会计规定等做出明确规定,这些有关细节的法律使政府对其的监督管理更具操作性和约束力。如,美国1990年通过的《联邦信贷改革法案》(The Federal Credit Reform Act)就规定,政策性金融机构应提前计算每个财政年度所有新增业务(包括贷款、担保和保险等业务,以现值为基础计算)可能需要的政府补贴,而且议会在拨款法案中需要对这些补贴成本作出预算安排,否则,政府不承担这些信贷行为的后果。

  (二)监管模式的比较

  从政策性金融机构本身的组织形式来看,大致可以分为单一机构模式和多元机构模式。日本目前属于单一机构模式,由一家政策性金融机构承担进出口、农业、小企业等多领域的政策性金融业务。日本政策性金融体系经过1999年和2008年两次大规模的改革,由多元机构模式逐步转变为单一机构模式,日本政策金融公库的业务涵盖了农林渔业、中小企业、进出口、国民生活等大部分政策性金融领域。美国、法国、印度和我国台湾地区的政策性金融体系采取了多元机构模式,分别在进出口、农业、小企业、住房、区域开发等不同政策性金融领域设置了多个政策性机构。

  无论是单一机构模式,还是多元机构模式,这些国家或地区政策性金融机构都服务于特定领域的公共政策目标,它们的资金运用是为了实现社会目标,具有公共性质,而且它们的资金来源中通常包括预算资金,或者以政府信用支持展开融资活动,其经营活动出现风险或亏损时,最终需要财政兜底,因此,总体来看,政策性金融机构的行政领导和监管职责一般归属于财政部,例如,日本、德国、法国、韩国、我国台湾地区。美国有些政策性机构的监管部门层次更高一些,直接由国会监管。

  除了财政部监管这种最普遍的监管模式以外,相关行业的部委履行监管职责也比较常见,这些部委作为本行业经济与社会发展计划的制订机构为政策性金融机构确定了业务规划,成为政策性金融机构的具体领导机构。至于中央银行监管模式,在上述代表性国家中只有印度采取,而且主要是因为其中央银行独立性相对较低,政策性金融机构或者从印度储备银行分离而来,或是从印度储备银行获得资金支持等原因采取了这种模式,台湾地区在2005年前农业政策性金融机构的监管归属于中央银行农业金融策划委员会,2005年以后监管职责转移到行政院农业委员会。之所以中央银行很少履行政策性金融机构的监管职责,主要是因为政策性金融机构与商业银行的业务特点不同,它一般不吸收公众存款,也不进行存款创造,与中央银行的关系相对不密切。例如,日本的政策性金融机构,均属于大藏省管辖,业务活动只与大藏省、通产省、企划厅等部门往来,而与中央银行毫无关系。

  概括而言,政策性金融机构的监管模式主要有(具体情况见表1):

  1.财政部监管,如台湾地区。

  2.相关产业部委或专门机构监管,如美国、台湾地区。

  3.以财政部为主,相关产业部委与之联合监管,如日本、法国、德国。

  4.财政、金融、产业等多部门联合监管,如韩国、美国。

  5.中央银行监管,如印度。
 
表1     代表性国家或地区政策性金融机构监管简况

国家或地区

政策性金融机构名称

监管机构

相关法律

美国

进出口领域

美国进出口银行

国会

1945年《进出口银行法案》;1990年《联邦信贷改革法案》;2006年《进出口银行再授权法案》

农业领域

联邦土地银行

由农业信贷管理局(联邦独立机构)领导、监督和管理;

联邦农业信贷委员会负责制定政策

1916年《农业信贷法》

联邦中期信贷银行

1923年《农业信贷法》

合作社银行

1933年《农业信贷法》

农民家计局

农业部

1990年《联邦信贷改革法案》

农村电气化管理局

农业部

1990年《联邦信贷改革法案》

商品信贷公司

农业部

1990年《联邦信贷改革法案》

住房领域

联邦国民抵押协会

联邦住宅抵押公司

1、联邦住宅与城市发展部;

2、特别监管机构:联邦住宅企业监督办公室,专门负责对两大公司的财务状况进行跟踪监查和现场稽核

1993年《联邦住宅企业金融安全和健全法》

政府国民抵押协会

联邦住宅与城市发展部

1968年《住宅与城市发展法》;

1990年《联邦信贷改革法案》

小企业领域

联邦小企业署

国会

1953年《小企业法》;1958年《小企业投资公司法》;

1964年《机会均等法》;

1990年《联邦信贷改革法案》;

1992年《小企业股权投资促进法》

社区发展领域

社区金融发展机构[1]:社区发展银行、社区发展信用社、社区发展风险贷款基金、社区发展风险资本基金

联邦储备银行、联邦存款保险公司、财政部社区金融发展基金等

 

有关银行业的各项法令

日本

一行十库→一行九库→一行六库→统一机构:日本政策金融公库(冲绳振兴开发金融公库2012年将并入)

由财务省管理,有关产业主管部门共同参与管理

每家政策性金融机构都有专门适用法律

法国

法国对外贸易银行;

法国农业信贷银行;

法国土地信贷银行;

法国国家信贷银行;

国家市场金库;

中小企业设备信贷银行;

经济与社会发展基金会,等

在业务、组织、人事上主要接受经济与财政部领导以及相关部委的领导;不在国家信贷委员会(法国信贷和货币政策的决策和咨询机构)注册,不受其直接管辖。

N.A.

德国

德国复兴信贷银行

(业务领域涵盖中小企业、环境保护、出口信贷和住宅建设等方面)

联邦财政部以及经济和科技部监督

1948年《德国复兴信贷银行法》、1961年《德国复兴信贷银行法》

韩国

全国农业协同组合中央会;

渔业合作社中央联合会;

韩国中小工业银行;

韩国住房银行;

韩国进出口银行;

韩国开发银行。

(特殊之处:上述前四家机构直接可以吸收公众存款)

多头监管:财政经济部负责对政策性金融机构进行全面监管;金融监管委员会主要负责涉及资本充足率方面的监管;审计监察委员会主要负责监察会计清算以及业务计划中的违法行为;国会负责例行年度检查。

N.A.

印度

地区农业银行;

国家农业和农村开发银行;

印度进出口银行;

印度工业开发银行;

印度住房和城市开发公司;

印度储备银行

N.A.

中国

台湾

地区

农业

农业金融公库

农业和渔业会信用部

行政院农业委员会农业金融局

2004年《农业金融法》

进出口

中国输出入银行

财政部

1979年《台湾中国输出入银行条例》

资料来源:Export- Import Bank o f the Unit d States,Annual Report 2008,http://www.exim.gov/.

  (三)具有明确的政策性目标及其量化考核指标

  从代表性经济体系的先进经验来看,不仅专门立法明确政策性金融机构的业务范围,明确其政策性目标,而且监管部门设定一系列比率指标及其限额来量化考核政策目标的执行情况,使对于政策性目标的监管具有现实可操作性,较好地反映和考核公共目标与社会效益的实现程度。

  例如:联邦住宅与城市发展部为两大私营住宅公司制定了三大住宅政策目标,即:为中低收入家庭住宅信贷服务、为特定地区住宅信贷服务和为可支付住宅目标服务,每个政策目标都有量化指标,其中,考核为中低收入家庭住宅信贷服务的指标是两大公司每年买卖的抵押贷款中,购房者收入等于或低于当地的中等收入贷款应占一定比率,该比率由联邦住宅与城市发展部审定,1993-1995年,该比率为30%,1996年为40%,1997-1999年为42%。

  再例如,美国进出口银行的政策性目标或立行之本是:通过支持出口来支持美国就业。即提供私人部门不愿或无力承担的信贷服务和国家风险,在国际市场上支持有关美国商品和服务的融资活动,把出口机会转化为现实销售以此帮助各种规模的美国公司为美国创造和维持就业机会。该行在向国会提交的年度报告中通过计算四个杠杆比率(见表2),以表明该行高效运用了预算资金,有效实现了政策性目标,为纳税人的公共利益做出了贡献,纳税人对该行的投入是“物有所值”。

 

2007财年

2008财年

指标1

促进的出口规模/用于融资项目和管理费用的预算拨款

189.5

128.8

指标2

促进的出口规模/用于管理费用的预算拨款

251.2

220.3

指标3

该行的生产能力/雇员人数

40100000

34300000

指标4

融资项目总规模/用于融资项目的预算拨款

243.1

566.9


  (四)政府核准业务计划,财务报告有专门标准,运用指标考核经营业绩

  政府部门制订政策性金融机构的业务规模限额、核准年度业务计划也是政策性金融机构监管安排中较为常见的措施,尤其是使用预算拨款和财政资金支持的政策性金融机构。这种措施主要发挥两个基本作用:一是保证政策性金融机构切实服务于政策性目标,降低经营风险;二是避免政策性金融机构的过度扩张,影响市场公平竞争。

  政策性金融机构服务于政策性目标,盈利多少不是政策性金融机构的经营目标,但是,为保持政策性金融机构业务的可持续和效率,避免道德风险,监管部门一般要求政策性金融机构能够保本经营,当然,这种经营业绩的要求服从于政策性目标,在特殊时期,如抵御本轮国际金融危机的冲击,一些国家的政策性金融机构都是勇于出手、勇于负亏以扶植本国小企业、农业等弱势产业。例如,为支持本国中小企业出口,日本政策金融公库在信用保险业务方面亏损6328亿日元。但是,需要明确和特别澄清的是,政策性与亏损不存在必然联系,不是所有政策性金融机构都有亏损,通过提升政策性金融机构经营水平,加强监管可以实现政策性金融机构良好的经营业绩。

  对于发展过程中转型为私营企业,但因其承担政策性业务而获得政府信用支持,仍然被视为准政府企业的政策性金融机构,其经营业绩要求自不必赘言,反而要避免此类机构过分追逐盈利性目标,产生扛着“金招牌”过分扩张而影响市场公平竞争的后果,或者产生“股东盈利,政府买单”的道德风险行为,避免再现美国对“两房”监管失败的历史。有关经营业绩监管方面的要求,需要关注政府全资所有的政策性金融机构,尤其是政策性金融机构本身即为政府独立部门的情况,例如,日本、韩国的政策性金融机构、美国进出口银行、美国农民家计局、联邦小企业署、印度进出口银行、印度工业信贷和投资公司、台湾中国输出银行等。在这些情况下,政府通常是惟一所有者出资人,相应的市场考评机制有所弱化,需要监管部门加强经营业绩的监测和考评,对于有些领域的政策性金融机构,例如,进出口领域还可以制订盈利性考核指标。

  美国国会负责监测美国进出口银行的预算,规定该行每年的资金使用计划和管理费用支出,即使现在政府已不再向该行提供财政拨款,其资金使用计划仍需要国会批准,并遵循国会制订的各种限额标准,每年向国会递交详细的业务报告书。美国进出口银行按照适用于联邦机构的政府公认会计准则(government GAAP)向国会提交财务报告,对本行的资产、负债和净值以及与政府部门的资金往来情况等内容进行清晰核算和报告,2007、2008年的净收入分别为2003亿美元和2045亿美元。 除此之外,该行还要向国会提交同行业竞争力报告,主要是与七国集团中其他国家的官方出口信贷机构进行竞争力比较,包括政策覆盖范围、利率、敞口风险比例和风险等级,等等。

  我国台湾地区财政部认为中国输出入银行属于业务执行单位,并非行政机构,在政府整体金融体制法令规定下,仍需遵守政府有关金融预算法规之规定,自1979年输出入银行开行以来,政府每年均设订盈余目标,且逐年提高,输出入银行除1987年受国际经济不景气影响外,每年营运均有盈余并缴库。

  (五)实施最低资本金与资本充足率的监管标准

  资本监管已成为国际范围内商业性金融机构监管的惯例和普适规则,而且近年来,各大银行纷纷不断提高资本充足率,以增强风险抵御能力,提升竞争力,其资本充足率水平普遍超出了巴塞尔协议8%的监管标准。政策性金融机构虽然不同于商业性金融机构,但是,采用资本充足率监管这种技术和理念来提高政策性金融机构的风险管理水平同样是积极而有效的,因此,代表性国家或地区对政策性金融机构的资本充足率和资本金比率一般都制订了监管要求。即使是已陷入困境的两房也实施最低资本金和风险资本金监管,1992年《联邦住宅企业金融安全和健全法》规定两大公司的资本充足率不能低于:资产负债表上资产余额的2.25%;未清偿抵押贷款证券本金余额的0.45%。只是后来两房的资本充足率水平未能有效反映其风险轮廓,未能抵御次贷危机的冲击。

  从实践来看,国外政策性银行资本充足率的基本特点主要有:首先,资本充足率绝对数值会远高于一般商业银行,如韩国产业银行2001年以来的平均资本充足率在16%以上,核心资本充足率在10%以上,德国复兴信贷银行核心资本充足率2007年和2008年分别是9.4%、7.8%。其次,与发达经济体相比,发展中经济体政策性金融机构的资本充足率更高,在风险控制方面需要更为谨慎。如2002年底巴西开发银行资本充足率为18%,2000年以来印度进出口银行资本充足率保持在20%以上,台湾地区输出入银行的资本充足率高达35.3%,均高于发达经济体同业的水平。

  (六)有效监测和评价政策性金融机构的内控机制

  如前所述,监管机构和法律的严格制约只是政策性金融机构的健康运转的外因,完善的内部风险防范机制才是其内因。从国外经验来看,凡是成功的政策性金融机构,其内部管理必然比商业银行还要严格,对项目的评价和选择,监控能力以及内部风险管理水平都是最高的。例如,美国进出口银行把信贷按照风险级别分为11个级别,其中级别1的风险最小,2008年该行资产的平均加权风险级别为3.77。同时,该行要接受独立审计机构按照联邦金融事务审计标准进行的审计,该审计标准由美国预算管理办公室公布,包含对政策性金融机构内部控制情况的审计。内因是主导因素,外因是引导因素,政策性金融机构监管可以仿效新巴塞尔协议三根支柱的理念,加强对政策性金融机构内控机制的监管。

三、我国政策性金融监管的历史沿革及现状

  (一)我国政策性金融监管状况

  按照1994年出台的《中国农业发展银行章程》、《中国进出口银行章程》、《国家开发银行章程》的各自表述:三家银行都是直属国务院领导的政策性金融机构,农业发展银行在业务上接受中国人民银行的指导和监督;中国进出口银行在业务上接受财政部、对外贸易经济合作部、中国人民银行的指导和监督;国家开发银行在金融业务上接受中国人民银行的指导和监督。

  1994年,我国三家政策性银行成立之后,财政部和中国人民银行联合颁布了《关于加强政策性银行监管工作的通知》,对政策性银行的监督与管理工作进行了粗线条的描述,主要内容可以概括为:

  第一,政策性银行的经营原则是在政策性银行在财政给予一定的利差补贴或财政贴息之后实现保本经营;

  第二,政策性银行设立分支机构、债券融资、资本金管理以及财务收支等事宜都需要中国人民银行和财政部审查同意,并且要定期向财政部和中国人民银行报送业务报表。

  1997年,财政部出台了《国家政策性银行财务管理规定》,以加强对国家政策性银行的财务监管。

  此后,在实践中,对政策性银行的监管逐步形成了业务上接受人民银行的监管、财务与资本金事项由财政部监管的模式,在2003年银监会成立之后,政策性银行在业务上就转变成受到银监会监管,另外,审计署对政策性银行执行国家政策、资金运用等进行定期或不定期审计,人民银行负责政策性银行的改革规划、贷款规模管理。概括而言,我国政策性银行的业务活动呈现多头监管的特点。在对其他的政策性金融机构监管方面,基本上也形成了业务上由专业性金融监管机构监管、财务与资本金事项由财政部监管的格局。

  在具体监管规则方面,银监会对政策性银行所制定的监管规则基本上借鉴商业性金融机构的规则,比如对市场准入及分支机构的监管、高级管理人员任职审查、业务经营的合规性检查、资本充足率监管以及业务报表指标分析等。

  (二)我国政策性金融监管存在的问题

  从目前看,我国政策性金融的监管存在一些明显问题,基本的框架体系都需要重新构建。

  1.缺乏监管的法律依据

  国外对政策性银行都是先立法、后建行,不管是成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国,还是成立时间较晚的日本、韩国,都制定了自己的政策性银行法,我国到目前为止还没有形成有关政策性金融的法律法规体系,因此,对政策性金融的监管问题也缺乏法律依据,这导致很多本应该由相应法律法规加以明确的内容诸如政策性金融机构的业务范围、业务运作方式、政策性金融的监管机构等都没有明确,从而政策性金融的监管工作也很难有效地开展起来。

  2.缺乏对政策性目标的监管

  我国政策性金融监管存在的最大问题是缺乏对政策性目标的监管。目前,银监会共同承担着政策性银行日常业务运作的监管,保监会承担着出口信用保险公司的日常业务监管,它们所做的基本上就是对政策性金融机构市场性目标的监管工作。但目前为止,还没有哪个部门来承担政策性金融机构政策性目标的监督与管理工作。这导致政策性金融机构所开展的业务是否属于政策性业务全凭自己说了算,缺乏部门考核其运作是否符合政策性目标,其业务范围是否符合该政策性金融机构设立的初衷,其业务规模是否需要满足所从事政策性业务的资金需求。但政策性目标的实现程度才应该是政策性金融机构监管的核心内容。

  3.将政策性金融的监管与商业性金融监管混同起来

  由商业性金融机构的监管者同时监管政策性金融机构,会导致对政策性金融的监管在指导思想、方式方法、监管重点和评价指标等诸多方面都与商业性金融监管混为一谈。没有突出两类金融机构的差别,没有体现政策性金融监管的特色,比如目前政策性银行报送的监管报表内容与商业银行的报表基本类似,并且政策性银行的绩效评价也要遵循2009年1月财政部印发的《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》的规定,也要通过盈利能力指标、经营增长指标、资产质量指标和偿付能力指标等绩效考核。这种情况的存在大大影响了对政策性金融机构监管的有效性和针对性,降低了彼此的认同度,甚至可能会对政策性金融机构经营管理的主要目标及激励体系产生误导,影响政策性金融机构的发展趋势,进一步加剧政策性银行业务取向商业化甚至业务模式商业化的倾向。

  4.缺乏有效的监管手段

  由于政策性银行的业务种类繁多,涉及范围广泛,专业特性强,机构特点突出,而且不同政策性金融机构的政策性目标也不一致,因此,对政策性金融机构的监管涉及的内容更广,要求的监管手段更多,但目前我国对政策性金融机构的监管手段落后,监管质量和效率不高。近年来,监管机构先后开发了具有不同特点、覆盖不同业务功能的多个版本的金融监管信息系统。但并没有针对政策性银行的业务特点而开发专门的监管程序和系统,造成政策性金融机构要按照商业性金融机构的监管系统报送各种监管数据,这导致一方面政策性金融机构报送的指标内容并不全面,缺乏对政策性目标的监管指标设计;另一方面监管部门还要从大量无关数据中寻找适合政策性金融机构的指标,导致监管的效率低下。

  5.对政策性金融机构的风险监管欠缺

  我国对政策性金融机构的监管多年来偏重于合规性审批,并且由于对政策性金融机构的监管一直没有法律法规限定,缺乏明确的监管规则,监管机构基本没有按照新巴塞尔协议的要求,对政策性金融机构的管理运作建立全面风险监管制度。另外,由于监管部门并不负责对政策性金融机构具体政策性业务开展问题的监管,因此监管部门没有动力与能力对政策性金融机构在开展政策性业务过程中的风险补偿问题进行研究与协调,更没有形成明确的规则和流程。

  6.未能有效地将道德风险放入政策性金融的监管之中

  对于政策性金融监管来讲,一个重要的方面是对政策性金融机构进行有效的监督,防止其在经营管理过程中产生“道德风险”。对于政策性金融机构来讲,其道德风险一方面表现为政策性金融机构的管理层迎合政府的喜好,没有建立完善的信贷项目专家审批制度,盲目扩大政策性贷款规模,或者是发放不合格的贷款;另一方面表现为政策性金融机构的管理层有可能采取的设租寻租行为,将政策性资金的发放作为谋取自身私利的工具。这两种道德风险的存在都会对政策性金融机构的运营带来严重影响,降低其资产质量。

  (三)我国政策性金融监管存在问题的原因分析

  从政策性金融监管的国际情况看,财政部门作为政策性金融机构的出资人,理应承担对其的主要监管职能。但对我国的政策性金融机构尤其是政策性银行而言,其产生的过程本身就是为了承担起我国专业银行以前从事的某些政策性业务,是银行商业化改革的副产品,与解决市场资金配置失灵问题无关,并且政策性银行成立之后,政府也只是将其看作银行的一种分支看待,并没有对政策性银行的基本原理和实践进行细致研究,因此,1994年我国金融体制改革的聚焦点就不在政策性金融上面,并没有象商业银行那样出现专门的立法,从而就没有从法律角度明确政策性银行的政策性边界,没有明确界定各相关主体的权利和义务关系,这就导致我国的政策性金融机构的产生及管理运作过程与公共财政的联系度比较低,财政没有依据也没有责任对政策金融机构的管理运作情况进行监督,更没有权力对政策性银行的道德风险问题进行检查,因此,其在对政策性金融机构的后续资金追加过程中就会心存疑虑,担心出现财政资金的“无底洞”,在这种情况下,财政在以不同形式拨付了政策性银行的资本金之后,就只从财务检查与部分资本金追加的角度对政策性银行相关业务实施审批,同时按照《政策性银行财务管理规定》对政策性银行的特定亏损进行一定幅度的补贴,追加政策性金融机构的资本金或者提供资金支持,而政策性银行日常管理运作的监管工作就交给了专业金融监管机构。总体来看,尽管财政部门也是政策性金融机构的监管部门之一,但其责任与监督范围并不包括对政策性金融机构的业务经营活动及内部管理机制等日常性经营管理活动的监管,导致对政策性金融机构的日常监管事实上是由市场专门监管机构开展的,因此,可以说从政策性金融监管的整体框架设计开始,对政策性目标的监管职责就出现了缺失。

  专业金融监管机构在监管政策性金融机构的过程中,一方面在制度设计上并没有要求其将监管重点放到政策性目标的监督与落实上去;另一方面,其监管经验的积累主要在于商业性金融机构方面,因此,专业金融监管机构的运作很自然地就将对商业性金融机构的监管模式移植过来,导致政策性金融的监管与商业性金融监管模式及监管指标的混同,并且在监管过程中逐步强调政策性金融机构的盈利性,将各项利润指标作为考核政策性金融机构运营情况的核心指标。这种监管导向的结果就是导致政策性金融机构片面追求经济利益,不愿意从事收益率较低、风险相对较大的政策性业务,而选择那些处于政策性业务与商业性业务中间地带的业务利润较高的企业和领域,甚至凭借其政策性的优势进入明显属于商业性金融机构的业务范围。

四、我国政策性金融监管体系的未来发展设想

  对于我国政策性金融监管的未来发展,我们需要结合国情,借鉴国际经验,区分对政策性金融机构的监督与管理工作,从监管的制度安排及协调机制、监管的重点、相应指标体系的设计等方面进行分析。

  (一)我国政策性金融监管的制度安排及协调机制设计

  1.建立政策性金融的法律框架

  设计我国政策性金融监管的制度安排,一项重要的工作是构建政策性金融的法律框架,明确政策性金融机构的监督管理相关事宜,赋予监管部门相应的职责与权限。虽然我国政策性金融监管条例从2003年就开始草拟,但直到现在国家开发银行都已经处于商业化进程之中时还是没有出台,为了规范政策性金融业务的发展,加强对政策性金融机构的监管,建立和完善全面的政策性金融监管法律法规框架是当务之急。

  2.建立和完善专业政策性金融监管机构

  政策性金融的监管涉及的业务内容较为繁杂,涉及的职能部门也较多,但目前看,所涉及的这些部门中,没有任何一个部门能够独立承担起政策性金融监管的职责。商业性金融监管机构监管政策性金融机构的历史,事实已经证明并不符合政策性金融发展方向,并且对政策性金融机构的发展已经形成了明显的误导,甚至危及到了政策性金融存在的根基;财政部门侧重于政策性金融监管的资本金拨付和财务监督,这是符合其在政策性金融发展中的功能定位的,但要其承担起全面评价政策性金融机构政策性和市场性目标实现程度的职责,不仅缺乏相应的手段和工具,而且缺乏相应的人员与经验;宏观经济计划部门从产业政策的角度可以评价政策性金融政策性目标的实现程度,但其并不接触政策性金融机构的管理运作过程,并没有对政策性金融机构市场性目标的全面认识。正因为如此,组建专门的政策性金融监管机构是一个较好的选择。

  政策性金融监管机构的人员构成可以包括几个方面:一是政府部门代表,比如财政部门、人民银行、银监会、宏观经济管理部门、相应产业部委的代表;二是政策性金融机构的代表;三是商业性金融机构的代表;四是外部专家。在组建专业化的政策性金融监管机构之时,该机构的工作人员构成要以财政部门和宏观经济计划部门的相关人员为主,而不是简单地将商业性监管机构中对政策性金融机构的原监管职能剥离,人员划入新的专业化监督管理机构,否则只是“换汤不换药”的监管制度改革。

  (二)我国政策性金融监管的内容设计

  未来我国政策性金融监管的主要内容应该包括以下几个部分:

  1 强调政策性目标的设计及监管,构建与完善相应指标体系

  科学合理的政策性金融监管体系,最重要的着眼点是看政策性目标的实现程度,考察政策性金融机构在理顺社会资金配置中发挥作用的大小,而不是与商业性金融机构类似,简单地以业务经营的亏损与盈利为出发点。

  由于政策性金融机构的作用各不相同,因此一定要在相应的法律法规中明确其职能、业务范围、业务实现手段等内容,对政策性金融机构的政策性目标设定也要以此为基础,进而设定相应的政策性目标考核指标体系。政策性目标的考核主要是考核政策性金融机构经营管理的合规情况、政策性目标的完成情况和完成成本,对财政部门投入的预算资金应实施绩效管理。

  2 强化政策性金融机构的市场化风险管理能力

  政策性金融机构既然称为金融机构,就不能违背金融机构运行的基本规律,因此,就要建立和完善对其经营风险的管理能力,专业化监管机构要对政策性金融机构实施风险监管,参照全面风险管理的要求,根据不同政策性金融机构的风险特点,构建相应的风险管理指标体系,例如,对于政策性银行,需要建立健全政策性贷款业务评审机制、建立健全信贷资产的风险分级和管理能力、建立风险资产拨备覆盖率制度,同时,要结合我国政策性银行的资本金补充机制,正确认识和考核政策性银行的资本充足率指标。

  3 强化对政策性金融机构道德风险的监督检查

  政策性金融监管机构要重视相应机构道德风险的监督工作,政策性金融监管机构可能强化对政策性业务的监管规则和相应的指标体系,加强对政策性金融机构业务开展过程的监督检查,促使政策性金融机构特别是政策性银行明确政策性信贷资金投放的规则,强化信贷审批制度,通过完善的制度防止道德风险的产生。

  4 加强政策性金融机构的内部控制体系建设

  加强监管是政策性金融机构健康运行的外在影响因素,更为重要的是政策性金融机构内在经营管理机制和内部风险控制体系的建立与完善。政策性金融监管机构要通过发布指引规则、加强监督与检查工作,倡导政策性金融机构不断建立和完善合理的内部控制体系,并且要做到行之有效。

  最后,加强政策性金融监管还存在一个重要问题,近年来,政策性金融机构在发展过程中逐步出现了政策性业务与商业性业务兼营的模式,对于这种业务兼营模式下的监管,要明确不同监管部门的责任,建立监管协调机制和信息沟通渠道,能够对业务兼营的机构进行科学合理和有效的监管。从目前看,如果是两类业务混合经营或者是分账经营的方式,只能是政策性金融监管机构发挥作用,但要通过指标设置,避免商业性业务过度扩张,防止对政策性金融业务的发展造成不利影响;如果是两类业务通过子公司的形式进行,则可以实现政策性金融监管机构与商业性金融监管机构的分业管理,并且要建立两类机构之间的信息沟通与交流机制。

主要参考文献

1.“2009海峡两岸金融研讨会-政策性银行转型的实践与经验共享”会议材料。

2.白钦先、耿立新:《日本近150 年来政策性金融的发展演变与特征》,《日本研究》,2005年第3期。

3.白钦先、曲昭光:《各国政策性金融机构比较》,中国金融出版社,1993年版。

4.丁玉萍:《中国仍需要政策性金融体系》,《中国经营报》,2009年9月26日,http://news.cb.com.cn/html/29/n-51529.html

5.胡学好:《中国政策性金融理论与实践》,经济科学出版社,2006年版。

6.贾康:《关于我国政策性金融体系的认识》,《财政研究简报》,2008年第30期。

7.贾康、孟艳:《政策性金融何去何从:必要性、困难与出路》,《财政研究》,2009年第3期。

8.罗学东:《国家开发银行改革与发展的方案设想》,《银行家》,2005第7期。

9.孟艳:《我国银行监管的有效性问题研究》,经济科学出版社,2007年版。

10.张令骞:《中国政策性金融体制异化与回归研究》,辽宁大学博士论文,2009年5月。

注:

[1]美国财政部下设社区金融发展基金(CDFI Fund),为社区发展金融机构提供资金支持和培训。社区发展金融机构承担“扶贫”和到中等和更低收入,或落后地区、人口不足地区设立金融服务网点的任务。其中,社区发展银行在全美有360家,它们属于商业银行,但它们从社区金融发展基金得到资金支持,承担政策性功能。

[2]汪利娜,《美国住宅金融体制研究》,中国金融出版社,1999年版。

[3]数据来源:Export- Import Bank o f the Unit d States,Annual Report 2008,http://www.exim.gov/
 


第六部分  政策性金融机构法人治理研究

  正如市场经济是目前人类社会已知的最有效的资源配置方式,政府干预也是目前解决“市场失灵”问题的最有效方式。这为政策性金融的存在提供了合法性基础。世界各国的经济实践也证明,政策性金融在经济发展中发挥着独特的积极作用。细致的考察发现,各国政策性金融的运行模式和法人治理,不仅与一般商业性金融存在明显的差异,而且各个国家的政策实践也存在显著不同,每一个国家都可以有自己独特的政策性金融发展模式,并处于不断变革之中,这些也为处于改革中的中国政策性金融发展提供了有益经验借鉴。在这一部分,本研究报告对政策性金融机构的治理模式进行了探讨。在借鉴国际经验的基础上,结合中国政策性金融机构的现状,提出中国政策性金融机构的治理模式。

一、政策性金融有别于商业性金融的独特性

  政策性金融与商业性金融最本质的区别是资源配置方式的差异:政策性金融强调政府调控在资源配置中的导向性作用,而商业性金融强调市场机制在资源配置中的基础性作用。但是,无论是市场,还是政府,都有着自身的局限性,因此,二者的关系是“拾遗补缺”。但是,究竟谁为“拾遗补缺”发挥什么样的作用,取决于一个经济体的市场化程度、经济发展阶段和经济发展理念等等相关因素。一般而言,在金融体系脆弱的经济体中,市场缺陷与金融抑制普遍存在,政策性金融对金融资源的配置往往发挥主导作用;而在金融体系相对强健的经济体中,政策性金融的业务领域与服务对象趋于缩窄,呈现“民进国退”的态势。那么,如何“拾遗补缺”、分工协作,取决于政策性金融与商业性金融的独特属性或者区别之上的优化协同组合方案。

  (一)资源配置主体与运营目标

  政策性金融体现的是国家意志和政府意图,依托国家信用,通过政府干预将资源配置到有助于提升政府合法性基础,但属于市场机制作用盲区的社会经济领域,追求的目标是社会效益最大化而非经济利润最大化。因此,政策性金融的资源配置主体必然是政府。从目前的国际经验看,各国政府均出资建设专门机构负责具体操作,并由政府部门委派代表进驻机构,对政策性金融机构的运行实施指导监督。需要说明的是,虽然政策性金融追求社会效益而非经济利润最大化,但并不意味着政策性金融可以不考虑经济效率问题。因为,政策实施成本就是社会效益的一个重要组成部分,过高的运行成本,必然增加社会负担,降低公民福利。因此,政策性金融在追求社会效益的同时,也应当努力维持自身的财务平衡,确保可持续经营。

  政策性金融资源配置主体与运营目标的这种特性决定了政策性金融机构在治理模式上不能采取完全私有化的模式。即使出于优化资本结构、增加融资渠道的目的,采取公众公司的形式,也应当由政府把握控制权,确保实现政策意图。特别是,社会效益相比于经济利润更为难以评估,没有优胜劣汰的社会评价机制保证政策性金融机构的合法有效运转,内部管理惰性风险比较突出。因此,如何确保科学决策,防止政策性金融机构转变为少数利益集团控制,借用政府特权与民争利的商业化官僚机构,成为政策性金融机构治理模式所必须解决的问题。

  (二)业务领域与服务对象

  无论是在发达国家还是在发展中国家,政策性金融作为政府实现社会经济发展目标的重要手段,一直被广为使用。但是,随着各国商业金融系统的扩张与完善,政策性金融的业务领域和服务对象不断缩小和明晰,集中于若干金融市场无法有效调节的领域。从目前的国际经验看,政策性金融服务的领域主要包括:农业信贷与担保,进出口信贷、投资与担保,低收入者的住房信贷与担保,中小企业融资与技术援助,开发性基础设施建设贷款。这些领域的一个显著特点就是资产的抵押价值较低,违约风险较高,单纯依托市场机制无法保证商业性金融机构获得足够的风险回报,从而不愿意进入的领域。然而,所有这些领域又恰是关系国计民生、国家竞争力和经济繁荣的基础性领域,必须得到社会资源的有力支持。因此,依托国家信用的政府调控自然成为这些领域资源配置的基础性手段。

  虽然国家信用与政府干预能够在一定程度上确保社会资源流入这些领域,并通过消除一些个体理性而集体非理性的经济行为降低风险水平。但是,国家风险(如国际政治动荡)、外部金融经济冲击、自然灾害等风险因素并不处于政府的完全掌控之中,因而政府也不能分散化解,并最终独自承担了这些领域的特有风险。因此,如何实施有效的风险控制是政策性金融治理模式需要重点考虑的问题。

  (三)资产负债结构

  政策性金融机构与商业性金融机构在资产负债结构上与一般的商业性金融机构最大的区别是多元化程度较低。政策性金融机构通常是政府全资所有的准官方性质的机构,政府注资和盈余留存是政策性金融机构的主要资本金来源。在强调市场机制的发达经济体,也存在政府资本退出,由其会员机构持股和增资,成为合作性金融组织的治理模式。但是政府部门仍然通过任命高层管理人员达到控制政策性金融机构,贯彻政府意图的目的。除资本金外,政策性金融机构的资金来源还包括:(1)预算拨款。政府部门在每个财政年度通过预算安排向政策性金融机构拨付资金,用于弥补政策性金融机构可能存在的亏损和营运资金不足;(2)政府借款。政策性金融机构向财政部门和中央银行借入周转金,满足临时的流动性需求;(3)债券和票据融资。由政府担保,发行中长期债券和短期票据,筹集长期和短期资金,合理配比资产期限结构;(4)国际借款。向外国政府和机构借入优惠信贷资金,在优化政府资产币种结构的同时,降低政策性资金成本;(5)吸收客户存款。在一部分国家(如法国、韩国)政策性金融机构可以吸收公众存款,但是为避免与商业性金融机构形成不公平竞争关系,政策性金融机构只能吸收往来客户的存款。需要说明的是,并不是所有的政策性金融机构可以通过上述所有渠道筹集资金,往往是采取上述若干手段。特别是吸收客户存款,在大多数国家的政策性金融法中未规定此项业务。总体上看,政策性金融机构的融资来源主要是政策性资金(包括政府担保资金),享受一定的政策优惠,资金来源成本较低。

  在资金运用方面,政策性资金主要用于:(1)开发性贷款。用于开发性公益性基础设施建设。此类贷款一般期限长、现金流收入不足、沉没成本高,贷款风险较高。政策性金融机构提供此类贷款的前提通常是项目贷款不符合商业运作条件、商业性金融机构无力或不愿提供此类贷款,则由政策性金融机构联合商业金融机构共同贷款,在借用民间资本满足公共需求的同时,确保商业资本的盈利空间;(2)住房信贷。为中低收入者提供住房抵押贷款或贷款担保。通常政策性金融机构不直接提供贷款,而是通过其他金融机构放款;(3)投资。购买政府支持产业的企业债或权益,达到支持产业发展和调节产业结构的目的;(4)贴现。为非政策性金融机构和政府支持企业提供中短期的票据贴现,间接支持政府支持产业和企业的发展;(5)担保。对商业机构提供的符合国家支持政策的企事业机构提供贷款担保,使其获得接近金融资源的机会,公平竞争;(6)进出口信贷和担保。为本国的进出口商提供信用支持和担保,确保本国对外贸易的竞争力。需要说明的是,即使在部分欧洲大陆国家采取全能银行制,由于专业分工的差异,各国政策性金融机构不会从事上述全部业务,因而资产的构成也会比较简单,这就必然导致资产配置存在较严重的结构风险。

  由于业务的相对狭窄,政策性金融机构的资产与负债结构,相比于一般的商业性金融机构,资金来源相对单一,资产的产业分布和企业类型分布相对集中,风险较高。在这样一种资产负债结构下,政策性金融机构的组织模式可以是跨区域的扁平结构(典型案例:美国农业信贷体系)。跨区域分布,有助于通过资产的区域分散降低产业集中和企业类型集中的风险;扁平结构有助于信息的传递和强化风险内控机制,避免过多的行政层级,弱化了风险管理。

  (四)适用法律和监督机制

  政策性金融机构健康运行的前提条件之一是具有完备的法律保障。发达经济体都制定了单独的法律来规范和管理政策性金融机构(例如:美国的《小企业法》、《住宅所有者贷款法案》、《1945进出口银行法》,《日本开发银行法》、《日本政策投资银行法》、《日本出口银行法》等),并且一部分国家的政策性金融机构不受普通银行法约束。专门的政策性金融法规范了政府与政策性金融机构的关系,明确了政策性金融机构的“独立法人”地位,保障了政策性银行经营管理的自主权。

  是否具有独立法律规范,是否受到普通法的约束,决定了政策性金融机构的监管是否会受到外部监管机构的监督,这样在内控机制的设计上就会存在一定的差异。

二、政策性金融机构法人治理模式

  政策性金融在资源配置方式、运营目标、业务领域、资产负债结构以及法律规范等诸多方面与一般商业性金融机构存在共性,也存在明显差异。因此,政策性金融机构在法人治理模式上不能简单照搬一般商业性金融机构的法人治理模式,而是应当结合政策性金融自身的特点,构建适宜的治理模式。本文所说的法人治理结构,是指明确划分企业委托人和代理人之间权利、责任和利益以及相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度安排,在企业中形成明晰的利益分配和决策机制,确保企业有序、高效地开展经营活动,是现代企业制度中最重要的组织架构。

  (一)法人治理的一般理论

   政策性金融机构作为独立法人,具有一般法人的特征,因此,法人治理的一般理论对于政策性金融机构的治理具有一定的适用性和借鉴意义。目前,法人治理的理论基础包括:合约理论、委托代理理论、产权理论和利益相关人理论。

  1.合约理论

  合约理论认为企业是一系列合约的集合体,囊括了各种要素和各种利益相关人的关系。企业的本质是通过一系列“一次性、长期”合约代替市场交易的“一系列、短期”合约,从而降低无休止讨价还价带来的交易费用。但是,由于信息的非对称,特别是合约双方的机会主义行为,可能隐藏信息或行动,导致合约不完备。结果是签约双方如果谁能对合约的不完备之处拥有决策权,谁就拥有企业剩余的控制权。但是,失去控制权的一方,也就失去了激励,带来效率损失。因此,如何设计合约,实现有效的激励安排和风险分担,成为合约理论下法人治理所要解决的问题。

  2.委托-代理理论

  委托代理理论认为委托代理关系的形成是社会分工细化,权利的所有者和实践者相分离的结果。但是,由于委托人与代理人的目标追求不一样,委托人追求的是自己的财富更大,而代理人追求自己的收入、奢侈消费和闲暇最大化,这必然导致两者的利益冲突。因此,企业的法人治理就表现为在所有权与经营权分离的情况下,如何处理企业股东与经理人之间的委托代理关系,如何通过有效的制度设计使经理人同时满足参与约束和激励相容约束,从而最大化股东自己的期望效用。

  3.产权理论

  现代产权理论多角度地研究产权在企业中的作用。其核心观点可以概括为:(1)产权可以分为公有产权和私有产权,但这两种产权的效率是不同的:公有产权的排他性和可转让性弱,在分散决策条件下,资源配置效率较低,因而私有产权是实现分散决策条件下资源优化配置的最佳产权选择。(2)企业生产的实质是团队生产(team production)。在团队生产中,各种要素的贡献难以计量,因而难以有效激励,容易导致机会主义行为。把产权授予一部分人,可以建立一种内部监督,但又引发了监督监督者的问题。(3)产权的本质是剩余控制权,这个权力应归属产权所有者。(4)资本雇佣劳动是一种合理的和必然的产权制度安排,为公司治理目标奠定了基础。(5)产权是控制公司权力的基础,如提名权、选举权等。但将控制权交给董事会和经营层,如何激励他们实现股东利益最大化,需要从制度上将企业产权结构化。在企业内部形成可监督的结构性制度安排,赋予监督者的剩余索偿权。(6)在公司参与者中,股东投入的是非人力资产。非人力资产容易被他人侵蚀或流失,当公司破产时,非人力资产承担最大剩余风险,所以在产权安排上非人力资产拥有公司剩余控制权,这样才利于激励股东去监督经营者。(7)经营者管理能力是一种人力资本,其专用性高于生产者。专用性资本对公司价值影响大,在产权安排上应把特定控制权及部分剩余控制权授予经营者,工人接受固定工资合约。

  4.利益相关人理论

  利益相关者理论是对股东至上主义和委托代理理论的一种突破。利益相关者理论认为:公司治理从本质上说是利益相关者之间相互制衡关系的有机整合,公司治理的主体应该包括股东、经理人、职工、债权人等利益相关者,正是因为他们投入了物质资本和人力资本才共同构成了现代公司的资产。特别是由于他们来自不同的领域,各自拥有不同层次、不同数量的信息,可以减少监督过程中的信息不对称现象,从而降低代理成本,形成有效的内部沟通机制。只有通过这些利益相关者的共同参与才能形成有效的公司治理。

  (二)法人治理的一般模式

  从目前世界各国的时间看,法人治理模式包括三大类型:英美模式、德国模式和日本模式,这三种模式基于不同的经济理念搭建其特有的企业管理模式。

  1.英美模式

  英美(Anglo-American)企业治理模式是传统的股东主权逻辑下的单边治理模式,它普遍存在于英美两国。该系统建立于普通法系(英美法系)之上。在该模式中,股东处于企业利益集团的核心,并影响管理层。企业经营的主要目标是追求股东利益的最大化,保护股东权利和利益。尽管其他利益集团对管理者存在一定的影响,但是这种影响十分微弱。英美模式下企业的权力集中于股东,但由于股权过于分散,股东很难对管理层施加有力影响。如何减少“免费搭乘者”,减少内部人控制是英美模式面临的最大挑战。此外,英美模式严重依赖于外部评价监督机制解决股东与经理人之间的委托代理问题。所以,相比于德国和日本模式,英美模式又被视为外部人系统,市场机制在公司治理机制中扮演核心角色,资本市场发挥着重要作用。资本市场不仅是英美企业的主要筹资渠道,而且是评估企业价值的场所。通过资本市场对企业价值的反映,股东和投资者通过经理人市场和企业并购对管理层施加影响。除此之外,股东还受到强健的法律系统保护。

  在英美公司治理模式中,普遍采用单一制董事会制度。作为全体股东选举的代表,董事会集执行职能与监管职能于一身,做出战略决策。监督职能在很大程度上通过独立董事实现。在激励机制上采取股权激励的方式引导管理者按照股东利益最大化原则开展经营活动。除了股权激励,外部审计在这一系统中也发挥着重要的监督职能。

  2.德国模式

  德国的企业治理模式不同于英美模式,建立在利益相关人理论基础之上。不仅股东掌握企业控制权,而且贷款人、雇员、供应商、客户和社区共同享有企业控制权。企业治理需要反映所有利益集团的诉求,增加企业价值仅仅是企业追求的多个关键目标之一。也就是说,企业经营实现的是所有利益集团的福利最大化。

  在这一系统中,资本市场地位显著弱于英美模式中的资本市场。企业资金的主要来源不是资本市场,而是银行。银行发挥着监督者的职能。企业并购等市场化手段的作用在德国的公司治理中作用有限。其中的一个主要原因是德国企业公布的财务信息很难被企业的潜在投资者用于评估企业价值。在德国,企业与银行之间有着紧密而且良好的关系。银行不仅可以债权人的身份向企业提供贷款,而且可以拥有企业的股权,有权以大股东身份参与公司治理。银行是德国企业最主要的外部筹资来源;同时,银行又是中小股东股票的“保管银行”,可以代表中小股东行使代理权。根据德国《股份公司法》,企业法人投票权利不能超过25%,而代表公众股东的银行的投票权却不受限制,因此拥有股东和债权人双重身份的银行在德国的公司治理中有突出作用。

  董事会制度是德国企业治理中非常重要的一种监督机制,通常采取二元制或双层制模式(Two-tier board mechanism),包括执行委员会(理事会)和监督委员会(监事会)。监事会的地位高于理事会。监事会拥有任免理事会成员的权力,监事会成员由股东代表和职工代表各一半组成,监事会成员不能兼任理事会成员,因此监事会的监督作用较强,能够有效降低代理成本。此外,由于企业控制权不完全掌控在股东手中,二元制董事会制度有助于防止不正当竞争的恶意收购。

  3.日本模式

  在日本公司治理模式中,依照日本公司法,股东大会是公司的最高权力机构,拥有对公司重大事项的最终决定权。股东大会选举产生董事会和监事会。董事会不仅是公司的业务执行机关,而且还与监事会一样都有经营监督权。股东大会下设并列的董事会和监事会两个机关,不同于德国的监事会领导董事会的垂直构造,也不同于美国的董事会集执行与监督职能于一体的一元制构造。

  法人相互持股是日本公司股权结构的一个基本特征。法人相互持股主要有两种形态,一是垂直持股,通过建立母子公司的关系,达到密切生产、技术、流通和服务等相互协作的目的。二是环状相互持股,非母子关系的企业之间建立起稳定的资产和经营关系。

  日本公司内部有银行和非银行两种大股东,大股东之间以相互持股的形式相互控制。在日本,由于股东相互持股以及个人股东比例相对较小,法人持股“架空”了分散的个人股东权力,股东大会实际上被经营者操纵,使股东大会没有发挥应有的作用。

  日本公司董事会的成员几乎完全是由“内聘董事”组成,这些负有监督职责的董事,除了担任董事职务以外,同时也是公司总经理的部下,他们不仅在业务上服从总经理的领导,而且在人事方面也要受总经理的控制。因此,董事会虽然是对总经理进行监督的机构和董事发表意见的场所,但由于受日本传统的组织原理以及“长幼有序”的儒教文化观念的影响,要想让作为总经理“部下”的董事监督他们的领导,这在日本是不可想象的。日本公司中的监察人员也一样,他们通常是公司内部尚未升到董事位置的职员或者是任期已满的专职董事和常务董事,由于这些监察人员同样也是公司总经理的部下,因此,监事会的功能也徒有虚名。所以,尽管股东是日本公司法人的治理主体,但商法上规定的各种制度,如股东大会、董事会、监事会等都是些空洞的概念,结果是形成了股东控制的虚化和股份所有权监控职能的弱化。

  长期以来,银行是日本公司治理的核心力量,在日本表现为主银行制度,所谓主银行是指企业接受贷款数额居第一位的银行。主银行成为控制公司的最大力量。日本的主银行作为企业的大股东,根据不同情况在公司治理中扮演积极与消极两种角色。当企业经营正常时,主银行不会干预企业的经营,是一个消极的大股东。当企业陷入困境时,就会干预甚至接管公司,变成积极的股东。在日本,当企业经营恶化时,主银行作为债权人接管公司。但是,如果单纯以债权人的身份接管公司,那就意味着公司面临破产清算,这是美国处理问题公司的典型模式。但是,日本的主银行则可以以大股东身份撤换经营者,并通过金融援助、重组等方式挽救公司,从而避免企业破产。

  主银行控制型公司治理模式的特点是紧密的银企关系,在经济高速增长时期,主银行制能够满足企业发展所需的投资,企业与主银行形成了资金需求与供给的良性循环,形成银行与企业相互促进共同发展的局面。在经济萧条时期,股票价格下跌,银行因为所持有的股票缩水而受损失,企业与银行也会产生不良债权的恶性循环,使宏观经济难以摆脱长期低迷状态。

  (三)政策性金融机构的一般模式

   1.美国模式

  美国政策性金融机构主要表现出四个方面的特点。一是政策性金融机构一般都是由政府出资设立,其中一部分逐渐转为债权人完全所有的合作性机构。例如,美国的农业信贷机构是由政府出资设立,在条件成熟时,政府通过立法使政府资本退出这些机构,从而转变为民间合作型的金融机构。二是具有完善的政策性金融体系,但并未形成行政化主导的、庞大的政策性金融,而是以增进市场机制的效率、弥补商业金融的不足为原则,形成了多层次的、组织结构合理的体系。例如,根据美国有关农业信贷法的规定,全美被划分为12个农业信贷区,每个区都有一个联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行,这些机构都由政府的农业信贷管理局进行监管,从而形成了完整协调的农业政策性金融体系。三是与其它国家的金融体系相比,美国的政策性金融更加体现了对市场机制的依赖性,政策性金融与商业金融密切结合在一起。事实上,由于美国具有非常发达和完善的资本市场和商业金融体系,政策性金融机构的融资往往更多地会通过市场来进行。四是政策性金融机构在实现政府特定目标的同时,往往都获得了较好的经营业绩。美国的各类政策性金融机构都是金融市场的积极参与者,在深入人心的金融自由主义传统之下,这些机构通过严格遵循特定法律法规来实现政策性职能,都尽可能遵循市场化的商业金融原则,最大限度地获得自身持续发展能力。应该说,美国政策性金融体系在金融发展中一定程度上实现了政府与市场、行政化主导与商业化主导的有效结合,在维护市场机制的同时,充分发挥了政府的金融职能,对于我国从整体上建立和完善政策性金融体系来说,有很多可以借鉴之处。

  2.德国模式

  德国政策性金融机构基本延续商业性金融机构的组织模式。理事会(Board of Managing Directors)与监事会(Board of Supervisory Directors)是最主要的两个控制机制。

  理事会由两类成员组成,由监事会任命和解职。理事会负责管理整个机构的业务和资产,监事会可以委派1名成员进入理事会任职,但是他(她)在监事会的职权将被暂时解除。任何议案都必须由理事会两名以上成员共同提出或者由1名理事会成员和利益相关人的授权代表共同提出。

  监事会成员由联邦政府任命,任职资格必须是该领域的资深人士,有着丰富的从业经验。财政部、外交部、经济技术部、食品、农业和消费者保护部、交通部、城乡建设部等政策性金融领域涉及的重要部门选派代表组成监事会。监事会由若干名成员组成,由参众议院选派。财政部和经济技术部选派的代表轮值担任监事会主席与副主席,任期为5年,可连任。其他成员任期3年,可连任,但每年有1/3人选被更替。除非特别规定,监事会决策采取简单多数原则,每名成员一票。监事会的职责是监督政策性金融机构的业务开展和资产状况,并根据业绩情况改选理事会成员。

  在业务方面,德国的政策性金融机构也是全能银行制。一家政策性金融机构从事多领域的政策性业务。例如,德国的KFW(Kreditanstalt fÜr Wiederaufba)即从事中小企业贷款、也从事环境保护、基础设施建设、住宅抵押贷款以及进出口信贷。但是,德国政策性金融机构只设立总部,不设分支机构。所有贷款业务均通过其他金融机构展开,并给予他们一定的报酬,以补偿他们的监管成本和风险。 

  3.日本模式

  日本将政策性金融机构视为“特别金融机构”,与商业性金融机构严格划分开来,并自成体系。主要的特征表现为:(1)机构独立。政策性金融机构体系以政府金融机构为主体,金融公库与民间金融机构分立共存,形成由中央金融公库到地方金融公库的一整套完整的组织体系;(2)业务分离。政策性金融机构不吸收存款,融资原则是以不能或不易得到商业性金融机构融通为前提,在业务活动上不与商业性金融机构发生业务交叉和竞争关系,而是立足于业务分离和互补的关系;而且政策性金融机构之间也严格区分业务领域,“二行九库”各司其职;(3)严格的层级管理。政策性金融机构由财务省管理,主要高管人员由财务省直接任命,采取单一的董事会制度,监事会职能由其内设的监事履行。以日本开发银行为例,日本开发银行的领导决策机构为理事会,它由总裁、副总裁各1名,理事8名以内,监事2名以内和参事6名以内组成。总裁、副总裁和监事均由内阁首相任命,理事和参事由总裁任命。除参事的任期为2年外,其他均为4年,并可以连任。

  4.新加坡模式

  1974年成立的新加坡淡马锡控股公司是新加坡政策性金融成功的典范,淡马锡控股公司代表新加坡政府持有并管理政府在国内外各大企业的投资,履行出资人的职责。淡马锡控股公司接受新加坡财政部监管,定期向财政部提交报告。目前,淡马锡控股公司拥有21家国有和国有控股企业,这些企业的经营范围十分广泛,包括银行与金融服务业、电信与传媒业、运输与物流业、能源与公用事业、基础设施与工程、房地产等。淡马锡控股公司的宗旨是“培育成功企业,创造新加坡未来”。其职责是“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司,从而为新加坡的经济发展做出贡献”。淡马锡控股公司的成立,迅速扭转了新加坡国有企业经营不善的局面,创造了一系列令世界瞩目的骄人业绩。

  淡马锡的主要业务是资产经营和管理,集中于资本投资和财务管理。目前总公司仅有150人,大部分业务人员为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。公司一直坚持人员精干、高效率的原则。这是它自成立以来,取得显著成绩的重要原因之一。

  公司董事会目前共由10名董事组成。其中4名(占40%)为政府公务员,另外6名为企业界人士。根据公司章程规定,公司高层领导(董事长、总裁)的任命需经财政部复审、报总统批准。董事会内设两个重要的常设委员会,负责董事会重大决策的实施。一是执行委员会,其职责是检查所有国联企业的重大项目投资事项,同时在财政权限内,对其投资或将其实行私有化(上市)。另一个为财政委员会,主要监督淡马锡公司在股票和资本市场的投资活动。上述业务活动的具体实施与管理由公司管理层负责,并向执行委员会及董事会报告。它由公司总裁(首席执行官)率领75名专业人士组成的公司中、高级管理层具体操作。作为对政府投资的回报,公司税后利润的一半上交财政部。根据规定,淡马锡公司财务不对外公布,但每年必须定期向财政部提交一份公司财务报告。为确保财务报告的公正和权威性,在上报前,一般都由公司聘请国际审计公司进行审计。由于淡马锡公司不是一般的企业,它经营的是国有资产,因此,该公司的内外监督有一套独特的办法。在外部监督方面,政府通过四种方式对其进行监督:一是直接派人参加董事会。二是通过财务报告和项目审批制度,对公司重大决策进行监管。三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况。四是通过舆论监督。在内部监督方面,首先对公司的治理结构进行反思。公司没有专门设立监事会,其内部监督职能由董事会直接承担。董事会内设审计委员会,专门负责公司的财务审计。其次,在公司内部业务运营(项目投资)制度和程序上,制订相关政策和规定,以确保公正,并接受政府的监管。对于重大项目,还实行严格的审批制度。

  2004年2月13日,新加坡淡马锡CEO Ho ching 女士,在庆祝淡马锡成立30周年会上,首次向社会披露:30年来,淡马锡的经营业绩是,净资产收益率年平均超过18%,给国家股东的年分红平均超过6.7%。她介绍说,淡马锡能够成功,最重要的经验是,政府不干预淡马锡集团及其下属公司的经营管理事务,淡马锡也不参与下属公司包括全资、控股公司的经营管理事务。

三、中国政策性金融机构治理模式选择

  1993年11月,党的十四届三中全会做出了《中共中央关建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“建立政策性银行,实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行和进出口信贷银行,改组中国农业银行,承担严格界定的政策性业务”。1993年12月,国务院做出了《关于金融体制改革的决定》,指出建立政策性银行的目的是,实现政策性金融和商业性金融分离,以解决国有专业银行身兼二任的问题;割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控基础货币的主动权。1994年,根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》及其他文件,经国务院批准,国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行相继成立,标志着我国政策性金融体系的形成。 

  (一)目前治理模式现状

  (1)国家开发银行股份有限公司。国家开发银行股份有限公司(以下简称国开行)曾是中国最大的政策性银行。2008年国家开发银行按商业化取向进行了内部治理改革。按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国商业银行法》及相关法律法规,建立了股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度,初步形成了独立运作、职责明确、有效制衡的公司治理结构。

  从股本结构看,财政部和中央汇金投资有限责任公司是开发银行股份有限公司的发起人,分别占股本51.3%和48.7%。因此,股东大会的成员就只有财政部和中央汇金公司。其中中央汇金公司是国有独资公司。董事会由13名董事组成,其中执行董事4名,非执行董事8名,独立董事1名。董事会下设战略发展与投资管理委员会、风险管理委员会等5个部门,对董事会负责。董事会的主要职责是根据法律、行政法规、国开行章程以及股东大会决议行使职权。负责制订国开行内部控制制度,监督制度执行情况。董事会下设审计委员会和风险管理委员会,履行监督国开行内部控制、审核内部控制流程等相应职责。

  与董事会平行的是监事会,同样由股东大会选举产生,监事会由5名监事组成。监事会下设监督委员会和财务与内部控制监督委员会,对监事会负责。

  高级管理层是国开行的执行机构,以行长为代表,对董事会负责。实行董事会下的行长负责制。

  (2)国家进出口银行。国家进出口银行是国务院直属的全资国有政策性金融机构,实行自主保本经营、独立核算、企业管理;接受财政部、外经贸部、人民银行的指导与监督;财务及资本金事项由财政部管理和监督。信用评级与国家主权信用评级一致。实行双层董事会制度。董事会与监事会成员由国务院直接任命,对国务院负责。日常管理实行董事会下的行长负责制,董事长与总行行长由1人兼任。监事会设主席1名,专职监事和工作人员若干名。在总行部门下设风险管理部、评估审计部、内控合规部等。

  (3)农业发展银行。中国农业发展银行是国务院直属的政策性金融机构,实行自主保本经营、企业化管理、亏损财政补贴;业务接受人民银行、银监会的指导和监督,财务及资本金事项由则政部管理和监督。总行行长由国务院直接任命,未设立董事会,只设监事会,监事会由国务院直接任命,代表国家对中国农业发展银行的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督,对国务院负责。全系统共有30个省级分行、330个二级分行和1811个县级支行,服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。

  (4)资产管理公司。组建金融资产管理公司(信达、华融、长城、东方),依法处置国有商业银行的不良资产,防范和化解金融风险,推动国有银行轻装上阵,实现国有经济的战略重组是中国金融体制改革的一项重要举措。虽然4家国有独资的资产管理公司长期从事政策性金融业务,但是我国政府从未明确4家公司为政策性金融机构。本报告从其股本构成(财政部全额出资),组织人事安排(总裁由监事会提名、国务院任命)、业务范围(处置国有商业银行不良资产)角度分析,将其纳入本报告的政策性金融机构范围。

  公司实行总裁负责制。公司总裁为公司法定代表人,统一负责公司的日常经营和管理。公司设总裁一名,副总裁若干名。总裁因故不能行使职权时,应指定一名副总裁代行其职权。公司总裁、副总裁由监事会提名,经中国人民银行进行资格审定后由国务院任免。公司接受中国人民银行监管和财政部的财务监管,公司的证券业务接受中国证监会的监管。公司实行总公司、分公司制。经财政部同意,中国人民银行批准,该公司可根据业务需要,在业务量较大、不良资产集中的地区设立若干分公司、支公司或办事处,分公司按国有独资商业银行省级分行管理。分、支公司根据总公司授权开展业务,不具有法人资格。

  公司设立监事会。监事对公司经营管理行使监督职能,包括:审议公司的重大战略决策;对修订公司章程提出建议;审定公司的经营方针、发展规划和年度经营计划;检查公司财务,审查公司财务报表;对公司总裁的经营业绩进行监督和评价,并提出任免及奖惩建议;定期向出资者及有关政府部门报告工作。监事会由十一人组成,设主席一人。监事会成员由财政部代表、中国人民银行代表、证监会代表、审计署代表、中国工商银行代表、外部专业人员、公司管理人员和公司职工代表组成。财政部代表、中国人民银行代表、证监会代表、审计署代表和中国工商银行代表担任的监事,由派出部门委派或者更换;公司管理人员和公司职工代表担任的监事,由公司职工民主选举产生或者更换;公司外部专业人员担任的监事由监事会其他成员提名和审议通过,由监事会主席任免。 监事会主席由财政部代表担任,副主席由中国人民银行和工商银行代表担任,并由国务院任免。监事每届任期三年,可以连任。总裁以及财务负责人不得兼任监事。 有《公司法》第五十七条规定情形之一者,不得担任监事。监事会每半年召开一次会议。经监事会主席或者三分之一以上监事提议,可以召开临时会议。 监事会会议必须有三分之二以上监事出席,方可召开。监事会决议经全体出席会议监事的半数同意,方为有效。

  (二)建议的思路与要点选择

  1.总体思路与框架

  借鉴国际经验,我们认为政策性金融的市场化运作已经是国际趋势,主要表现在两个方面:一是组织结构上的分权,强调总部的监督权和分支机构的业务经营决策权。总部对地方分支机构实施业务监督,不再直接参与业务操作。大政方针的制定由基层部门派代表共同参与制定;地方分支机构享有完全的业务自主权,对什么项目实施贷款,贷款数额、方式由分支机构自行决定。同时,人事任免地方选举产生。二是业务上的市场化。强调更多的运用市场化手段开展业务。这一点在美国和德国已是明显特征,前面已经有所叙述。在日本,政策性金融机构的市场化运作改革也在2001年展开:改变传统的将邮政储蓄基金、厚生年金存入资金运用部的财政投融资模式(Finance Investment and Loan Programme),而是将邮政储蓄基金、厚生年金、简易保险资金直接推向资本市场,而政策性融资机构直接通过资本市场融资的新模式。当然,为确保政策资金不完全受市场左右,日本建立的财政贷款特别账户(Finance Loan Fund Special Account)吸纳财政资金作为政策性金融资金来源的辅助渠道。

  鉴于这两点特征,结合中国目前的实践,我们认为中国的政策性金融机构在治理模式上应当吸纳德国模式、美国模式和日本模式三者的优点,总体思路和框架是建立以利益相关人为基础的法人治理结构,业务开展实施专业化分工、政策性金融机构与商业性金融机构合作的市场化运作模式。

  2.建立以利益相关人为基础的内控机制

  政策性金融的运作目标是在克服市场经济缺陷的基础上,实现国家产业结构调整、促进区域发展、保护弱势群体,究其本质是提高全体居民的福利,而不是单纯追求经济利润。然而,政府作为政策性金融资源配置主体,本身也存在着信息不完备的缺陷,因此在制度设计上必须克服这一缺陷,充分考虑所有相关人的利益,包括政策性金融机构本身、政策接受者和合作的金融机构,只有如此,政策的实施才是帕累托改进,提高居民福利的正确行为。其次,政策性金融提供的公共产品是服务于全体社会公众的,而不仅仅是他的股东,依照美国式的公司治理结构构建的政策性金融机构,就有可能做出有利于股东而侵害非股东公众利益的行为,这与政策性金融的根本宗旨是背道而驰的。第三,美国式公司治理结构严重的依赖于资本市场的效率和外部审计,在中国资本市场不发达,资本市场反映企业价值的信息效率有限,不能通过并购对企业管理层形成有效约束,形成经理人市场,因此,也不可能采用美国式的治理模式。第四,美国公司治理模式存在股权过于分散,形成严重的“搭便车”道德风险问题,并不能对管理层实现有效监督。所以,本文建立以利益相关人为基础的内部治理模式是符合政策性金融运作特征的。

  在具体方式上,我们以三家政策性银行为例说明。目前,我国三家政策性银行都是全资国有金融机构。尽管国家开发银行进行了市场化改革,采取了股份公司的形式,但从其股本结构看(财政部与汇金公司,汇金公司董事会和监事会成员分别由财政部、人民银行和外汇管理局委派),其实质也是国有的全资机构。这三家政策性金融机构目前的内部治理结构是由政府部门直接委派董事会和监事会成员,符合“国家”作为出资人的产权结构特征。但是,由于“国家”主体的虚拟化,政府作为代言人,往往只能部分代表和反映居民福利。

  因此,为了如实反映具体政策实施部门和政策接受者的利益,我们建议我国政策性金融机构法人治理采取德国模式设立理事会(Board of Managing Directors)与监事会(Board of Supervisory Directors)。监事会任命和解聘理事会成员。监事会成员应当有来自地区和部门的利益代表,通过地方分支机构选举产生,候选人由政策性金融机构和与之合作的地方商业银行推荐产生。为了避免监事会规模过大,可按照美国农业信贷体系模式,将全国划分为若干(10-15)大区,在这些区域内推荐代表:政策性金融机构与合作的商业金融机构代表各1名。这些大区推荐的代表和国务院任命的代表(人选由财政部、发改委、人民银行、国资委等部委推荐)共同组成监事会,履行监督职能。

  财政部在我国政策性金融机构的法人治理中应当发挥指导作用,依法履行政策性金融机构国有金融资产出资人职责,监督管理政策性金融机构,选派代表担任政策性金融机构监事会主席。财政部,相比其他部门,更适宜履行政策性金融机构国有金融资产出资人职责。其原因是:首先,现有体制下掌管国有非金融资产监督管理的国资委不再适宜掌管政策性金融机构国有资产。金融国有资产和非金融国有资产不仅在资产特性上存在差异,而且在资产运作和管理上存在显著不同。如果混业管理,容易导致金融财务的外部硬约束变成政策性金融机构内部监督管理的软约束,扰乱经济自然运转的良好秩序。其次,人民银行也不是金融类国有资产监管的适宜主体。从世界各国的经验看,中央银行的基本目标的维持货币稳定,而且日益成为各国中央银行的唯一目标。如果中央银行参与到国有金融资产的监督管理中,在其政策目标函数中,就会新增国有金融资产的保值增值变量,导致在维持货币稳定与确保国有金融资产保值增值的双政策目标上形成严重冲突,束缚了中央银行的调控能力,降低了货币政策的独立性。第三、三会(银监会、证监会、保监会)不宜充当政策性金融机构国有资产监督管理者。三会的职责是在各自的行业领域内实施业务指导和监管,把握行业总体风险的防范和化解,承担的是裁判员的角色。如果由三会分别承担各自领域国有金融资产的监管者,势必出现裁判员与运动员合二为一的尴尬局面,不利于国有金融资产的保值增值。

  发改委、人民银行、国资委选派的代表可以轮值担任监事会副主席,任期5年,可连任2届。其他成员任期3年,可连任2届。

  理事会成员候选人由地区政策性金融分支机构、合作的商业性金融机构推荐和社会公开选拔三种渠道产生,任职资格必须是该领域的资深人士,有着丰富的从业经验。然后由监事会投票优选产生。人员数量由省级分行数目决定。选举出的理事会成员担任机构总部和各分支机构的负责人(总行行长和分行行长)。总行与分行之间只有业务指导关系,总行负责整个机构的资产和业务,实施总量控制和风险管理,不直接参与分行业务。各分行业务独立,在总行的总量控制下自行决定贷款项目,分配资金,但必须符合理事会制定的风险管理章程。分行部门管理人员由分行行长任命,并对其负责。

  3.建立政策性金融与商业性金融合作的业务模式

  采用德国政策性金融业务开展模式,在省级分行以下或者地市级分行以下不再设立分支机构,企业通过商业银行间接向政策性银行递交申请,形成政策性金融机构与商业性金融机构在业务上合作关系。政策性银行不直接将贷款发放给企业,而是借助商业银行遍布全国的营业性分支机构网络直接转到企业。代理政策性业务的商业银行可以是企业的开户银行,该银行将企业递交的申请表格同评估表一起递交政策性银行审查批准。代理行根据政策性银行确定的贷款方法和拨付的资金,向借款单位发放贷款,并负责贷后管理和贷款回收。但是,从事政策性金融业务的商业金融机构必须将政策性金融业务与商业性金融业务实施“分账户经营”,强化风险管理和内外部监管。

  这样的制度安排具有很多的优势:(1)地方商业银行比政策性银行更了解申请企业。一个同客户有长期联系的银行可以依赖对企业的贷款信誉做出更准确的评价;政策性银行也可随时和这些商业银行所组成的网络保持联系,获取所需企业信息。(2)由于政策性金融机构的实际贷款数额占贷款总额的比例很小,因此大部分风险保留在了商业金融机构,政策性金融机构自身的监管成本大大下降。(3)如果合作的商业金融机构不存在破产风险,那么政策性金融机构就不存在违约风险的可能。(4)政策性金融机构在风险管理中出现的错误,可以通过商业性金融机构的风险管理程序加以修正。(5)促进了商业性金融机构之间的竞争,因为借款人可以选择任何商业金融机构从事贷款业务。(6)保证了政策性银行与商业银行非竞争的关系,商业银行只有在不能负担某项长期贷款时才会将其转递给政策性银行。(7)政策性金融机构无需建立分支机构,可以大大降低经营成本。

  但是这种制度也有它的缺陷:(1)由于大额贷款和小额贷款的管理和监督成本相同,因此,对于商业性金融机构而言更愿承贷政策性金融机构的大额贷款,那么政策性中小贷款就难以找到合作银行。(2)将风险保留在商业金融机构不利于贯彻政策意图。(3)由于政策性贷款是联合商业贷款共同完成,这些低收益贷款为满足资本充足率的要求需要占用一定的资本。因此,这也削弱了商业机构参与政策性贷款的积极性。由政策性金融机构收购商业机构的政策性贷款,实施证券化成为必要之举。

  因此,这种制度总体上只适合政策性金融体系所应提供的政策性融资业务中的一部分。

  4.其他配套措施

  (1)尽快建立独立规范的政策性金融机构运作的法律法规制度

  应针对从事不同政策性金融业务的政策性金融机构分别单独制订法律法规,以进一步明确各类政策性金融机构作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资本构成和总量、资金来源和使用、业务种类与原则、赋税减免和其他优惠、内部权力结构,对其主要领导人的任免、董事会的组成与权力、与政府各相关部门的关系、外部监督等相关事宜的具体规定,促进政策性金融机构自我约束、自主决策和健康发展。当然法律也是政策性金融机构防止政府过度干预的有力武器。

  (2)尽快建立健全有效的外部监管机制

  对政策性金融机构的外部监管一般包括对市场准入的监管、对资本充足率的监管、对经营活动的监管、对利率的监管和对市场退出的监管等方面。所有国家对政策性金融的监管都是从市场准入开始的,目的是在机构审批环节上对整个政策性金融体系进行有效地控制。而通过对资本比率的监管,可以达到以资本规模制约资产规模,特别是风险资产的规模,从而降低政策性金融机构的经营风险和维持整个政策性金融体系的稳定。对政策性金融机构经营活动的监管主要包括资产负债比例管理、资产流动性管理和贷款风险管理。对利率的监管主要是由政府依法确定基准利率的浮动空间,使得政策性金融机构在此基准利率所限定的空间内自主地确定优惠利率水平。通过市场退出监管则可以使政策性资金及时退出需要退出的领域,投入到那些迫切需要支持和发展的领域、行业中去。

  (3)科学的绩效评价制度

  尽管政策性金融机构目标有多重性,但越来越多的经验证明,一套科学的绩效评价体系可以激励企业为达到目标而努力进取。发展中国家政策性金融机构运作的失败原因之一就是没有进行严格的管理,一味地满足政府的政策目标,甚至是个人或组织的政治目标而忽视经济目标。政策性金融机构也应建立相应的绩效评估体系,监管其目标实现程度和经营的有效性。鉴于政策性金融机构经营目标的“双重性”,建议采用二维评估方法,设计评价指标体系。一方面是政策目标维度,主要考核其目标的实现度,可用产业发展度、资金到位率、优惠程度等指标评价;另一方面,经济目标维度,可用发展、收益、风险等三大类指标构成,也可参考世界常用的“CAMELS”、综合记分卡等评价理念。政策目标与经济目标的权重,可由政府部门根据政策的强度和支持程度与各政策性金融机构在事前商定。考虑到各政策性金融机构与商业金融机构实行业务合作,建议绩效评估工作由财政部牵头,组织发改委、中国人民银行等相关部门参与,联合商业性审计机构,定期对政策性金融机构运营情况进行评估。与此相配套,要建立与绩效评估相关联的激励约束机制,鼓励政策性金融机构发挥潜力,超标准实现绩效目标。

参考文献

1.Frank Robaschik and Yoshino Naoyuki(2001), "A comparative analysis of the Japanese and the German public banking systems," http://www.dijtokyo.org/doc/dij-jb_13-robaschik_yoshino.pdf

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8. 科斯,诺思,威廉姆森:《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》,北京:经济科学出版社,2003。

9. 雷蒙德•W•戈德史密斯,周朔等译:《金融结构与金融发展》,上海:上海三联书店,1990。

10. R•爱德华•弗里曼,王彦华,梁豪译:《战略管理:利益相关者方法》,上海:上海译文出版社,2006.

11. 白钦先,王伟:《各国开发性政策性金融体制比较》,北京:中国金融出版社,2005。

12. 贾康:《我国政策性金融陷入发展迷局》,中国财经报,2009年3月24日第8版。

注:

[1]Ho Ching:在新加坡政策研究院的演讲,《The Srtaits Times》,2004年2月13日。


第七部分  农业领域政策性金融体系的构建与发展研究

一、农业政策性金融的概念和职能

  (一)农业政策性金融的概念

  农业政策性金融,是以政府发起、组织为前提,以国家信用为基础,以配合、执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的,不以盈利为主要目标,在农业及相关领域从事资金融通,支持、保护农业生产,促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融行为和金融形式。农业政策性金融机构的涉及范围不仅仅简单局限于农、林、牧、副、渔业,还涉及农村的其他产业,服务的对象主要是农民、农村和农业。

  (二)农业政策性金融职能

  农业政策性金融的作用主要是直接扶持农业生产、支持农产品价格。对农业生产的直接扶植主要是通过发放大量的低息贷款,利用财政扶持农业生产保险及其相应的专业性辅助和服务,增强农业发展后劲,改善农业生产条件,降低农业生产成本,分散和化解农业巨灾风险,提高农业的综合竞争力;对农产品价格支持是农业政策性金融机构通过发放大量的低息贷款,支持农产品的收购和储备,以平衡农产品市场供求,稳定市场价格,防止“谷贱伤农”,保护农民的生产积极性。农业政策性金融在扶持农业发展的实践过程中主要可以划分为以下三种职能:

  1.政策性职能。主要表现在以贯彻国家农业发展政策为基本出发点,通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的农业项目和地区提供资金支持。农业是任何国家的基础性产业,更是弱质性产业,因而需要政府直接的财政支持,但由于发展中国家财力所限,支持力度有限,通过政策性金融对农业领域给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域,政策性金融就发挥主体或主导性功能,而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。

  2.诱导性功能。诱导性功能指农业政策性金融机构的资金投放,导致间接地吸引商业性金融机构从事农业项目和农村基础设施的放款,充分发挥其首倡性、引导性功能,从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应,达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来,政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资,表明了政府对这些部门的扶持意向,从而增强了商业性金融机构的投资信心。另一方面就是政策性金融进入农业产业薄弱地带进行先期开发,等项目发展成熟可以适时退出这些项目留给商业金融进行后续开发,为商业性金融进入农业领域创造良好的条件。农业政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用,促进国家农业产业政策的顺利实施,提高整个农村经济投资效益。

  3.补充性功能。主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务,补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面:一方面,对技术、市场风险较高的农业领域进行引导补充性投资,对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资;另一方面,直接对风险项目、低收益项目、低资信农户融资,间接地对农民信用形成担保,以引导商业性金融机构对其融资。农业政策性金融在提供低利率、长期限贷款的同时,在担保上也给予一定的优惠,使农户在资金短缺的情况下,获得农业政策性金融的可能性增加。

二、农业政策性金融存在的必要性

  农业政策性金融作为扶持农业发展一种特殊金融活动,在各国的金融体系中都占有重要的地位。一方面贯彻和配合国家的农业产业政策,为农业提供稳定的资金来源,通过政策性融资活动扶持农业发展;另一方面弥补由于市场失灵造成的商业性融资在农业产业领域严重不足,促进农业和农村经济的可持续发展。

  (一)市场经济的失灵客观需要农业政策性金融

  1.市场经济失灵的存在。我国的改革目标是要建立社会主义市场经济体制。市场经济的一个共性问题就是市场失灵。在我国当前经济发展过程中,民营经济自我发展能力较低,再加上市场经济体系本身也不健全,市场经济机制尚不完善,市场失灵成为普遍而且突出的问题。因此,政府作为市场经济的宏观调控部门,不仅需要解决由于市场缺乏而导致市场协调不足的问题,也要克服市场失效引起的协调失效问题,还要解决非市场协调失效的问题。

  2.政策性金融可以弥补市场失灵。政策性金融就是为了实现某些社会政策目标而建立的一种特殊的金融组织形式,是国家通过建立这种特殊的金融组织对市场进行干预和弥补的一种方式,即通过实现资金资源的分配和利用,实现对公共产品形态或资源形态的分配和利用,这是一种在市场失效或失灵领域弥补缺陷的手段。这些领域主要是指那些私人经济不愿或无力进入的投资规模大、资本密集、投资回报周期长的高风险产业部门,因而需要政府干预和补充。政府运用政策性金融的力量,或有效地平抑周期性的经济波动,或解决国民经济发展不平衡的问题等。

  3.农业的性质导致市场失灵情况相对严重。农业生产和经营具有高风险、低收益的特征,商业政策性金融对农业的投入意愿较低,仅仅依靠商业性金融中介机构的融资时不能满足需求的。另外就是农业自身积累比较低,其数量远远难以满足自身发展的需要。农业的弱质性很难吸引足够的商业性金融,公益性的农村基础设施项目无法通过市场化运作,以营利为目的的商业性金融不会主动涉足这些项目,农村政策性金融必须为商业性金融的进入创造良好的条件,引导农村金融回流支农,从而带动农业及相关产业的发展。由于农业生产条件的薄弱性,农业迫切需要稳定的资金改善经营条件,这就需要专门的农业政策性金融为农业生产和经营提供稳定的资金来源。促进农业的发展也是增加农民收入、改善收入分配与增进社会公平的重要措施。发展农村经济和增加农民收入,不能仅仅只依靠财政资金,而且需要金融资金的投入和支持。

  (二)农业的特殊地位决定了农村政策性金融存在的必要性

  我国“三农”问题的存在具有其深刻的历史背景和社会根源,从完善农村政策性金融体系入手解决这一难题,对于推进农村经济建设与社会发展具有非常重要的现实意义。

  1.农业在国民经济中具有战略性和基础性地位。在经济体制改革与发展的重要时期,我国农业与农村经济正面临着市场化、国际化的双重考验,我国农业的生产方式也正在经历着历史性变革。为迅速提升我国农业的国际竞争力,实现农业与农村经济的战略性调整,必须将建立健全农业政策性金融作为国家经济发展和金融体制改革的重要任务,以实际行动落实科学发展观,从整体上构造农业政策性金融,调整农业发展银行的发展战略。

  2.我国地域辽阔,人口众多,地区间经济发展差异较大,在市场经济发展的初期阶段,国家财力还十分有限,必须高度重视和加强政府对市场经济的引导作用。通过政府的有效干预解决市场失灵问题,建立健全农业政策性金融体系,充分发挥政府在农业经济管理方面的功效,使农业政策性金融真正成为政府支持农村经济发展,解决“三农”问题的重要工具。

  3.在解决“三农”问题的过程中蕴藏着国民经济持续快速发展的新的增长点,创建新的农业政策性金融体系也是金融业自身改革与发展的客观要求,对于健全和完善农村金融制度,进一步开拓农村新的服务领域,维护农村金融安全将起到积极的作用。

三、我国农业政策性金融体系的构建思路

  当前,解决我国“三农”经济问题,关键在于发展农村经济和增加农民收入。此外,新农村建设在商品流通、工业企业建设、农村道路以及住房改造、农村水利、大型设备建设和购置等方面,都离不开资金及其汇兑结算网络,而这只靠财政资金是远远不够的,客观上需要金融资金的投入和支持。由于我国农村地区尚处于经济欠发达状况,农业对政策性金融的依赖较大,因此急于对农业政策性金融进行商业化改革也是不合乎客观规律的。

  从现实情况看,由于农村金融资源贫乏、金融生态环境不好、经营亏空等问题的存在,工、中、建三家国有商业银行已从农业占主导的县域撤出,留守机构也只是吸收存款,形成农村资金大量外流,“三农”投入严重不足局面。而具有政策性金融职能的农业发展银行,无论在机制、体制,还是功能和业务范围等方面,对农业的支持不够深入、有力,政策性金融的作用没有充分发挥出来。主要表现为:支农广度不够,主要支持传统的粮油流通领域,对于农业科技、渔业、生态环境等方面的贷款受限,支持范围狭窄;支农深度不够,主要支持传统粮油产业化和加工企业,贷款主要限于农业的产后服务,产前、产中涉及不够;支农力度不够,农发行的资金主要来至于央行再贷款、发行政策性金融债券、企业存款和财政性拨款等,资金规模较小,特别是基层农发行,主要支农资金靠上级指标,受资金局限,农发行贷款规模难以有效扩大。

  综上,在我国广大的农村领域,不仅商业性金融很薄弱,政策性金融也很薄弱。这种“双薄弱”的制度安排存在严重缺陷,已不仅是依靠通过业务范围的扩大、现有体制下机制的转型就能解决的,必须以创新的观念和方法重新构建适合我国国情的农业政策性金融体系。我国农业政策性金融改革不能只注重机构的存在形态,更要注重农村经济对金融资源多层次、多元化需求和农村政策金融制度整体功能的发挥。我国农业领域的政策性金融应是一种制度、一个体系,而不是某一个机构,它的完善包括现有农村政策性金融机构改革和重新定位、农业政策性保险机构和农村信用担保体系的建立等一系列综合改革。

  (一)加强和完善农业发展银行的政策性金融职能

  在目前农村金融环境不健全、农村资金大量外流情况下,农业发展银行应该发挥政策性银行引导作用,引导商业性金融回流农村。通过政策性金融发展农业,把基础设施等环境因素搭起来,使得农业经济发展的条件得到改善,使大家认为搞农业也有利可图,这样商业性金融自然就进来了。因此,农业发展银行应该在支持“三农”发展中发挥先锋带头作用,凡是商业性金融不愿介入的地方,正是需要政策性金融代表国家扶持的地方。

  1.扩大政策性金融的职能范围。农业发展银行成立10多年来,一直把为国有粮棉企业提供贷款作为其主营业务。随着粮食流通体制改革的不断深入,市场全面放开,农业发展银行到了必须重新定位的时刻了。我们认为,在巩固粮棉油收购等政策性业务的同时,政策性业务范围应由传统的流通领域扩展到生产领域,为农业和农村经济的发展提供全方位的服务,为农业生产和农业结构的调整提供资金支持和技术服务。只有在农村的政策性金融供给较为充足的情况下,合作金融的发展才会有好的环境,商业性金融也才敢进入。

  2.强化政策性资金的市场化运作。政策性银行的资金不同于政府财政资金,虽不追求利润最大化,但也不能视同于无偿拨款,更不能不讲求效益。既然农发行的业务对象和业务范围只局限于农业这个弱质产业,而解决好“三农”问题是国家的一个首要任务,应当将农发行的业务开展模式定位为政策性资金的市场化运作,既区别于纯商业性金融,又区别于纯财政性资金支出,在资金来源、资金投放、坏账处理、监督管理、责任追究等方面应当有特殊、专门的政策规定。此外,还可尝试将国家和地方的一些财政支农资金、项目配套资金、行业扶持资金等改无偿拨付为委托农发行贴息或低息投放,或与农发行的信贷资金投放配套拨付,从而相对减少农发行信贷资金的风险。

  3.建立现代银行制度框架。目前,农业发展银行虽然单位性质是企业,但是内部行政色彩浓厚,缺乏企业运作所必须的股东大会、董事会、监事会、经理班子等一系列完善的法人治理结构,未能建立符合标准的现代银行制度。从监管架构角度看,无论是监管的机构,还是内容、形式和手段都都十分欠缺。财政部作为政策性银行的出资人,理应承担对政策性银行的主要监管职能。但从现实来看,农业发展银行受中央银行直接领导,由银监会行使监管职责,这种监管方式使得定位不准的政策性金融发展模式更加模糊。可以在改革的过程中借鉴商业银行成功的管理经验,同时借鉴国内外政策性银行经营和改革发展的经验,探索出一条适合中国特色的现代政策性金融企业制度,在改革和发展的过程中将自身的经济效益和社会效益统一起来,增强农业发展银行的可持续发展能力和竞争力。

  (二)建立政策性的农业保险体系

  1.建立政策性农业保险体系的必要性。“三农”保险的“先天不足”,必然要求政府的“后天调整”。 首先是因为农业是国民经济的基础,实行以财政为后盾的农业保险是国家扶持农业发展的政策之一;其次是农民的经济承受能力不足,农业保险经营难度大,几乎不可能取得利润。在商业保险不愿承办,客观上只能采取政策性保险的办法给予解决。建立农业保险体系、完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制,具有经济补偿、资金融通和社会管理功能,是市场经济条件下风险管理的基本手段,是社会保障体系的重要组成部分。可以说,农业政策性保险以服务“三农”为目标,产品开发的对象是风险大、涉农企业或农民个人无力全部承担的保险产品,承担补偿农业和农村经济发展风险的重大损失责任。这样,农业发展银行的信贷投放就又多了一个“保护神”。

  2.为推动农业保险的发展,必须建立农业保险发展的长效机制。具体包括:加快农业保险立法进程,完善相关制度,为农业保险健康发展提供法律保障;完善保费补贴政策和补贴资金管理办法,稳步扩大试点范围,逐步扩大保费补贴品种并提高补贴比例;加大农业保险税收优惠政策;在完善农业保险制度的基础上,研究推动建立中央财政支持下的农业保险巨灾风险分散机制,实现农业保险可持续经营;建立完善农业保险监管体系,以提高保险服务质量为核心,做好投保农户的权益保护工作等。

  3.在发展农业保险的过程中应该坚持以下原则。一是农业保险要以维护农民的根本利益为取向,开发直接关系农民生产、生活的保险产品,着力解决农民的实际困难,切实发挥农业保险的支农作用;二是通过降低费率扩大覆盖范围,制定合理的差别保险费率和财政补助比例,降低保费支付成本,以调动广大农民和农业企业的参保积极性,不断增加农业保险险种和扩大参保对象;三是政府引导和支持、保险公司市场化运作、农民和农业企业自愿参保和强制参保相结合。保险公司要按照市场规则经营,并对农业保险分险种建账、单独核算、以盈补亏、封闭运行,按照规定并结合农业保险各险种特点和银行信贷与农业保险互动的要求,确定自愿参保和强制参保的对象,保障广大农民合法权益和生命财产安全,促进信用体系建设;四是建立由中央政府牵头、地方政府参与的农业大灾风险分散机制。一旦发生大灾风险,对于超过一定损失的超赔部分可由中央财政、地方财政以及保险公司按照一定的比例分摊。另外,保险公司也可以通过共保和购买再保险等商业途径分散风险。

  (三)构建农业信用担保体系

  农业信用担保体系的构建宗旨,一方面为了增强金融机构的授信能力,协助担保能力不足的农民或农村企业获得资金;另一方面,分担涉农金融机构的放贷风险,鼓励其发展农业放贷业务。可以说,农业信用担保是贯彻“三农”政策,解决“三农”问题的需要,也是农户、农业企业发展的迫切要求,它的建立将为金融资金投入农业和农村开辟通道。

  1.构建担保及再担保系统,成立全国性的农业信用担保基金。担保及再担保系统是我国农业信用保证体系的核心系统,也是缓解当前我国农村金融缺乏担保物品的关键所在。我国的农业信用担保及再担保系统的实施具体可在由全国、省、市以及县四级政府的主导下成立不同级别的担保公司,通过不多层次的担保及再担保体系,最大程度分散农业信用担保风险。而各级担保公司的出资,也可在各级政府的主导下,由各级政府为主要出资人,并采取各种激励优惠政策,吸引社会企业资金甚至农户资金进入担保公司:一方面可以减轻政府全额出资的风险和资金压力;另一方面,也可以通过不同的社会出资人更加多的收集被担保人的信用、经济信息,从而分散农业信用担保风险。

  2.构建农业金融信用担保辅导系统。我国的农业信用担保体系应该具有农业金融信用担保辅导系统。该系统主要任务有:帮助采取农业信用贷款融资的涉农企业或者农户加强财务监督与管理和采取信用贷款方式融资的项目的技术支持等;农业信用保证业务的推动指导以及人力资源发展的辅导等,包括教育、培训、金融业务的学习、资讯提供、内部激励、发放证照以及外部评比奖励等。

  (四)注重发挥邮政储蓄银行服务“三农”的金融功能

  从我国实际情况来看,中国邮政储蓄银行下一步改革与发展的要点是:

  1.充分发掘自有优势,以微型和小额贷款为主要业务特色,覆盖农村金融市场的中高端客户。邮储银行有健康的资产负债表、大量的存款人信息数据,可以据此判断借款人的资信、现金流、还款能力。邮储有覆盖31个省份的全国邮政计算机网络,且能实现城乡联网,在城市和乡村都有网点,尤其是城乡结合部这种大型商业银行都忽略的地方,可以城乡并举,发掘潜在的盈利机会。

  2.通过加强与政策性银行和农村合作金融机构的全面合作,弥补缺乏审贷经验的短板。从近期看,可以选择国家开发银行、农业发展银行等作为其贷款业务的合作伙伴,利用其现有的系统帮助邮储银行放贷,加强资产管理、资金运用、咨询服务以及劳务、结算等合作。从长远看,则需要大量学习、培训和引进人才,借鉴已经成熟的信贷技术,建立适合自己的信贷模式,不断增强信贷产品自主创新能力。

  3.加强专业化管理,建设现代银行。历史上由于邮政储蓄长期作为邮政的一个内设机构进行经营管理,内部控制和风险防范机制相对薄弱,这将对邮政储蓄银行的发展造成一定制约。邮政储蓄银行成立后,将加强专业化管理。在相当长一段时间内,这些问题仍将在不同程度上存在。此外,风险监控将是下一步邮储银行的着力点,邮储行成立后,将以资本充足率为核心,建立、健全以资本为核心的约束机制,在业务深化中,全面提升风险管理能力。

  4.从稳健经营出发,邮政储蓄银行的业务范围,将从为城乡居民提供基础金融服务和从事低风险的资产业务起步,通过不断加强银行内部管理和风险控制能力,逐步拓展新的业务,注重开发多样化的金融产品,提高服务水平。

  (五)充分应用WTO的绿箱、黄箱、蓝箱政策结合政策性金融支持农业发展

  在WTO框架下,规范成员国国内农产品生产和流通支持政策的法律文件是《农业协议》,该文件将一国的农业支持政策划分为三类:绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策。

  1.绿箱政策是对生产和贸易没有扭曲影响或影响很小、不受限制或免于削减义务的支持政策。它以政府提供一般性服务、农业安全和环境保护为主要内容,具体包含农业科研、病虫害防治、培训、技术推广和咨询、检验检测、营销和促销、基础设施建设、生产者退休计划、资源停用计划等提供的结构调整补助,以及对结构调整提供的投资补贴、环境保护补助,地区性援助等政府支持政策。

  绿箱政策涉及大部分内容都是市场机制作用的盲区,需要政策性金融给与大力支持。从我国目前的农业支持政策看,这一领域财政的支持力度相对较小,大部分支农资金以价格补贴的方式集中于农产品的流通领域和农业生产资料经营企业。因此,在财政资金有限增长的条件下,应充分利用绿箱政策不受WTO框架限制的优势,发挥政策性金融以小搏大机制,撬动金融资本服务于农业生产的基础领域,特别是加大对农业基础设施、农业科技创新、农业保险和风险补偿机制建设的投入。

  2.黄箱政策,是对生产和贸易产生扭曲影响、需要限制或削减的支持政策,以补贴和价格支持为主。具体包括:农产品价格补贴,农产品营销贷款;按产品种植面积对生产或个人给予的补贴;按畜禽数量对生产或个人给予的补贴;对农民使用种子、肥料、农药、灌溉等投入给予的补贴等等。这些措施对促进生产、提高产品的竞争能力,其作用比绿箱政策更为直接,但要置于限制框架之下。①

  无论是在发达国家还是在发展中国家,农业一直是政策性金融运作的主要领域。我国还需要进一步挖掘黄箱政策的潜力,合理利用一些具备操作性的可诉补贴,例如:对某些农产品生产者提供小额低息贷款以推动农业的精品化发展;为大型农业企业提供长期发展的信贷资金和贴息,推动农业产业化发展。

  3.蓝箱政策,属于黄箱政策的特例,是免于削减义务的国内支持政策。

  在我国,如何通盘协调、统筹考虑充分应用三类政策、并结合政策性金融的力量来支持农业发展,值得予以更多的重视和更为深入细致的研讨。

四、改革我国农业领域政策性金融体系的政策建议

  (一)职能定位

  农业政策性金融体系的健康运行必须有明确的指导原则与职能定位。以农发行为例,自成立至今,政府对其职能的定位一直在随着社会背景不同而发生改变。2006年中央一号文件将农业发展银行职能定位在“建设社会主义新农村的银行”,却未对其所有制和经营做出明确的界定。而今,农业发展银行正在进行市场化改革,在商业化的道路上越走越远,政策性色彩越来越淡,其结果将是商业化业务很难取得真正的成功,而政策性业务却逐渐逼近失败的边缘。鉴于此,农业政策性金融机构不应将其职能定位于商业化业务的开展上,而应精于政策性职能的完善和扩展,并围绕其政策性职能的有效发挥,建立完善一套科学、现代化的管理制度与政策支持框架。

  (二)资金来源

  我国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不匹配的问题,这主要是因为随着农村经济的发展,对资金需求的规模在逐渐扩大,而农业政策性金融的资金来源不能够满足这种需要。如何解决资金来源问题已经成为农业政策性金融发展的当务之急。

  农业政策性金融应该由政府主导,资金来源主要靠政府出资,同时发行债券。可以考虑在债券市场面向社会投资者发行金融债券;也可以充分利用银行间同业拆借市场,调剂资金头寸;通过对政策性金融机构的合乎规定的资产进行打包证券化以此增强资金的流动性;充分利用国际政府援助和国际经济金融组织的贷款。

  另外,农业政策性金融可以考虑把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源,这样不仅解决了农业政策性金融机构的资金来源问题,同时也避免了邮政储蓄大量从农村吸收存款用到城市的“虹吸效应”,可谓一举两得。

  (三)资金使用

  我国农村经济的实际情况要求农业政策性金融机构的资金运用包含政策性贷款、政策性投资和政策性保险等多个方面。同时,还需要与农业银行、农村信用社、城镇银行和国家开发银行等对农业的金融业务形成合力,共同推动农村金融体系的改革与发展,促进农村经济发展与社会进步。

  在农业政策性金融业务开展过程中,应根据资金来源不同,决定其资金投向及其相对应的财政补贴或优惠政策。对于具备一定盈利性的投资领域,比如农产品研发、农村工业投资等,财政补贴额度或优惠政策支持力度可以适当降低;对于纯政策性的金融业务,没有盈利和可回收性,应适当提高财政补贴额度或优惠政策的支持力度。

  (四)监管体系

  由于政策性银行主要是为了贯彻政府产业政策和社会政策,服从服务于宏观经济目标,因此,在资金使用上需要接受财政和相关部门的监管。在政策性金融的监督管理体制中,财政部门应发挥主导地位和作用。政策性银行法或条例制定后,监管部门应依法监管。在监管形式上不断完善监管手段,如聘请审定政策性银行的外部审计师;注意报表审查与有重点专项现场检查相结合;充分运用现代科技建立科学的信息收集处理系统;建立定量和定性相结合的金融评价体系。

  (五)评价标准

  农业政策性金融是为农业生产和农民增收服务的,其主要业务包括:在生产领域内支持基础设施建设、支持特色农业、支持调整农业结构等;在流通领域帮助农产品收购和农产品出口;发放农户小额信贷扶贫和帮助农民增收;为农户和农村企业提供贷款担保和农业保险。这些业务都是农业政策性金融必须做到的政策性业务,这些业务往往盈利很低甚至谈不上盈利,如果用商业化的标准来衡量,政策性金融就应该将资金撤出这些领域,转而投向盈利较高的业务,这样农业政策性金融就失去了政策性的意义。政府在衡量这些业务的绩效时应该以是否实现其政策性目的为标准,对不能盈利的业务要给予补贴,同时确保政策性业务资金不被用于商业性业务。

  (六)政策性金融立法

  以法律为依据是各国发展农业政策性金融最为重视的原则。国外政府和立法当局普遍重视农业政策性金融的立法工作,对应农业政策性金融都有相应独立完善和系统的法律、法规。在法律中明确规定各农业政策性金融机构的地位、业务范围或领域、资金来源、资金运用、组织机构等,既确保了农业政策性金融机构经营的稳定和规范,同时也有利于政府的宏观管理。

主要参考文献

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6.陈希,尤杰:《中国农业政策性金融定位探讨》,江苏农村经济,2005(3)。

7.王冰,刘振光:《我国农业政策性银行可持续发展研究》,经济纵横,2007(5)。

8.王学人:《政策性金融转型的国际经验及对我国的借鉴》,求索,2007(5)。

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11.王春年:《浅谈深化农业发展银行改革》,经济师,2004年第5期。

12.黄玉书:《新形势下中国农业发展银行改革的设想》,内蒙古科技与及经济,2005,(6)。

13.王亚辉,吕峰:《农业发展银行改革不应偏离政策性金融方向》,金融时报,2009年。

14.邓蓓,刘丹:《农业发展银行改革思路探讨》,华北金融,2008年第12期。

15.中国农业发展银行网站:http://www.adbc.com.cn/index/index.asp

16.中国邮政储蓄银行网站:http://www.psbc.com/


注:

[1]在黄箱政策中,WTO要求各成员方按综合支持总量(AMS)占农业总产量(或产品产值)的一定比例来削减黄箱支持水平。《农业协议》中规定:对某一具体农产品(或所有农产品)的支持,其综合支持总量不能超过该产品生产总值(或农业生产总值)的5%(发展中国家为10%)。我国入世所作的承诺为8.5%,即对农业或某一具体农产品的支持只能在当年农业生产总值(或某一产品产值)的8.5%以内。另外,根据《农业协议》规定,综合支持总量必须以1986—1988年(我国加入WTO后,我国国内支持基期时间为1996—1998年)三年的平均水平为基础,要求自1995年开始,发达国家在6年内逐步削减20%,发展中国家在10年内逐步削减13%。

附件一:政策性金融与中国的现代化赶超战略

内容提要

  中国作为后发的大国,其现代化进程必然带有赶超诉求和赶超战略特征。本文论述这一战略的必要性、必然性,分析与之思路不同的“比较优势战略”的局限性,提出了“适度赶超”或“最优赶超战略”的表述,并对于中国贯彻赶超战略的重要手段——政策性金融作了勾画与强调。

  政策性金融,在英文里一般表述为“Policy-based Finance”。国外学者一般从政策金融的目标或运作方式来对其进行界定。总体来看,政策性金融具有“政策性目的、市场化运作、专业化管理”等特征,既包括各种政策性融资业务,也包括政策性金融服务业务,如政策性保险、政策性担保等。

  从实证角度看,市场经济各国都存在政策性金融的机构和特定的经济活动;从发展战略看,政策性金融对于后发国家、发展中经济体,更具有特殊的意义。这个意义,首先需要与这些后发国家的强烈赶超意愿与赶超战略部署相联系来加以认识。本文对此试作较为展开的讨论,并从理论逻辑和历史实践等方面来与否定赶超战略的观点商榷。

一、后发国家的现代化进程必然带有赶超诉求和赶超战略特征

  后发国家的赶超,通常都以鲜明的“现代化”指向来统领,而国际舞台上的“现代化”,是一个永无止息的动态过程,某一具有一定幅员和潜质的国度,在此方面的实质追求,必是经济体在文明状态和综合国力上进入世界民族之林的前列,特别是以被公认为世界首屈一指的强国阵营一员为其现代化成功的标志。从近几百年的世界经济史来看,大国、强国的崛起如星移斗转,从未定局,荷、英、法、德、美、苏、日,“你方唱罢我登场”,无不是在原来落后的状态上奋起直追,后来居上。虽成败利钝各有千秋,国情战略人言人殊,但共同的主体发展特征,却都是奉行、推动其赶超战略。

  在中国,鸦片战争以后被动挨打、积贫积弱、列强瓜分、灾难深重的沉痛近代史,引出“两千年未有之变局”。甲午战争前后,“救亡图存”、“启蒙”、“建设”、“复兴”等主题顺时而生,被志士仁人反复探求。上世纪经历了辛亥革命推翻帝制、1949年建立中华人民共和国和八十年代实行改革开放三件大事之后,终于确立了以实现伟大民族复兴为目标的“三步走”现代化宏伟蓝图。这一现代化发展战略,必然是追求“后来居上”的赶超战略,它构成了中国特色社会主义现代化道路的基调,同时也在历史潮流上代表着发展中新兴市场经济体的共同追求。在中国实现现代化的重要战略机遇期,很有必要对这种战略正本清源、把握要领。

  在一些学者看来,赶超战略是指采取扭曲产品和要素相对价格的办法,甚至以计划制度来替代市场机制,以求提高国家动员资源的能力来实现赶超。如林毅夫教授与他的合作者,在2009年第8期《经济研究》上发表的《经济发展中的最优金融结构理论初探》,已将赶超战略置于一个应被放弃的事物来断言。

  我们认为,不可对“赶超战略”概念作如此看待。

  在经济发展理论上溯源,赶超战略思想自于后发优势。根据美国经济史学家亚历山大•格申克龙(Gerchenkron,1962)的理论 ,落后国家可以直接引介别人的优势为己所用,实现跨越式的发展。这种后发优势主要表现为后起国家在形成乃至设计工业化模式上的可选择性、多样性和创造性。后发国家可以借鉴先进国家的经验教训,避免或少走弯路,采取优化的赶超战略,从而有可能缩短初级工业化时间,较快进入较高的工业化阶段。格申克龙的后发优势理论,首次从理论高度展示了后发国家工业化存在着相对于先进国家而言取得更高时效的可能性,同时也认为后发国家在工业化进程方面存在赶上乃至超过先发国家的可能性。

  美国社会学家M•列维从现代化的角度将后发优势理论具体化,他认为后发优势有五个方面的内容:(1)后发国对现代化的认识要比先发国在其开始现代化时对现代化的认识更为丰富。(2)后发国可以大量采用和借鉴先发国成熟的计划、技术、设备以及与其相适应的组织结构、制度设计。(3)后发国家可以跳越先发国家的某些必经发展阶段,特别是在技术方面。(4)由于先发国家的发展水平已达到较高阶段,可使后发国家对自己现代化前景提供一定的确定性预测,成为目标更为明确的引领因素。(5)后发国可在资本和技术上得到先发国提供的帮助 。

  继列维之后,1989年阿伯拉莫维茨(Abramoitz)又提出了“追赶假说”,即不论是以劳动生产率还是以单位资本收入衡量,一国经济发展的初始水平与其经济增长速度往往呈反向关系 。

  1993年,伯利兹、保罗•克鲁格曼等(Brezis,Paul Krugman)在总结发展中国家成功发展经验的基础上,提出了基于后发优势的技术发展的“蛙跳”(Leap-flogging)模型 。它是指在技术发展到一定程度、本国已有一定的技术创新能力的前提下,后进国可以直接选择和采用某些处于技术生命周期成熟前阶段的技术,以高新技术为起点,在某些领域、某些产业实施技术赶超。1996年,范艾肯(R.Van Elkan)在开放经济条件下建立了技术转移模仿和创新的一般均衡模型,他强调经济后发国家可以通过技术的模仿、引进或创新,最终实现技术和经济水平的赶超,转向技术的自我创新阶段 。

  以上学者的这些学术态度严肃的研讨,是现实经济生活在人们主观印象上的必然反映,也是把发展经验上升到理性认识的过程。

  后来的发展经济学理论分析进一步表明,作为后发地区,存在着有别于先发地区的方式或途径来达到与先发地区同样发展水平或状态的可能性,即后发地区也存在着因其相对落后所拥有的特殊优势。后发地区通过引进、模仿、学习(包括技术和制度两方面),可获得后发优势(Late-developing Advantage)。由于其学习成本(Learning cost)大大低于创新成本(Innovation Cost),使后发优势(包括技术性后发优势和制度性后发优势)不小于先发优势。这种特殊优势中的技术性后发优势,表现为后发经济体的技术学习,从先发经济体引进各种先进技术,并经模仿、消化、吸收和创新所带来的利益和好处。制度性后发优势则是后发地区向先发地区的制度学习,即效仿或移植各种先进制度并经本土化改造所产生的效率和益处。后发地区通过强制性和诱致性制度移植变迁形成后发优势,并成为后发经济体赶超式高速增长的主要动因之一。但是,这种后发优势只是潜在的,而非必定的,只有通过自身努力、创造条件,才能使潜力变为现实。

  当然,对赶超化战略也确实存在一些争议,如林毅夫教授等人 从经济发展阶段、要素禀赋比较优势与最优金融结构相匹配的角度提出“任何形式的赶超化都会扭曲本国的金融结构,降低资金的配置效率,加大金融体系的系统性风险,从而减缓甚至阻碍本国的经济发展”。我们认为这一论断非常值得商榷。一方面经济发展阶段是决定一国最优金融结构安排的主要因素,但同时另一方面也应看到金融结构的创新和率先突破也可以能动地促进经济发展阶段的跃升。事实上经济发展从来都不可能是一个稳态的线性过程,往往在某些时候突破制度或技术上的一些关节点或瓶颈后,就有可能迎来新一轮的快速增长。要素禀赋比较优势也并不是一成不变的和惟一的驱动因素,它恰恰是可以通过合理政策导向的资源配置机制来有所突破的。

  我们十分赞同林教授等人文中关于落后经济与发达经济的最优金融结构迥然不同、每个经济体内生的最优金融结构是客观的、动态演变的等观点,但我们断然不能接受发展有效的金融体系必然要求政府放弃经济发展的赶超战略的观点,因为发展中国家特别是中国这个世界上最大的发展中经济体,是不可能“放弃经济发展的赶超战略”的,这一点其实首先不是一个学术命题,而是“经世济民”的经济学在中国现实生活中必须正视和研究的一个最具“纲举目张”意义的现实问题。世界历史上先后崛起的“现代化”经济体,都是实际贯彻了经济发展的赶超战略的。我们如今在赶超态势日益成型的中国,更不能轻易放弃这一战略,关键是如何使这一战略合理化,不仅与林教授一向强调的“要素禀赋结构”相呼应,而且与不可忽视的制度创新、后发优势相结合,从而成为可操作、可持续的赶超过程。中国的金融体系“有效”与否,其实必须以能否有效服务于现代化赶超战略来衡量,而决不能反过来削足适履。

  从上世纪五十年代,毛泽东所说的“中国不发展就要被开除球籍”,到九十年代邓小平指出的“发展是硬道理”,再到新一代领导集体提升的“全面协调可持续发展是硬道理”的“科学发展观”,在赶超战略思路上是一脉相承的,都是强调在中国这样一个经济基础较薄弱的国家加快发展的重要性和紧迫性。改革开放后邓小平作为总设计师提出的“三步走”战略,其实质内容就是一个清晰的赶超战略。我们认为,毛泽东时代提出的超英赶美,并不是战略目标本身错了,而是当时严重违背实事求是方针和客观规律的指导思想以及与之相配套的计划经济体制框架无法支撑这种赶超化战略目标的实现。邓小平的实事求是思想路线和他高瞻远瞩的、令世人折服的战略构想,使中国的现代化之路越走越宽广,后来居上之势越来越明朗,“三步走”规划的前两步提前实现(即在“千年之交”之前,中国的GDP已在二十年间“翻两番”有余),第三步的实现过程和具体部署,也令人振奋(2020年,要实现“全面小康”和人均GDP比2000年再翻两番)。中国使全球瞩目的经济建设和社会事业的高歌猛进,如果没有“赶超化”战略和行动的支撑,是完全不可想象的,如仅仅依靠“要素禀赋的比较优势”,也许我们还停留在跟随西方国家一般发展路径亦步亦趋的常规发展状态。事实表明,中国完全可以在较低的发展起点上,合理利用后发优势,辅之于适当的政策引导、包括政策性投融资支持,来加速推进国民经济和社会现代化建设。作为发展中国家,我国有着很多的后发优势,例如技术上选择可通过模仿、消化吸收、再创新跨越某些阶段;制度上,合理的中国特色、政策倾斜、地方竞争(包括地方的政策性金融活动)也证明了我国具有一些更灵活与充分地调动各方面积极性、创造力和集中力量办大事的体制优势。

  总之,在我国,为尽快实现国家和民族的伟大复兴和推进建设社会主义和谐社会,实现经济又好又快地发展,一方面需要遵循经济增长的比较优势和递进发展的客观规律;另一方面还应积极、能动地发挥后发优势,贯彻后来居上的现代化赶超战略。

二、比较优势战略带有明显的局限性

  与赶超战略(Catch-Up Strategy)相对应的一个概念是比较优势战略(Comparative Advantage-Following Strategy)。通常来说,比较优势战略是通过市场机制和经济的对外开放,由价格机制向国内生产者显示该国要素和商品的供求及相对稀缺性,即要素的禀赋结构 ,并通过这些相对价格引导能够充分发挥比较优势的经济部门发展,以此促进整体经济增长的发展战略。赶超战略是尽最大可能提高国家动员资源的能力,突破资金稀缺的比较劣势对资金密集型产业发展的制约,使资金密集型产业能够在较低的起点上得到发展并在短时期内实现飞跃,进而使产业结构得以优化。其核心是通过资本积累、效率增进和技术创新,实现非均衡、超常规发展,在较短的时间内接近、甚至超出先进发达国家水平的一种增长方式和增长过程。贯彻后来居上的现代化赶超战略,要求在国家战略宏观导向下,尽可能地实现资金和技术的快速集聚,特别是着力支持国民经济发展的一些薄弱环节,消除制约经济发展的瓶颈和短板。从比较优势战略和赶超战略的内在逻辑可看出,它们是存在明显不同的:一个是渐进而相对缓慢的发展道路,一个是跨越式的超常规发展道路。实行比较优势战略的国家,市场在资源配置中起主导作用,政府的作用主要是为经济发展创造公平竞争的环境,实施赶超战略则需要合理发挥政府在产业选择、技术进步、金融资源配置等方面积极、能动的宏观主导或指引作用,但并不必然否定以市场作为资源配置的基础机制。

  比较优势战略的理论基础是国际贸易中著名的赫克歇尔-俄林定理。该定理认为,由于国家之间生产要素供给情况不同,某一国供给量多的生产要素,其价格必然比较便宜;供给量少的生产要素,价格必然比较昂贵。要在国际分工和贸易中发挥比较优势,为此就要“出口那些需要多用本国丰裕的生产要素而少用本国稀缺的生产要素的商品,用以交换其要素比例正好相反的商品。因此,间接地说,丰裕供应的要素用于出口,稀缺供给的要素则进口”。比较成本理论也是比较优势战略的重要理论来源。比较成本理论认为,不同国家生产不同产品存在劳动生产率或成本的差异,各国应分工生产本国具有相对优势的产品,各个国家按照比较利益原则加入国际分工,从而形成对外贸易的比较利益结构。发展中国家自然资源和劳动力丰富,发达国家资本和技术资源丰富,据此形成的贸易格局是:发达国家进口劳动密集型和自然资源密集型产品,出口资本、技术密集型产品;发展中国家进口资本、技术密集型产品,出口劳动密集型产品,现实的国际分工格局也基本如此。

  林毅夫教授是比较优势理论的国内发展者和竭力推崇者,他的分析范式和逻辑演进可简要归纳为“要素禀赋结构企业内生能力[8] 比较优势的理论反对赶超战略”。他认为,产业结构和技术结构都内生于要素禀赋结构(K/L),只有按照经济的比较优势来组织生产活动,企业和整个经济才能最大限度地创造出经济剩余[9] ,从而增加用于创造高级生产要素(如技术)的投资数量,并由此带来要素禀赋结构的改善和优化,进而带动技术结构和经济结构的升级。为此,林教授指出,作为一个欠发达经济体的睿智的政府,应遵循比较优势发展战略,就是要在经济发展的每一个阶段上都选择符合自己要素禀赋结构的产业结构和生产技术。只有在经济发展的每一个阶段选择符合自己要素禀赋结构的产业结构和生产技术,经济中的多数企业才会具有自生能力,从而能够促进经济体的资本积累、要素禀赋结构的提升,实现经济体的快速发展。林毅夫教授在其代表性的《发展战略、自生能力和经济收敛》一文中论证了一个经济的最优产业和技术结构是由该经济的要素禀赋结构内生决定的,遵循比较优势的战略对欠发达国家是更好的发展战略[10] 。

  应该说,林毅夫教授发展的比较优势理论有其较深厚的理论根基和较严密的实证逻辑,也得到一些来自实践的验证,如亚洲四小龙的发展。但是,不可否认的是,这个理论框架不仅存在着理论体系上的一些逻辑缺陷,在付诸各国(特别是发展中大国)经济发展实践时,还存在着不少非适应性与局限性。

  首先,从理论框架与发展实践的对应性考察,将比较优势战略生硬地套用于大国经济发展非常值得商榷。对于一个企业来说,采用“比较优势”发展自己的先进技术优势或者廉价的人力优势不啻为一个理性的发展路径选择,如依托技术资源雄厚的大学发展高科技企业,依托资源丰富的山区可以发展绿色农业等等,这个比较优势理论来指导企业发展一般是具有实效的。但是对于一个国家而言,尤其是中国这样的发展中大国,片面强调比较优势却明显不能对应最为关键的发展实践。事实上,当今国际政治经济关系的现实决定了中国的很多产业发展选择的与否不是取决于基础条件和比较优势或劣势,而是取决于战略需要。中国不能没有“两弹一星”,不能没有先进的航空产业,不能没有先进、安全的通信产业,但是长久以来我们在这些方面并不具有和主要依托比较优势。因此,中国经济的发展路线一直不是“有什么发展什么”的问题,而是国家战略需要发展什么就得适当集中力量“攻关”式地发展什么的问题。比如,现阶段中国需要研制大飞机,需要大飞机发展运输、保卫国防,并牵引整个产业链的升级发展,这并不基于“比较优势”的考虑,也不能用此框架来说明。正如卢周来教授所指出的:“由于国际贸易中发达国家的高端垄断地位及其自身收益最大化的考虑,中国30年来的‘比较优势战略’实际上是半拉子。……发达国家从来没有按所谓‘比较优势理论’出口高技术到中国,相反,对高技术输入到中国设置重重障碍”[11]。

  其次,比较优势理论也存在一些逻辑上的欠缺。其一,比较优势战略隐含着的一个逻辑前提就是“国际大分工”,但我们需要问的是这个“国际大分工”到底是天生的还是后天的,如果“国际大分工”是先天的,那么今天的美国也不应该成为发达国家,以色列、日本更不应该成为发达国家,而应该还是老牌工业国家英国法国,如果“国际大分工”是后天的,那么似乎就不应该有摈弃“赶超战略”、“自主创新”的理由。其二,比较优势理论与生产要素边际报酬递减规律存在着不相容性。根据经典经济学分析的观点,生产要素特别是资本存在着边际报酬递减规律,也就是说具有资本禀赋比较优势的经济体,如果持续性地发展资本密集型的产业,其边际效益其实是要低于资本稀缺型经济体来发展资本密集型产业的。尤其是在当前生产要素跨国流动日益活跃的总体环境中,各国之间比较优势的格局完全可能在较短的一个时间发生逆转,这也是世界各国经济发展从长久来看将趋于收敛和趋同的理论基础。其三,从实证角度来看,比较优势其实是个比较“虚”的概念,要分析其在一个国家是否取得成功是非常困难的,这涉及到要素禀赋和产品的要素密集度等相当多难以量化处理的因素[12]。

  第三,从初步的“中庸”式总结来看,一个国家对技术进步与发展模式的主观选择,可以按照比较优势,也可以实行赶超,当然也可以实行介于两者之间的发展模式。从第二次世界大战以后后进国家的发展结果看,完全运用比较优势发展起来的国家是十分少见的,大多数落入了比较优势陷阱;同时,完全运用赶超战略也纷纷陷入了产业结构畸型、人民生活恶化,一般企业缺少活力的境况能够较好发展起来的国家,一般是综合运用两种战略。在实践中,当前“金砖四国”的崛起之势,就不能简单地用比较优势战略来解释。韩国和台湾地区的历史经验和中国、印度等国的发展现状表明,经济发展较为成功的发展中大国,并不是完全按照比较优势来发展经济和对外贸易;它们在发展本国具有比较优势的产业的同时,也致力于一些中高端产业的发展。换言之,它们经历的是一种有限赶超过程 [13]。跨国回归分析同样表明,有限赶超对一国经济增长速度有显著正的影响,实行有限赶超的国家的经济增长速度要显著高于没有实行有限赶超的国家(或地区),有限赶超指数每提高一倍,人均GDP 的增长速度提高4个百分点左右,且短期影响要大于长期影响[14] 。欧阳峣教授的研究也指出:比较优势理论从资本和劳动力禀赋结构来作解释,且较适合于工业化的前、中期,但它并不完全适合于大国的发展道路,也不适合于新型工业化过程,亦不适应当前我国经济从“要素投入数量驱动型”向“要素使用效率驱动型”的经济增长方式转变的需要。 [15]

  第四,以中国经济发展的实践结果来作一初步的观察,也并不充分支持比较优势理论学说。从我国的情况来看,自建国到改革开放之前,一直都推行重工业优先发展的赶超战略,姚洋和郑东雅(2008) 的研究认为重工业发展的正外部性使得赶超战略在一定程度上为我国后来的经济起飞打下了良好的工业基础 [16]。改革开放以来,中国经济总体上转向了比较优势的发展路子。但必须指出的是,中国30年来的“比较优势战略”实际上还只是个“半拉子”[17] 。中国一方面的确在以自身低廉的劳动力价格参与国际分工,但却并没有按比较优势战略充分进口到自己所需要的资本、技术和资源。从资本上看,中国近些年已是资本净输出国。中国一方面以高成本引进外资,但另一方面又以甚至低于银行利息的价格把大量外汇储备借给美国;从技术引进上看,发达国家从来就不会按所谓的“比较优势”原则把高技术出口到中国,相反,对高技术出口到中国设置重重障碍。中国是个人均资源很少的国家,按“比较优势理论”也应该进口资源,但从总量上看,中国30年间包括煤炭、稀有金属矿甚至石油等,都以极低价格出口到国外,只是近几年才因一些资源接近枯竭不得已以不断高攀的价格进口上游产品。所有这些,都说明单纯秉持比较优势准则来参与国际竞争很可能只是一厢情愿,比较优势战略赖以依存的经济环境——“自由、开放和竞争的市场”并不必然存在,国际政治上、法律上、意识形态等多方面的羁绊,足可以使发展中国家无法获得实现“要素禀赋结构的升级和欠发达经济向发达经济收敛”的技术和资本要素,而这也正与当下中国经济“大而不强”阶段性特征相关联的一大原因。

  最后,比较优势战略与当前国家发展的战略重点不相符。当前,我国经济发展面临越来越严峻的资源和环境瓶颈约束,经济发展方式已经到了不得不转变的时候,必须要大力推动自主创新,大力发展战略性支柱产业。如果被动遵从比较优势理论,固守劳动力成本的比较优势,长此以往,不仅会带来贸易条件的持续性恶化,同时在国际分工中,我们也将丧失核心技术,很可能要长久地被固化于产业链、价值链的低端,沦为廉价的“世界加工厂”,进一步牺牲国内脆弱的生态环境和消耗有限的自然资源来换得微薄的加工费,最终换来经济增长无以为继。如果僵化地恪守奉行比较优势战略,我们可能还要继续重复用8亿条西裤换一架波音飞机的心酸,也永远不可能取得两弹一星、载人航天飞行的骄人成绩。

  基于以上分析,我们认为,作为一个发展中的大国,我们既不能完全否定比较优势战略,又绝不能僵化地固守比较优势战略,而必须站在更高的、历史的视野,以动态发展的眼界来认清国家发展的道路和发展模式选择。在充分尊重现实比较成本、比较优势的同时,更应看重“潜在的比较优势”和后发优势,积极选择理性化的赶超战略,在国家宏观战略需求的导向下,通过合理、有效、恰当的政策手段(包括政策性金融、产业政策等)来优化资源配置,最大程度地调动一切生产要素的潜能并发挥合力,在当前日趋激烈的国际竞争中和日益融合的国际合作中,“以我为主,有所作为”地加速发展、追求跨越式发展和非常规发展,以实现中华民族的伟大复兴。

  当然,今天我们重视赶超战略并非肯定那种历史上曾大吃苦头、不顾现实条件的盲目赶超、急于求成,而是要积极追求“理性的适度赶超”或“最优赶超战略”,即要在市场经济体制框架和制度的张力内,充分遵从市场经济和法制化经济的运行规则,通过政府有战略、有策略、有限度、有力度的倾斜性支持,集聚一些生产要素来优先支持发展国民经济的一些战略性和支柱性产业和领域,如基础设施、战略性高新技术和新兴产业等,从而推进实现整体经济的长久、可持续、高效益、健康发展和总体上可实现的超常规跨越、赶超发展。

三、政策性金融是中国贯彻赶超战略的重要手段

  M•列维在阐述后发优势时,尤其提到资本积累问题,认为先发式现代化过程是一个逐步进化的过程,因而对资本的需求也是逐步增强的。后发式现代化因在较短的时间内迅速启动现代化,某些基础性、战略性关键产业和领域对资本的需求就会突然大量增加,而这种资金需求往往又超越了以微观效益和资金利率为杠杆的商业金融资本配置范围,因此后发国需要特殊的资本积累形式。实行这种资本积累,也必然要求政府的适当、适度介入,而政策性金融正是担当这种介入方式的重要载体。

  阿伯拉莫维茨在提出“追赶假说”时同时指出,这一假说的关键在于把握“潜在”与“现实”的区别,因为这一假说是潜在的而不是现实的,只有具备一定的条件或通过一定的努力才能实现。而政策性金融在政府宏观导向和战略意图引领下,通过政府倾斜性的投融资政策支持并结合规范化的市场化运作机制,广泛动员社会资源,可以较好地将这种“潜在”的后发优势转化为现实的发展优势和生产力,快速地跨越经济技术发展的某些阶段,从而推进后发国家追赶目标的实现。

  的确,在我国的体制环境下,尤其要警惕:实现赶超化战略不能任意采取扭曲产品和要素价格的办法和以计划制度替代市场机制的制度安排,不能排斥和抑制市场机制的作用。而应“守正出奇”地发展政府与市场、与企业形成合力的新机制和结合方式。因此,老牌发达国家都曾使用过(现在也在某些领域继续使用)的政策性金融,便成为一个重要的机制,并且是需要提升到国家经济社会发展战略层面来重视和正确处理的问题。政策性金融是政府针对“市场失灵”参与资金和资源配置,但在形式和机制上又尽可能与市场兼容并调动市场力量形成政策—市场合力、公私伙伴合力的特定途径,它可以降低实现国家战略与政策目标的社会成本,促进经济发展与社会公平,有力地服务于我国贯彻后来居上的现代化赶超战略。

  在渐进式改革的指导路径下,目前我国还处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的进程中,体制改革的任务远没有完成。与成熟的市场经济国家相比,中国的市场机制和市场体系的建设还不充分健全,特别是市场化的融资体系建设时间较短(从1995年商业银行法颁布实施,至今还只有10多年的时间),金融体系尚不健全,金融创新的水平和层次还比较低,这就使得我国商业金融体系的金融资源配置机制和社会资金动员能力远不如成熟市场经济国家的金融体系强大。在这种客观条件下,发展政策性融资体系,正是适应这一客观现实的必然要求。政策性金融可以帮助政府实现一些重大的经济社会发展的职能,弥补市场机制缺位和财政预算资金不足。

  通过政策性金融形式下政府力量的介入实现具有国家宏观战略意图的资源配置和优化工业布局,并加速市场的培育,是要用政策性倾斜的融资支持来实现超越以平均利润率为导向或杠杆的资源配置机制。这方面确实带有一定的风险和挑战。如果处理不好,就可能揠苗助长,事与愿违,且助长设租寻租,反之,处理得好,则可以通过较好地运用市场—政府合力,来加速推进中国的工业化、现代化进程,并加快破除二元经济的制约。政策性金融的重要功能,就是发掘和培育这种空间。面对这个重大的挑战与机遇,我们必须积极稳妥地应对挑战,抓住机遇!

  所以,以动态的眼界来看,某些从西方经济金融理论看起来好像是金融抑制的政策,放在中国这样的发展中大国,其实可以是将金融深化与后发优势、赶超战略相结合的一种具体体现。后发地区通过政府适当干预,充分发挥模仿、吸收和采纳有效制度的成本优势、时间优势和经验优势,通过强制性和诱致性制度移植或变迁,提高资源配置的效率、改变激励机制、降低交易费用和风险。

  从国际范围来看,当前一些发达国家的政策性金融机构在政策性业务萎缩的情况下,开始了业务多元化的尝试,并着手对业务结构、发展战略和内部管理进行适当调整,也出现了向市场化、商业化经营方向转变的迹象。这里,暂且不对政策性金融与商业性金融的融合趋势进行一般性的价值判断,因为各个国家经济发展状况、市场化程度、金融微观基础、政府干预的范围和手段等都有着很大的差异,很难得出不同国家的政策性金融和商业性金融各自涵盖范围、运作机制的统一模式。

  至于现阶段日本等国出现了所谓的“去政策性金融化”潮流,可以说这与其经济发展阶段和金融市场发展程度是密切相关的。客观来看,目前中国还没有发展到那个阶段,市场化还有待进一步完善,金融创新程度也还不充分活跃,还不能完全靠市场来配置资源,因此不应简单地否定政策性金融资源配置的必要性和重要性。

  现实生活中,由于我国1994年以来几大政策性金融机构功能发挥不甚理想、营运成绩不显著,致使目前实务界和学界的许多人越来越趋于认为应淡化设置专门政策性金融机构的必要性,潜意识地回避政策性金融这个概念和提法,甚至简单化地指责政策性金融不讲经济核算,不遵循市场经济原则,具有浓厚的传统行政化色彩而应完全放弃,这就很有“把小孩子与洗澡水一起泼出去”的偏颇了。

  我们认为,在市场经济条件下,政策性金融业务一定程度上可以与商业性金融对接,例如通过招投标的方式也可以将一些政策性金融业务交由商业银行承办,如政府对一些需要扶持的融资项目在商业贷款的基础上予以贴息支持。但是,这样一种方式,很难指望其能达到无缝对接的全面覆盖,尚难以在政策性融资的领域内“包打天下”。从招投标方式和政策性金融业务的运转条件分析来看,至少在可以预见的一个时期之内,招投标方式难以成为、也不宜成为我国政策性金融的主要形式,虽可积极试验,但至少不能指望它“包打天下”。比如,可试想迫切需要得到政策融资支持的我国中小企业,在我国企业总数中占比达99%,其中除一部分“中企业”可能适合通过招标获得融资支持之外,成千上万的小企业(占全部企业数的比重要在80%以上,在全国数以百万计)如都纳入招投标融资轨道,将是难以想像、无法操作的。又比如,在我国广大农村区域,除为数不多、比重甚低的“农业产业化”龙头企业和项目、很少一部分“农村基础设施”项目可能适合招投标方式获取融资之外,“三农”概念下的绝大部分“草根金融”项目、回报能力不高但社会效益显著的基础设施项目,显然都很难纳入招投标模式。因此不能排除有必要成立专门的政策性金融机构来支持那些市场失灵和市场空缺的融资领域。

  从远景来看,随着中国现代化程度的不断提高、市场经济体制的不断完善,市场机制创新的不断出现,政策性金融可能也会出现政策性色彩逐步淡出的问题,但是这还有一个相当长的历史过程,初步估计应至少还要十几年的时间。

  总之,坚持并科学地发展政策性金融体系,这不是简单的策略层面的问题,而是我国在转轨过程中加快经济发展的具有宏观战略意义的重要问题。在对待以市场为基础的资源配置机制和发挥政府作用两方面,不可采取偏废的态度。从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展、完善并寻求创新。而当前的重要任务之一就是要从不规范的甚至“潜规则”式的、或规范程度较低的政策性融资活动逐步过渡到制度化、规范化程度较高的政策性金融体系建设上来。

贾  康  刘军民

参考文献:

1.Alexander Gerschenkron: Economic Backwardness in Historical Perspective, Harvard University press,1962.

2.Brezis,Paul Kruman,Tsiddon(1993):Leap-frogging in international Competition: a Theory of Cycles in National Technological Leadership, American Economic Review,83.

3.Marion J. Levy, Modernization and the Structure of Societies: a Setting for international Relations. Princeton University press,1996.

4.M.Abramjoritz:Thinking about Growth, Cambridge University Press,1989.

5.R.Van Elkan :Catching up and Slowing Down: Learning and Growth Patterns in an Open Economy. Journal of International Economics,41.

6.M•列维:《现代化的后来者与幸存者》,北京:知识出版社,1988年8月。

7.格申克龙:《从历史的角度看经济落后》载于谢立中,孙立平著《二十世纪西方现代化理论文选》,上海:上海三联书店,2002年。

8.白钦先,谭庆华:《政策性金融功能研究——兼论中国政策性金融发展》,北京:中国金融出版社,2008年版。

9.林毅夫,孙希芳等:《经济发展中的最优金融结构理论初探》,《经济研究》2009年第8期。

10.林毅夫:《后发优势与后发劣势》,北京大学中国经济研究中心文稿No. C2002010,2002年7月18日。

11.林毅夫、孙希芳:《经济发展的比较优势战略理论——兼评<对中国外贸战略与贸易政策的评论>》,《国际经济评论》2003.11-12。

12.林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济》,上海人民出版社,1999年11月。

13.林毅夫,《发展战略、自生能力和经济收敛》,《经济学》季刊2002年第1卷第2期。

14.杨汝岱、姚洋:《有限赶超与经济增长》,《经济研究》2008年第8期。

15.姚洋、郑东雅:《重工业与经济发展:计划经济时代再考察》,《经济研究》2008年第4期。

16.卢周来:《中国上了“比较优势”的当》,《中国经营报》2009年11月30日。

17.欧阳峣:《大国综合优势论》,财政部科研所2009届博士后工作站出站报告。

注:

[1]格申克龙:《从历史的角度看经济落后》载于谢立中、孙立平著《二十世纪西方现代化理论文选》,上海:上海三联书店,2002年,P828-848。

[2]M•列维:《现代化的后来者与幸存者》,北京:知识出版社,1988年8月。

[3]M. Abramjoritz: Thinking about Growth, Cambridge University Press,1989.

[4]Brezis,Paul Kruman,Tsiddon(1993):Leap-frogging in international Competition: a Theory of Cycles in National Technological Leadership, American Economic Review,83.

[5]R.Van Elkan :Catching up and Slowing Down: Learning and Growth Patterns in an Open Economy. Journal of International Economics,41.

[6]林毅夫、孙希芳、姜烨,《经济发展中的最优金融结构理论初探》,2009年第8期。

[7]所谓要素禀赋结构,是指一个经济中自然资源、劳动力和资本存量的相对份额。

[8]林毅夫将企业自生能力界定为:如果一个企业通过正常的经营管理预期,能够在自由、开放和竞争的市场中赚取社会可接受的正常利润,那么这个企业就是有自生能力的。否则,这个企业就没有自生能力。一个经济中的多数企业是否具有自生能力,关键取决于该经济中的企业在行业和技术上的选择是否与经济的资源禀赋结构相一致。

[9]林毅夫、蔡昉、李周(1999a),《比较优势与发展战略:对“东亚奇迹”的再解释》,载于林毅夫等主编《中国经济研究》,第195-215页,北京大学出版社,北京。

[10]林毅夫,《发展战略、自生能力和经济收敛》,《经济学》季刊2002年第1卷第2期。

[11]卢周来:《中国上了“比较优势”的当》,《中国经营报》2009年11月30日。

[12]杨汝岱、姚洋:《有限赶超与经济增长》,《经济研究》2008年第8期。

[13]姚洋等提出的“有限赶超”指的是一国的出口商品技术含量高于以比较优势为基础的国际劳动分工所决定的水平,似也可称之为“适度赶超”。

[14]杨汝岱、姚洋:《有限赶超与经济增长》,《经济研究》2008年第8期。

[15]欧阳峣:《大国综合优势论》,财政部科研所2009届博士后工作站出站报告。

[16]姚洋、郑东雅:《重工业与经济发展:计划经济时代再考察》,《经济研究》2008年第4期。

[17]卢周来:《中国上了“比较优势”的当》,《中国经营报》2009年11月30日。


附件二:对政策性金融与开发性金融的基本理解

  近年来,在借鉴国际经验,促进我国政策性银行改革的过程中,社会各界对于政策性金融的理解、进而涉及政策性金融存废与否等问题,进行了热烈讨论,产生了各种不同的观点,其中,关于开发性金融的相关论述具有较大的影响力,并且已经对政策性银行的改革产生了实质性影响。我们认为,如何正确认识政策性金融和开发性金融的关系、如何根据中国的实际情况设计完备的政策性金融框架体系等问题,还值得进一步探讨和研究。

一、政策性金融与开发性金融及其关系的主要理论观点简述

  政策性金融与开发性金融既有区别,又有联系,目前,对两者定义和关系的理解,代表性的观点主要有:

  (一)政策性金融定义

  白钦先(1998)认为,政策性金融是在一国政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础,严格按照国家规定的范围和对象,以优惠的存贷利率或条件,直接或间接为贯彻配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。[1]

  胡学好(2006)认为,政策性金融是一切规范意义上的政策性金融手段,是一切带有特定政策意向的贷款、贴息、投资、担保、保险等一系列资金融通行为的总称。政策性金融以国家信用为基础,从事不以营利为主要目的的政策性融资,支持经济发展中需要政府支持的领域、产业、部门以及特定经济环节的发展,实现政府对经济的调节和管理。[2]

  (二)开发性金融定义

  2003年7月,陈元在国家开发银行的实践基础上,全面系统地阐述了开发性金融原理,形成了开发性金融理论的基本框架,并在此后进一步阐述了这一理论的内涵和基本原理。国家开发银行认为,开发性金融是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵,并有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。[3]

  张涛(2006)较为系统地总结了开发性银行的诸多理论问题,认为开发性银行是一种介于商业银行和传统政策性银行之间的组织形式,它仍具有一定的政策属性,但政策性功能处于次要和辅助的地位,它主要利用市场化的管理和国家背景,按照市场规律运作,在机构自身可持续发展的基础上,为实现国家政策和战略导向服务。[4]

  上述观点都认为,开发性金融包括的范围很广,不仅涵盖重大项目和落后地区基础设施建设等,其他的支持农业发展、中小企业融资等等大多数政策性金融业务也可以由开发性金融来运作,或者说开发性金融可以涉足大多数政策性业务。

  对于开发性金融的定义,也有与此不同的观点。胡学好(2006)认为,开发性金融特指主要进行基础设施和重大项目开发的政策性金融业务,从不成熟的市场做起,逐步引入社会投资,最终体现为政府引导市场配置资源。这种开发性金融与在进出口、中小企业等方面运作的支持性政策性金融以及在农业领域提供政策性帮助的扶持性政策性金融并列存在。

  (三)对政策性金融与开发性金融关系的主要理论观点

  对于政策性金融与开发性金融之间的关系,目前理论界主要有三种看法:

  第一种看法认为开发性金融是政策性金融的一部分。李扬(2005)[5] 、罗学东(2005)[6] 等认为,开发性金融是政策性金融的重要组成部分之一,从中国的情况来看,政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应该进一步加以发展并寻求创新;一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融(从事落后地区、重点行业开发)、支持性金融(从事进出口中小企业发展等融资)、补偿性金融(从事农业和农村部门发展融资)和福利性金融四个组成部分。胡学好(2006)认为政策性金融体系应该包括开发性金融、支持性金融与扶持性金融三个部分。

  第二种看法是开发性金融是政策性金融的深化和发展,是政策性金融的高级阶段,或者说政策性金融是开发性金融的初级阶段。国家开发银行在提出开发性金融理论的同时,把政策性金融认同为以财政性手段弥补市场失灵的非金融性行为,从而把政策性金融作为开发性金融的初级阶段,而开发性金融是政策性金融的深化和发展,因此,开发性金融有政策性金融初级阶段、制度建设阶段和作为市场主体参与运行等发展阶段。

  张涛(2005)[7] 认为,随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成,三家政策性银行都应当转型为综合性开发金融机构,并在2006年认为政策性银行是传统模式的开发银行,开发性银行是新模式的开发银行,存在政策性银行向开发性银行转型的国际潮流。开发性银行与政策性银行的区别在于:政策性银行着眼于社会效益,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴,依靠政府预算支持,无资本金约束,因此也无法实行真正的市场化经营,而开发性银行更多地强调资本金约束,从而保证按市场化原则经营,并通过制度建设、市场建设保持经营的可持续性,在此基础上,实现政府目标。

  第三种看法认为政策性金融和开发性金融是不同的概念,二者不是包含关系,而是并列交叉关系。

  王伟(2006)认为[8] ,开发性金融,是出于某种方便或需要,从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分,它并不是金融基础理论或基本实践中的一种基础性、规范性的标准划分。开发性金融包括开发性商业金融与开发性政策金融两种,虽然由于开发性投融资业务的特点,商业性金融往往不愿或无力主动涉足其中,因而要由政府负责开发性投融资业务, 导致开发性金融主要是指开发性政策金融或政府开发性金融,但严格意义上讲,开发性金融从外延上应该包括开发性政策金融和开发性商业金融两大类,开发性政策金融是政策性金融的主体部分,但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别。二者之间的关系可以如图1所示。

图1   政策性金融与开发性金融的区别

  

二、我们对开发性金融与政策性金融及其关系的基本认识

  (一)开发性金融问题的提出具有积极意义

  我们认为,开发性金融理论研究的积极之处在于,开发性金融的概念是从提高政策性金融机构运行效率的角度提出的,所代表的是对此前受计划经济惯性影响的政策性金融机构经营管理存在诸多问题的一种反思和变革。

  我国政策性金融机构成立的直接目的,是为了消除政府干预对原四大专业银行的不利影响,实现各专业银行商业化运作。政策性银行产生之时,没有通过法律形式明确界定其权利义务及与政府的关系,因此,在三家政策性银行产生之后的一段时间里,政策性银行完全听命于政府,成为政府“第二财政”,导致三家政策性银行存在缺乏明确的运行目标和激励约束机制,治理结构存在缺陷,缺乏激励约束机制,员工业务发展的主动性与积极性不足、经营管理效率低下,内部控制与风险管理体系建设不足,赢利水平不高甚至出现经常性的亏损等诸多问题。

  在这种情况下,国家开发银行大胆创新,认为没有一家银行是为了亏损而存在的,引入严格的项目评审机制和自身的业绩考评机制,在财政补贴资金缺乏的情况下,大力依靠债务市场融入资金,用于支持重点行业与落后地区开发,取得了良好的经营效益,并在此基础上,引入开发性金融概念,借以指导业务实践。从这一历史过程看,开发性金融的提出,富有积极意义。而且从这一角度分析,开发性金融及开发性银行的相关理论,是在政策性金融及政策性银行理论研究的基础上发展起来的,是对政策性金融及政策性银行理论与实践的有益提升与丰富,值得肯定,并且应该在金融运行实践中继续总结经验与教训,实现更好发展。

  关于开发性金融的定义,我们大体赞同王伟的观点(但表述还需再作细致推敲)。我们理解,开发性金融主要是为重点行业与区域发展开展的资金融通活动的总称,它包括开发性商业金融与开发性政策金融两类业务,其中开发性政策金融是政策性金融的重要组成部分。从目前开发性金融的特征看,开发性金融机构实际是以国家信用或者隐性国家信用为基础,同时经营商业性开发性金融业务与政策性开发性金融业务的金融机构。

  (二)规范意义的政策性金融不仅限于开发性金融的初级阶段,开发性金融不是政策性金融的惟一必然归宿

  前述第二种观点将开发性金融作为政策性金融研究的深化和理论发展,而将此前受到计划经济影响的政府严重干预的政策性金融阶段和相关活动统称为政策性金融,从而认为政策性金融是开发性金融的初级阶段,进而提出要将政策性金融转型为开发性金融的结论。这在我国现实生活中有其积极意义,但回到面对全部历史现象的严格、规范意义上来作一归纳,政策性金融或许在有的国度、有的案例里,可认为是开发性金融的初级阶段,但这不是惟一的情形,在另一些国度和案例里,两者可以并行存在、互为呼应,即两者不一定是传承关系,而可能是平行关系。

  我们认为,政策性金融是一个广义的概念,是指那些所有能够支持政府经济社会发展政策或意图、解决市场机制配置社会资金的“市场失灵”问题而产生的资金融通活动,政策性金融包括的范围非常广泛,覆盖的领域既包括重点产业和落后地区开发,又包括支持进出口、中小企业和支持农业发展等;采取的组织形式既有银行,又有保险公司、担保公司甚至是部分政府附属机构,政策性金融机构的股权形式可以是政府独资、也可以是政府参股甚至完全非政府的。国际国内“开发性金融”的表述,可认为是狭义的传统政策性金融的发展新阶段,或广义的政策性金融范畴内的一种更为注重专业化管理及与市场融合的较高级型态。现实生活中,开发性金融往往与基础设施、基础产业建设和区域战略的实施具有较直接的关联。

  规范意义的政策性金融以及政策性银行等金融机构,则并不是特指以前脱胎于计划经济体制,受到政府的明显控制,项目选择与资金价格确定都无法自主决定的传统政策性金融机构。规范意义上的政策性金融运行不排除市场机制的作用,需要实现政策性目标与市场性目标的有机结合。政策性金融改革,应该通过改革政策金融机构的治理结构,明确政府与政策性金融机构的关系,政府只负责政策性金融机构的业务范围、服务水平及总体规模的审批及运行情况的监督,不再直接参与具体项目的决策,政策性金融机构的自主性明显增强,要按照市场化原则和明确的项目评审机制自主地进行项目选择和资金管理运行,注重提高运行效率,注重资金的回收与保值乃至增值,注重控制政策性金融业务的风险,减少不良资产的产生,从而实现其财务上的可持续。

  虽然改革前后政策性金融机构运作的形态不同,但都属于政策性金融的范畴,仍然是政策性金融的组成部分。当然,对政策性金融机构的改革不是一元化的选择,不局限于仅在政策性金融的框架内进行改革。随着经济环境的变化和实际情况的变化,政策性金融业务涉及领域也在不断调整,如果已经不需要原政策性金融机构继续从事政策金融业务,可以将其转型为开发性金融机构,以自主选择的商业性开发业务为主,适当辅之以部分政策性开发业务;也可以取消政策性业务授权,使之直接成为纯粹的商业银行。

  总之,这里需要明确的是:政策性金融在一定条件下是可以向开发性金融转变的,但不是所有的政策性金融机构都必须转化为开发性金融机构,所以不能说政策性金融只是开发性金融的初级阶段,政策性金融的惟一归宿是要向开发性金融转型。仅仅将政策性金融的概念认同为传统意义上的政策性金融,而把开发性金融与之在发展阶段上截然划开,这种处理在学术上可能引致偏颇,在中国政策性金融的理论和实践研究上,可能引致以偏概全,容易引起歧义。而且更为重要的是,这种做法易滑向割裂政策性金融理论研究与实践的前后联系,无法全面理解政策性金融的科学内涵与整体框架,从而可能对政策性金融改革方向的确定和相关政策的出台形成误导。尤其值得重视的是,我国央行的某些领导人也认为“政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势”。 [9]并且从实际情况看,这一观点已经在制定我国政策性银行改革方案过程中产生了重要影响,可能会严重制约我国政策性金融体系的长远建设与完善,甚至导致我国政策性金融发展的人为中断。

三、政策性金融发展国际潮流及辨析

  在有关政策性金融和开发性金融的讨论中,不可回避的一个问题是如何看待政策性金融发展的国际潮流,因为“三家政策性银行都应当转型为综合性开发金融机构”的论断在很大程度上是从顺应政策性金融发展国际潮流的角度提出的。我们将在简要考察20世纪90年代以来一些经济体政策性金融改革的情况,对政策性金融发展国际潮流作出辨析。

  (一)代表性国家或地区政策性金融改革情况

  1.日本

  在发达国家中,日本的政策性金融历史悠久、体系最为发达配套、实力最为雄厚强大、地位最为显赫、作用最为不可替代。 [10]90 年代初期,日本经济与社会发展总体上达到较高水平,资金供求格局由短缺转向过剩,政策性金融机构贷款业务出现了“一般化”的态势,政策性金融机构已深度介入了本该由民间金融经营的领域,与民间金融机构形成了竞争关系,而与此同时,泡沫经济破裂后,日本政策金融系统与民间金融机构一样都出现了大量不良资产。[11] 面对形势变化和自身困境,日本政策性金融体系进行了改革和重组,1999年10月,日本政府将日本开发银行和北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行;将进出口银行和负责政府开发援助的海外经济协力基金合并为国际协力银行;将国民金融公库和环境卫生金融公库改组为国民生活金融公库;将中小企业信用保险公库与中小企业事业团合为一体。至此,日本的“两行九库”体系演变成了“两行六库”的新格局,经过1999年的改革,日本政策性金融体系适当精简了机构、合并了职能、降低了机构运营成本。

  邮政储蓄资金是日本政策性金融体系的主要资金来源,约占政策性金融机构全部资金来源的90%,进入20世纪以后,邮政民营化改革给日本政策性金融体系发展带来了新的挑战,2005年10月通过了邮政民营化改革法案,邮政改革使政策性金融资金来源失去保障,政策性金融体系改革势在必行。另一方面,政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性,2003年末,日本政策性金融体系贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3%,[12] 政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争,影响了该国银行业的盈利水平。

  2006年6月日本通过《行政改革推进法》,按照该方案,政策性金融机构两家民营化,一家移交地方管理,五家合并。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化,并于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出,以最终实现民营化。废止公营企业金融公库,将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门,前者并入日本国际合作机构,组成新的开发援助机构;2008年10月后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为一家政策性金融机构——日本政策金融公库,冲绳振兴开发金融公库将保持现状,并将于2012年度并入日本政策金融公库。经过1999年和2008年的两次大规模改革,日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。

  2.美国

  美国对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略。美国虽然没有宣称要发展政策性金融机构,但事实上它在农业、小企业、进出口、住房等领域拥有功能齐备、组织发达的政策性金融体系,尤其是在农业领域的政策性金融体系更是相当完备,形成了全方位、多层次的立体支持网络。[13]

  美国不存在典型意义上的大型开发性金融机构,只是存在大量的社区发展金融机构,发挥着政策性金融的职能。既然不存在大型开发性金融机构,也就无所谓政策性金融机构转型为综合性开发性金融机构的潮流问题。美国没有大型开发性金融机构,这可能至少与几个因素有关:一是1927年颁布的《麦克法登——佩珀法案》禁止没有协议的各州之间跨州设立分支机构,这种对金融机构跨州设立分支机构的限制到20世纪90年代才逐步放松,从而在一定程度上避免了巨型金融机构对资金的虹吸作用和社会资金的过度集中,使本地资金能够发挥对本地经济发展的支持作用;二是1977年实施的《社区再投资法案》,要求存款机构满足它们所在社区的信贷需求,包括中低收入居民的需求。三是美国有360家社区发展金融机构,它们属于商业银行,但它们具有政策性功能,它们从社区金融发展基金得到资金支持,承担“扶贫”和到中等和更低收入,或落后地区、人口不足地区设立金融服务网点的任务。

  在美国政策性金融体系近百年的发展史上,曾经历过两次商业化改革,一次是20世纪40年代、60年代对联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作社银行等部分农业政策性金融机构的改革,即将政府资本金全部归还,把股本转为借款人持有,但经营范围仍是“三农”领域的政策性金融业务,同时还保留了农民家计局、商品信贷公司和农村电气化管理局等政府农业信贷机构;另一次是60年代末期和80年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革,把联邦国民抵押协会和联邦住宅抵押公司(Fannie Mae,房利美;Freddie Mac,房地美,简称“两房”)由政府机构改为私营股份制企业,但它们与政府部门具有千丝万缕的联系,仍被认为是准政府机构。两房私有化改革后仍承担着为中低收入者住房融资服务的政策目标,同时,政府为它们提供一系列的优惠政策,“两房”的业务拓展极大地促进了美国抵押贷款证券市场的发展,曾被视为“政府的公共目标与私营企业的利润目标有机结合”的典范,但是,2007年次贷危机以后,“两房”却成了国家财政的沉重负担,美国开始深刻反思政策性金融机构商业化之后的潜在风险和监管问题!

  美国政策性金融的商业化改革并没有泛化,其他的政策性金融机构仍然存在着,并且一直发挥着重要作用,例如,美国联邦小企业署不断推陈出新,为小企业的发展提供更多更好的政策性金融服务。再例如,美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构,长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨:“通过支持出口支持美国就业”,而且越是在经济不景气的时期,其金融服务规模越是扩大,2008年财政年度美国进出口银行提供了144亿美元的金融服务,比上个财年增长22%。

  除了必要的商业化改革以外,美国政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制政策性金融机构,充分发挥它们无可替代的重要职能。例如:1945年出台《政府公司控制法案》;1990年的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目的会计,为贷款项目评估提供了一整套的程序,使联邦政府的信贷运作建立在更好的财政基础上;1996年的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是,美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任,把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府债务预算。

  3.德国

  德国复兴信贷银行(KfW)是德国代表性的政策性金融机构,该行主要政策性业务包括中小企业、基础设施、住房、风险投资、出口信贷以及支持能源、通讯及交通等重点行业发展等方方面面,同时,KfW还受联邦政府委托,为发展中国家的投资项目提供融资和咨询等相关服务。为了解决不与商业银行竞争问题,KfW的信贷资金不是直接给贷款人,而是通过 “批发”的方式转由商业银行贷给借款人,这样运作,KfW与商业银行就不是竞争的关系而是合作的关系。

  近年来,KfW在大力开展政策性金融业务的同时,也在逐步进入商业性金融领域,主要是通过子公司的模式,比如,KfW拥有34.1%股份的德国产业投资银行专门从事商业性的长期项目融资业务。这类子公司在法律和财务方面拥有独立地位,从而降低了商业性业务与政策性业务混合经营所面临的风险。

  4.韩国

  政策性金融机构包括韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小工业银行、国民农业合作社联合会、渔业合作社联合会、住房银行等。它们主要为满足农林渔业、住房业、中小企业、进出口和经济开发等关键产业和战略部门的资金需求而提供中长期信贷,促进其持续稳定发展。1996年前后,韩国政府开始实施政策性金融的商业化改革,实现了国民农业合作社联合会与渔业合作社联合会的商业化运作,1997年东南亚金融危机爆发后,韩国急需政策性金融发挥稳定作用,政策性金融的商业化改革出现了停滞。[14] 但金融危机之后,韩国重新修订了《韩国产业银行法》,对产业银行进行了一定的改革,允许其进入商业性领域,成为可以同时经营政策性和商业化业务的金融机构。

  5.我国台湾地区

  我国台湾地区拥有门类齐全、专业分工明确的政策性金融体系,并根据经济形势的发展变化对政策性金融体系不断进行适应性调整以有效发挥政策性金融的功能。以下分农业、进出口、中小企业、经济开发四大领域考察台湾地区政策性金融体系。[15]

  农业:由于小农生产特性不易成为营利商业银行的融资对象,政府有必要运用政策性资金,建立非营利专门金融机构进行信用分配,增加农业生产资源投入,提升产值,以缓解农村贫困。台湾地区在60年代以后即建立了包括中国农业银行、台湾土地银行、合作金库、农业信用部、渔业信用部等多机构的农业政策性金融体系。2005年为健全农业金融体系,对农业政策性金融体系进行了整合、改革和新设。农业银行合并到合作金库,合作金库和土地银行转型为商业银行或大型综合银行。新成立全国农业金库,转型后所有的政策性农业贷款由农业金库及农业和渔业会信用部承担。2005年以来,台湾地区政策性农业贷款大幅成长,对推动台湾农业转型与升级起到非常积极的作用。

  进出口:1979年成立,台湾地区成立了中国输出入银行,受财政部监督,担负起官方输出信用机构的政策性银行功能。30年来,虽然台湾金融体系历经民营化和混业经营等发展变化,但是,输出入银行一直维持政策性专业银行功能,并且在2008年按照《台湾金融控股股份有限公司条例》退出台湾金控,以彰显输出入银行政策性专业银行功能。输出入银行主要业务包括贷款、保证以及保险三项。

  中小企业:台湾地区经济发展奠基于中小企业,台湾财金当局对中小企业不遗余力的扶持,1976年将公营的台湾合会储蓄公司改制为台湾中小企业银行,多年来,台湾中小企业银行对中小企业的扶持与发展发挥了重要作用,政策性重于营利性。由于台湾整体经济转变及金融自由化竞争,1998年中小企业银行民营化,目前,台湾运用中小企业信用保证基金及政策性项目贷款等制度性机制,将中小企业放款导向于全体银行,不再局限于仅有政策性银行办理。

  经济开发:1979年台湾地区将台湾交通银行改制为开发银行,认为开发银行是为求复兴经济、开发产业和扶植企业而设立之政策性金融机构,交通银行为工、矿、交通及公用事业之开发银行。在台湾经济向科技工业体系发展的过程中,交通银行身为政策性的开发银行,扮演了科技工业专业银行的角色,不仅从事了大量政策性的业务,而且从事了大量更具前瞻性和创导性的开发性金融业务,例如,运用风险投资支持新竹工业园区,积极推进台湾宏观经济战略的实施。随着台湾经济发展逐渐成熟,资本市场逐步发展,开发性金融的传统任务已不再是专属于政策性银行的业务,1999年交通银行民营化改革,2006年合并转型为商业银行,目前,该行坚持STAND STILL(维持原样)的原则,主管机关特许原已存在的创业投资等业务仍得于原额度下继续经营。

  (二)对政策性金融改革国际潮流的辨析与借鉴

  从上述经济体政策性金融改革的情况看,90年代以后,世界范围内政策性金融的发展呈现一种多样化的状态,其中,确实存在政策性银行向开发性银行转型的国际潮流,或者从更广泛意义上考察,存在政策性银行商业化改革的潮流,但是这种潮流只是政策性金融发展的一个局部特征,而不是整体特征,不宜泛化,尤不宜直接照搬到政策性金融尚未经历过较充分发展的后发经济体中国身上来。

  政策性银行向开发性银行转型是伴随着政策性金融发展的“去政策化”而产生的。所谓“去政策化”是指政策性金融的涉及领域正在收缩,这不仅表现为政策性金融业务范围的减少,还包括政策性金融规模的缩小,政策性金融战线收缩必然带来原有政策性金融机构的商业化改革,但商业化的领域主要集中于开发性金融与住房金融。对于这种商业化改革的潮流,我们需要正确认识,避免误导我国政策性金融体系的改革与发展。

  1.全面、客观分析政策性金融改革的国际潮流,避免“只见树木,不见森林”

  我们在看待政策性金融的“去政策化”潮流时,不仅看到政策性金融战线收缩以及商业化的趋势,还应该看到,虽然很多国家和地区进行了政策性金融的改革,但专门机构的政策性金融一直存在,而且有的国家和地区还在一定领域强化此类机构的职能。例如,美国在农业、中小企业以及进出口领域的政策性金融一直采取专门机构的方式,无独有偶,日本近年来在深化其政策性金融改革的过程中,无论进行何种合并、撤销或者是商业化,始终在农业、进出口与中小企业等领域存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构,2008年大刀阔斧的改革之后仍然保留了执行上述几种功能的政策性金融公库。

  政策性金融改革中“去政策化”趋势的形成,存在三种不同的原因:第一,在发达国家,随着经济水平和商业性金融发展达到一定历史阶段,商业性金融的社会资金配置功能进一步加强,以前的政策性金融领域已经可以由商业性金融来提供资金融通服务,“去政策化”也就成为该国金融体系设计的一个现实选择。例如美国和日本。第二,在发展中国家出现的政策性金融机构“去政策化”现象,并不是这些国家的金融体系建设已经达到不需要政策性金融机构的阶段,而是这些国家的传统政策性金融机构具有低效率和高风险的弊端,希望通过商业化改革提高此类机构的运作效率,例如菲律宾。第三,在一些小型经济体中,即使金融体系的建设还没有发展到市场较为健全的阶段,但由于其市场纵深较狭窄,商业性业务已经需要进入以前政策性金融领域,从而导致政策性金融的退出,但在需要政府扶持的领域,例如,农业,进出口,政策性金融仍存在并得到一定程度的强化。

  2.结合国情,实事求是地借鉴政策性金融改革的国际经验

  从政策性金融的发展历史看,政策性金融体系在世界范围内普遍存在,只是世界各国在构建自身的政策性金融体系过程中采取了不同的形式和发展历程。例如,发达经济体的代表之一美国,对政策性金融体系采取低调处理、充分利用的策略;再例如,日本构建了世界上最具代表性的政策性金融体系,而且把发展和改革政策性金融体系始终置于国家发展战略的高度而宣传。无论是低调发展,还是高调发展,毋庸置疑的是:政策性金融体系在这些国家经济发展史上都发挥了不可替代的重要作用。

  与此同时,在政策性金融改革过程中,不论一个国家和地区对其政策性金融体系进行何种改革,其在确定政策性金融改革目标过程中,都是结合自身的经济发展状况、金融体系建设与完善情况、政府能够发挥的作用、社会公众的反映等具体情况确定的,政策性金融发展的国际潮流在此过程中只能作为一种参考。因此,我国在确定政策性金融改革的目标与思路之时,不能忽视国情,把有着诸多背景因素和前提条件的国际经验在平面上直接拉过来应用到中国政策性金融改革的实践之中。

  再进一步对照观察,我国政策性金融体系脱胎于专业银行的商业化改制,产生之处的目标导向只是为了剥离商业银行的政策性业务,尚来不及全面考虑如何弥补市场失灵,其后,在发展的过程中,也缺乏对组织机构进一步完善和健全,至今小企业领域、农业领域的政策性金融体系的组织机构和业务职能仍非常欠缺。上述几个经济体政策性金融体系的发展时间少则30多年,多则上百年,从1994年算起,我国政策性金融体系的历史只有15年的时间,如果仅按照三家政策性银行都转型为开发性金融机构的思路改革政策性金融体系,那么,在有些领域,我国政策性金融体系的发展可能会面临“没有开始,就要结束”的局面。这种局面对于我国这样一个幅员广阔、三大差别较为严重的发展中的人口大国而言,无论从经济发展角度、还是社会进步角度来看,都是不合时宜的。为了更好地促进经济发展和社会进步,实现中华民族复兴,我们学习国际先进经验,一定要坚持结合本国国情和历史发展阶段的原则。

四、改革和发展我国政策性金融机构体系的相关建议

  经过30多年的改革开放,我国的社会主义市场经济体系已经基本建成,商业银行的功能也得到明显强化,在社会资金配置中起着主导性作用,但是,我国经济对外依存度不断提高,“走出去”已成为适应全球化的战略选择,需要巨额资金支持;小企业融资难问题也一直难以解决;“三农”领域的发展长期滞后,城乡差距日益扩大;同时,我国经济结构转型过程中重点发展的高科技产业、新能源产业、绿色产业以及循环经济的合理产业链建设等等,都需要巨额投资,而由于产业发展初期存在较大的不确定性,投资风险较大,商业性业务也不愿涉足,市场失灵问题难以回避。

  如何解决上述诸方面的资金需求呢?我国对金融体系的培育和完善需要有一个较为清晰的思路,需要注重金融深化和后发优势的结合。所谓后发优势既包括通过运用先进技术实现生产力的跨越式发展,也包括借助于特定的制度安排加快社会进步和经济发展,从世界各国经验看,在快速发展经济、实现经济起飞的过程中,政策性金融具有较强优势,因此,当前及未来一段时间,我国在大力发展商业金融体系的同时,仍需要进一步发挥政策性金融不可替代的重要作用,当然,随着我国市场经济体制的完善、经济发展水平和金融发展水平的跃升,政策性金融会有一个逐步淡出的过程,但这将是较长时期以后,甚至几十年以后的事情。当前需要开展的工作应是根据国情采取多种方式推进我国政策性金融体系的完善,具体思路建议如下:

  一是探索部分政策性金融机构的商业化改革,例如,支持国家开发银行的业已启动的转型。

  二是深化改革仍需要保留的政策性金融机构。一方面,要实现这些政策性机构经营机制的转换,建立现代银行制度,在设定的政策性业务领域内,给予其自主经营的权力,以资本充足率等风险管理目标控制政策性银行的行为,控制政策性银行业务的风险,实现财务上的可持续。另一方面,要对政策性金融机构的业务领域进行重新界定,明确界定其权利义务关系。

  三是考虑新建必要政策性金融机构。根据量力而行的原则,在最需要的领域新建一些政策性金融机构,比如可以考虑筹建支持小企业发展的政策性金融机构、增加农业领域的政策性金融机构等。

  在上述思路中,我国原有政策性金融机构商业化改革的过程,特别是采取开发性银行的改革模式,需要妥善处理其商业性业务与政策性业务兼营可能带来的两大问题:一是道德风险,因其政策性业务具备隐性财政支持,此类金融机构在开展商业性业务过程中有动机忽视风险,大量从事高风险业务,最终会使整个社会承担其冒进创利的风险和成本,“两房”的例子殷鉴不远。二是此类机构可以利用其政策性银行的身份在商业性业务领域获得超出其他商业银行的优势,从而可能带来金融行业的不公平竞争问题。

孟  艳   贾  康

注:

[1]王伟,《政策性金融与开发性金融的理论与实践》,《金融教学与研究》,2006年第5期。

[2]胡学好,《中国政策性金融理论与实践》,经济科学出版社,2006年版。

[3]开发性金融知识问答,国家开发银行网站:www.cdb.com.cn/,2004。

[4]张涛,《关于中国政策性银行改革的若干问题》,《经济学动态》,2006年第6期。

[5]李扬,《中国金融发展报告(2005)》,社会科学文献出版社,2005年版。

[6]罗学东,《国家开发银行改革与发展的方案设想》,《银行家》,2005第7期。

[7]张涛,《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》,《金融时报》,2005年8月8日。

[8]王伟,《政策性金融与开发性金融的理论与实践》,《金融教学与研究》,2006年第5期。

[9]周小川,2005年11月15日在“三峡库区(重庆)经济发展暨金融服务高层论坛”的讲话。

[10]白钦先、耿立新,《日本近150 年来政策性金融的发展演变与特征》,《日本研究》,2005年第3期。

[11]周曼,《中日政策性银行法律问题比较研究》,山西大学2008届硕士学位论文,第21页。

[12]张韶华、郭常民,《日本政策性金融的现状及改革趋势(出国考察报告)》,《西安金融》2006年第6期。

[13]有关详细内容可参考白钦先、曲昭光,《各国政策性金融机构比较》,中国金融出版社1993年版;赵怡、徐爱田,《国外农业政策性金融体制的组织模式比较与借鉴》,《财贸经济》2007年第12期;刘姣华,《美国农村金融体系及其借鉴》,《科技创业月刊》2008年第5期,等文献,篇幅所限,不再详述。

[14]张承惠,《韩国政策性金融体系运作的特点及对我国的启示》,《国际贸易》2005年第5期。

[15]有关台湾政策性金融体系的资料来源于 “2009海峡两岸金融研讨会-政策性银行转型的实践与经验共享”的会议材料,该研讨会于2009年9月26日在上海召开。


附件三:国外政策性金融的历史演变与当下潮流的辨析与借鉴

  目前我国正在进行政策性金融体系的改革,这一改革的价值取向与路径选择将在未来很长一段时间影响我国政策性金融的发展趋势,进而会影响到社会资金配置框架的重新规划,影响到宏观经济转型与可持续发展政策的实现,必须要慎之又慎。在此过程中,我们需要做的一项重要工作是对世界各国的政策性金融的演进历程进行研究,从中分析、归纳出政策性金融运行与改革的一般性规律,并结合我国实际情况加以吸收借鉴,以期能够把脉我国政策性金融改革。但是,政策性金融的范围广泛、形式多样,世界各国政策性金融产生与发展的背景、目的以及过程等情况也是各不相同,因此,在观察角度不一致的情况下,不同专家学者在归纳总结政策性金融改革国际潮流过程中也是仁者见仁、智者见智,所得到的结论也不尽相同。本文的目的是希望通过现象看本质,更加全面地考查政策性金融改革的国际潮流,从中发现政策性金融改革的一些基本规律和原则,为解决困扰我国政策性金融改革的一些重大问题提供思路和线索。

一、政策性金融机构的商业化改革与国际潮流

  政策性金融机构以资金的有偿使用为手段来实现政策性目标,是政府调控经济的重要工具和现代金融体系不可或缺的组成部分。自19世纪初期产生以来,政策性金融机构在世界各国经济发展和社会进步的历程中一直发挥着重要而独特的作用,并通过制度安排和管理技术等方面的持续改革,使政策性金融体系顺应时代发展的客观需求。本部分在回顾政策性金融机构发展简史的基础上,考察了20世纪90年代以后政策性金融机构商业化改革的主要状况。

  (一)政策性金融机构的简要历史沿革和发展线索

  政策性金融机构最早出现在欧洲,例如,第一家开发银行1822年诞生在比利时,主要职能是促进产业革命时期的新工业创立,后来,法国于1852年组建了两家发放低息贷款的银行——the Crédit Foncier和the Crédit Mobilier,这两家银行被认为是现代意义上较为规范的政策性金融机构的先驱,以此算起,现代政策性金融机构已有上百年的发展历史。进入20世纪以后,在世界范围内政策性金融机构经历了两个大规模蓬勃兴起的时期,第一个时期是20世纪20、30年代,为应对各种经济危机和大萧条,美国、德国、法国、英国等国由政府出资先后在农业、进出口、小企业、住房等领域成立了各种形式的政策性金融机构;第二个时期是二战以后到20世纪60年代,二战以后,政策性金融被广泛应用于各国经济复兴计划或经济赶超战略,使之日渐成为国家及国际融资体系中不可或缺的组成部分,在这一时期,不仅日本、韩国、印度等赶超型国家迅速建立了覆盖领域非常广泛的政策性金融体系,而且出现了世界银行、国际开发协会等国际性的政策性金融机构,它们专门为经济开发提供长期投资贷款,又被称为“开发性金融机构”,在世界银行等有关机构的支持下,发展中国家政府普遍设立了开发性金融机构,以支持基础设施、产业及落后地区的发展。

  经过上述两个时期的大发展,政策性金融机构成为世界各国金融体系中不可或缺的组成部分,它们不仅在宏观层面支持了各国国家战略目标的实施,包括经济赶超、对外扩张、区域开发、粮食安全等重要战略目标,而且在微观层面上对于满足农民、中小企业等群体的金融服务需求、弥补商业性金融服务缺陷、维护社会公平,支持就业都发挥了重大作用。

  鉴于政策性金融机构的重要作用,各国政府都高度重视本国政策性金融机构的发展,一国政策性金融体系的规范和健康程度已成为影响国家竞争力的重要因素,尤其是在现代市场经济条件下,没有哪一个国家会忽视或摒弃政策性金融体系的重要作用,而且越是市场经济成熟高的发达经济国家,其政策性金融体系的立法和覆盖领域越是完备,运作程序、治理结构和监督管理越是规范,例如,美国、德国、日本等。

  但是,政策性金融体系属于“亦能载舟、亦能覆舟”的管理工具。与商业性金融机构不同,政策性金融机构不是单纯地追求利润最大化,政策性金融机构可持续发展依赖于政策性目标和市场性目标的协调共存,首先要保证政府既定政策性目标的实现,在此基础上,还要保证自身财务的可持续性。政策性和市场性双重目标决定了政策性金融体系发展必须具有合理的边界和均衡的目标导向,否则,就会产生政策性金融机构过度膨胀,侵害一国金融和经济的活力而诱发危机,或是政策性金融机构风险管理失控,政策性职能难以为继,巨额坏账形成政府沉重负担,这两类后果在政策性金融发展史上都有案例,前者如20世纪90年代以后的日本政策性金融机构、21世纪初期美国住房领域的政策性金融机构;后者如20世纪40年代的日本复兴金融公库,菲律宾开发银行等。

  鉴于政策性金融体系的重要作用和内生矛盾,各国政府需要根据经济社会发展需求的变化适时调整政策性金融体系的覆盖领域与政策目标,同时,不断提升政策性金融机构的管理运作效率以实现财务可持续性,而这正是政策性金融体系在各国逐步确立以后的发展主线,具体表现为政策性金融体系在制度安排和管理技术等方面的持续变革。沿着上述发展线索,20世纪70年代以后,各国政策性金融体系不仅顺应时代发展调整业务重点和机构布局,而且经历了股权结构多元化、运行机制市场化、经营服务方式日趋多样化和专业化等一系列改革,最近一波的改革潮流是20世纪90年代以后,日本、韩国、新加坡、德国、巴西、印度等国对政策性金融机构进行的商业化改革。

  (二)20世纪90年代以后政策性金融机构的商业化改革

  20世纪90年代以来,经济全球化和金融全球化趋势继续深化,这些趋势不仅极大提升了各国市场经济的成熟度,为各国经济和金融发展带来了充裕的资金,而且极大地加剧了金融市场的竞争程度,促进了金融机构的混业经营以及层出不穷的并购重组活动。在此背景下,政策性金融机构的发展面临着业务领域变化、优惠待遇减少、资金来源变化、经营效率要求提高等诸多挑战,为了顺应经济金融环境的变化所带来的这些挑战,许多国家对本国政策性金融机构进行了商业化改革,突出表现为:

  1、部分政策性金融机构对股权结构进行了商业化转型或调整。随着经济发展和国家政策目标的调整,一些政策性金融机构的股权结构由单一政府股东转向多元化,或完全商业化甚至上市,或公私混合。例如,新加坡发展银行、斯里兰卡开发银行、印度产业发展银行等政策性金融机构完成了历史使命逐步转变为商业性金融机构,日本政策投资银行(前身是日本开发银行)退出面向大企业、骨干企业的融资领域,2016年前完全民营化。

  2、部分政策性金融机构进行了运作机制的市场化改革。运作机制的市场化改革涉及资金来源、经营管理、政府补偿、监管等各业务环节,例如,政策性金融机构的资金来源由国家全包模式向市场筹资模式转变,2003年,韩国产业银行客户存款在全部负债中的比例达到13.1%,金融债券比重达到45%,2001年,日本政策投资银行开始发行非政府保证债,等等;[1] 在经营机制上,政策性金融机构引进现代公司治理制度和国际化标准,建立风险管理系统,注重稳健经营和提高效率,同时,随着政策性金融机构经营能力的提升,政府适当减少了对政策性金融机构的优惠政策,管理方面更为透明,监管方式和标准适当借鉴对商业银行的监管要求等,促使政策性金融机构实现财务可持续性。

  3、部分政策性金融机构经营服务方式实现了商业化转型和专业化运作。主要表现为业务种类不断增多,业务范围不断扩大,成为兼营商业性业务的政策性金融机构,这类代表性的政策性金融机构包括:德国复兴信贷银行、巴西社会经济开发银行、韩国产业银行、韩国输出入银行、泰国农业与农业合作银行等,同时,为避免道德风险和不公平竞争,这类综合经营的政策性金融机构一般采取分账户管理或建立母子公司的方式进行不同业务的专业化运作。

  从国别来看,在本轮商业化改革的国际潮流中,以日本政策性金融体系改革力度最大。[2]  鉴于日本政策性金融体系及其改革比较具有代表性,在此简要回顾日本政策性金融体系改革的具体情况,表1简要列示了二战后日本政策性金融机构的发展变化。

  二战后,日本政府为了促进国民经济的协调发展,贯彻国家政策,在几乎每一个产业领域都设立了政策性金融机构,从1947年建立“复兴金融公库”起,几经演变,到1971年形成了“两行十库”的政策性金融格局。其中,10家公库虽然也是金融机构,但和两家银行相比,社会政策的色彩更浓厚,盈利的色彩更淡薄。 [3]”这种“两行十库”庞大体系为日本经济高速增长提供了巨额资金支持,直到90 年代初期其格局也仍然是稳定的,只在1985年有微小的变化与合并,即变为“两行九库”的新格局。

  到90 年代初期,日本经济与社会发展总体上达到较高水平,资金供求格局由短缺转向过剩,政策性金融机构贷款业务出现了“一般化”的态势,政策性金融机构深度介入了本该由民间金融经营的领域,与民间金融机构形成了竞争关系,而与此同时,泡沫经济破裂后,日本政策金融系统与民间金融机构一样都出现了大量不良资产。面对形势变化和自身困境,日本政策性金融体系进行了改革和重组,1999年10月,日本政府将日本开发银行和北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行;将进出口银行和负责政府开发援助的海外经济协力基金合并为国际协力银行;将国民金融公库和环境卫生金融公库改组为国民生活金融公库;将中小企业信用保险公库与中小企业事业团合为一体。至此,日本的“两行九库”体系演变成了“两行六库”的新格局,经过1999年的改革,日本政策性金融体系适当精简了机构、合并了职能、降低了机构运营成本,政策性金融体系更能反映时代特征与国内外形势发展的需要。

  在日本财政投融资制度的作用下,邮政储蓄资金是政策性金融体系的主要资金来源,约占政策性金融机构全部资金来源的90%,邮政储蓄是政策性金融业务的资金“入口”,两行六库则是政策性金融业务的资金“出口”。进入20世纪以后,邮政民营化改革给日本政策性金融体系发展带来了新的挑战,2005年10月日本通过了邮政民营化改革法案,邮政改革使政策性金融资金来源失去保障,政策性金融体系改革势在必行。另一方面,政策性金融体系自身也存在继续改革的必要性,2003年末,日本政策性金融体系贷款余额仍占全部金融机构贷款余额的20.3%[4], 政策性金融机构规模和投资范围的扩张使之与商业性金融机构产生了激烈竞争,影响了该国银行业的盈利水平。

  2006年6月日本通过《行政改革推进法》,确定了政策性金融机构改革的最终方案,按照该方案,两家民营化,一家移交地方管理,五家合并。日本政策投资银行和商工组合中央金库于2008年10月实行股份公司化,并于2016年3月前将政府拥有的股份全部卖出,以最终实现民营化。废止公营企业金融公库,将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为日元贷款部门和国际金融部门,前者并入日本国际合作机构,组成新的开发援助机构;2008年10月后者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为一家政策性金融机构——日本政策金融公库,冲绳振兴开发金融公库将保持现状,并将于2012年度并入日本政策金融公库。经过1999年和2008年的两次大规模改革,日本政策性金融体系进入统一机构的新阶段。
 
表1  二战后日本政策性金融体系简表

 
      
资料来源:根据有关网页资料整理
 
二、对政策性金融当下世界潮流的基本认识

  从上述情况看,进入20世纪90年代以后,许多国家确实对其政策性金融体系进行了商业化改革,不仅通过商业化改革和整合政策性金融机构来实现政策性业务覆盖领域的调整,压缩或退出的领域主要集中在支持某些重点行业或者落后地区发展的开发性金融业务;还通过在政策性金融体系中引入商业运行模式,提高其自主经营能力。总体来看,这轮商业化改革提升了各国政策性金融体系制度安排的合理程度,在改善政策性金融机构管理水平和风险控制能力的同时,也减轻了财政负担,维护了市场竞争秩序,符合各国经济社会发展的客观要求。

  观察经济现象要能够透过现象看本质,如果深入到这些国家政策性金融改革的动因和具体效果层面考查,我们就会发现,90年代以来这些国家进行各种形式的商业化改革并没有抛弃设立政策性金融的初始理念,改革之后政策性金融的职能反而得到了相当程度的强化,而且政策性金融的发展潮流并不仅仅是单纯的商业化改革所能够概括的。因此,我们在深入分析政策性金融改革的国际潮流之后,需要厘清几点基本认识:

  (一)政策性金融机构的商业化改革是对政策性金融体系的局部调整,并不是对政策性金融的根本否定

  要客观地评价政策性金融改革潮流,我们需要看政策性金融改革的动因和政策性金融改革的实际结果。从政策性金融改革的动因看,目前引发政策性金融改革潮流的主要有三个方面:

  1、国家金融体系设计的整体思路发生了变化,例如日本政策性金融改革的一个重要原因就是作为其主要资金来源的邮政储蓄系统的改革需要;

  2、提高政策性金融业务的针对性,降低政策性金融带来的不利影响;

  3、提高政策性金融机构的资金配置效率,降低运转成本。

  从上述三种动因看,无论哪种动因,其初衷都是为了提高政策性金融的效率,而不是取消政策性金融服务,也没有使商业金融机构进入政策性金融领域,而是通过政策性金融的部分退出扩大商业金融的运作范围。

  从政策性金融改革的实际结果看,实行政策性金融改革的国家通过改革,一方面精简了政策性金融覆盖范围,消除了“四面出击”的现象,将商业性金融已经能够解决的融资领域还给了商业金融机构,政策性金融机构在仍然需要政策支持的领域运营,政策性金融的目标更加明确,业务范围更加专一,政策性金融的专有作用得到强化。另一方面,通过对政策性金融机构的合并重组,明确了政策性金融机构的职责,降低了多个政策性金融机构相互之间的业务重叠,减少了与商业性金融机构的摩擦,有利于提高政策性金融对社会资金的配置能力,对政策性业务的支持能力,以及政策性金融机构内部管理运作水平。

  因此,政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融机构,更不是取消政策性金融,而是对政策性金融业务发展的修正,通过“有保有压”的业务调整,政策性金融的作用空间更加明确,未来定位更加清晰,业务功能更加完善,对政策性对象的支持力度更加强化。事实上,世界各国政策性金融机构无论经过何种合并重组,执行政策性金融业务的金融机构始终是存在的,同时,政策性金融业务更是始终存在历久弥新的领域,这主要集中在进出口、中小企业、农业等领域。即使在政策性金融改革力度最大的日本,其保留的统一机构——政策金融公库的功能仍然完整地涵盖上述三个领域。

  (二)政策性金融改革之后,政策性金融机构的功能更加明确,效率得到提高

  政策性金融改革的一个重要原因是政策性金融机构运转的低效率、贷款质量明显低下和相关信息的不透明。由于政策性金融机构一般都是准政府机构或准政府公司性质,对政策性金融机构的内部管理机制也倾向于行政体制,层层审批制度比比皆是,导致政策性贷款环节过多,获得贷款的周期较长,运转效率较为低下,同时,政策性金融机构的各项信息不透明,机构业务运作过程中容易出现“黑箱操作”,寻租设租现象屡禁不止,加之缺乏激励机制,人浮于事的现象也是层出不穷。这些都会直接导致政策性金融机构运作效率低下,坏账较为严重,维护成本过高,政策性金融需求的满足程度较低等问题。对政策性金融机构的另一种批评是其对商业性金融的发展存在“挤出效应”,政策性金融由于具备国家信用,资金成本低廉,资金实力雄厚,对贷款风险控制程度较低,因此,其在与商业性金融机构的竞争中处于优势地位,尤其是在韩国、日本等国家,政策性金融的地位举足轻重,很多大型企业都对政策性金融机构具有较强的依赖性,抑制了商业性金融机构的发展,扭曲了金融体系整体运行机制。

  因此,通过政策性金融机构的改革,合并撤销一些政策性金融机构,一是可以减少政策性金融机构的人员,一定程度上减少了人浮于事的现象,政策性金融机构的运转成本也得到明显降低;二是通过将保留的政策性金融机构的管理运作机制更加贴近市场,可以减少层层审批和内部扯皮现象,减少“黑箱操作”,提高整体资产质量,同时还可以通过激励机制的建立和完善,不断促进政策性金融机构提高工作效率;三是可以明确政策性金融与商业性金融的边界,减少两类金融机构之间的业务摩擦,形成两类机构相互配合,相互补充的良性循环。

  实践中,一些国家的政策性金融机构经过合并确实得到了缩减,市场化的取向也日益明显,管理运作日益规范,运作效率不断提高,取得了明显效果。而且政策性金融机构的政策性目标更加明确,业务范围更加专注于保留的政策性业务,并且资产质量得到明显提高,不仅没有削弱政策性金融机构的作用,反而在很大程度上提升了政策性金融机构的地位。国家财政对各政策性金融机构的资金封闭供给体系的打破,并不意味着政府的支持力度的减弱,而是在新形势下转换了形式与渠道,让其在一定程度上鼓励其以国家信用为基础在国内外资本市场上以越来越优化的条件筹集更多的长期性低成本资金,政策性金融机构离市场更近了,压力加大了,活力也增强了。

  但是,从政策性金融改革的国际潮流来看,政策性金融机构内部治理结构和管理机制的改革,都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性金融机构才可能在特定政策目标约束下,得心应手地开展各项筹资和资金运用业务,切实加强风险控制能力。否则,即使已经完全商业化的政策性金融机构,也会由于不断积聚的各项风险最终导致经营困难。

  (三)政策性金融机构在商业化改革之后,政府仍然会以某种形式承担经营失败的损失

  由于历史原因,市场化政策性金融机构的基本业务领域仍然会集中于原来所从事的政策性金融领域,在这些领域市场化程度不够的情况下,从事该领域金融业务的收益不会发生根本性变化,换言之,就是商业化的政策性金融机构所从事的仍然主要是具有较低收益空间的金融领域,随着商业化之后所带来的利润考核压力的加大,这些政策性金融机构必然要在维持其基本业务范围的同时,不断拓展存在较高风险的业务以提高收益,在相应的风险控制机制跟不上的时候,随着高风险业务的积累,一旦经济形势发生变化或者是社会资金状况出现改变,这些风险就很有可能会爆发,给它们带来巨大损失,导致这些金融机构的经营面临困难,问题严重的甚至可能面临破产倒闭的风险。由于这些金融机构原来所从事的政策性业务与影响国民经济走势的最基本领域或与人民生产生活密切相关,因此,这些金融机构出现问题之后,会给整个经济运行或者社会稳定带来巨大负面影响,政府最终将不得不为它们的损失“埋单”。像美国房地美与房利美两大商业化的政策金融机构在“次贷”危机遭受巨大损失,美国政府不得不出巨资重新购买其股权。

  (四)如何防止“设租寻租”和如何提高绩效是与政策性金融共始终的重要问题

  政策性金融机构具有政府支持背景,业务带有政策优惠特征,“设租寻租”、效率低下等问题常为人诟病,也出现过因这些或有弊端而失败的案例,例如,20世纪50年代的日本复兴金融公库、20世纪80年代拉美国家的一些政策性金融机构等。因此,如何防止 “设租寻租”和如何提高经营绩效始终是政策性金融发展过程中必须着力解决的两个问题,不少国家通过改革和完善政策性金融体系对这些问题进行了诸多探索,积累了有益的经验。在考察政策性金融机构发展国际潮流的过程中,关注和汲取这些经验,有助于推进我国政策性金融体系的规范发展。

  在防止“设租寻租”方面,日本、美国等发达国家的政策性金融机构已经形成了一些行之有效的做法,例如:

  1.专家集体决策。世界银行于上世纪90年代总结日本政策性金融经验的工作报告中,强调了这一原则。1999年日本政策性金融体系大规模改革后,日本政策投资银行等机构进一步完善了专家评审和集体决策机制,由内外部专家构成贷款决策委员会,专门评审限定规模以上的政策性金融贷款项目,从中立、公平的立场审查项目的政策意义和效果、事业主体的项目完成能力、项目效益等,总体而言比较有效地降低了由于政策性金融机构个别领导掌握项目审批权限而产生的“设租寻租”风险。

  2.严密的内外多重审计制度。这是世界银行总结的另一条基本经验。日本政策投资银行、美国进出口银行、德国复兴信贷银行等运作较为成功的政策性金融机构普遍建立了以内部审计与监察、注册会计师审计、政府部门评估、预算审批监督以及国家审计机关不定期审计等为基础的内外多重审计制度,对政策性金融业务开展及项目评审工作进行层层监督。实行这种多重的审计和形成比较高的透明度,目的就在于把寻租行为压抑到最低限度。

  此外,一些国家还不断优化政策性金融机构经营项目的制度设计,从业务流程上降低设租寻租的可能性。例如,美国为鼓励风险投资的发展,允许成立私人经营的小企业投资公司(SBICs),向小企业提供风险资金或者长期贷款,并且政府规定SBICs的发起人每投入1美元到风险投资项目中,便可从联邦小企业署(SBA)得到4美元的仅为2%的低息贷款。由于SBICs可从SBA那里得到低息贷款,利息差的诱惑以及还贷的压力,诱使一些SBICs倾向于向那些已有现金流入的处于扩展期以后的公司提供债权融资以搏取利差,而不是为那些处于种子期的初创企业提供股权融资,诱发了大量的寻租行为。1992年美国对《小企业投资公司法》进行了修改,规定SBA可以以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs,在分担风险的同时可分享它的利益,促使SBICs的支持方式由债权向股权转化,从而在制度设计上避免了“设租寻租”问题。

  提高绩效也是历次政策性金融改革普遍追求的一个目标,商业化改革单一导向虽然有助于提升政策性金融机构的效率,但也意味着政策性金融机构退出了政策性金融体系,失去了政策性功能,因此,商业化改革仅适用于根据国情判断不需要政府再提供政策性金融支持的领域,对于仍然需要政策性金融支持的领域,各国改革的举措并不是商业化,而是不断推进政策性金融机构的“市场化运作”,即在政策性金融机构经营运作的微观层面越来越多地引入市场机制,尊重市场并面向市场,通过增强约束机制和改进管理方式来提高绩效,90年代以后的政策性金融机构改革的国际潮流更是如此。

  仍以日本为例,2001年,日本对政策性金融体系进行了大刀阔斧的改革,目标是想继续保持政策性金融积极的一面,而将其出现的弊端消除。核心内容有:一是取消原先可获的来自邮政储蓄和养老金的强制存款制度,政策性金融机构的资金筹措需要遵循市场化原则;二是引入政策(补贴)成本分析,实质性地扩大公开性,以保证政策性金融机构受到约束和监督;三是贷款利率将以同期限日本政府债券的市场利率为基础。[5] 这些改革措施促使政策性金融机构以更贴近市场化的模式运作资金筹集、资金运用等业务环节,从机制上促进政策性金融机构采用有效率的方式实现政策性目标;同时,也使政策性金融机构的业务信息和财务信息更加透明,便于接受各方面的监督和评价,增强政策性金融机构自律的内外部压力和约束力。

  只要政策性金融存在,金融双轨制便存在,设租寻租的可能性也就存在,以“政策性亏损”掩盖绩效管理水平问题的动机也很难避免。所以,防止设租寻租和努力提高绩效水平,是与政策性金融共始终的机制建设与管理监督问题。只要得法,当能处理好与之相关的“不把小孩子和洗澡水一起泼出去”的问题,发挥政策性金融之利,遏制政策性金融之弊。

  (五)政策性金融是国家经济发展的长期工具,商业化并最终消失不是政策性金融改革国际潮流的全部,也不是政策性金融发展的终极目标

  从20世纪初期开始,美国就建立了相当数量的政策性金融机构,体系也日趋完善,但主要集中在进出口、农业、中小企业、住房等政策性金融传统领域,基本没有支持重点产业或落后地区发展的开发性金融机构。在其近百年的发展历史中,美国政策性金融最大的变动当属对住房领域政策性金融的改革,20世纪70年代对住房领域政策性金融机构的私有化改革实际上是20世纪90年代政策性金融商业化潮流的一个前奏,但是,美国政策性金融的商业化改革并没有泛化,其他的政策性金融机构仍然存在着,并且一直发挥着重要作用,例如,2008年金融危机以后,美国联邦小企业署为帮助小企业渡过经济衰退,临时放松了贷款标准,直至2010年9月。

  再例如,美国进出口银行是联邦政府全资所有的独立执行机构,长期以来一直秉承1934年成立时的宗旨:“通过支持出口支持美国就业”,近年来,美国进出口银行提供的金融服务规模一直在120亿美元以上,类型包括担保贷款、直接贷款和出口保险等。同时,美国进出口银行在经营管理和自身财务可持续性方面非常成功,该行主席James H. Lambright 在2008财年报告中自豪地表述:2001年以来,美国进出口银行共获得68亿美元的净收入,这些净收入除部分用于审慎性准备金外,其余全部上缴财政部。美国国会在意识到从事政策性业务的美国进出口银行不仅不会增加纳税人负担,而且已成为政府税源的情况下,于2007年出台法案使美国进出口银行成为一个自我维持机构,该行在运营方面不再要求直接的财政拨款。[6]

  实际上,美国虽然是市场经济高度发达的市场经济国家,但同时它的政策性金融体系也是高度发达的,除了住房、小企业、进出口等领域的政策性金融支持以外,美国在农业领域的政策性金融体系更是相当完备,形成了全方位、多层次的立体支持网络。那么,拥有庞大政策性金融体系的美国是否也曾担心政策性金融机构会成为政府负担,要对它们进行私有化改革呢?事实上这种担心和争论在政策性金融体系构建之初就存在,但是,除了必要的商业化改革以外,美国政府采取的解决思路是通过加强立法、管理和监督来控制此类机构,充分发挥它们无可替代的重要职能。例如:1945年出台《政府公司控制法案》,1990年的《联邦信贷改革方案》要求政府改进信贷项目的会计,为贷款项目中提供了一整套的程序,这些程序显示了各部门如何估计贷款和贷款担保的成本,要求有贷款担保的部门必须估计潜在的违约,及估计目前的拨款申请,使联邦政府的信贷运作建立在更好的财政基础上。1996年的《政府债务收集改进法案》加强了政府追回欠款的能力。更值得关注的是,美国把发展政策性金融体系作为政府的长期责任,把政策性金融业务可能带来的经营损失列入政府债务预算。表2节选自美国政府预算的有关资料,从中我们既可以看出美国政策性金融体系涉及的有关领域,也可以看出美国政府在政策性金融业务方面承担的职责。

表2    联邦政府长期责任和风险 [7]

1. 直接贷款

n          国际发展署

n          灾害援助

n          进出口银行

n          农业服务机构,农村发展,农村房屋建筑

n          联邦直接向学生贷款计划

n          外国军事融资

n          公共法律83480——农业

n          农村电气化管理和农村电话银行

n          小企业

n          其他指导

2.  担保贷款

n          商品信贷公司(CCC)出口信贷

n          进出口银行

n          农场服务机构和农村房屋建设

n          联邦家庭教育贷款计划

n          联邦住房管理一般保险和特殊风险保险基金

n          联邦住房管理相互抵押保险基金

n          小企业

n          退伍军人事务抵押

n          其他指导

3. 保险

n          存款保险

n          灾害保险

——联邦农作物保险公司

——国家洪水保险计划

——抚恤金保证计划

4. 政府创办的企业

n          联邦国家抵押协会

n          农村信贷体系

n          联邦住房贷款银行

n          联邦住房贷款抵押公司(Freddie Mac

n          学生贷款市场协会(Sallie Mae

 

资料来源:Analytical Perspectives, Budgets of the United States Government, 1997,U.S. office of Manegement and Budget, Washington, D.C.: U.S. Government Print Office.

资料来源:Analytical Perspectives, Budgets of the United States Government, 1997,U.S. office of Manegement and Budget, Washington, D.C.: U.S. Government Print Office.

  日本也是不断深化政策性金融改革的国家,但是,其历次改革过程中,无论怎样合并、撤销或者是商业化,始终存在执行基本政策性金融功能的政策性金融机构,并且在2008年改革之后保留的政策性金融公库经营仅半年的时间就出现了6554亿日元(约合66亿美元)的亏损,但日本政府仍然保留这样的政策性金融机构。

  那么,为什么注重发挥市场作用而进行大规模商业化改革的日本还要心甘情愿的承担如此巨额亏损呢?为什么美国政府对政策性金融如此重视与支持?这些问题是在研究政策性金融改革潮流中不可回避的。认真研究政策性金融上百年的历史,我们就会发现,政策性金融的存在是有其深刻的经济与政治原因的,其需求也是客观长期存在的,即便我们通过总结其他国家出现的政策性金融改革,看到存在商业化的趋势,但我们必须认清的是,商业化并不是政策性金融发展的全部,也并非某种确立了的终极目标!很多国家仍然存在很多继续恪守政策性金融业务规则的“传统”政策性金融机构。

三、中国政策性金融改革与发展面临的抉择

  经过10多年的运转,中国的政策性金融也面临着改革,在2007年结束的全国金融工作会议,正式确立了政策性金融特别是对三家政策性银行改革的原则和思路。其中国家开发银行将全面推行商业化运作,主要从事中长期业务;进出口银行和农业发展银行则按照分类指导、“一行一策”的原则,深化内部改革。对政策性金融业务,今后将通过实行公开透明的招标制而展开。这种改革思路的确定,是受到政策性金融改革国际潮流深切影响的,那么,在政策性金融改革国际潮流中,中国是否应该随波逐流?未来的政策性金融之路应该如何走下去?这些问题的答案应该在清楚的认识与把握政策性金融改革国际潮流的实质之后,结合中国政策性金融的实际情况加以分析。

  (一)要从战略与长远的角度看待我国政策性金融改革

  从目前的整体改革思路与方向看,我国政策性金融的改革是国际政策性金融改革商业化潮流的具体化,但是,即便在国外政策性金融改革过程中,世界各国的政策性金融机构也呈现出多元化发展的一般态势,既有以商业化为取向脱离政策性金融领域的,也有继续恪守经营准则、严禁与商业性金融机构竞争的,并不仅仅是商业化一条道路。即使对政策性金融机构商业化改革也是正处于不断试验之中的,其理论基础并不成熟,改革的出发点并不完全一致,最终的结果更是难以预料。在这种充满不确定性的潮流中,我们要试图从中总结出经验并且用于指导我国政策性金融改革的实践,不仅由于未来较大的不确定性导致选择面临诸多困难,而且还可能会不切合实际,使整个改革误入歧途。

  从政策性金融的发展历程看,我国对政策性金融体系的认识从一开始就并不清晰,对政策性金融的发展定位也存在明显错位,仅仅将政策性银行当作专业银行商业化改革的“副产品”,其功能只是承担各专业银行留下的某些特定政策性融资业务包袱,基本上没有从国家经济发展战略角度规划政策性金融的长远发展问题,对三家政策性银行所从事的政策性业务范围的界定始终不清晰。这种情况对我国政策性金融的发展带来很大影响,不仅影响到政策性金融体系构建的完整性,而且也影响到决策层对政策性金融存在必要性的判断。

  基于此,设计我国政策性金融体系改革思路,需要具备战略思维,要从长远的眼光看待这一问题。从政策性金融体系的战略发展角度而言,根据我国经济发展所处阶段和政策性金融需求的实际情况,政策性金融体系所包括的领域应该是非常广泛的,现有政策性银行的业务范围是远远不能包含的,因此,要从经济发展战略高度认识政策性金融的重大意义,从长远角度考虑我国政策性金融体系的设计,更加重视发挥政策性金融的作用,合理规划政策性金融发展的业务领域,不断完善政策性金融体系,增强政策性金融机构的作用。不能只顾眼前,片面强调政策性金融机构造成的不公平竞争、利润化导向不足等负面效应,更不能将此作为确定政策性金融改革路径的主要因素与考量依据。

  (二)我国政策性金融体系需要积极建设、合理发展、长期存在

  2007年以来我国开始进行的政策性银行改革中,一个值得重视的倾向是希望通过改革将政策性银行逐步转型为以商业银行为主、政策性业务为辅的运营模式,而在字里行间则透露出一种似乎政策性融资已经过时、希望商业性融资渠道基本能够覆盖所有融资需求的信息,这种想法应用到实际操作中会对我国金融体系建设带来不利影响。

  政策性金融是长期存在的,发达市场经济国家也存在比较强大且种类多样化的政策性金融服务,并且在政策性金融改革浪潮中,仍然坚持专门政策性金融机构负责的政策性金融业务。

  对于处在“战略机遇期”的中国,政策性金融的存在,首先要满足其在进出口、农业、中小企业等领域产生的政策性金融业务传统需求目标,这是因为,我国经济对外依存度不断提高,中小企业融资难问题也一直难以解决,“三农”领域的发展长期滞后,城乡差距日益扩大,这些领域存在的问题比其他国家更为严重,在发展过程中出现的巨大资金需求很难获得商业性资金的支持,带有较明显的“市场失灵”特征,切需要获得政府政策与资金的大力支持。其次,在锁定“全面小康”和“三步走”战略目标的情况下,我国还要以政策性金融贯彻落实统筹兼顾的科学发展观,大力促进经济结构升级和发展方式转变。我国下一步要重点发展的高科技产业、新能源产业、绿色产业以及循环经济中的合理产业链建设等等,都需要巨额投资,并且由于产业发展初期存在较大的不确定性,投资风险较大,商业性业务不愿涉足,即使涉足也会要求较高的资金回报,而这些领域是我国宏观经济转型所必须的,因此,需要国家不断通过政策和资金的扶植,其中一个重要方面就是要建立和完善政策性金融机构。

  基于此,我国政府必须能够长期动员和集中一部分政策性资金资源,相应拉动、引致其他社会资源,来满足上述特殊领域和特殊行业的资金需求,通过逐步构建完善的政策性金融体系来完成这种资源集中和资金配置,填充财政直接支出和商业融资之间的“中间地带”,是下一步我国政策性金融改革与体系重构过程中的战略性着眼点。因此,我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”,更不是取消政策性金融职能,恰恰相反,我们要通过政策性金融的改革,进一步增强政策性金融体系的建设和发展,完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。同时,从发达国家的实践看,由于社会资金配置的“市场失灵”现象将会长期存在,我国政策性金融的需求也具有长期性,在未来很长一段时间,即使我国经济得到快速发展,工业化、城镇化、市场化水平进一步提高,但在农业、中小企业以及促进国内大型产品进出口等方面,我国仍然长期需要相应的政策性金融服务。

  (三)需要提高政策性金融机构运作机制的市场化水平

  与发达国家相比,我国政策性融资体系的发展历史比较短,直到20世纪90年代中期才成立了三家政策性银行,并且是在计划经济时期的专业银行基础上成立的,内部治理结构、管理体制与运行机制都是照搬我国传统银行模式,管理运作较为落后,并且由于政策性金融机构定位过程中,并没有强调财政在其中应该发挥的作用,财政补充政策性银行资本金的渠道就无法建立,政策性银行资本金缺乏现象较为严重。加之缺乏评价其政策性业务情况的监管机构,导致各种“设租寻租”现象不断出现。

  正是基于此,虽然我国仍然需要政策性金融及相应组织体系的存在,但对政策性金融机构特别是三家政策性银行的改革也是必要的,应对政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制进行商业化改革,要建立市场导向的政策性金融机构的组织架构体系,内部管理方式要摆脱行政管理模式以适应市场运行方式和市场竞争环境的需要;政策性金融业务开展需要遵循商业性金融机构的做法,在信贷类政策性金融机构中,要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放;要增强风险控制意识,依照市场化原则搭建政策性金融机构的风险控制体系;要建立一支专业化的人员队伍,并且建立相应的考核机制与激励约束机制,增强内部竞争,提高工作效率。

孟  艳   贾  康

主要参考文献:

1.[美]罗伯特•D.李、罗纳德•约翰逊 著,曹峰、慕玲、张玉坤 等译,《公共预算系统》,清华大学出版社2002年版。

2.白钦先、曲昭光,《各国政策性金融机构比较》,中国金融出版社1993年版。

3.贾康,《建立和发展中国政策性金融体系不容回避》,《今日中国论坛》2009年第4期。

4.贾康、孟艳,《招投标方式的政策性金融:运转条件与发展空间探讨》,财政部财政科学研究所《研究报告》2009年第32期(总第895期)。

5.贾康、孟艳,《政策性金融何去何从:必要性、困难与出路》,《财政研究》2009年第3期。

6.王伟,《当代国外政策性银行发展战略的调整及对我国的启示》,《上海金融》2007年第6期。

7.赵放,《日本政策性金融机构改革评析》,《现代日本经济》2008年第5期。

8.《中国政策性融资体系构建思路研究》(财政部财政科学研究所承担中国金融40人论坛招标课题)2009年8月中期报告论证会会议发言整理稿,内部资料。

注:

[1]郑波,《国外政策性银行的最新发展及对我国的启示》,《上海金融》,2006年第12期。

[2]白钦先、耿立新,《日本近150 年来政策性金融的发展演变与特征》,《日本研究》,2005年第3期。

[3]阎坤 著,《日本金融研究》,经济管理出版社,1996年版,第67页。

[4]张韶华、郭常民,《日本政策性金融的现状及改革趋势(出国考察报告)》,《西安金融》2006年第6期。

[5]贾康,《日本财政投融资体系的重大改革》,财政部财政科学研究所《财政研究简报》2002年第7期。

[6]Export- Import Bank o f the Unit d States,Annual Report 2008,http://www.exim.gov/.

[7]该表转引自[美]罗伯特•D.李、罗纳德•约翰逊 著,曹峰、慕玲、张玉坤 等译,《公共预算系统》,清华大学出版社2002年版。

附件四:美国小企业信贷服务体系探究及启示

内容提要

  美国网络型的小企业信贷服务体系抵御了美国商业投资信托集团破产波折的冲击,保证了经济低迷时期小企业信贷的供给,该体系的运转并非完全依靠市场自发力量,而是通过政府和市场这两种资源配置机制的协作与结合来实现的,它的核心因素包括:种类和数量繁多的金融服务机构,法律、排名等制度安排所构造的激励约束机制,政策性金融的支持保障制度等。联邦小企业署等政策性金融机构作为一种介质在无形中实现了宏观目标与微观运作的巧妙结合,既增强了小企业信贷市场运作的稳定性和连续性,又为政府引导小企业信贷市场提供了便利有效的工具。为进一步改善我国中小企业金融服务供给,建议按照积极培育市场并弥补市场不足的原则构建我国中小企业信贷服务体系的立体网络。

  2009年11月1日,美国商业投资信托集团(Commercial Investment Trust,简称CIT)申请破产保护,该集团具有上百年历史,是全美第26大金融机构,为100多万家中小企业提供金融服务,是美国最大的中小企业放贷公司之一,也是联邦小企业署的信贷合作伙伴,12月8日,CIT因重组计划获得批准而摆脱破产保护。 [1] CIT虽然避免了破产,但它的境遇不仅导致原有股东利益全部注销,其中包括美国政府为挽救CIT而注资的23亿美元,更导致上百万家美国小企业的金融服务受到不利影响。CIT案例引起我们对美国小企业信贷服务体系的再关注:CIT波折对美国小企业信贷服务有何种程度冲击?对联邦小企业署业务有何影响?带着这些问题,本报告对美国小企业信贷服务体系进行深入考察,力图揭示其立体而复杂的运作层次,分析政策性金融机构所发挥的重要作用;在此基础上,反思我国中小企业金融服务体系的缺陷并提出改进方案,即构建中国小企业信贷服务体系的立体网络。

一、美国小企业信贷服务体系概览

  美国大约有2600万家小企业,其中2000万家属于非雇主企业,600万家属于雇主企业,在600万雇主企业中有370万家的雇员人数小于5人。[2] 由于规模小,财务、经营等信息的公开程度低,小企业在获取股权融资或者上市融资方面处于劣势,因此,小企业的外部融资来源主要是信贷资金,获取信贷是小企业生存和发展的关键因素。美国拥有世界上最发达的金融体系,为小企业提供信贷服务的机构数目繁多,类型多种多样,整个小企业信贷服务体系发达而复杂,以下重点分析小企业信贷服务机构的总量和结构,研究该体系运作的激励约束机制和支持保障制度。

  (一)小企业信贷服务机构的种类、数量与业务份额

  存款类金融机构是最重要的小企业信贷服务提供者,此类机构包括商业银行、储蓄银行、储蓄贷款协会、信用社等,这类机构大约有7000多家。除了存款类金融机构,非存款类机构和非金融机构也向小企业提供信贷。非存款类金融机构包括金融公司、经纪商、租赁公司等;而来自于非金融机构的信贷主要指亲朋好友、其他企业以及政府部门提供的贷款。

  表1列示了上述各类信贷服务机构在小企业信贷总额中所占份额情况,其中,商业银行发挥的作用最大。以2003年为例,小企业所获信贷资金中约58%来自于商业银行;排名第二位的是金融公司,所占份额接近16%;由政府部门提供的直接信贷所占的份额只有3.54%,这一比例低于其他非存款金融机构和储蓄贷款协会所占份额,但高于租赁公司、亲朋好友、其他企业、经纪商、信用社等来源所占份额。

表1  美国小企业信贷服务机构小企业贷款份额情况(单位:%)

 

2003

1998

商业银行

57.49

64.68

金融公司

15.93

12.32

其他非存款金融机构

7.24

6.11

储蓄贷款协会

6.32

3.32

政府

3.54

1.00

租赁公司

3.14

2.79

亲朋好友

3.02

4.58

其他企业

1.41

1.64

经纪商

1.00

0.27

信用社

0.54

0.57

其他个人

0.22

0.32

其他

0.14

2.39

合计

100

100

数据来源:www.sba.gov

  表2列示了资产规模大小不同的各类金融机构在小企业信贷服务市场中的份额。小企业信贷被细分为小型企业贷款和微型企业贷款两类:100万美元以下、10万美元以上的企业贷款被定义为小企业贷款;10万美元以下的企业贷款被定义为微型企业贷款。资产规模最大的34家金融机构(资产规模超500亿美元)是小企业信贷服务最主要的提供者,它们在微型企业贷款、小型企业贷款以及小企业信贷总额中所占份额分别为48.63%、34.20%、37.66%,都是位列榜首。数目众多的小型金融机构(资产规模小于5亿美元)所发挥的作用居于第二位,在小企业信贷总额中所占比例为21.91%,资产规模在10亿至100亿美元的中型金融机构所发挥的作用也很重要,在小企业信贷总额中所占比例为20.76%。

表2           美国金融机构小企业信贷服务份额情况(2008年6月)

 

>500亿

100500亿

10100亿

510亿

<5亿

机构数目

34

66

529

657

6094

微型企业贷款

48.63%

12.24%

13.48%

5.76%

19.90%

小型企业贷款

34.20%

9.71%

23.06%

10.49%

22.54%

小企业信贷(合计)

37.66%

10.32%

20.76%

9.35%

21.91%

说明:数据来源于www.sba.gov,表中的百分比数据是指各家金融机构在全部小企业或微型企业贷款规模中所占的份额。

  (二)小企业信贷服务体系运转的激励约束机制

  美国之所以拥有发达的小企业信贷服务体系,不仅源于其雄厚经济实力和金融实力,也源于其通过法律、排名等制度安排所构造的激励约束机制等因素。

  1.拥有多层次的金融机构服务体系

  美国金融服务体系中除了资产数以千亿美元计的巨型金融机构以外,还存在数目众多的中型、小型金融机构,尤其是小型金融机构贴近基层经济,在满足小企业信贷需求方面具有信息、组织等方面的优势,例如,美国有近8000家社区银行。

  2.实施强制性法律保证小企业信贷服务的供给

  1977年,美国实施《社区再投资法案》(简称CRA),该法案要求存款机构满足它们所在社区的信贷需求,从而在一定程度上避免了大型金融机构对地方资金的虹吸作用,保证一定比例的地方资金服务于地方企业和居民的信贷需求。具体执行方式主要是通过监管者对金融机构的信贷政策及实施情况进行检查评估。1995年修订了该法案,使CRA执行情况的评估更为基础和可观。目前,对贷款测试衡量包括小企业贷款和小农场贷款的行为评估标准。各家金融机构要按照CRA标准向监管机构汇报本机构为小企业提供金融服务的情况。

  CRA从法律上约束着金融机构的信贷行为,为小企业提供信贷服务不仅是银行控股公司等金融机构的社会责任,更成为各家金融机构的法律责任,这种硬性约束为保证小企业信贷供给提供了有力的制度环境。

  除了CRA,1964年通过的《机会均等法》、1980年通过的《小企业经济政策法》等法案也要求政府部门加强对小企业信贷服务的支持与监测。

  3.运用独特而全面的排名制度比较各家金融机构的小企业信贷服务水平

  从1994年开始,美国联邦小企业署开始公布《小企业和微型企业信贷状况年报》,对各家金融机构的小企业信贷服务水平进行打分和排名。排名分全国排名和各州排名。全国排名公布前100家顶级小企业信贷服务机构的名单,形式上类似于《The Banker》对世界前1000家大银行的排名,不过,此处排名先后顺序的标准取决于各家金融机构为小企业提供信贷服务的规模和水平,具体衡量指标包括:小企业贷款与总资产的比例、小企业贷款与所有企业贷款比例、小企业贷款规模、小企业贷款数目等。2008年排名前五位的分别是:美国邮政银行之联邦储蓄银行、Capital One金融公司、地区金融公司、Synovus 金融公司、First Citizen Bancshares 有限公司。全国排名主要针对大型放贷机构,而各州排名统计每个州向小企业提供信贷服务的顶级机构顺序,排名几乎可以涵盖本州内所有为小企业提供信贷的放贷机构。

  排名依据的数据来源有两类,一类是call报表信息,另一类是CRA报表信息(1998年开始使用)。call报表(状况和收入总报表,全称为consolidated reports of conditions and income)是美联储等监管机构要求辖下的国内和国外金融机构必须每个季度如实申报的一种汇总报表,该报表主要反映金融机构的经营状况和收入情况,是监管机构最重要的非现场监测工具。CRA报表是为了鼓励存款类金融机构优先满足存款来源社区本地信贷需求而设计的一种报表,该报表对掌握大型金融机构的小企业信贷业务情况十分重要。

  推行量化打分和排名制度对于促进美国小企业信贷体系正常运转和发展壮大至少发挥着三方面的积极作用:

  第一,为小企业获取信贷提供信息便利。这类评价信息是寻求信贷服务的小企业所必需的,小企业根据各家金融机构排名情况和信贷服务水平,选择最适合自己的本地信贷服务机构,降低了获取信贷服务的信息搜寻成本。

  第二,有利于激励各家金融机构提升小企业信贷服务的规模和水平。无论从履行法律义务,还是从承担社会责任的角度考虑,各家金融机构均需要为小企业提供一定规模的信贷。《小企业和微型企业信贷状况年报》按年度提供各家金融机构小企业信贷服务数据,而且进行全国和各州排名,各家金融机构小企业信贷服务情况一目了然,便于比较和评价,有利于金融机构了解竞争对手的小企业信贷服务信息,同时,这种排名约束提供了广泛的社会监督支持,促进各家金融机构在小企业信贷服务市场上展开竞争,扩大小企业信贷业务的供给规模。

  第三,有利于分析和预测小企业信贷市场运行状况,为相关政府机构提供信息参考,便于决策部门掌握小企业经营环境和经营业绩的变化,并及时调整相关政策。

  (三)小企业信贷服务体系运转的支持保障制度

  如同现代经济体系资源配置机制的混合特征类似,美国发达小企业信贷服务体系的运转并非完全依靠市场自发力量,而是通过政府和市场这两种资源配置机制的协作与结合来实现的。

  在小企业信贷市场上,政府克服市场失灵、弥补市场不足的主要方式不是直接干预,是借助于政策性金融这种巧妙的载体,实现政府和市场之间的协作与结合。美国有多家政策性金融机构介入小企业信贷市场,它们或是直接为小企业提供信贷服务、或是与商业金融机构合作为小企业提供金融服务,它们的存在链接和弥合了纯商业性金融机构对小企业信贷市场的供给缺口,保障小企业信贷需求得到有效满足。随着政策性金融机构影响力的提升,它们已经成为小企业信贷体系不可或缺的一环,成为小企业信贷体系正常运转的支持力量和引导因素。

二、政策性金融机构对小企业信贷服务体系的支持与引导

  美国小企业信贷市场上比较活跃的政策性金融机构有联邦小企业署、进出口银行和农民家计局,这三家联邦政府信贷机构的业务领域各有侧重,形成了联邦小企业署为主体、进出口银行和农民家计局为侧翼的小企业政策性金融体系,另外,美国还通过社区金融发展基金、农业部商品信贷公司等支持社区银行、社区发展金融机构等小型信贷机构发展,增强它们提供小企业信贷服务的能力,这些制度安排或组织也是小企业政策性金融体系的有机组成部分。

  美国进出口银行成立于1934年,该机构的宗旨是“通过支持出口支持美国就业”。由于小企业对经济增长和就业具有关键性作用,进出口银行已经把“便利小企业出口”视为两大战略目标之一。按照规定,每个财政年度,该行为从事出口的小企业提供的融资服务规模在全部业务量中所占的比例不能低于20%,2007财年为小企业提供融资业务的规模为33.5亿美元,占全部业务量的26.7%;2008财年提供了32亿美元,占全部业务量的22%。另外,该行长期融资业务(融资规模在1000万美元以上或期限在七年以上的项目)用于间接支持小企业的资金规模也高达11亿美元,占长期融资业务总规模的11%。[3] 进出口银行为出口小企业提供融资服务的方式有:直接贷款、担保和出口保险等方式,其中,担保是主要方式。

  农民家计局成立于1935年,其宗旨是“改进农业生产、改善农民生活”,它对小企业信贷市场的支持集中于小农场贷款。农民家计局与联邦小企业署各有分工,借款者经济地位不佳,贷款额度小,由农民家计局承担,而经济地位得以改善,贷款额度提高则由联邦小企业署承担。

  居于小企业政策性金融体系主体地位的联邦小企业署(Small Business Administration,简称SBA)成立于1953年,以“帮助小企业起步、成长和成功”为己任,它为小企业设计和安排了一系列金融服务项目,包括债权融资、担保债券和股权融资等,从而强有力地支持了小企业的发展。主要服务项目有:小企业担保贷款项目(7(a))、注册开发公司贷款项目(504)、小企业投资公司项目(SBIC)、小额贷款项目、微型企业投资项目(PRIME)等等。

  在上述计划中,政府主要通过担保来支持金融机构向小企业贷款,采用直接贷款的方式比较少,主要是短期贷款。[4] 近五个财政年度,SBA为小企业提供信贷服务的主要项目和批准规模如表3,计算可得,担保项目与直接贷款的平均比例为890:1;7(a)占担保项目总额的平均份额为68.6%,是SBA主要的担保贷款形式。SBA担保贷款最长可达25年,在担保比例方面,SBA遵循风险共担的原则,对金融机构发放的贷款实行部分担保制度,担保比例定期调整以反映市场条件的变化。以7(a)项目为例,担保比例上限从50%~85%不等,而且SBA有权追索企业所欠债务。

表3    美国联邦小企业署资金支持项目规模统计表(单位:百万美元)

类型

项目名称

2005

2006

2007

2008

2009

担保

项目

7(a)常规项目

15407

14728

14479

12819

9264

504常规项目

5140

5861

6426

5419

3912

SBIC 项目

363

477

759

1030

794

其他

2

-

-

-

-

合计

20913

21067

21701

19268

13970

直接贷款

小额贷款项目

21

19

21

20

40

说明:1. 表中的年份为财政年度;

            2. 数据来源于SBA网站,www.sba.gov

  担保项目作为SBA支持小企业融资的主要方式,每年新增金额高达数百亿美元,业务笔数更是高达数十万件,如此大规模的担保业务量,仅靠自身难以完成,SBA很注重利用银行、非银行金融机构等各种社会资源为小企业提供服务,它与全美数千家商业信贷机构建立了极为广泛的合作关系,SBA公开表示它在扶持小企业上所取得的成功依赖于众多的合作伙伴。SBA对参与担保项目的金融机构进行分类授权管理:第一类是首选贷款机构,它们是从全国最好的金融机构挑选出来的,拥有雄厚的资本实力和发达的计算机网络,例如,美洲银行、富国银行等,它们可以代表SBA自行决定担保贷款,但享受一个较低的担保比例;第二类是注册贷款机构,SBA对注册担保机构部分授权,并保证3天内对其担保申请作出快速答复;第三类是普通贷款机构,是指那些没有得到SBA特别授权的金融机构,其贷款担保申请需要经较严格的审批程序。

  为了深入了解和切实满足小企业的服务需求,SBA设立了遍布全美的90家区域、地区和地方办事处。SBA以担保为纽带,通过各办事处与数千家金融机构的合作,构造了一个为小企业开展信贷服务的立体网络。该网络与纯商业信贷服务网络、其他政策性金融机构服务网络既有分工又有联系,共同形成美国小企业信贷服务的巨型网络,以多样化、多层次的信贷服务项目满足2600万家小企业的信贷需求。

  SBA在各种合作伙伴的配合下,有效地增加了对小企业的信贷供给。表4比较粗略地描述了SBA在小企业贷款市场所占的份额情况:小企业贷款余额占全部企业贷款余额的比例一般在30%以上;SBA提供的小企业贷款余额约占小企业贷款总余额的11%; SBA主要是以提供担保的方式提供小企业贷款,每年只提供1亿多美元的直接贷款,担保贷款余额占SBA贷款比例高达99%以上。

表4     美国小企业贷款规模与SBA提供贷款情况

  

2005

2006

2007

2008

统计数据(亿美元)

 

 

 

 

企业贷款余额

16808

18484

20239

22740

小企业贷款余额

6008

6340

6846

7113

其中:SBA贷款

673.54

709.81

753.04

794.41

    SBA担保贷款余额

672.2

708.5

751.8

793.2

    SBA直接贷款余额

1.34

1.31

1.24

1.21

计算比例

 

 

 

 

小企业贷款/企业贷款

35.74%

34.30%

33.83%

31.28%

SBA参与贷款/小企业贷款

11.21%

11.20%

11.00%

11.17%

SBA担保贷款/ SBA贷款

99.80%

99.82%

99.84%

99.85%

SBA直接贷款/ SBA贷款

0.20%

0.18%

0.16%

0.15%

说明:1、企业贷款余额、小企业贷款余额的相关年份数据取自U.S. Small Business Administration, Office of Advocacy, Small Business Lending in the United States, various years, and special tabulations of the June 2008 Call Reports;每个年份数据的统计时间为该年的6月底;

  2、SBA的相关贷款数据取自SBA网站表格unpaid principal balance by program,每个年份数据的统计时间为该年的9月底,即使用的是联邦财政年度的时间概念;

  3、由于SBA贷款数据与企业贷款余额、小企业贷款余额的数据在时间上存在月份上的差异,因此,表中所计算的比例指标只能粗略反映各自所代表的经济含义。

  SBA对小企业信贷体系的贡献不仅局限于单纯地增加信贷供给,更重要的是,SBA发挥着引导信贷投向的作用,它通过非常细化的贷款计划条件把信贷提供与鼓励小企业技术创新、促进地区发展和扩大就业、提高小企业竞争力的政策目标紧密结合,引导着信贷资金流向符合政策目标的小企业。SBA作为一种介质在无形中实现了宏观目标与微观运作的巧妙结合,既增强了小企业信贷市场运作的稳定性和连续性,又为政府调控小企业信贷市场提供了便利有效的工具。

  根据上述分析,图1简要展示了美国小企业信贷网络体系的概貌。

图1 美国小企业信贷服务网络体系示意

 

三、金融危机对美国小企业信贷服务体系的冲击与应对

  2008年下半年,美国经济运行受金融危机冲击陷入极度低迷的困境,人们对经济前景比较悲观。在这种环境中,小企业经营状况深受影响,面对经济前景的不确定性,小企业贷款需求普遍减少,同时,金融机构收紧贷款条件、扩大利率上浮幅度,这样,信贷需求和供给的双重下降导致小企业信贷市场萎缩。2008年第四季度,小企业信贷规模锐减至2001年经济衰退时的低点。

  在以往的经济衰退期,一般的规律是商业金融机构的贷款减少,SBA等政策性金融机构的信贷供给保持稳步增长,或者是明显提高信贷供给规模。但本次金融危机对美国小企业信贷市场的冲击非同寻常,不仅商业银行和非银行金融机构因危机中损失惨重提供小企业信贷的能力大大下降,而且SBA等政策性金融机构提供的信贷支持也显著减少,2008年财政年度SBA批准的信贷规模比上一年度下降29%,7(a)担保项目下降了40%,同时,由于资产证券化市场的崩溃,7(a)担保项目在资产证券化二级市场的销售额下降30%。

  为摆脱危机困扰,美国政府采取了一系列救市措施和经济刺激计划,在打破小企业信贷市场僵局方面,比较直接的一项措施是2009年在《复苏和再投资法案》为SBA特别安排了73亿美元拨款,以帮助SBA活跃小企业信贷市场,推动资金重新流入美国小企业。根据SBA财务报告,该机构2008财年的资金来源包括30亿美元预算拨款和61亿美元借款,可见,2009年财政资金的大幅攀升,为SBA支持小企业信贷市场复苏奠定了财力基础,为执行《复苏和再投资法案》,联邦小企业署实施了六大复苏计划:

  第一,减少或免除7(a)贷款计划借款者的费用,以及504贷款计划借款者和贷款者的费用。第二,7(a)贷款计划的担保比例由75%~85%临时提高到90%。第三,对小企业发行保证债券的担保金额由200万美元上升为500万美元,为小企业竞标联邦工程和服务合约提供新支持。第四,资助处于困境中的小企业获得无息、延期偿付的优惠贷款。第五,为小企业创造就业岗位提供再融资机会,主要是SBA所支持的504贷款计划。第六,通过提高SBA授权小企业投资公司的资金规模增加小企业获得投资资本的机会。

  SBA运用既有的制度框架以担保、直接贷款和股权投资等多种途径投放73亿美元预算拨款,既以杠杆作用倍增了财政资金对信贷市场的启动效果,又有效贯彻了政府对小企业的针对性扶植目标,上述预算拨款所支持的贷款项目中有27%投向农村地区、20%投向少数民族经营的小企业、19%投向妇女创办的小企业、9%投向退伍军人经营的小企业。目前,在SBA复苏计划支持下,美国小企业信贷市场已出现好转,7(a)贷款计划和504计划的周平均规模提高了76%,停办小企业信贷的金融机构数目由1260家下降至840家。[5]

四、CIT波折对美国小企业信贷服务体系的影响

  前述的CIT是一家金融公司,此类金融机构的基本特点是大额借入,小额贷出,CIT主要通过发行债券和商业本票获得资金,资金来源严重依赖于资本市场,此类金融机构遇到避险情绪和市场资金紧张很容易陷入流动性危机;主要资产业务是为中型企业和小型企业提供贷款、咨询和租赁等服务,2008年资产规模超过800亿美元,属于大型金融公司。以下根据几组数据粗略判断CIT对美国小企业信贷服务体系中的影响。

  首先,由表1统计可以看出,2003年,所有金融公司在小企业贷款总额中所占比例为16%。其次,借助于《小企业和微型企业信贷状况年报》,很容易判断单个机构在整个小企业信贷市场的影响力。以CIT集团为例,从全国排名来看,CIT集团不在前100家的排名之列;从各州排名来看,CIT集团子公司CIT银行提供的小企业信贷规模约为21869万美元,在纽约州排名第18位。 [6] 第三,CIT是7(a)计划的贷款方,但是SBA的合作伙伴有6000多家,CIT只是其中之一,单个合作伙伴发生经营困难,不足以影响SBA担保贷款项目的整体运作效果。由此可见,CIT经历的经营困境对美国小企业信贷体系的影响只具有较为局部的影响,在一定程度上,这也是业界认为CIT的业务和规模不构成系统性风险而导致它没能获得第二轮政府纾困的原因所在。同时还可以看出,在经济低迷的困难时期,网络型小企业信贷服务体系具有的优势,多元化和多样化的信贷供给来源为维护小企业信贷服务体系的稳定性提供了保证。

五、构建我国中小企业信贷服务体系的立体网络

  小企业作为国民经济的细胞,对创造就业和经济增长至关重要。我国作为发展中的人口大国,对扩大就业和科技创新的客观要求非常迫切,同时,我国正处于经济结构调整的关键时期,支持小企业发展对于增强经济发展动力和活力,实现经济社会发展目标具有重要意义。

  自2003年《中小企业促进法》实施以来,我国已初步构建了支持中小企业发展的综合性框架,形成财政、金融、产业政策等多领域的支持体系,但是,这些支持体系总体上尚处于起步期,其内在制度设计和运转流程还存在不足,仅就小企业信贷服务体系的运行效果而言,小企业信贷融资的便利程度和需求满足程度都存在很大的提升空间。从供给角度找原因可以发现,我国小企业信贷服务体系目前仅是粗线条的,既存在制度设计方面的缺失,也欠缺更为多样化的组织机构与更为细化的扶植路径,在系统完备性方面与美国历经半个多世纪发展起来的小企业信贷服务体系存在较大差距。为进一步改善中小企业金融服务供给,建议按照积极培育市场并弥补市场不足的原则构建我国中小企业信贷服务体系的立体网络,主要思路如下:

  1.树立整体和系统观念,协调发展中小企业信贷服务体系的构成要素,有效发挥各要素的合力作用,发展立体的无缝对接的中小企业信贷服务体系

  目前,无论是政府部门,还是商业性金融机构对中小企业信贷服务的重视程度、投入力度都在提高,但各方支持力量总体上处于分散局面,没有像美国小企业信贷服务体系那样形成以联邦小企业署为引导核心,以《社区再投资法案》为制度约束,全国金融机构主动提供信贷服务的系统合力。为此,需要在提升政府和市场服务能力的基础上,建立沟通和联系机制,整合市场各方力量、政府各方力量,推进政府力量与市场力量之间的融合,连点面为网络。当前,迫切需要从整体上客观评估我国中小企业信贷服务供给能力,考察供给和需求之间的缺口,包括信贷规模、期限结构、利率结构、地区结构等方面的缺口,在此基础上,制定系统化方案并分步实施,以满足和便利中小企业多样化的信贷需求为目标构建立体的无缝对接的中小企业信贷服务体系。

  2.推进金融体制改革深化,运用法律、组织和考核等方面的制度安排激励约束商业性金融机构增加中小企业信贷服务供给

  深化金融体制改革可以提高金融机构市场化运作程度,优化金融产业结构、丰富我国金融机构的种类和层次,从而有利于增强金融机构信贷供给能力,发挥市场配置信贷资源的基础作用。同时,考虑到中小企业在获取信贷方面的劣势,必须通过法律制度约束、监管制度保障等强力因素引导商业性金融机构积极参与中小企业信贷业务,使提供中小企业信贷服务切实成为金融机构的法律责任。声誉激励约束机制如美国对金融机构小企业信贷服务能力的排名制度,或者是政策或物质方面的激励机制也可以试行。积极采取上述措施,从制度上保证商业性金融机构为中小企业信贷融资提供更多的机会和选择。

  3.发展服务中小企业的政策性金融机构,为政府支持引导中小企业信贷服务体系提供作用路径和着力点

  现代市场经济条件下,政府对市场的支持和调控通常是间接方式。以美国为例,政府支持中小企业信贷市场主要不是通过直接提供贷款的方式,而是通过政策性金融机构信用担保者的角色,构建以政策性金融机构为引领、商业性金融机构为主体的小企业金融服务网络。政策性金融机构可以为政府支持中小企业信贷市场提供巧妙的组织制度和作用路径,担保处于中小企业信贷制度的核心,我国通过发展政策性金融机构为中小企业贷款部分担保以实现政府与商业性金融机构之间的合作,同时,财政对政策性金融机构的支持以弥补担保业务亏损为底线,以“四两拨千斤”方式放大财政资金的作用范围。在政策性金融机构的产品设计和合作伙伴选择中可以加入各种政策参数,通过开展信贷服务实现政策目标,发挥政府对小企业信贷市场的引导作用,例如,美国联邦小企业署担保项目中的小额贷款基金授权非赢利性的小型贷款机构为企业提供贷款;504 计划主要用于支持区域性开发的小企业固定资产投资, 其贷款机构是从事地区或社区开发的注册投资公司。

  4.推进中小企业信贷服务体系的细化分层运作,支持信贷资金投向农村地区、少数民族地区和妇女创办的中小企业,促进和谐发展

  总体而言,与大企业相比,中小企业在信贷市场处于劣势地位,但是,中小企业本身是一个比较大的范畴,在该范畴下的中型企业、小型企业和微型企业各自获取信贷融资的能力存在很大差异,政府对中小企业信贷体系的支持政策需依据中小企业类型不同而有所区别和细化,重点支持和引导小、微型企业信贷服务体系。再者,政府对政策性金融机构业务状况的考评应包括社会目标,引导信贷资金投向农村地区、少数民族地区和妇女创办的中小企业,通过这些特定投向信贷的累积效果和示范效应,为经济上或社会上处于弱势地位的小企业发展提供更多支持,实现经济发展与社会和谐的双目标。

 孟  艳

主要参考资料:

1.李健 等著,《中国金融发展中的结构问题》,中国人民大学出版社,2004年版。

2.贾康,《关于我国政策性金融体系的认识》,《财政研究简报》,2008年第30期。

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9.U.S. Small Business Administration's Office of Advocacy, Small Business and Micro Business Lending in the United States, for Data Years 2007-2008, May 2009.

注:

[1]资料来源:http://cit.com.

[2]在美国,小企业一般是指雇员人数在500人以下的企业。雇主企业是指其雇员参与美国工薪税计划的企业;非雇主企业是指不参与工薪税计划但需要在营业税申报书中报告经营收入。上述数据为2005年数据,数据来源为www.sba.gov/advo.

[3]数据来源:Export-import Bank of the United States, Annual Report 2008。

[4]关于贷款利率,在7(a)项目中,利率通常由贷款方和借款方自行商定,但不能超过SBA规定的上限,SBA一般不提供利率补贴;在504项目中,利率一般是盯住并略高于5年期或10年期国债的市场利率;在SBIC项目中,小企业投资公司(SBICs)通过SBA担保获得优惠利率的债券融资,由370家SBICs向小企业进行股权或债权投资;在小额贷款项目中,SBA以贴现率向小额贷款中介组织(非政府组织)提供资金,这些中介者又将资金借给小额借款者,小额贷款的利率一般在8~13%。

[5]U.S. Small Business Administration, SBA’s Economic Recovery Efforts and Impact, November 1, 2009.

[6] U.S. Small Business Administration's Office of Advocacy, Small Business and Micro Business Lending in the United States, for Data Years 2007-2008, May 2009.

附件五:关于我国农业发展银行改革与发展的若干思考

一、农业发展银行成立的背景、过程

  新中国建立后,我国实行高度集中统一的计划经济体制,与之相配套的是高度集中统一的金融体制。农村金融是整个金融活动的一部分,依附于专业金融,按照经过国家严格综合平衡的指令性计划运行,没有政策性金融和非政策性金融之分。1979年中国农业银行恢复后,根据国家计划和产业政策要求,发放了大量农业政策性金融贷款,这些贷款的迅速增加,同商业性金融业务相混合,增加了农业银行信贷管理的难度,“身兼二任”的中国农业银行越来越难以适应金融体制改革的现实需要。1983年,中国农业银行开始试行利润留成比例管理,推行各级行的层层经营责任制,逐步向企业化经营靠拢,为农业政策性金融和商业性金融的分离奠定了基础。1985和1986年,全国农副产品收购资金基本都是靠农业银行等信贷资金回笼解决的。1987年夏收季节,个别地区出现挤占挪用收购资金的现象,没有将信贷资金回笼后用于收购农副产品,资金周转出现困难,人民银行决定拿出部分基础货币用于弥补收购资金不足,但随后几年基础货币投放的金额及其所占收购资金的比例越来越大,1994年中央银行用于农副产品收购的基础货币达800亿元以上,占比70%以上,而当时粮棉油商品库存额仅占贷款余额的不足50%,收购资金被大量挤占挪用。这集中暴露出农业政策性金融业务与商业性金融业务一家经营存在的许多矛盾。1993年上半年,为了解决收购资金流失和被挤占挪用问题,党中央、国务院研究决定成立一家专门的银行来管理收购资金。

  在1993年12月25日颁发的国发(1993)91号文件《国务院关于金融体制改革的决定》中,提出:“建立在国务院领导下独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。”实现政策性金融和商业性金融分离,可以解决国有专业银行身兼二任的问题,割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控基础货币的主动权。

  另外,在国务院1994年4月19日发布的《关于组建中国农业发展银行的通知》(国发[1994]25号)中,明确说明了组建农业发展银行的动因是“为了完善农村金融服务体系,更好的贯彻落实国家产业政策和区域发展政策,促进农业和农村经济的健康发展”。该通知还包括两个附件,分别是《中国农业发展银行组建方案》和《中国农业发展银行章程》。其中《中国农业发展银行组建方案》提出:“在中国农业银行目前承担的农村政策性金融业务基础上组建中国农业发展银行,实行政策性业务与商业性业务相分离,把中国农业银行逐步办成国有商业银行;把农村信用社真正办成合作金融组织,建立完善的农村金融服务体系,使农村经济发展的客观要求。组建农业发展银行是深化农村金融体制改革的重要环节。”

  中国农业发展银行就是根据国务院《关于组建中国农业发展银行的通知》,在1994年7月1日由中国农业银行和中国工商银行划转了2592亿元政策性贷款和相应负债(包括资本金)之后,于1994年11月18日成立的,注册资本为200亿元人民币。此举实现了我国农业政策性资金和商业性资金的分离、农业政策性金融业务和商业性金融业务的分离和我国国有专业银行向国有商业银行的转变,标志着我国专门的农业政策性金融机构的诞生。同时中国农业发展银行也是我国唯一一家国有农业政策性银行,是我国同年成立的三家政策性金融机构之一(另外两家分别是成立于1994年3月的国家开发银行和成立于1994年7月的中国进出口银行)。

  农业发展银行自成立发展至今,现有注册资本200亿元,全系统共有30个省级分行、330个二级分行和1811个县级支行,服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区,主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。十五年来,其职能范围也经过了若干调整,大致可划分为以下三个阶段:

  1、第一个阶段从成立到1998年3月,主要任务是:按照国家法律、法规和方针、政策,以国家信用为基础,办理农业政策性金融业务,代理财政支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。贷款业务范围包括办理粮、棉、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项贷款;粮棉油等农副产品收购、调销、批发贷款;粮、油加工企业的贷款;扶贫贴息贷款;小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款;财政支农资金的代理拨付等业务。

  2、第二阶段从1998年3月至2004年,为适应粮食流通体制改革需要,国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫,以及粮棉油加工企业和副营业务贷款等职能划拨给中国农业银行,农业发展银行的主要业务为对粮、棉、油等主要农产品收购资金实行封闭管理。

  3、第三个阶段是从2005年以后,农业发展银行除了继续执行党和国家关于“三农”和金融工作的各项方针政策,加大信贷支农力度,并且还积极拓展新业务。从2004年下半年开始,获准开办农业产业化龙头企业贷款、粮食加工企业贷款等商业化贷款。农业发展银行的商业化贷款开始向纵深化方向发展,对款对象从原来的粮油流通企业转向加工企业、储备企业等。2005年,经银监会批准,中国农业发展银行增加了国家和地方化肥储备、地方糖储备、地方肉储备新业务。目前,除粮棉油专项储备外,其他储备信贷业务共六大类九个品种。此外,农业发展银行的中间业务也迅速发展,其保险代理业务险种范围进一步扩大,已经涵盖财产保险和人身保险全部险种。

二、农业发展银行改革面临的主要问题

  虽然农发行在十几年的实践过程中取得了巨大的成就,为农业和农村经济的发展做出了贡献,但由于农发行自身定位以及国家政策等方面的原因,农发行在运行的过程中始终存在几个方面的问题,一定程度上影响了农发行的可持续发展,也影响了其在社会主义新农村建设中发挥更大的作用。

  (一)政策性目标弱化,功能定位模糊

  农业发展银行业务经营脱离农村经济实体,支持农业发展的政策性功能弱化。主要表现为:支农广度不够,主要支持传统的粮油流通领域,对于农业科技、渔业、生态环境等方面的贷款受限,支持范围狭窄;支农深度不够,主要支持传统粮油产业化和加工企业,贷款主要限于农业的产后服务,产前、产中涉及不够;支农力度不够,农发行的资金主要来自于央行再贷款、发行政策性金融债券、企业存款和财政性拨款等,资金规模较小,特别是基层农发行,主要支农资金靠上级指标,受资金局限,农发行贷款规模难以有效扩大。

  农业发展银行和商业银行的业务存在交叉,特别是和农村信用社、农业银行在诸多业务方面存在竞争关系。农业发展银行成立的目的应是弥补市场缺陷,承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。但是在现实经济运行中农业发展银行为了弥补亏损,开始逐步涉足农村商业性业务,开始与其他农村金融机构争利。一方面农业发展银行拥有政策、资金的优势,其他农村金融机构在竞争中处于劣势;另一方面农业发展银行在商业银行经营管理和贷款业务、风险控制方面存在明显缺陷,缺乏相应地人才和制度,容易扩大经营风险。政策性金融职能的淡化,致使原有应得到的弱势群体、落后行业得不到应有的关注和支持,农村金融供给不足等问题更加突出。

  (二)法人治理结构不完善,经营管理制度改革滞后

  目前,农业发展银行受国务院领导,与财政部、中央银行平行,虽然单位性质是企业,但是内部行政色彩浓厚,缺乏企业运作所必须的股东大会、董事会、监事会、经理班子等一系列完善的法人治理结构,未能与国际接轨建立符合标准的现代银行制度。从监管架构角度看,无论是监管的机构,还是监管的内容、形式和手段,都有不足。财政部作为政策性银行的出资人,理应承担对政策性银行的主要监管职能。

  从人才角度看,信贷业务的发展和金融创新迫切需要专业信贷人才。与金融业务创新发展的步伐的相比,专业金融人才的缺乏使得银行难以适应金融业务发展与创新的要求。另外,农业发展银行在人事用工制度方面长期未能进行卓尔有效的改革,用人制度缺乏有效的人才激励奖惩机制。

  从思想观念和经营观念角度看,农业发展银行的大多数基层支行,对业务的经营和发展仍遵循以往的管理模式和经营理念,重视管钱和管粮,而忽视了借款企业的财务状况和经营状况。对借款企业在经营过程中出现的和将要出现的贷款风险不能很好的识别和发现,不能及时预警和处置。在贷款过程中,缺乏对借款企业抵押物品的监管,借款企业往往过度使用抵押品或者转移抵押品,造成农业发展银行追偿的困难。

  (三)道德风险频发,可持续经营风险加剧

  2003年,国家审计署的审计报告显示,1995年以来,农业发展银行通过虚列支出、变相融资、收取高息等方式,私设“小金库”,累计金额大5736亿元,何林祥的行长之路终结于此次审计风暴。1996年到1999年,农业发展银行有8.1亿元曾被挪用投入股市进行股票买卖,所获收益去向不明,涉嫌重大经济犯罪。曾任农业发展银行第一副行长的胡楚寿和时任副行长的于大路因涉嫌重大经济犯罪被“双规”。

  由于长期从事政策性业务,农业发展银行发放的贷款缺乏抵押品的保证,授信对象大部分是经营效益较差的国有粮食购销企业和棉花企业,农业发展银行的信贷资产质量较差,这是存量风险。特别是粮食购销市场改革以后,农业发展银行的增量风险加大。粮棉市场化以后,农业发展银行的信贷业务变为政策性业务和经营性业务并存,甚至以经营性业务为主,农业发展银行将会面临更大的市场风险。粮棉油企业的盈利状况随市场变化,企业的盈利状况将直接影响贷款的偿还。财政逐步取消粮食企业的补贴,企业的还款付息压力更大,业务经营面临前所未有的压力。

  (四)筹资方式单一,缺乏稳定的资金来源

  筹资方式单一、缺乏稳定的资金来源渠道一直困扰着农业发展银行。以2006年末的数据为例,农业发展银行的实收资本才达到165.8亿元,占全部资产9325.62亿元的比例仅为1.78%,远远低于巴塞尔协议规定的8%的标准。在实际运营过程中,随着资产业务规模的扩大,财政部并没有及时向农业发展银行追加资本金以提高资本充足率。

  农业发展银行的资金来源主要依靠向中央银行再贷款和发行金融债券。向中央银行借款,很容易影响基础货币投放,甚至与国家的货币政策相悖。中央银行作为农业政策性贷款的间接提供者,无法完全独立的根据货币政策目标来调剂货币供应量,货币调控工具选择的灵活性也受到影响。农业发展银行的内部资金管理也难以保持理想的稳定性和连续性。

  在农业发展银行日渐商业化的过程中,将会与其他商业银行一起参与信用评级,不再继续享受国家国家主权信用,其银行债信等级也将从主权级降到商业银行AAA级后,债券到期收益率将会出现10%以上的增幅,无疑将会进一步增加银行的筹资成本。

  (五)风险补偿机制和补贴机制不健全

  农业发展银行的运作模式——政府提供资金或者国家信用,主导信贷投向和贷款利率,为亏损提供全额补贴,政策性银行业务缺乏明晰的考核指标,由于补贴支出未能考虑资产质量及其相应准备金的提取,会使政策性银行抗风险能力不断下降,最终难以保证可持续健康发展。这种运作模式难以建立有效的信贷风险控制机制和经营管理人员约束、激励机制,政策性银行始终缺乏严格按市场规则评审贷款项目的动力,从而造成贷款回收率低,不良资产增加,可持续发展能力下降。

  (六)农业发展银行缺乏法律保障

  由于农业发展银行业务活动的特殊性,许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式都做出了明确规定,但是我国迄今为止,政策性银行成立15年有余,没有出台适用于政策性银行的法律,法律建设至今还只是停留在规章制度、经营条例层次上,使得农业发展银行的营营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理还是外部关系协调,都处于一种进退失据的状态。

  缺乏严格意义上的法律保证和规范,这在一定程度上也导致了政策性金融与商业性金融之间的无序竞争,导致政策性银行受到了过多的行政干预,使政策性金融难以把握自身的运作方式,不利于政策性金融的制度约束和经营机制的完善,也不利于为政策性金融的规范运营创造良好的外部环境。

  (七)农业发展银行评价标准的缺失

  农业发展银行作为国家的政策性银行之一,主要目的配合国家的农业发展战略,贯彻国家农业产业政策,其经营不可避免的带有很大的政策性烙印。政策性业务性质主导了农业发展银行贷款要支持农村粮棉油收购和企业发展,农村业务性质本身决定了农业发展银行的低盈利甚至亏损。但是政策性银行的一部分业务亏损确实是由内部经营过程中缺乏风险防范意识造成的。农业发展银行的亏损和盈利评价标准很难分清责任。另外,农业发展银行开始兼营商业性业务,在保持政策性的情况下如何建立商业性考核指标体系,也是一大难题。

三、农业发展银行改革的模式选择与政策建议

  从现实情况看,在我国广大的农村领域,不仅商业性金融很薄弱,政策性金融也很薄弱。为破除这种“双薄弱”的制度难题,必须以创新的观念和方法重新构建适合我国国情的农业政策性金融体系。改革与完善农业发展银行,就是其中的一项重要任务。

  (一)加强和完善政策性金融职能

  当前,解决我国“三农”问题,关键在于发展农村经济和增加农民收入。此外,新农村建设在商品流通、工业企业建设、农村道路以及住房改造、农村水利、大型设备建设和购置等方面,都离不开资金及其汇兑结算网络,而这只靠财政资金是远远不够的,客观上需要金融资金的投入和支持。在目前农村金融环境不健全、农村资金大量外流情况下,农业发展银行应该发挥政策性银行引导作用,引导商业性金融回流农村。通过政策性金融发展农业,把基础设施等环境因素搭起来,使得农业经济发展的条件得到改善,使大家认为搞农业也有利可图,这样商业性金融自然就进来了。因此,农业发展银行应该在支持“三农”发展中发挥先锋带头作用,凡是商业性金融不愿介入的地方,正是需要政策性金融代表国家扶持的地方。

  农业发展银行成立15年来,一直把为国有粮棉企业提供贷款作为其主营业务。随着粮食流通体制改革的不断深入,市场全面放开,农业发展银行到了必须重新定位的时刻了。我们认为,在巩固粮棉油收购等政策性业务的同时,政策性业务范围应由传统的流通领域扩展到生产领域,为农业和农村经济的发展提供全方位的服务,为农业生产和农业结构的调整提供资金支持和技术服务。只有在农村的政策性金融供给较为充足的情况下,合作金融的发展才会有好的环境,商业性金融也才敢进入。

  由于我国农村地区尚处于经济欠发达状况,农业领域对政策性金融的依赖较大,因此急于对农业政策性金融进行商业化改革是不合乎客观规律的。而今,农业发展银行正在进行市场化改革,在商业化的道路上越走越远,政策性色彩越来越淡,其结果将是商业化业务很难取得真正的成功,而政策性业务却逐渐逼近失败的边缘。鉴于此,农业发展银行不应将其职能定位于商业化业务的开展上,而应精于政策性职能的完善和扩展,并围绕其政策性职能的有效发挥,建立完善一套科学、现代化的管理制度与政策支持框架。

  (二)发展强化政策性资金的市场化运作

  政策性银行的资金不同于政府财政资金,虽不追求利润最大化,但也不能视同于无偿拨款,更不能不讲求效益。既然农发行的业务对象和业务范围只局限于农业这个弱质产业,而解决好“三农”问题是国家的一个首要任务,应当将农发行的业务开展模式定位为政策性资金的市场化运作,既区别于纯商业性金融,又区别于纯财政性支出,在资金来源、资金投放、坏账处理、监督管理、责任追究等方面应当有特殊、专门的政策规定。

  在农业发展银行信贷业务开展过程中,应根据资金来源不同,决定其资金投向及其相对应的财政补贴或优惠政策。对于具备一定盈利性的投资领域,比如农产品研发、农村工业投资等,财政补贴额度或优惠政策支持力度可以适当降低,甚至不提供财政补贴或优惠政策支持;对于纯政策性的金融业务,没有盈利和可回收性,应适当提高财政补贴额度或优惠政策的支持力度。

  此外,还可尝试将国家和地方的一些财政支农资金、项目配套资金、行业扶持资金等改无偿拨付为委托农发行贴息或低息投放,或与农发行的信贷资金投放配套拨付,从而相对减少农发行信贷资金的风险。

  (三)完善法人治理结构,增强内部控制能力

  建立董事会、监事会和经营管理层相结合的法人治理结构。董事会由产权管理部门、经济管理部门和金融机构的代表组成,为决策机构。监事会由产权管理和其他有关部门组成,监督董事会和经营管理层。日常经营由经营管理层自主决策。其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计,如董事长和行长是分设还是一人兼任;副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命;管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩;经营管理的问责制度如何设计等等。

  健全内部控制体系,建设良好的内部控制环境。以信贷风险为主要对象,建立风险识别与评估体系;以梳理各项业务及管理流程,找出风险点,制定具体的风险控制措施和岗责体系为主线,完善内部控制制度和手段;建立信息搜集分析和风险报告制度;以改革现有的稽核体制,实行一级法人垂直管理的审计体制为突破口,建立独立、权威的内部监督评价和纠正机制。尽快制定可具操作性的贷款风险管理、风险防范办法和实施细则,从制度上加强对新业务贷款的管理、防范贷款风险、堵塞管理中的漏洞,加快新业务贷款制度建设的步伐。

  加强专业人才的吸收和引进、建立激励奖惩机制。针对农业发展银行人事用工制度僵化,基层分支行金融人才特别是信贷专业人才短缺的现状,农业发展银行应该加快人事制度的改革,加快建立激励奖惩机制。注重吸收金融专业人才和高级人才,满足金融业务创新的需要,解决新业务发展中出现的新问题和新局面。对于年龄过大不再适合农发行业务需要的员工应该尽快制定分流政策,对于年龄适合并且培训后仍能满足农发行员工应该加强员工培训,对于不同的员工采取最适合的工作方案,尽快建立起一支高素质的员工队伍。

  明确和规范有关业务操作和管理,为风险控制提供了制度保证。尽快制定风险识别、风险防范和风险控制的管理办法和实施细则。加强对员工的培训,提高员工的业务素质和风险管理能力,改变经营管理理念保守落后的现状,适应不断新业务的需要。增强员工贷款识别和风险防范意识,熟悉商业性贷款管理和风险控制,严把贷款投放,改进和完善企业信用等级评估办法,硬化贷款条件,切实防范增量贷款风险,降低贷款风险、提高资产质量、不断提高经营效益。做好无库存对应贷款抵押工作,将抵押工作与贷款资格认定、信用等级评定和新发放贷款相结合。强化对企业改革改制过程的监管,积极支持和参与企业改革改制,确保信贷资产存量。

  转变经营管理理念,健全经营管理机制。强化资产管理,做好信贷资产的检测考核,最大限度保全信贷资产,盘活不良资产。强化资金的使用管理,粮棉油购销企业的资金使用只能在收购方面。加强对粮食企业库存监管,督促企业消化潜亏。建立和落实清资核贷工作机制,确保贷款安全运行,坚决杜绝和纠正挤占挪用。加强费用管理,严格执行报审制,压缩费用开支,优化费用结构。

  (四)拓宽融资渠道,实现资金来源的多元化

  我国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不匹配的问题,这主要是因为随着农村经济的发展,对资金需求的规模在逐渐扩大,而农业政策性金融的资金来源不能够满足这种需要。如何解决资金来源问题已经成为农业发展银行改革与发展的当务之急。农业政策性金融应该由政府主导,农业发展银行的资金来源主要应靠政府出资,同时发行金融债券,减少对中央银行基础货币的依赖性。

  建立农业发展银行资本金动态补充机制,逐步充实农业发展银行的资本金。具体方式可以通过中央财政注资、中央汇金公司注资以及税收返还、地方政府或其他国有机构参股;也可以通过提高政策性银行自身资本金积累能力,借助于资本公积金、盈余公积金、未分配利润转增资本金;还可以通过提高呆坏帐准备比率,放宽呆坏账核销条件的方式;当然,还可以通过准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。通过这些途径使农业发展银行的资本金逐步达到监管部门的最低监管要求和国际同类银行的平均水平。资本金补充要与农业政策性金融业务发展水平相适应,政策性业务扩展了,资本经应及时补充。

  此外,可以考虑在债券市场面向社会投资者发行金融债券;也可以充分利用银行间同业拆借市场,调剂资金头寸;通过对政策性金融机构的合乎规定的资产进行打包证券化以此增强资金的流动性;充分利用国际政府援助和国际经济金融组织的贷款;可以尝试把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源,这样不仅解决了农业政策性金融机构的资金来源问题,同时也避免了邮政储蓄大量从农村吸收存款用到城市的“虹吸效应”,可谓一举两得。

  (五)优化资产结构,创新金融业务

  加强资金调度管理,减少头寸资金等无效资金占用,提高资金使用效率。帮助企业促销清欠,重视收息工作,制定切实可行的考核办法,做到责任明确,奖惩分明。督促企业消化亏损挂账,归还农业发展银行贷款本金。防范企业借改制之名,逃废企业债务,转移贷款抵押品。农业发展银行要主动参与企业改制方案的制定,防止企业逃废、悬空农业发展银行债务。

  创新金融业务。小额信贷是一项旨在扶持贫困地区经济发展和保障低收入家庭生活质量的有效金融制度创新。小额信贷业务是一项保本微利的可持续发展信贷业务,具有政策性的业务特点。其授信对象是贫困人口,逐步引导当地居民从事自己有优势的行业。小额信贷可以补充农业发展银行在农业生产领域的短板,促进农业的发展。

  (六)建立健全农业发展银行的监管体系

  在农业发展银行的监督管理体制中,明确财政部的主导地位和作用。在监管内容上,要建立科学、合理的农业发展银行监管指标体系,注意农业发展银行与商业银行的差异,注意政策性自营贷款与国家指令性贷款之不同,监管重心应从合规性监管向风险性监管转变,并使两者有机结合,指标要充分体现客观性、权威性和可操作性,避免主观随意性。在监管形式上不断完善监管手段,如聘请审定政策性银行的外部审计师;注意报表审查与有重点专项现场检查相结合;充分运用现代科技建立科学的信息收集处理系统;建立定量和定性相结合的金融评价体系;制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系和办法,根据农业发展银行业务效益差、风险大、资产质量一般较差的特点,提高风险拨备税前计提比例。

  (七)建立风险补偿机制,完善补贴机制

  建立完善风险补偿机制和补贴机制,鼓励农业发展银行做好政策性业务,不断提高金融服务的水平和质量,追求经营效益。对于因为政策性业务造成的损失,财政应该全额拨款弥补,因商业经营造成的亏损由农业发展银行自负盈亏经营。适当提高农业发展银行呆账和坏账准备进比例,增强农业政策性信贷资金抵御风险的能力。选择有效的方式预防、分散和转移风险,比如在贷款方式上,采取农业发展银行直接发放与委托其他金融机构实行转贷相结合。

  (八)加强农业发展银行立法

  以法律为依据是各国发展政策性金融最为重视的原则。政策性金融的专门立法,不仅是组建政策性金融机构、开展业务活动、实现宗旨、发挥职能的法律依据、也是处理政策性金融机构与商业性金融机构业务关系的法律依据。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致, 不宜由同一部法律来规范,立法应针对各行不同特点分别进行,单独制订,充分体现出单独立法的专业性原则。

  加快农业发展银行法律法规体系建设。按照国家法律法规要求,按照现代银行经营管理的内在要求,构建适合农业发展银行运作的制度体系,事事有章可循、有法可依。明确农业发展银行的法律地位,保户农业发展银行的合法权益,使农业发展银行有法可依、合法运行,实现健康发展。作为政策性银行依法合规经营体现国家意志,贯彻执行国家政策,这是对农业发展银行履行政策性职能的基本要求。

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马 洪 范
 

附件六:招投标方式的政策性金融:运转条件、发展空间与相关框架探讨

内容摘要

  以招投标方式探索使政策性金融服务市场化运作和实现转型的新型模式,很有意义,但由于政策性融资需求的多样化,具有明显约束条件的招投标方式,在可以预见的将来,尚难在政策性金融业务领域“包打天下”。本文分析了招投标方式政策性金融的内涵与特点、延伸指向、动因和运转条件,以及适用领域和可预期的发展空间,建议在探索政策性融资规律、适当多元发展的思路上,将招投标方式纳入我国政策性金融体系发展的通盘规划和整体框架来考虑。

  近一时期,对中小企业等给予融资支持的呼声一浪高过一浪,但还鲜有操作性较强的支持方案见诸于世。我们已专门著文强调了需对政策性金融体系作出通盘考虑[1] ,指出从世界各国经济发展历程看,即使是那些经济发展、市场发育已相对成熟的发达国家,在农业、中小企业、进出口等特定领域都长期存在政策性金融制度安排,对于发展中国家尤其是处于经济结构转型时期的中国而言,政策性金融更承载着实现国家特定政策目标、支持与协调产业和区域发展等重任。如何根据经济社会发展的现实需要在深化改革中构建政策性金融体系,丰富服务方式,提高服务水平,非常值得高度重视、作出务实的探讨。

  我们注意到,已有央行的领导同志提出一种判断:在市场经济下,除极少数领域外,“政策性银行存在的必要性越来越小”,政策性融资业务“在国家事前确定补助标准后,可向各种银行招标,使补助后的政策性业务在商业上可持续。如助学贷款,就是一个市场化招标的成功案例。”[2] 我们认为,这里关于政策性银行或专门的金融机构随市场经济发展其必要性越来越小的判断,放在几十年为期的眼界里,是正确的,但放在中国当下的现实经济生活中和较短时期内,却还值得商榷。通过招投标方式探索政策性金融服务市场化运作的新型模式,很有意义,但至少在可预见的将来,尚难以在政策性融资的领域内“包打天下”。本文主要对招投标方式政策性融资的内涵、发展动因、运转条件以及未来的发展空间和相关的政策融资整体框架等问题进行初步探讨,以求教于方家,共同探讨如何促进我国政策性金融体系的逐步完善和健康发展。

一、对招投标方式政策性金融的初步理解

  (一)招投标方式政策性金融的基本内涵

  所谓招投标方式的政策性金融,是指国家在明确了需要财政支持的政策性融资项目及其支持条件之后,将其对符合资质条件的商业银行等金融机构招标,有意者自愿参与,通过专家评审的方式公正公平地选择最合适的金融机构来提供相应的政策性金融服务。

  招投标方式的政策性金融无疑是我国对政策性金融体系重构和配合政策性金融机构改革的一个值得重视的方式,从相关新闻报道和有关专家学者的论述看,招投标式政策性金融服务可改变由专门的政策性金融机构承担政策性金融服务职责的方式,使商业性金融机构也进入政策性金融服务领域,从而一家金融机构可以同时提供政策性金融业务与商业性金融业务,专门的政策性金融机构的功能逐渐淡化,逐步转型为政策性与商业性金融业务并存的业务提供模式。这个问题实际上会自然延伸到我国政策性金融体系的框架构建问题。

  如简单回顾一下,可知改革开放后到目前为止,我国政策性金融业务的发展已经过两个阶段,即专业银行兼营阶段和政策性银行专营阶段。1994年三家政策性银行成立之前,我国的政策性金融业务是由工、农、中、建四大专业银行兼营的;1994年三家政策性银行成立之后,要求几家专业银行逐步转变为专营商业银行业务,政策性银行则专门从事政策性金融服务。经过10多年的发展,截止2008年底,我国三家政策性银行总资产规模超过5.7万亿元人民币,占到全部金融机构资产规模的9.26%,贷款余额超过4.6万亿元人民币,[3] 为国家政策支持的企业、行业和领域提供了为数不小的政策性资金支持。

  招投标方式的政策性金融服务,可以看作是政策性金融业务发展的第三个阶段,其指向是淡化政策性金融机构的专门职责,通过招投标竞争机制,以市场化方式提供政策性金融服务。

  (二)招投标方式政策性金融与前期政策性金融的差别

  招投标方式政策性金融是基于政策性金融建立和发展的前两个阶段产生的,但与前两个阶段的特点存在一定的差别,主要表现在:

  1.政策性金融业务的实现机构不同

  我国政策性金融发展到第二阶段,即设立专门的政策性金融机构阶段,政策性金融业务的提供都以三家政策性银行和其它专门的政策性担保机构、保险机构等为依托,而政策性金融机构的主要职责也是面向政策性支持对象,运用政策性资金提供支持,政策性金融机构和商业性金融机构的业务和运作方式,都明显不同。

  但通过招投标方式开展政策性金融业务,打破了商业性金融机构与政策性金融机构相互分离的界限,政策性金融业务的开展不再属于政策性银行和其它专门性的政策性金融机构的专门领域,而是所有金融机构都可以参与的业务,商业性金融机构经过一种螺旋上升的“否定之否定”过程,重新成为政策性融资的实现机构之一,这将会给商业性金融机构带来新的发展机遇。

  2.政策性金融业务的实现方式不同

  在第二阶段上,政策性金融业务的实现方式是与商业性融资“分道扬镳”的模式,在设定政策性金融业务支持对象之后,政府将相应资金划入政策性金融机构,或者是给予政策性金融机构一定的融资优惠政策,使其获得相对廉价的资金,然后由政策性金融机构根据政府的相应规定对支持对象提供政策性资金。

  而招投标方式政策性金融,则相对更加市场化,在设定政策性金融业务支持对象和范围后,政策性资金的发放资格,要通过市场化的招投标方式决定由谁获得,政策性金融机构不再是政策性资金提供的天然唯一渠道,这样,那些对政策性金融业务了解深刻、成本控制具有优势的金融机构,就有望在招投标中胜出,并且根据招投标的要求为支持对象提供政策性资金。

  3.政策性金融业务的适用范围不同

  在第二个阶段上,由于特设专门的政策性金融机构或者专门的政策性金融部门,其职能就是提供政策性融资服务,因此,政策性金融业务具有广泛的适用范围和对口“全覆盖”的特征,可以将具有各种不同需求的支持对象均放在理应提供资金支持的政策性金融部门与机构的业务之内,虽从逻辑上说政策性金融机构可以有针对性地向支持对象提供更为适合其资金需求特点的不同形式的政策性融资业务,但各机构一般的原则与职责,是要全面覆盖或近乎全面覆盖支持对象的一切类别的政策性资金需求。

  然而对于招投标方式的政策性金融来说,由于其需要事先明确政策性金融业务的具体对象、支持方式和支持标准(量值),因此,一旦政策性金融业务招标成功,中标的金融机构只能以招标书中规定的方式和标准向相关的对象提供资金支持,否则就是违规。因此,招投标方式政策性金融的适用范围将是边界清晰和收敛的,不可能满足社会上受支持对象多种多样、具有个性化的资金需求。

  (三)发展招投标方式政策性金融的动因

  在政策性银行组建之后,我国政策性金融功能的实现主要以专门机构形式展开,从实际效果看,虽然在一定程度上能够按照既定的政策性金融目标给予特定行业、区域和项目提供融资支持,但也存在运作不够透明、行政色彩偏重、职能定位和体制不能理顺,各方协调中易生多种矛盾等问题。2007年全国金融工作会议上,提出按照分类指导、“一行一策”的原则,推进政策性银行改革,其后通过招投标方式开展相关金融服务的主张受到广泛关注。具体分析,通过招投标方式满足政策性金融服务需求,可以产生以下积极效果:

  1.通过市场化方式满足特定项目的政策性融资需求并降低“道德风险”

  招投标方式以市场化形式形成商业化金融机构间的公平竞争,用来呼应政策导向满足现实存在的政策性金融需求,引导商业性金融机构在不违反其商业原则的情况下积极参与政策性融资业务。这显然有别于专门机构的政策性金融服务方式。由于在市场化的招投标中,所有希望加入到政策性金融服务运作之中的金融机构,都是在遵循成本收益原则的基础上,根据自己对参与政策性金融业务成本的判断提出报价,因而有利于改变以前通过行政手段实现政策性金融服务所带来的管理者“道德风险”发生率高、易出现“设租寻租”机制等问题。

  2.降低政策性金融服务的成本

  在以专门机构方式提供政策性金融服务的模式中,为适应与行政管理部门协调的需要,政策性金融机构往往要按照行政区划设置分支机构,政府需要拿出专门的资金维持政策性金融机构的运转。而招投标方式政策性金融服务的实现通过商业性金融机构的市场化竞争,一般看起来有可能得到更为“价廉物美”的服务,从而降低提供政策性金融服务的公共成本。

  3.提高政策性项目资金使用的透明度

  招投标方式明确设定政策性金融服务的目标、受益范围、受益人条件、资金支持力度等情况,信息公开程度高,有利于改变过去专门机构经营过程中信息模糊的状况,特别是中标的金融机构在实际运作过程中,将受到各方面的关注和专门招投标机构的监督,使得政策性融资全程透明度提高。

  4.构建形成提高政策性资金使用效率的动力机制

  在专门机构开展政策性金融服务时,不能简单套用商业性金融机构的动力机制,因而往往影响其服务效率和政策性资金的使用效率。在招投标方式下,商业性金融机构却正是简单地基于其商业利益考虑问题,中标的商业性金融机构存在足够的动力提高其负责的政策性融资的服务水平和资金的使用效率。

二、招投标方式政策性金融的运转条件

  在看到招投标方式政策性金融的上述优点和潜力的同时,还需要注意其有效运转也存在着诸多前提或约束条件,这方面主要有:

  1.需要建立相应的招投标机构

  采用招投标方式提供政策性金融服务,需要建立相应的组织架构体系,首先是招投标工作的组织体系,这个机构的人员不仅要对政策性融资业务的需求、运转成本非常熟悉,而且也需能够随时把握商业性金融机构的运转情况,并具备规范地实施招投标的专业水准。其任务其实等于政策性融资服务的政府采购,这个任务所匹配的专业化要求是非常高的。

  2.需要做出大量的部门磋商以不断确定具体的项目清单和融资规模

  从目前看,我国政策性金融业务领域比较宽广,所要求提供的服务具有多样性,业务所涉及的地域广泛,业务复杂程度日益提高,而且政策性融资服务的扩大在若干年内看来也是不可避免的,因此,政策性金融的招投标方式如成为主打方式,势必要求在财政、金融管理部门间不断进行大量的磋商以确定一轮又一轮的招投标具体项目和各个项目的融资规模。从各部门的实际工作状态看,是否能够及时、准确地获得政策性金融服务的需求信息和能否及时、清楚、细致地形成从中央级到地方各级的项目清单,是巨大的挑战,目前的架构实际上很难实现这一要求。如果是由专门的招投标机构自身来完成,那么,该机构也需要建立全套的组织体系,深入到全国各地采集政策性金融服务需求信息,这样一来,该机构客观上就又会成为一个新组建的专门的政策性金融机构,只要给予其授权,它完全可以自己组织开展专门的政策性金融业务,不让其发挥此种作用而限定于招投标操作业务,会成为明显的资源浪费,于是,政策性金融体系由此便又会回到其在第二阶段呈现的机构“双轨并建”的模式上。

  3.需要能够明确表述招投标中政策性融资的具体标的与补助条款

  政策性融资项目业务的招投标和政府采购招投标相类似,招标人要提出一个非常明确的具体标的,一般政府采购标的规定的是要购置什么设备、要建设什么工程,要求达到的质量标准和工期如何等,政策性融资项目招投标的标的则为给定什么样的财政补助条款,提供多长时间段的融资等,其条款需要更为标准化、统一化,这样才有可能开展招投标工作。各参与投标方,在控制成本的基础上展开竞争,一般而言,谁的成本控制水平高,谁的资金实力雄厚,谁的承受能力和竞争力就更强,能够中标的可能性就更大。而且在招投标之后,标准化的政策性金融业务标的有助于中标的金融机构严格按照招标书中的相关规定开展相应的政策性金融服务,不会因为招标标的模糊而出现中标金融机构违规操作的情况,更加有助于对中标金融机构的监督。另外,政策性金融服务的招标,由于相关因素的复杂性,其标的与补助条款的设定要能恰到好处地预留一定利润空间,从而防止中标者利润过高或投标者之间不顾成本制约的恶性竞争,所以这也必定是十分复杂和难度很高的专业工作,招投标过程中标的不明确将很难判断金融机构投标书的真实情况。

  4.需要分清责任和严格区分银行政策性业务账户与商业性业务账户

  在商业银行中标政策性融资项目之后,一个重要的问题是要解决商业性金融业务和政策性金融业务在同一机构内部经营所带来的利益输送或者责任归咎问题,既要防止以不确定性为名将商业性业务的亏损转嫁到政策性金融业务之中,也要防止为达排挤竞争对手压低其市场占有份额等目的在投标时压低价格以后再用商业性金融盈利弥补政策性金融业务亏损。对此,目前一些专家学者给出的解决方案是以建立专门账户的方式,将商业性业务与政策性业务严格分账经营。这种方式在一般道理上说应能够在一定程度上防止上述情况出现。但具体操作起来,一个金融机构的种种固定成本和公摊费用如何在不同账户间分摊?仍会有一系列模糊不清之处和可“浑水摸鱼”的空间。如把需要由政策性金融解决的问题,完全放在商业银行将政策性业务与商业性业务的分账经营身上,恐怕并不容于现代金融企业的治理结构和运行规则,而且在逻辑上讲,最彻底的分账又必然导致机构的“一分为二”,实际上要重回建立专门政策性金融机构之路。

  5.需要形成有效的、动态调整的可持续长效机制

  我国特定产业和领域的政策性资金的需求,具有长期性和发展性,不同时期、不同领域的资金需求又是不一样的,即使是同一种政策性金融业务,也是随着时间、经济发展阶段的不同而呈现不同的资金需求特征,因此,政府政策性金融业务的开展也需要相应地建立动态长效机制。但是,招投标方式上的政策性金融动态长效机制的建立会比较困难,因为招标机构、招标环节的专业特性和利益倾向会必然地要求维护操作方案、业务范围和流程的稳定性,那么,为了实现超越这种“求稳定”的格式化眼界的政策性金融动态改进和可持续“与时俱进”,势必还需要赋予另外一个主体来研究、掌握,现实生活中是不适宜交给招标机构本身承担这种任务的。在不存在专门政策性金融机构的情况下,这可能又要成为一个难题。

三、招投标方式政策性金融的发展空间

  从上述招投标方式政策性金融的运转条件分析来看,至少在可以预见的一个时期之内,招投标方式难以成为、也不宜成为我国政策性金融的主要形式,虽可积极试验,但至少不能指望它“包打天下”。

  比如,可试想迫切需要得到政策融资支持的我国中小企业,在我国企业总数中实际占比达99%以上,其中除一部分“中企业”可能适合通过招标作融资支持之外,成千上万的小企业(占全部企业数的比重要在80%以上,在全国数以百万计)如都纳入招投标融资轨道,将是难以想像、无法操作的。又比如,在我国广大农村区域,除为数不会太多、比重甚低的“农业产业化”龙头企业和项目、很少的一部分“农村基础设施”项目可能适合招投标方式融资之外,“三农”概念下的绝大部分“草根金融”项目、回报能力不达标的基础设施项目,都是无法纳入招投标模式的。

  如果不能够满足前述基本运转条件,就作为主打方式推出招投标方式的政策性金融,很有可能会产生两种结果:一种是希望参与投标的商业性金融机构为适应政策性金融业务的要求,不断设立专门服务机构和各种分支机构,从而再次“专门机构化”并出现机构重复设置,造成人力、物力、财力的浪费;另外一种结果就是中标机构在提供政策性金融服务时,或者会以商业性金融的利润弥补政策性金融业务的亏损,或者会以各种理由寻求政策性资金的追加,形成所谓“钓鱼工程”。中标机构的商业性定位,必然会导致其倾向于利用政策性金融服务范围表述不清晰或分账做不彻底的情况,在操作过程中有意不按照分账管理的要求封闭政策性资金的运转,从而可以“防不胜防”地把其部分商业性金融业务亏损归咎于政策性金融服务,促使其后招投标的初始条件更有利于商业银行方面。

  正因为如此,招投标方式的政策性金融虽然具有一定的自身优势,但是,囿于现实的主客观因素,其运作空间是受到明显约束的,目前其能够起作用的领域似应该具有如下特征:

  1.政策性金融业务的目的较为明确,范围简单确切,不具较大弹性。政策性金融业务发展过程中,由于政策性金融业务的支持对象范围广、需求多,政策性金融业务的形式千差万别,因此,并非所有的政策性金融业务都可以拿来招投标,只有那些目的较为明确和相对单一、范围确切、有一定聚集度、国家补助方式明确的政策性金融业务,才适合进行招投标,或者说是只有那些需求同类化程度较高、项目有一定规模或管理能保证一定集中度、较为“标准化”的政策性资金需求,才适宜于通过招投标解决,例如,贫困学生助学贷款可在各大专院校实施集中管理和流程标准化管理,财政对其也有明确而具体的量化贴息补助,所以以学校为单位的招投标似具有一定可行性;又如,开发太阳能利用技术的企业融资项目,在财政的税收优惠和投资补助措施业已明确的情况下,也应适合于通过招投标使之取得商业性金融机构的融资支持。

  2.政策性金融服务项目具有一定的“规模”性,不属于合计数量巨大而单个规模很小的分散化、差别化类型。政策性金融需求往往差别明显,个性化的成分很高,即使是相同的政策性支持对象,由于其承受能力不同、所在区域的金融发展程度不同,其政策性融资需求的规模和资金需求方式也不同,决不是对于每个政策性融资需求的满足,都可以组织招投标工作,这是因为前已论及,招投标工作的开展需要付出管理的成本,设想一下,我国对应于数以百万计的微型企业和数以亿计的农户的“草根金融”需求,显然需要得到政策性融资的倾斜支持,但如何有可能以招投标方式去落实这种支持?

  3.政策性金融业务的持续发展不会很快引起政策性金融服务需求的明显改变。政策性金融业务势必会不断变化,随着金融机构的发展、经济形势的改变,同一类资金支持对象的资金需求也会发生明显变化,政策性金融业务的支持力度和标准也会发生变化。因此,开展招投标政策性金融业务,其所支持的对象的资金需求应该是相对稳定、具中长期特性的,否则,即使通过招投标方式开展了相应政策性融资服务,在资金需求方式和规模迅速发生变化的情况下,中标金融机构很难按照招标书的规定开展业务,这一模式也就难以具备可持续性。

  4.政策性金融服务需求的区域相对集中,不散落在边远欠发达区域。我国幅员辽阔,各地经济发展情况很不一样,即使在一个省或自治区,各个县、乡的经济发展程度也往往大不相同,因此,对于那些散落在边远欠发达地区的政策性融资项目需求,如果通过招投标方式解决,中标金融机构势必要在这些地区设立分支机构以提供日常的政策性金融服务,并且在散落分布的每个地区,业务量一般都不会很大,甚至很小,其提供政策性金融服务的成本将高得难以承受。

  除上述特点外,我国招投标政策性金融业务的发展初期显然更适合于某些会较快带来明显后续商业收益的项目。

  基于上述几方面分析,我国招投标政策性金融业务的发展应当可以首先考虑以下一些领域:

  第一,某些可打包处理的单一标准化的政策性资金支持项目,如助学贷款项目;

  第二,某些带有商业利益前景的大型设备进出口和少数农业产业化龙头项目的政策性资金支持;

  第三,“中小企业”概念之中的部分高端中型企业的发展支持项目,尤其是支持节能降耗、减排环保、可再生能源方面新技术应用项目的资金投入;

  第四,某些重点开发地区和欠发达地区有一定聚集度的开发性资金支持项目;

  第五,其他一些在相关部门磋商和招投标具体业务的工作量上可承当和可不拖延地得到处理的融资支持项目,等等。

  未来,随着我国市场经济、金融体系的完善和政策性金融体系建设的发展,政策性金融改革的市场化取向可酌情提升,在管理条件具备程度到位的情况下,运用政策性资金以招投标方式追求更大放大乘数和更高配置效益的空间,应有望得到一定扩展。

四、探索规律,多元发展,将招投标方式纳入我国政策性金融体系发展的通盘规划

  政策性金融的本质特征在于:强调以金融手段来实现国家特定的经济与社会发展战略目标,强调金融机制与财政资金的“互补”结合。政府相当一部分政策性的支持资金,需要借助政策性金融体系、实现金融式聚集放大、市场化运作、专业化管理,努力提高其运行质量与效益。

  从国际经验看,政策性金融业务是长期存在的,即使是发达市场经济国家也存在比较强大而且种类多样化的政策性金融服务,对于采取赶超型经济发展战略的发展中国家来说,通过发展政策性金融业务,更可以适当集中有限的资金支持需重点发展的项目,从而加快赶超步伐。对于中国,在现阶段的“战略机遇期”,政策性金融业务的存在,则不仅要一般地满足其它发展中国家希望实现的目标,还特别需要在锁定“全面小康”和“三步走”现代化战略目标的情况下,大力促进经济结构升级和发展方式转变,贯彻落实统筹兼顾的科学发展观。

  在我国现阶段,无论科技产业、中小企业的发展以及中国产业结构的转型,还是西部开发、东北振兴,珠三角、长三角产业转型以及环渤海经济圈的发展、重庆社会统筹试点、北部湾经济区和海峡西岸经济区的加快建设,等等,都还存在资金不足的问题,而且某些领域是商业性业务不愿涉足的,都需要国家政策和资金的扶植和对商业性信贷资金的拉动。尤其是在“三农”领域,相关行业和从业人员获得商业性资金的能力很低,带有较明显的“市场失灵”特征,因而迫切需要获得政府政策与资金的大力支持。

  因此,我国政府必须能够长期动员和集中一部分资金资源,相应拉动、引致其他社会资源,来满足上述特殊领域和特殊行业的资金需求,通过逐步构建完善的政策性金融体系来完成这种资源集中和政策资金配置,填充财政直接支出和商业融资之间的“中间地带”(分层次地实现“无缝联结”)追求政府财力依托机制转换、实现效率提升的倍加效应,应是我国政策性银行改革和重新审视与构建政策性金融体系建设的战略性着眼点。通过改革,应将政策性融资体系建设作为我国社会资金融通的一个重要组成部分,进一步增强政策性金融体系的建设和发展,完成单纯依靠市场和商业性金融无法办到的事情,促进经济社会协调发展。在未来很长一段时间,即使我国经济继续得到快速发展,工业化、城镇化、市场化水平进一步提高,但由于产业区分和项目性质等原因,在农业、中小企业以及大型机电设备进出口等方面,我国仍然需要相应的政策性金融服务,当然,那时候政策性金融体系的范围将有所缩小,对经济影响的程度直观上也会有所降低。

  我国政策性金融体系需要改革,需要在现代化“三步走”通盘战略的高度定位,从政策性金融的目标及覆盖范围、运行方式、政策性金融机构的管理等方面重新规划,积极尝试,探索规律,研讨政策性金融服务的新方式,实现政策性金融服务的多元化发展。目前看,我国政策性金融大框架内的实现方式至少可以包括:

  1.政策性投资。政策性投资是指政府或者是政府的代理机构直接对符合政策性支持条件的融资对象进行股权投资的方式,这是政策性资金的一种直接投资方式,形成的是被支持对象法人资产中的一部分股权。它与专项引导基金的股权投资方式较为类似,但带有长期投资性质,可能带动的社会资金并不很多,并且有可能在被投资企业中占有份额较高的股权。这种方式主要是起到一种示范作用,体现政府对所投资领域的重视程度,增强其他社会资本进入该领域的信心。

  2.政策性贷款。政策性贷款业务是我国政策性银行对政策性融资业务所采取的主要资金支持方式。由政策性银行直接对符合其业务支持条件的资金需求者发放贷款,通常期限比较长,利率也要比商业性贷款的利率优惠得多。政策性贷款业务对政策性对象的支持最为直接,相应的手续也不繁杂,是能够体现政策性金融业务特点的“传统方式”。应该在加强政策性和透明度的同时,继续发挥这种政策性资金实现方式的重要作用。

  3.政策性担保。政策性担保是指政策性融资中介机构通过为符合支持条件的融资对象向商业性融资机构提供信用担保的方式,提供政策性资金支持。在担保机构参与下,可以降低商业性融资机构的资金风险,促使商业性资金进入政策性业务领域,发挥政策性资金对商业性资金的带动作用,实现社会资金的优化配置。

  4.政策性贴息业务。政策性贴息是指国家财政在商业性融资机构向政策性资金支持对象发放贷款时,以承担部分甚至全部利息的方式,直接将部分资金支付给商业性融资机构以弥补其承担的较高政策性贷款业务的风险。政策性贴息业务鼓励和引致商业性融资机构参与政策性融资业务的机制,具有“四两拨千斤”式的放大效应,其所贴补的那部分利息率(表现为百分比)的倒数,即是资金放大的倍数(假如贴了5%的利息,放大倍数是100/5,即20倍,相当于以5%的财政资金,引致100%规模的商业性贷款资金进入了政府意欲支持的项目)。

  5.专项引导基金。专项引导基金是政府为了促进某些领域内企业发展而设立的专门基金,一般在创业投资领域运用较多,在这些特定领域内,该基金可以联合社会资金一起对其进行资金支持。这种方式主要表现为向被支持对象进行直接的股权投资或债权投资,主要作用是提高其他社会资金对被支持企业的信心,一般在受政策支持的企业取得一定发展后可以股权退出或债务还本付息方式收回政府资金,转而支持其他已选定的企业。政府的TOT项目和有部分资金以参股形式进入开发主体资本金的BOT项目,也可归在这个实现方式之内。

  6.政策性保险。政策性保险业务也是开展政策性金融业务的一种重要方式,通过向被保险人收取保费的形式,集中起一部分资金,当发生政策性保险业务的风险之后,由政策性保险业务承担机构负责弥补承保人的部分或全部损失。政策性保险一般由政府设立的政策性保险公司负责,遵循“保险”的基本原则经营业务,但所收的保费可能不能弥补其承担的风险,其出现的政策性保费亏损由政府弥补。

  7.招投标方式政策性金融。它也是我国实现政策性金融业务的一种重要方式,如前所述,具有其它几种实现方式所不具备的一些特点和优势,虽然我们不能期待用招投标方式“包打天下”,但是,在我国政策性金融体系改革过程中,需要充分重视招投标方式所能起到的重要作用,将之纳入政策性金融体系改革和发展框架中进行通盘规划,在某些特定领域应积极试验,逐步积累经验和发展完善。

  8.BOT、TOT等PPP具体方式。

  另外,从招投标方式政策性金融的运转条件和局限性看,目前在政策性金融领域马上通过招投标方式取代专门机构举办的所有政策性金融业务,还是不可能的。在未来较长一段时间,政策性银行、政策性融资担保公司以及政策性保险公司等专门政策性金融中介机构,还需要在深化改革的同时继续存在。由于政策性金融机构具有分支机构数量较多、力求形成高度专业化的管理运作方式和熟悉政策性金融业务的优势,能够有针对性地满足千差万别的个性化政策性融资需求,因此,从未来政策性金融的组织体系构建考虑,我国仍需继续完善某些专门的政策性金融机构,并且还应要求其在政策性金融业务的提供方面,发挥某种骨干作用。招投标方式政策性金融业务与专门政策性金融机构的金融业务,应当相互呼应、补充,并行不悖。

  与此同时,我们也要认识到:针对现有专业化定位的政策性金融机构存在的管理运作成本高企、资金使用透明性低、缺乏对业务情况的有效监督、与其他金融机构和中央、地方财政的协调关系没有理顺等现实问题,需要继续研究和推行专门机构式政策性金融的改革与发展方案;需要重新考虑政策性金融机构的布局规划,优化政策性金融机构的行业、领域配置,加快现有政策性金融机构改革步伐,包括改革外部监督管理体制和内部治理结构、管理运营机制,建立全面的政策性金融业务考核及绩效评估标准,完善市场化的激励约束机制和以“风险共担”为前提的国家各级财政可持续介入机制等,以提高政策性金融机构的运作效率,降低管理运作成本,进一步发挥专门的政策性金融机构的重要作用。

贾  康   孟  艳
 

主要参考文献:

1.贾康、孟艳,《政策性金融何去何从:必要性、困难与出路》,《财政研究》,2009年第3期。

2.贾康,《建立和发展中国政策性金融体系不容回避》,《今日中国论坛》,2009年第4期。

3.白钦先,谭庆华著,《政策性金融功能研究——兼论中国政策性金融发展》,中国金融出版社,2008年版。

4.张令骞,《我国政策性金融理论与实践的审视与反思》,《经济研究导刊》,2008年4期。

5.夏书亮,《日本农村金融体系的运行范式及经验借鉴》,《金融发展研究》,2008年第6期。

注:

[1]贾康、孟艳,《政策性金融何去何从:必要性、困难与出路》,《财政研究》,2009年第3期。

[2]易纲,《中国银行业改革的内在逻辑》,2009年4月“金融40人论坛”上的讲话稿。

[3]资料来源:国家开发银行、农业发展银行和进出口银行三家政策性银行2008年年报和中国银监会2008年统计数据。

 

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