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央行准财政职能调整和财务处理的国际经验
中国金融四十人论坛特邀研究员 王信 [ 2010-07-22 ] 共有0条点评

  在发达国家,中央银行与财政的职能分界较为清晰。央行财务制度健全、透明,由于有大量货币发行收入,央行财务较为健康。但在许多发展中国家,央行因承担“准财政”职能而出现长期亏损,影响货币政策的有效性,导致通胀等严重问题。近年来,越来越多的发展中国家和转轨国家意识到央行财务问题的严重性,调整、减少央行的准财政职能,完善央行财务核算和信息披露制度,对央行的成本支付、利润上缴、亏损弥补等作出具体安排。本文对有关国家的经验进行综述。

一、央行准财政职能的成本支付

  中央银行承担准财政职能,将影响其财务状况和货币调控。通常,央行的主要任务是通过需求管理,保证物价稳定。但在不少情况下,央行出于公共政策的需要进行某些金融活动,对市场主体的效果等同于征税或补贴,类似于财政政策的作用,即央行承担了准财政职能。这可能导致其财务状况恶化,影响货币调控,导致通货膨胀或金融市场扭曲(王信 2010)。近年来,越来越多的发展中国家认识到这一问题的严重性,逐步明确央行和财政的职能。在央行承担准财政职能的情况下,由财政支付相关成本。

  1、外汇相关准财政职能的成本支付

  Markiewics(2001)将央行准财政职能分为外汇相关操作和金融体系相关操作两类。最常见的央行外汇相关准财政职能是保持汇率稳定,相当于为所有主体提供汇率担保。在国外资本大量流入情况下,外汇储备上升,央行为了进行对冲操作需发行央行票据。

  在许多国家,央行出现财务困难甚至亏损,一个重要原因是外汇储备投资收益低于央行票据发行成本,以及汇率变动导致央行外汇资产或负债出现汇兑损失。上世纪八、九十年代,智利中央银行发行本票(promissory notes)对冲过剩的流动性,高额利息支出使其连续亏损二十余年(Hawkins 2003)。2004年末,捷克央行外汇储备对冲成本超过1410亿克朗,持有外汇储备的累计损失高达1278亿克朗,造成央行自有资本为负。2007年,韩国央行经营亏损达4912亿韩元(约5亿美元),已连续4年亏损,主要原因是发行货币稳定债券(Monetary Stabilization Bonds)的利息支付高于外汇运营收益(BOK 2008)。

  针对上述问题,一些国家明确规定,央行外汇储备的汇兑损失及对冲外汇流入的成本由财政负担。如新西兰中央银行法规定,财政应向央行支付因其管理外汇而产生的汇兑损失。匈牙利规定,央行为维持汇率稳定而收购政府的外汇收入时,对冲成本由财政负担。根据中央银行法,南非央行因进行外汇市场干预、向企业提供远期汇率担保等出现的亏损,计入专门的“黄金和外汇或有准备金账户”(GFECRA)。2005年4月,南非央行与政府达成协议,通过现金和债券组合,对该账户中的亏损进行结算,并对此后外汇储备的积累做出新安排。即,央行用政府在中央银行的存款来积累外汇储备,央行支付的存款利息等于外汇储备资产平均收益率,央行在此过程中不会受到损失。在印度,为支持央行的对冲操作,政府发行国债后将有关收入存入央行无息帐户,这与央行发行票据的效果等同,但央行无需支付对冲成本。2002年5月,《巴西财政责任法》要求中央银行停止发行债券,货币政策操作使用政府债券。巴西财政部还为中央银行提供一定数量的可交易证券,以逐步替代到期的央行债券。还有些国家由中央银行与财政进行衍生品交易,财政通过负债管理消化国际储备估值变动风险(Stella 2008)。

  2、央行金融体系相关准财政职能的调整和成本支付

  在发达国家,财政和央行在维护金融稳定中的职责和成本负担较为明晰。央行具有维护金融稳定的职能,在金融市场急剧动荡时,央行可能干预市场、救助问题金融机构,主要是为了解决流动性问题,防范系统性金融风险。在此过程中,央行的损失由财政承担。本次国际金融危机爆发后,美国、英国采取非常规货币政策,央行资产负债表迅速扩张。美联储主要通过紧急流动性工具向市场提供流动性,而财政部进行风险较大的“问题资产购买计划”。在联储为金融机构救助提供贷款时,财政将负担联储可能出现的损失。例如,在J.P.摩根收购贝尔斯登的过程中,联储提供了300亿美元的贷款用于购买贝尔斯登的抵押贷款资产。联储的贷款损失应由财政负担,但在财政部来不及获得国会授权的情况下,财长保尔森致信联储,明确如联储出现损失,可相应减少其对财政的利润上缴(Paulson 2010)。在英国,财政部负责向各大商业银行注资并为银行发行的债券担保。在向北岩银行提供紧急贷款时,英格兰银行与财政部达成协议,由财政部对央行可能出现的损失和其他责任提供补偿。

  在发展中国家,央行常常承担与金融体系相关的准财政职能,主要包括补贴贷款、贷款担保、优惠再贴现、金融机构救助和重组等。央行损失长期得不到弥补,导致财务状况和货币调控能力受到较大影响。如,土耳其央行因参与银行体系改革,向银行注资并购买大量政府票据,资产负债表恶化(Hawkins 2003)。越来越多的国家对上述问题高度重视,开始进行调整、规范。如,进入1990年代以后,罗马尼亚、波兰、斯洛文尼亚和墨西哥都是由财政发债进行银行重组,而不是象1980年代的阿根廷、智利那样,通过央行进行(表一)。

表一 部分国家银行体系重组成本的负担

国家

时间

主体

工具

金额

阿根廷

1980

央行

再贷款

相当于同年GDP5

智利

1983

央行

央行债券

11亿美元

罗马尼亚

1992

财政

财政资金

3亿美元

波兰

1993

财政

国债

7.5亿美元

斯洛文尼亚

1994

财政

财政担保债券

14.8亿德国马克

墨西哥

1997-1998

财政

国债

400亿美元

资料来源:陈野华、卓贤(2006)

  一些国家通过立法,禁止央行承担金融体系相关准财政职能。1992年,秘鲁政府对中央银行注资,1993年生效的中央银行法规定,央行不得向政府、金融机构提供任何形式的贷款、资金和担保。1994年,央行损失与其对私人部门负债之比从1991年的31%降到2.2%。从1996年开始,秘鲁央行开始盈余,通货膨胀率也显著下降(Stella, Lonnberg 2008)。

  在一些国家,央行过去准财政操作的成本逐步由财政消化。如,1980年代后期,乌拉圭央行因大量购买商业银行的不良贷款,每年损失达GDP的3%,所有者权益变为负数。后财政一方面向央行注资,购买央行持有的商业银行不良资产;另一方面,央行逐步用国库券而不是央行票据进行公开市场操作,其成本由财政负担。到1995年,乌拉圭央行的亏损降至GDP的0.5%,央行自有资本由负转正。随着央行货币调控能力的提高,乌拉圭通货膨胀率明显下降(Stella 2008)。东南亚金融危机期间,隶属泰国央行的金融机构发展基金(FIDF)承担了大量准财政职能,包括向存款人、债权人提供全额担保,重组金融机构、承担金融机构不良资产转移的额外成本等。据泰国央行测算,FIDF危机期间的损失达1.4万亿泰铢。2002年,泰国财政部与央行达成协议,针对FIDF的亏损,发行不超过7800亿泰铢的政府储蓄债券(government savings bonds),政府负责支付债券利息,债券本金则由泰国央行用未来收益偿还(Fung et al 2004)。

二、中央银行财务会计准则和信息披露

  央行采用的会计标准及信息透明度,对于衡量其财务状况至关重要。目前,各国央行的财务会计准则和信息披露标准存在显著差异。不少发展中国家不公布央行损益表,其资产和负债采用历史成本法,难以准确反映其实际价值。但从越来越多国家情况看,采用国际通行会计标准、提高央行财务核算质量和透明度,是大势所趋。

  1、央行财务核算改进和损益的财务处理

  过去,许多央行一般依据历史成本法对其资产、负债进行核算,如用购买成本来计算其黄金储备的价值。近年来,越来越多的国家改进财务核算制度。2003年,《央行杂志》(Central Banking Publications)的全球调查显示,39%接受调查的央行采用国际会计标准(IAS,国际财务报告标准(IFRS)的前身),20%的央行混合使用IAS和其他会计标准。据哥伦比亚中央银行总会计师Jairo(2005)的研究,拉丁美洲和加勒比海地区逐步采纳国际会计标准。在其调查的17个国家央行中,近一半已经或正在采用IAS。88%的央行以当前汇率核算并披露资产负债表外汇相关科目,70%的央行对金融工具以公允价值记账。

  近年来,IMF鼓励各成员中央银行采用“国际财务报告标准”(IFRS)或公允价值法对资产、负债进行会计处理。据此,央行的损益将受资产估值变化影响,其实际财务状况将得到更好反映。2006年,西班牙央行引入公允价值核算方法,提高其核算的精确度。对外币资产应计利息,由每月改为按天核算,并将其视为外币头寸的一部分(沈明、储稀梁、王习武 2009)。加拿大央行也于2006年引入新的公允价值会计准则(Stella 2008)。欧央行采用IFRS,对资产重估采取较保守的做法。如果出现资产重估收益,则计入资产负债表的重估账户;但若出现损失,则计入损益表,并由成员央行按出资比例分摊(中国人民银行驻法兰克福代表处 2010)。

  由于许多央行外汇净敞口较大,采用IFRS后,短期内汇率的较大波动可能会使它们的损益表和资产负债表出现较大波动。对于那些有固定利润上缴机制的央行,问题可能更为突出:外汇资产升值产生的利润将上缴财政,而外汇资产贬值造成的损失将减少央行的资本和储备。

  为了避免向财政上缴未实现的收益或冲减央行资本,一些央行设置不影响所有者权益的“价值重估或调整科目”。 即,将累积价值重估损失记在资产负债表的借方(资产方),作为财政对中央银行的负债(无论财政认账与否)。例如,因本币升值导致外汇资产缩水,1995年底,匈牙利央行的累积资产重估损失达该行资产的37%,远超过央行资本。南非在2003年、秘鲁在1998年,类似资产重估损失分别达到央行资产的28%和25%(Stella, Lonnberg 2008)。俄罗斯央行对各项资产按照公允价值计价,一般每年进行一次价值重估。资产价值重估变动不计入损益,而是列入所有者权益项下的“重估准备”项目。只有当资产实际卖出时,资产重估价值的变动才计入损益。

  2、提高央行财务透明度

  发达经济体央行的财务较为透明。例如,1992年的《欧洲经济与货币联盟条约》规定,欧洲中央银行应每周发布综合财务报告,每月发布央行体系活动报告。成员央行应每日将资产负债表信息报送欧央行,每月对外公布其资产负债表。1998年,欧央行通过的《关于外部审计的任命和任期的决定》规定,欧央行及其成员央行应聘任独立外部审计机构对财务报表进行审计。

  针对许多发展中国家金融信息不透明的问题,亚洲金融危机之后,IMF注重提高各国货币政策、金融政策的透明度,于1999年公布了《货币和金融政策透明度的最佳实践准则》。其中指出,央行应定期公布资产负债表,系统、详尽地披露其财务状况。财务处理应遵循高质量的国际通用会计准则,采纳与国际会计标准或其基本原则相符的会计政策。央行财务报告应符合谨慎性、重要性、实质重于形式等原则。中央银行会计核算和审计重点包括:外汇操作、储备投资、对本国银行贷款、政府债券、不良资产拨备、留存收益等。应说明会计原则的细节和主要损益,央行对商业银行的支持应体现在报告中。

  2000年,IMF主要针对向其借款的经济体启动了“安全评价” (safeguard assessment)项目,其中一项重要内容是加强对央行财务报告的评估,促进央行透明度和财务信息可靠性的提高,确保IMF资源的安全性。

  由于各国和国际组织的努力,过去20年,整体而言央行透明度明显提高。在前文所述17个拉丁美洲和加勒比海地区央行中,公布资产负债表、损益表的央行占比分别为100%和88%,70%的央行公布外部审计报告(Jairo 2005)。Stella(2008)用“货币当局其他项目(OIN)/货币当局资产”来衡量央行财务报告的透明度:该比例绝对值高,则透明度低;该比例绝对值低,则透明度高。1992年,41%的央行该比例在-5~5%,31%的央行在-15~15%。2005年,处于-5~5%的央行占比上升到66%,处于-15~15%的央行占比降至12%。

三、中央银行的利润分配和资本补充机制

  1、中央银行的利润上缴

  在保证央行具有充足的资本和储备后,政府作为“股东”,有权获得央行部分收益。各国央行利润分配机制可分为四类,分别是政府决定、央行决定、政府和央行协商确定以及法律规定某一比例(表二)。与法定机制相比,前三类决定机制有一定随意性,可能出现央行向政府提供融资。对此,许多国家是禁止的。

  中央银行上缴利润取决于收益状况和保持必要的资本及准备金水平。目前,不存在关于中央银行资本规模的通行标准,巴塞尔资本与风险加权资产的比例不适用于中央银行。在实践中,央行必要的资本规模取决于履行的职能和有关金融制度。例如,若央行管理外汇储备,或维持固定汇率制度,就需要更多资本。一些国家对央行的资本和利润上缴条件有量化规定。如,印度尼西亚法律规定,央行资本达到货币负债的10%以上,才能向政府转移利润。印度储备银行的资本和储备目标是资产的8%(Hawkins 2003)。

表二  部分经济体中央银行利润上缴的决定机制

中国

政府决定

印度

中央银行决定,但政府有否决权

印度尼西亚

法定

韩国

利润的90%

菲律宾

可分配利润的75%

阿根廷

法定

巴西

法定

哥伦比亚

法定

墨西哥

留存实际资本后的利润

捷克

政府预算

匈牙利

以过去年份的平均利润为基础

波兰

小于利润的98%,法定

俄罗斯

利润的50%

南非

利润的90%,法定

澳大利亚

政府与中央银行协商确定

欧元区

中央银行决定

资料来源:Hawkins(2003)。

  一些央行规定,在向政府转移利润前,先留存超常收益准备金或冲销未实现的损失。如,2006年加拿大中央银行法允许加拿大银行董事会主席留存4亿加元,冲销未实现的投资组合估值损失。2007年9月,初次留存1亿加元(Stella 2008)。

  2、中央银行的资本补充、重组机制

  许多国家都有政府对央行进行资本补充的机制,其中央银行法包括央行损失和资本补充机制的一般性条款。如科威特中央银行法规定,若一般准备基金无法或不足以弥补央行损失,政府应弥补其缺口。尼泊尔央行法也粗略规定,央行损失由政府承担。

  在央行注资程序上,可分为自动注资和需要法律批准的注资。肯尼亚等国采取自动注资,只要央行在任何财年出现超过普通准备金的亏损,就由专项联合基金弥补,无需额外批准。韩国央行法规定,央行亏损应由准备金弥补,不足部分由政府根据《预算法》补充(Stella,Lonnberg 2008)。

  关于政府向央行注资的具体方式,通常采用现金和转移证券方式。有关选择非常重要,对政府、央行财务状况的影响有较大不同。财政通常不持有大量现金,使用现金给央行注资的案例较少。由于有大量的石油和天然气出口收入,2002年挪威用现金向央行注资。2004年,哥斯达黎加从国际市场借入外汇给央行注资。与本国GDP相比,这两个国家的注资额都不大(Stella 2008)。

  更多国家的政府用可交易证券向央行注资。1995年,牙买加政府以可转让政府债券向央行注资,改善了央行财务状况,降低了年均通货膨胀率。蒙古中央银行法规定,若央行出现亏损,政府应在两个月内以市场利率发行债券,并将其存放蒙古银行。阿联酋规定,政府通过发行无息、可转让国库券弥补央行亏损,将来央行用实现的净收益冲减政府债券(Stella,Lonnberg 2008)。总体来看,用可交易证券为央行注资,既可改善央行财务状况,还为国内债券市场提供跨越式发展机遇。中央银行可用获得的证券进行回购等操作,促进货币市场的发展。

  除了可交易外,注资央行的证券应能针对央行的债务结构。如1997年,为解决央行严重的外债问题,匈牙利政府用币种和现金流与央行外债相匹配的外汇证券组合为央行注资。注资前的1994-1996年,匈牙利的通货膨胀率年平均23.5%;注资后的1998-2000年,平均通胀率降至11.4%。两个时期内,GDP年均增长率分别为1.9%和4.8%(Stella 2008)。

  然而,一些国家曾使用不可交易证券为央行注资。这种做法存在严重缺陷,只能起到“粉饰”央行资产负债表的作用。卡塔尔、卢旺达、加纳都规定,若央行出现亏损,政府应发行不可转让、无收益债券进行弥补。其中,加纳发行的政府债券并无到期日。1996年,洪都拉斯政府向央行支付了期限为50年的零息不可交易债券,这笔交易的面值超过当年GDP的1%(Stella,Lonnberg 2008)。由于上述国家通胀率很高,央行持有的政府债券价值接近于零。从实际情况看,发行不可转让的政府债券向央行注资,并不能真正改善央行财务状况,相反会损害财政信誉。

  在总结各国经验教训的基础上,国际货币基金组织认为,弥补央行亏损至少应做到两点:一是央行应维持一般及其他储备,以弥补和对冲央行可能出现的运营亏损及其他风险,这有助于央行基本财务的健全。央行储备可由多种资本构成,并达到央行债务一定的百分比。二是针对央行亏损,政府应发行利率市场化程度较高、可交易的债券注资。央行持有政府有息债券,可保证一定的基本收入,满足正常的运营需要,减少再次发生运营亏损的可能性(Dalton, Dziobek 2005)。

  应该指出,从根本上改善央行财务状况,除财政弥补央行现有亏损外,还需要多方面政策配合。其中包括,进一步完善法律及相关制度,强化财政约束,改善银行监管等,减少导致央行亏损的制度因素等。

(作者:王信  崔莹)

参考文献

陈野华、卓贤,2006,“中国渐进改革成本与国有银行财务重组,” 《经济研究》,第3期。

沈明、储稀梁、王习武,2009,“俄罗斯、西班牙中央银行会计标准及其借鉴,” 《金融会计》,第9期。

王信,2010,“我国央行准财政职能的问题和对策,” 打印稿。

中国人民银行驻法兰克福代表处,2010,“欧元体系央行资产负债管理的有关情况,” 《专题报告》,5月25日。

Bank of Korea (BOK), 2008, Annual report of the bank of Korea 2007.

Dalton, J., and C. Dziobek, 2005, “Central bank losses and experiences in selected countries,” IMF Working Paper, WP/05/72.

ECB, 1998, Decision ECB/1998/NP1 of 19 June 1998 on the appointment and on the duration of the mandate of the external auditor of the European Central Bank.

ECB, 2008, “Legal framework of the Eurosystem and the European system of central banks,” ECB legal acts and instruments.

Fung, Ben, Jason George, Stefan Hohl and Guonan Ma,2004,“Public asset management companies in East Asia: A comparative study,” FSI Occasional Paper No 3.

Hawkins, John, 2003, “Central bank balance sheet and fiscal operations,” BIS Papers No 20.

Jairo Contreras Arciniegas, 2004, “Application of international accounting standards to central banks,” presented at the IX Meeting on Accounting and Budgetary Issues in Central Banking, Santiago de Chile, Oct.20-22.

Markiewicz, Malgorzata, 2001, “Quasi-fiscal operations of central banks in transition economies,” BOFIT Discussion Papers 2/2001, Bank of Finland.

Paulson, Henry, Jr., 2010, On the Brink: Inside the Race to Stop the Collapse of the Global Financial System, Business Plus, P115.

Stella, Peter, 2008, “Central bank financial strength, policy constraints and inflation,” IMF Working Paper, WP/08/49.

Stella, Peter, and Lonnberg Ake., 2008, “Issues in central finance and independence,” IMF Working Paper, WP/08/37.


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