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巴塞尔III对中国银行业监管的启示和影响
中国金融四十人论坛学术顾问 谢平 [ 2010-12-06 ] 共有0条点评

  鉴于此次金融危机银行体系所暴露出的种种弊端,G20委托巴塞尔银行监管委员制定新的银行资本协议,对银行业监管进行重新厘定。随后,巴塞尔银行监管委员27个成员国围绕如何提高银行抵御金融冲击的能力进行了为期数月的讨论,于2010年9月12日对Basel Ⅲ达成一致并形成草稿;在11月的G20首尔峰会上,Basel Ⅲ被提交给G20成员国进行审定,最终获得批准,形成银行业监管的新标准。

Basel Ⅲ评述

  从Basel Ⅲ的内容看,它吸收了对金融危机的新研究成果,主要有以下特点:一是继续以资本要求、部门监管、市场约束为三大支柱,主要侧重于第一支柱的改革,在第二和第三支柱上也有所调整;二是Basel Ⅲ主导思想是以资本监管为主,同时引入流动性监管标准;三是监管理念以微观监管为主,引入了宏观审慎监管的概念;四是通过对宏观经济影响分析来校准资本和流动性监管的关键参数。

  从资本充足率监管改革内容来看,主要的改变包括以下几个方面:一是最低监管资本要求和资本留存缓冲有所调整;二是设定逆周期资本缓冲区间为0-2.5%;三是对系统重要性银行的额外资本要求可能定为0.5%-1%之间,具体细节正在讨论之中;四是以杠杆率作为资本充足率的补充,在2013年至2016年的并行期,对3%的最低一级资本杠杆率进行测试,经校准和调整后于2018年纳入第一支柱。

  从资本充足率的公式——资本充足率=资本/风险加权资产——可以看到,Basel Ⅲ对资本充足率监管的改革涉及到分子、分母及比率三个方面。首先,从分子方面来看,Basel Ⅲ意在提高资本质量。对于核心一级资本,Basel Ⅲ规定必须由普通股构成,而符合标准的一级资本应在持续经营条件下具备足够的损失吸收能力,普通股占一级资本的比率从50%提高到75%。其次,从分母方面来看,一是改善风险覆盖面,包括提高复杂证券化产品、交易类资产的风险权重以及涵盖表外敞口和交易对手信用风险等;二是鉴于风险权重计量中的非客观因素,使用未经风险调整的表内外资产总额,计算并控制杠杆率。第三,从比率方面来看,提高最低监管资本要求:最低普通股资本比率从2%提高到4.5%;最低一级资本金比率从4%提高到6%;加上资本留存缓冲,资本充足率从8%提高到10.5%。

  另外,资本充足率标准的其他方面:资本留存缓冲、逆周期资本缓冲以及对系统重要性银行的额外资本要求体现了宏观审慎监管理念。

图1:最低监管资本要求和资本留存缓冲实施时间表


 
  从流动性监管改革来看,Basel Ⅲ对短期及中长期流动性设定了不同的监管指标。一是短期流动性指标,它规定银行的30天流动性覆盖比率(Liquidity Coverage Ratio,LCR)应大于等于100%,目的是保证银行有充足的流动性资产以应对短期流动性冲击;二是中长期流动性指标,它规定净稳定融资比率(Net Stable Funding Ratio,NSFR)应大于等于100%,目的是控制银行的流动性错配,鼓励银行使用稳定的融资渠道。同时对流动性监管的时间也做出了具体的规定,LCR从2011年开始观察,2015年引入最低监管标准;NSFR从2012年开始观察,2018年引入最低监管标准。

  Basel Ⅲ对流动性监管的改革改善了过去对流动性风险关注不够的局面。危机中,很多银行资本充足率很高,但是缺乏流动性,货币市场突然间就丧失了流动性,全靠央行注入流动性。在本轮金融危机中还有一个重要的发现:存款多的银行反而比其他银行更加稳定,净稳定融资比率这个概念正是针对这个观察提出的。根据传统的观点,居民存款越多的银行风险是越大的。然而事实证明情况恰恰相反,居民存款这部分是最稳定的,原因在于居民的挤兑成本比较高,特别是对个人存款尤其如此。美国把高盛和摩根斯坦利两家银行转变为储蓄存款银行,就是出于这方面的考虑。对于中国来说,除了国家开发银行外,绝大部分银行是储蓄银行。对净稳定融资比率这个全新的概念,还需要进一步的研究解读,一个可行的措施可以把中央银行再贷款作为稳定融资比例。

  从宏观谨慎监管来看,Basel Ⅲ针对危机中出现的三个方面的问题分别提出了解决措施。

  一是金融危机期间银行在回购股份、分发红利和发放奖金上存在“囚徒困境”——如果其它银行都这么做,不这样做的银行会被认为经营有问题,在公众预期改变的情况下会对银行的经营产生实质的影响,最终的结果就是所有的银行都这么做,导致银行体系的资本无法从内源融资渠道得到补充。Basel Ⅲ提出用资本留存缓冲来解决这个“囚徒困境”。

  二是在金融危机期间,最低监管资本要求通过信贷供给放大实体经济波动(顺周期性):经济上行时信贷风险未充分体现,对信贷供给的约束趋松,容易造成信贷过度扩张,积累系统性风险;经济下行时信贷风险体现出来,对信贷供给的约束趋紧,加大实体经济复苏难度。Basel Ⅲ提出用逆周期资本缓冲和前瞻性贷款损失拨备来解决监管资本的顺周期性问题。

  三是系统重要性机构之间过度的相互关联在金融体系和实体经济间传导风险。对此Basel Ⅲ提出对系统重要性银行增加额外资本要求、或有资本(contingent capital)和跨国银行处置机制来解决系统重要性银行对经济的影响。

  Basel Ⅲ对资本留存缓冲、逆周期资本缓冲和或有资本提出了征求意见稿,而其他一些细节则仍在商讨之中。

  对于资本留存缓冲和逆周期资本缓冲的设定,Basel Ⅲ规定资本留存缓冲固定在2.5%,由普通股构成,目的是让银行在金融经济压力情景下能由这一缓冲吸收损失;逆周期资本缓冲在0-2.5%之间并由监管当局相机决定,主要由普通股和其它能完全吸收损失的资本工具构成,目的是在信贷过快增长并导致系统性风险积累的情景下让银行持有更多资本。逆周期资本缓冲是资本留存缓冲的一个延伸。

  如果银行一级资本充足率低于最低监管资本要求、资本留存缓冲和逆周期资本缓冲之和,它们在回购股份、分发红利和发放奖金等方面要受限制。而且资本充足率越接近最低监管资本要求,限制越大。这是Basel委员会对于银行监管在方法论上的一个很大的思维上的突破,如果银行资本充足率达不到一定标准,则分红就会减少,甚至不分红,而且后续的政策还可能要求如果核心资本达不到一定标准,则未分配利润必须强制性转化为股,就是强制内部配股。

图2:资本充足率与银行利润留存比例关系图


 
  对逆周期资本缓冲水平的确定,Basel委员会建议主要参考私人部门信贷/GDP比率。

  首先,定义信贷/GDP比率的缺口(GAP)=信贷/GDP比率的当前值 – 趋势值。其中趋势值可根据H-P滤波器估计。

  其次,逆周期资本缓冲达到区间上下限的条件是(参数有待校准):信贷/GDP比率的缺口< 2%,逆周期资本缓冲=0%;信贷/GDP比率的缺口 > 10%,逆周期资本缓冲=2.5%。

  Basel委员会认为除信贷/GDP比率外,还应参考银行业税前利润、CDS价差、融资成本和资产价格等指标。

图3:私人部门信贷/GDP比率缺口与逆周期资本缓冲的关系(以英国为例)


 
  从私人信贷和GDP比例的角度来看,中国的这个比例是很高的,这会对中国宏观经济和银行定价产生重大影响,而银行业税前利润、CDS价差、融资成本和资产价格等指标对中国银行业的影响则是次要的。

  而对于或有资本,Basel Ⅲ规定或有资本是指内含以下条款的资本工具:在监管当局认为银行没有生存能力(non-viable)或者银行接受了公共部门的资本注入并且该资本注入是银行生存的必要条件等情况下,该资本工具可被注销或转换成普通股。或有资本的目的是提高私人部门对银行危机处置的贡献,降低对公共部门救助的依赖,从而控制“大而不倒”机构的道德风险。或有资本的设计隐含了银行应将私人部门作为普通股融资的首要来源。

图4:监管强度的收益与损失


 
  Basel Ⅲ还考虑了宏观经济影响和参数校准。

  从Basel Ⅲ的内容来看,加强资本和流动性监管的成本是提高信贷成本和降低信贷供给,抑制消费和投资,造成GDP损失;收益是降低未来金融危机的可能性,避免相关GDP损失。Basel委员会测算表明:在一定范围内加强监管力度,收益超过成本。

  对于中国银监会来说,要充分意识到监管加强所带来的正的收益,中国向来有一个“在发展中规范”的说法,而现在的事实亦证明事前监管的加强可以有效降低危机发生的概率,从长期来看对一个国家是有好处的。这次危机后,在理论上在监管和经济增长这个问题上有很多新的文献,对现在的政策分析和制定有很强的指导意义。从更宏观、更长期的角度来看,在资本市场上,监管质量和增长之间有很强的正向关系,根据我及IMF的一些研究,监管得越好,资本市场发展也越好,从而对经济增长的推动作用也就越大。

  我们可以分析加强监管的收益与损失。收益是,在当前水平上将资本充足率提高1%并满足流动性监管要求,未来发生金融危机的概率从4.6%降为2.3%,由此避免的损失为GDP的1.4%;而损失则是,如果更高的资本充足率要求在四年内逐步推进,资本充足率每提高1%,GDP水平下降0.19%,相当于年均GDP增长率下降0.04%。

  Basel Ⅲ对第二和第三支柱改革也做了一些规定。

  第二支柱就是监管部门,对于监管部门要提高监管的水平,我们看流动性管理、估值实践、压力测试、薪酬制度、公司治理和监管协调等,这些都会纳入第二支柱,都会增加我们国家三个监管当局的工作。第三支柱就是市场约束,主要是对所有上市和非上市金融机构,将加强对其证券化敞口、表外敞口、监管资本构成以及薪酬制度的信息披露,这些将作为一个主要的市场约束。目前银监会已经有所行动,无论是上市公司还是非上市公司,银行部门都要求对有些信息进行披露。

Basel Ⅲ对中国银行业监管的启示和影响

  Basel Ⅲ对中国银行业监管的影响和中国经济的影响可以从以下几个角度来分析:

  第一,货币当局应具有宏观经济分析能力、参与并了解金融市场、负有最后贷款人职能以及监督支付清算系统,并成为宏观审慎监管体系的牵头人。Basel Ⅲ提出来宏观谨慎监管之后,对于中国来讲就面临着一个责任分划问题,银监会和央行的意见可能出现不一致。从国外的案例来看,美国是把权力划分给了美联储,英国是把权力划分给了英格兰银行,同时现任英国首相提出前段时间英国银行监管不作为宏观谨慎监管,把银监会并回了央行。从宏观谨慎监管的角度来讲,不仅要有人牵头,更重要的是监管当局和货币当局应对系统性风险进行很好的监管协调。对于中国来讲,尽管机构上不会有大的改革,但是在监管机制上会有所变化,这涉及到宏观谨慎监管、协调监管、危机处理、事前的风险防范等问题。

  第二,“大而不倒”金融机构造成的系统性风险是宏观审慎监管重点关注的问题。中国银行机构是普遍比较大的,目前世界前十大银行中国占了五个,而且基本是国有的,国有大型金融机构的特殊地位使得“大而不倒”问题在我国更为突出和严重。目前在保证国有股比例不下降,同时既保证资本充足率,又保证贷款增长率这三个前提下,我们采取了汇金发债注资银行的办法,然而这种措施是不可持续的。对于国有控股金融企业的持股比例,我们也要有所作为,现在政府持股最高的上市银行是工商银行和中国银行,财政和汇金总共占有几乎67%的比例,以后不断有资本金补充要求,这就涉及大股东融资问题,财政会涉及预算问题,汇金会涉及到融资来源问题。为此,国有银行一是要完善资本金补充和约束机制;二是要完善国有金融资产管理体制,明确对国有控股金融企业的合理持股比例,进一步分散股权结构;三是要改变银行经营模式,关于这点我们在后面再具体讨论。

  第三,对系统重要性金融机构要采取更严格的监管标准。Basel III对系统重要性银行的额外资本要求体现了这一理念。这个理念与我们原来的理念不同,以往我们认为大银行资本充足率可以低些,而Basel III的观点则恰好相反,这是一个新的理念。同时目前银监会正在研究国内系统重要性银行的识别评估方法。

  第四,前瞻性贷款损失拨备是应对顺周期性的主要工具之一。银监会提出动态拨备率,银行贷款损失拨备占贷款余额的比例不低于2.5%,贷款损失拨备占不良贷款的比例不低于150%,两者按孰高要求执行。

  第五,短期来看,Basel III资本和流动性监管要求对中国银行业影响不大。金融危机后,国有大行及中小银行的资本充足率从8%分别提升到11.5%及10%,已高于Basel III要求。中国银行业以利息收入为主的盈利模式杠杆率不高;资金来源以存款为主,对批发性融资依赖不高,因此Basel III的杠杆率和流动性要求尚够不成很强约束。但这种情况得益于这一轮银行改革,长期能否持续有待检验。

  第六,银行应改变以信贷业务增长为利润主要来源的粗放式经营模式,包括节约资本支出、提高中间业务占比、发展表外业务、资产证券化和信贷转让交易等。

  第七,应提高银行资本金补充渠道中内源融资的份额,为此应降低分红比例。这对我国影响比较大,我们现在的分红比例是45%。

  第八,Basel III下,贷款增速会下降。这是一个宏观概念,如果我们国家严格执行巴塞尔III的话,对于贷款的增长速度,进而贷款对经济增长的影响,监管当局要进行很好的测算。

  第九,银行经营成本、拨备比例、分红比例和利润增长率等因素的变化对银行股(特别是中小银行股)的估值有重大影响,可能影响股市。
 


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