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中国国际金融战略研究需处理好四个关系
中国金融四十人论坛特邀研究员 王信 [ 2011-02-15 ] 共有0条点评

  我想重点谈中国国际金融战略,或者说中国如何进一步参与金融全球化问题。此次国际金融危机后,学界、金融界有关中国加快金融改革开放、进一步参与金融全球化的讨论很多。但我国参与金融全球化的大战略有待形成,相关目标、步骤、大致时间表等并不清晰,显得较为被动。纯粹从经济金融发展层面看,我国进一步参与金融全球化、在国际金融治理中发挥更大作用的条件是基本成熟的。但为什么实际做起来进展却不那么令人满意?从政治、国际关系等角度看,以及考虑到国内不同集团的局部利益,可能有助于我们更好地理解上述问题。研究制订“十二五”及之后更长时期我国国际金融发展战略,必须拓宽视野,更多地借助国际政治经济学,分析、处理好以下“四个关系”。

  第一,经济与政治的关系。经济与政治密不可分,在金融问题上尤其如此。弗里德曼、施瓦茨的《美国货币史》中,有大量政治决策影响货币金融走向的生动描述。[1] 国际政治经济学英国学派的创始人苏珊.斯特兰奇(Susan Strange)曾言,在不讨论政治因素的情况下研究英镑问题是不可能的。 [2]

  在我国参与经济金融全球化过程中,政治因素的影响屡见不鲜。我国开始改革开放、设立经济特区,是在当时人民生活水平低、深圳持续存在居民“逃港”潮的背景下发生的。提高居民生活水平,在与港台竞争中显示社会主义优越性,是促使中央做出改革开放决策的重要因素之一。[3] 又如,2004年以后允许开办香港人民币业务,最近更是提出发展香港人民币离岸金融市场,一个重要考虑是维护香港的繁荣稳定。在人民币汇率问题上,不管我们愿意与否,国内外有关争论已经带上浓厚的政治色彩。在对外投资过程中,我国国有机构屡屡碰壁,显然受政治因素干扰;有专家建议我加大对非洲等地的投资,也离不开政治、外交的考量。

  在政治与经济的关系上,最好的结果是相互促进,至少避免两者相互冲突、制约。例如,发挥香港的独特作用,发展香港人民币离岸金融市场,有利于促进人民币资本项目可兑换和“走出去”,又可促进香港的繁荣稳定,保证“一国两制”伟大实践的成功,推动祖国和平统一大业。在政治问题可能成为障碍但无损我核心原则的情况下,如果市场有较大需求,经济上对我有大利或基本无害,也可积极稳妥地推动。如,可考虑搁置敏感问题,更积极地推进海峡两岸金融合作,最终有利于“大中华经济圈”的发展和我大国崛起。我国在参与亚洲乃至国际货币金融合作时,可能面临主要大国间的历史问题、现实政治问题等障碍,应尽可能减少对立、加强务实合作,即使短期内我不占据主导地位也关系不大。随着我国力进一步增强,在大国博弈中自然可望转为优势。如果过于强调历史、政治问题,在区域和国际金融治理中消极、被动,手中厚实的经济牌发挥不了作用,就容易错失战略机遇期。

  第二,中国与外部世界的关系。我国长期奉行“韬光养晦”战略,在国际事务中不强出头。随着国力的迅速增长特别是此次国际金融危机后,有关调整“韬光养晦”战略、在国际经济金融事务中发挥更大作用的呼声增强。提升我国的国际地位和影响力是政府和民众的共同愿望,举办奥运会、世博会,以更积极的态度参与“二十国集团”会议、国际货币体系和金融监管改革的讨论等都是显著例子。胡锦涛总书记2010年12月27日在上海世博会总结表彰大会上明确指出,“要进一步树立和增强世界眼光和战略思维”,“以更加开放的姿态面向世界”。

  然而,在我国进一步参与金融全球化问题上,不少人仍有较深疑虑和警惕,甚至激烈反对。这可能是由于现行国际货币金融体系仍由西方大国主导,不少西方金融机构惟利是图,我们信息有限,担心自身利益受损,底气不足。历史上我国长期受西方欺压,许多人容易接受“货币战争论”、“阴谋论”,民族主义情绪高涨。对一些重大国际金融问题,许多人未能从我国总体根本利益出发进行全面、深入的分析,而是意气用事,对西方压力难以理性对待,甚至走向“凡是西方要求的就必须反对”的极端。这在人民币汇率、国内金融市场开放等问题上都有表现。最近国际社会讨论“参考性指南”以推动世界经济持续、平衡增长,有关经常项目差额等指标的设定,与我国“扩内需、调结构、减顺差”的大方向是基本一致的。但由于美国力推“参考性指南”,我国内对此要形成共识就很不容易。

  除认识问题外,国内一些团体还会因自身利益而反对我国进一步参与金融全球化。随着我国更深入地参与金融全球化,过大的政府权力、不合理的行政干预都会越来越多地受到国际规则的制约,一些掌握特权的国内机构的竞争优势将受到削弱。改革派学者正是希望“以开放促改革”,推动市场经济体制的建立和完善。但这显然是利益集团所不愿看到的。国际政治经济学的研究表明,全球化对主权国家政府行为会形成一定约束,但在利益集团影响下,政府也会采取措施,影响全球化进程。此时国际压力可能适得其反,尤其针对象中国这样政治、军事上不依靠西方的大国(与小国或“二战”后西德、日本的情况有较大不同)。

  未来我国进一步参与金融全球化是大势所趋,但应找准定位,稳妥进行。中国已成为世界第二大经济体,政策外溢效应已越来越大,同时承受外部冲击的能力也在增强。中国要在国际金融治理中发挥更大作用,更需要首先融入国际主流,承担相应责任。在中国与外部世界关系问题上,既要提升自己的形象,更重要的是参与国际金融规则制定,充分利用国际大市场,维护我根本战略利益。在此过程中,与西方强国的碰撞甚至冲突不可避免,我们应更加自信、从容,以我为主,积极进行对话,妥善解决问题。在国内,应充分考虑民众情绪以及利益集团可能的反映,多做宣传解释工作,避免金融改革开放因利益集团的激烈反对而陷入停滞和倒退。这方面需要大智慧、大战略。

  第三,政府与市场的关系。这是老问题了,但在中国进一步参与金融全球化过程中无可回避。我国早已明确提出建立社会主义市场经济体制,但目前政府仍在资源配置和经济社会发展中起主导作用。在不少人看来,这是政府为实现(短期)经济增长和维护社会(绝对)稳定目标而必须保留的手段。市场化措施如果有利于动员更多资源实现上述目标,就容易得到支持。但如果市场化改革可能危及政府的控制力,他们就很谨慎甚至反对。只有当经济处于非常困难的境地、别无选择,或市场化做法已实际运行一段时期、震动较小,有关做法才容易得到认可。

  上述思维方式对我国参与金融全球化的讨论和决策有较大影响。例如,为吸引外资促进经济增长,我国在改革开放之初就放松对流入特别是FDI的管制,但即使在外汇储备已经非常高、国内流动性充裕的今天,不少人对放松资本流出管制仍较为谨慎。又如,1994年外汇体制改革前夕,大约80%的外汇交易已在外汇调剂市场进行,决策层相对容易作出官方汇率与调剂市场汇率并轨的决策。2005年“汇改”以后,政策有反复、争论很多,有国际金融危机的原因,但更主要是各方认识难统一。要真正做到由市场供求决定汇率水平,发挥汇率在有效引导资源配置的作用,并不是一件容易的事。在人民币国际化问题上,不少人似乎热情高涨,但其主要着眼于提高中国国际影响力,试图避免美元主导的国际货币体系带来的负面影响。实际上,人民币走向国际化需要资本项目可兑换和国内金融市场开放,对现行金融管理体制将造成较大冲击。碰到这些具体问题,不少人对人民币国际化恐怕就不那么热心了。

  在全球化时代,国内市场与国际市场联系更加密切,市场力量更大,对政府行为的影响将更加突出。在我国增量改革时期,通过市场化手段动员资源、同时政府在资源配置中掌握主导权大体行得通,但矛盾已经越来越大。随着中国进一步参与金融全球化,政府行为将越来越多地受国际金融市场的制约。一些金融调控、监管政策对国有机构可能有效,但对外资机构就很难适用。随着跨境资本流动规模的增大,行政手段的有效性也会受到削弱。如果强化行政管理,将加剧市场扭曲和资源配置的低效率,中国长期经济稳定增长难以保证,还可能陷入经济停滞和社会动荡,人民币国际化和我国在全球金融治理中发挥更大作用更无从谈起。

  中央早已明确有关建立市场经济体制,发挥市场在资源配置中的基础作用的大方向,但一部分人的思维方式、有的权力部门的行为方式还难以较快转变。中国要进一步参与金融全球化,政府对市场干预过多的问题必须得到解决。这不可能一蹴而就,只能渐进、稳妥进行。既要坚持金融改革开放的大方向,也要充分考虑各种群体的诉求,否则欲速则不达。

  第四,中国整体利益与局部利益的关系。目前学界很多有关中国进一步参与金融全球化的政策建议,如从国家整体利益来看都是非常必要的,也是可行的。但从某些局部利益来看,情况则复杂得多。我国经济金融决策很大程度上是在共识基础上作出的,因此局部利益的影响很重要,有时甚至是决定性的。

  在我国,整体与局部利益的关系可能主要体现在中央政府与各组成部门,中央政府与地方政府的博弈上。中央各部门、地方各级政府的权力、影响力都很大,而工会、非政府组织等群体力量较小,对决策影响不大。我国还有一个重要特点,各行业主管部门、各地区政府都负有本行业、本地区经济发展和稳定的重大任务,其职能不仅限于制度规范、监督管理,因此它们在很大程度上与本行业、本地区主要企业、金融机构的利益是接近的。

  在我国国际金融政策的讨论中,部门、地区利益表现得很明显。如对人民币汇率改革,出口行业、大量向出口制造业发放贷款的金融机构、出口占重要地位的沿海地区可能因人民币升值而受损,它们对此有较大担忧是可以理解的。而人民币汇率升值,要么对短期经济增长、社会稳定的助益不明显,要么获益团体未能充分表达,对决策的影响就小。又如在逐步放松资本管制和扩大国内金融市场开放问题上,不少人担心如果市场主体能便利地对外投资和借用外债,就会导致银行存款和优质贷款客户流失;更多外资金融机构的进入,也会使国有大金融机构面临更剧烈的竞争。有关部门、地区可能担忧再也难以通过影响国有金融机构实现其政策目标,因此对资本项目开放积极性不高。尽管渐进的金融开放有利于推动国内金融深化,提高资源配置效率,对普通金融消费者和整个国民经济都有好处,但在短期内,一些合理、可行的政策设想难以付诸实施。

  各地区、各部门考虑其局部利益很正常,各国皆然,不一定都是坏事。可利用地方发展经济的积极性促进金融改革开放。深圳、天津等沿海发达地区普遍希望进一步扩大金融开放,发展更多金融业务,促进地方经济发展。上海建设国际金融中心,更离不开金融改革开放。当然,应合理布局,有序推进。如,上海、香港应合理定位,相互促进,共同发展。

  为防止局部利益影响甚至凌驾于整体利益,可考虑从以下几方面入手。一是金融开放按照一定参考性指标渐进进行,留有余地和后手,避免过快开放对某些地区、行业造成太大冲击。二是加强对权力部门和那些凭借非经济因素占据优势地位的国有大金融机构的监督和约束,更加关注沉默的大多数,加强对普通储户、金融消费者的保护。三是设立中央直属综合协调机构,该机构独立于部门、地区利益,有较强研究能力,能全面深入地分析各利益集团的意见,从国家整体利益最大化出发提出政策建议。

  总之,“十二五”及之后一段时期,在研究、制订我国国际金融战略时,应加强经济学者与其它领域学者的对话和交流,从经济、政治、外交等多角度进行全面分析,充分考虑各方利益和诉求,处理好经济与政治、中国与外部世界、国家与市场,以及整体与局部的关系。关键问题是政府职能界定和中国在世界的定位。中国经济市场化、政府职能转变与中国全面参与全球化是相辅相成的。中国经济金融能否由大而强,推动大国崛起,最终实现民族复兴和长治久安,关键看我们在重要战略机遇期做出何种选择。

注:

[1]Friedman, Milton, and Anna Schwartz, 1971, A Monetary History of the United States, 1867-1960, Princeton University Press.

[2]本杰明.科恩,2010,《国际政治经济学:学科思想史》,杨毅、钟飞腾译,上海人民币出版社,第一版,第51页。

[3]陈秉安,2010,《大逃港:中国改革开放的催生针》,广东人民出版社。


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