房地产调控与房地产税
贾康
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2011-02-23 ]

  关于中国房地产调控问题及房产税等问题,现在整个社会心态表现为大家都非常关心这个事情,而且都很动感情。网上的观点以及媒体的报道大部分都是指责,我觉得还是应该更理性和严肃地讨论这个问题。从全局视野来看,2010年10月1日之前官方有态度表明要推进试点的房产税,也就是前些年在十个城市曾经做过、现在仍然还在延续的“税基评估模拟空转”的物业税,即我们经济学上说的不动产税和房地产税,这应该是我们正在进行的新一轮房地产调控新政当中不可缺少的制度内容。

  房地产领域的重要性、复杂性和敏感性,随着我们国家经济的成长、社会与体制的转型,前所未有地凸显出来了。我们现在的社会发展特征是处于中央反复强调的仍然可以大有作为的战略机遇期,具体到“十二五”,就是2020年实现全面小康社会目标的关键时期,这个关键时期的特征是:既是黄金发展期又是矛盾凸显期。

  矛盾凸显首先表现在资源和环境的制约;另外一个表现是人际关系、社会关系以及收入分配的制约。从前面一个制约来看,现在中国最稀缺的资源就是城市中心区及周边的土地,这是在城市享有不动产的前提条件。在今后几十年,城市化水平要从现在百分之四十多一路提高到百分之七十到百分之八十,在这个过程中,将有很多农民(5亿以上)进入城市,还有很多外部世界的参与者将带着投资或其他的要素来到中国,他们首先也是会到一线城市来分享这方面不动产的具体使用份额。从这些需求方面看得出来,不断上升的需求和土地的自然垄断之间的矛盾是非常突出的。这个矛盾牵动利益,牵动感情,又涉及人际关系的矛盾凸显,我们确实不可掉以轻心。

  本次宏观调控与房地产调控新政,应当、也正在明确树立起宏观调控层面的双轨统筹框架目标。让政府的归政府,市场的归市场。政府在房地产这个领域中,要明确认识到有“两轨”,一个是保障轨,一个是市场轨。最高端的层面应该是由政府统筹来管理,设计好一个总体的全部国土的“顶层计划”。具体到某一个地方政府,在整个辖区通盘规划里,要把所有的相关事情处理好,包括这里面的住宅怎么建,从廉租房到公租房和长租房,到一般商品住宅,到高端住宅,这是由市场主体怎样试错也试不出来的,必须由政府牵头做好这种顶层的规划。在下一层面,保障轨上,政府首先要管托底,这个底首先从廉租房托起,进而托到适应收入夹心层、年轻白领的公租房、长租房的需要。如果能让居民收入低端和收入夹心层“住有所居”,可以满足这样的保障性需求,那么政府在市场轨上就不用紧盯着房价问题,就不必使用那么多的手段去对付房价这么一个指标。政府还应引导民间资本和社会资金进入建设领域,同时也包括使民间资金参加建设低端的保障房这方面的政策引导。

  对于在市场轨上运转的商品住宅、产权房,政府主要就是要在管规划之下管规则,让相关主体公平竞争,让比较有钱的人通过运用消费者主权自己来做选择。另外管规则的后面还要管收税,除了在交易环节征税之外,同时还要在保有环节收税,而这恰恰是我们过去制度的缺失。我们在考虑市场经济发展和和谐社会大前提下,调控新政的力度不论如何“史无前例”,但是如果在信贷手段、行政手段之外不加上改革深化、制度建设、法制进步和不动产保有环节税收制度这样的内容,就没有体现出“治本为上”的调控高水平,而只是重复原来已经做过的调控内容,即只是看起来力度高一点,但是没有出现我们期望的“标本兼治,治本为上”所体现出来的高水准。

  这样一个视野之下,我们简单勾画一下:为什么住房保有环节需要有房地产税?财税制度改革是密切关系全局的,面对“十二五”,我们迫切感觉到,1994年形成基本制度框架的分级分税体制,在“十二五”期间应该有一个从上到下的贯通。

  在现实生活里面有一个非常突出的问题,即在省以下的地方范围内,如何打造地方税体系?我们现在还看不清楚现实生活中地方税体系的模样,但是我们应该怎么样使之合理化,已经看清楚了,一个重要支柱就应是房地产税。所以在一定意义上说,征收房地产税不是首先考虑房地产调控,而是首先考虑为全局的改革配套。

  地方税作为一个体系,其中大宗稳定的收入支柱,首推房地产税,因为它可以使地方政府内在地形成一种物质利益的合理引导:地方政府只要专心致志优化投资环境,提升本地公共服务水平,他的财源建设就可以随着政府职能的履行越来越壮大。这种与市场经济导向内洽的机制,也就是房地产税可以发挥出的最主要的正面效应,可以支撑整个配套改革。房地产税成为地方税体系的支柱,使省以下分税制由不能够落实变成可以落实,使地方政府短期行为得到制度性校正,这是真正可持续的长效机制。当然还要有其他税制来进行配套改革,这里要强调,这个税种上的改革是不可或缺的,对房地产市场也是正面效应,显然会在房地产供需双方行为合理化导向上,形成经济参数和税负约束,以促进房地产业健康发展。

  我认为房地产总体的矛盾可以从供需关系上来理解。最前面的制约是自然垄断的地皮。有人说就是由于地方政府形成了对土地的垄断,抬高地价进而提高房价。我认为这种认识其实是不成立的。设想如果不是地方政府拥有土地所有权,不是政府代表国家所有的终极所有权来实施土地批租的管理,任何别的主体,包括私人管理,也一定是垄断的(最典型的垄断案例是日本成田机场,半个多世纪了,几个钉子户造成第二条跑道仍然建不起来,他那里的地价高不高?高得无法想象,政府用了五六十年时间仍然没有办法把这块地买下来)。所以这个问题是一个伪命题:说是地方政府造成了垄断,不对,这里的真问题实际上是面对自然垄断,如何在合理规划之下,怎样形成适应各社会阶层的有效供给,最基本的问题首先是在引导需求方面,但最重要的关键点是促使供需动态平衡的制度安排问题,即有限供给制约下的需求运行机制如何合理化。地方政府如果真的把地价压低,而后开发商并不会必然将房价压低,供不应求情况下,这样的房子本可以卖出很高的价位,那么哪个开发商会按低价卖房?他肯定随行就市,卖个好价钱,地方政府压地价的行为等于就是增加他的暴利空间。如果开发商以很高的价格拿地,但是供需双方情况比较平衡,达不到开发商所期望的高房价,那么这种高价拿地的高价,只能烂在他自己手上。这个道理应该说清楚。

  现在来展开一些分析住房的需求及房地产税的效应。需求的第一种类型就是买了房以后自住。有房地产税后,人们大多会考虑实惠而转而购买小一些的户型,这种中小户型需求的上升,正好符合科学发展观的要求:集约利用土地,缓解地皮这种最稀缺资源所产生的制约矛盾,财税制度的正面效应首先在这方面可以有很好的体现。

  第二种需求是囤房,认为存钱不如存房子,房子在我手上,我买的就是我的社会保障,就是养老保障,可以。但是在这个模式之下,如果有了保有环节的税,房主就会考虑,既然房子是空着的,那么就可以租出去对冲税负压力,这样整个社会没有增加一分钱实际投入,而一下子提供出来很多原来空置的不动产资源,这显然提高了不动产资源配置效率,显然使供需的矛盾得到了缓解,这种正面效应是非常明显的。

  第三种需求是转手赚差价,我们称之为炒房。我不认为可以明确划分投资和投机的界限,所以合到一类。只要在保有环节建立不动产税即房地产税,虽然不能说可以使中国的炒房行为一下子消失,但肯定会使之有所收敛。有人说炒楼可以赚很多钱,不在乎这一年不到1%的税,这句话是有一定道理的,但是征税改变的首先是整个氛围,同时炒房者自己也会掂量炒什么,会更多地改炒中小户型了,因为接盘买家很可能需要的是中小户型用来自住的。另外,如果担心中小户型出手不顺利,持有成本都要炒房者自己承担,那么炒房者就要收敛一点。比如,原来炒二十套现在改炒十套八套了;原来炒十套八套,现在改炒五套三套。还要注意,这时候租房市场将活跃起来,很多空置房将进入租房市场,另外政府的廉租房、公租房的大量建设,涌现出来大量低端的有效供给,“夹心层”也不必再不顾一切地以当“房奴”的悲壮心情去争抢低端商品房了,那么炒房者敢像原来那样无所顾忌、肆无忌惮的炒吗?他一定要收敛一些。这还是正面效应,可以减少原来的疯炒的力量,不会使我们的住房价格过快上涨,使大起大落这种现象的风险随之下降,整个房地产就会显得更平稳,更少泡沫。从未来几十年的时间段来看,我不认为这样一个税可以改变我们的城市化率从目前的40%多一路上升到70-80%区间的过程中房价的上扬曲线,但是有了这个制度因素之后,上扬曲线会变得比较平缓,特别是在演变过程当中,大起大落的波动会减少。

  另外一个正面效应就是我们社会迫切需要的收入再分配效应。住房保有环节的税能使住大房、住好房的人对国库多做一些贡献,国库增加这部分收入后,转过去扶助低收入阶层,这是市场经济都不约而同承认与施行的按照承受能力抽肥补瘦的原则与机制。

  最后应该指出,这项改革,可以按照邓小平同志说的有些事情可以"先行先试",大胆的闯,大胆的试。按照这个精神,(房地产税)争议这么明显的事情,既然不能一下全局铺开,也不可能在一线城市一起铺开,那么就必须承认,要考虑比较便捷的、在少数城市以征收房产税这个名义先行先试的改革路径。既然这样,不同地区存在方案差异也是必然的,不能要求所有试点地区都是一个方案,重要的是应该先建一个基本框架,然后让社会各界从方方面面来共同探讨,由粗到细地改进。此事还需要积极征求各方的意见,开明地展开讨论,这可以在很大程度上校正网上的非理性讨论,校正媒体种种低水平的报道。我们可以把讨论水平提升到更严肃、更理性的状态,这对全社会很有意义。

  另外,我认为应该积极安排培训交流活动。在社会心态方面,现在宣传上应该更多一些理性的声音,不应该认为这个税种的推出就是要和大多数的中国人为敌,不可能是这样。比如说在重庆,保障房要覆盖30-35%的社会成员,他们都和商品房、产权房产生的所谓房价问题没有直接关系,更和这个税没有什么使之受损的关系,恰恰是这个税可以使这些人间接地得到更多的政府公共资源的支持和关照,可以改善他们相对弱势的境遇。不是高端的住房拥有者,也不会被此税覆盖。至于被此税覆盖的社会高收入阶层,有相应的承受能力,对社会多回报一些贡献不会使他们伤筋动骨,而且有益于维护社会稳定、保障他们安享“先富起来”的幸福感,这也是符合他们的长远、根本利益的。


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