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国有商业银行股份制改革历史和理论逻辑
中国金融四十人论坛顾问 谢平 [ 2011-04-10 ] 共有0条点评

  提要:我国从1993年开始国有商业银行改革,到2003年完成新一轮改革。2003年的改革具备系统性的规划蓝图。央行当时对国有银行改革路径有一个全面的研究,对国有商业银行改革步骤、过渡期间经营业绩、外部风险防范等形成了一整套政策安排。我们当时预期,改革释放的制度红利可以弥补历史成本,支持银行自我良性发展。改革的实施分为四个步骤:财务重组、股份制改造、引进海外战略投资者、整体上市。可以说,动用央行资源化解金融风险,实施银行资产重组和改革,中国比西方更早。在改革过程中,四大机构——财政部、人民银行、银监会、证监会通力配合。截至农行上市,国有银行改革基本告一段落。国有银行改革下一步还有很多路要走,根本性的改革已经基本完成,但微观方面的改革还将继续。

  我国从1993年开始国有商业银行改革,到2003年完成第一轮改革。这是一次重大的制度性改革,在改革之初没有想到难度会这么大,尤其是第一次注资2700亿,之后不良贷款反复。金融工委从设立到取消,又到银监会成立,这也是一次重大的机构改革。2003年开始进行新的一轮改革,把过去的改革做法归纳研究,采取了一些新的措施。2003年开始的新方法就是动用央行资源,美联储在解决AIG的问题上也是这么做的。1993年当时认为银行市场比较简单,把政策性银行过滤出去就可以了,成立了三大政策性银行——国家开发银行、进出口银行和农业发展银行,后来发现情况不是这样,从1993年到2003年工农中建等银行不良贷款仍旧很多,而且和政府的联系没有切断,治理结构问题也没有解决,没有董事会、党委书记权力过大,IT系统落后、财务数据不透明,案件数高、不良贷款比例高,并且宏观经济存在着隐患,这就是2003年之前改革没有解决的问题。

图1:央行测算(2002)的国有商业银行的不良贷款构成

 
 
  2002年对国有银行的不良贷款进行了一次大调查,结果调查显示不良贷款的形成原因为:各级政府干预占了30%,对国有企业支持占了30%,法律不到位占了10%,政府通过关停并转部分企业占了10%,也就是说属于银行自身信贷管理的只有20%,其他80%都是制度性因素。后来国有商业银行的不良贷款政府全部买单与此有很大关系。

国有商业银行改革逻辑

  从改革背景来看,在当时已经有苏联、东欧、日本银行改革的教训,以及亚洲金融危机的教训,加上国有企业改革已经取得了进展,中石油、中移动海外上市成功,中银2002年香港上市等,为我们提供了借鉴经验。我们当时已经认识到资本市场与商业银行的关系,2003年国内资本市场的规模已经很大了,并且经济处于上升周期,外汇储备也增加了不少。对外部条件的判断,促使我们对改革产生了一些新的想法。

  2003年的新一轮改革具备系统性的规划蓝图。2002年初的金融工作会议,以及其后的十六届三中全会,指明了改革方向。央行和财政部多次会商改革资源和方式,对以往改革不彻底的地方有了更多认识,财政部出新的资源,但是老的中行、建行的股权可以冲销。央行当时对国有银行改革路径有一个全面的研究,对国有商业银行改革步骤、过渡期间经营业绩、外部风险防范等形成了一整套政策安排。当时预期改革释放的制度红利可以弥补历史成本,上市以后的股权会增值,支持银行自我良性发展。

  从理论逻辑来讲,改革主要遵循的是新古典经济学理论,从宏观方面关注国家资产负债表、财政资产负债表、央行资产负债表和银行体系资产负债表的关系。把国家的资产负债表统一起来看,财政资本金冲销坏账,外汇储备变为国有银行股权投资,再贷款购买不良资产,外汇资金分期换为人民币,央行资产负债表扩张,财政收支没有受到影响,通货膨胀多年分摊。从微观上看我们当时主要依据的理论是现代企业理论,包括产权理论、公司理财、信息披露、资本市场理论等,当时我们认识到要用这套理论改革国有资本银行,走现代资产市场的道路。我们决定不搞国有独资而是走股份制银行的路径,因为产权对国有银行是极为重要的。当时意识形态方面还是有一些束缚的,很多人认为国有银行是国家重要的战略机构,必须国有独资。但我们说不一定,可以股份制,要突破这一思想束缚还是要有一些勇气的。

  改革的实施分为四个步骤。第一步财务重组,央行注资,通过汇金对财政部股本金核销,部分资产获利到AMC(资产管理公司)去。第二步是股份制改造,汇金改为股份制公司。第三步是引进海外战略投资者,第四步是上市。在这个过程当中,四大机构——财政部、人民银行、银监会、证监会通力配合。
 

 
  在财务重组方面第一个比较大胆的步骤是核销。第二步是剥离,所有不良资产该核销的剥离干净,剥离怎么置换呢?用央行票据。第三步是注资外汇储备,真金白银注入,最后是上市。这几步现在看来无所谓,当时都是很大胆的。第一步核销都有意识形态和法律方面的一些突破。外汇储备直接注入,后来有很多争议。

  股份制改造第一步是产权,通过股份制改造使国有商业银行的产权关系明晰化,股权多元化促进股东之间相互监督,真正实现了银行资产在法律上的所有权与法人财产权的分离。根据公司法和公司治理规范做法,不仅构建了股东会、董事会、监事会等架构,更形成了一套完整有效的决策、内审、风控和激励约束机制。

  产权关系不搞国有独资。银行是一个耗费资本的行业,搞国有独资的话,资本充足率需要国家持续往里添钱,国家添不起。按现在的资本充足率,每年贷款增量16%,若是国有独资,估计财政部每年得贴好几百亿。所以资本金只能从市场要,只能从其他股东那拿,这就涉及到整个产权制度的变化。国有银行股份制改革之后,国内仍然保留国有独资的企业只剩下铁路、军工和邮电等。股份制改革第二大步就是赢得海外战略投资。第三个大步骤就是董事会派外部董事。

  引进战略投资,在当时争议很大。建行开始引花旗,花旗表示:“我一块钱都不愿意,建行这么糟糕,把我引进来以后可以上市、有高估值,这是占我的便宜,我不干”。国有银行引进海外战略投资者,提高我们的治理结构,而且给海外投资者隐含的担保,经济学上叫“信号作用”。给战略投资者的价格可能低一点,但是一旦上市成功,照样可以收回高额收益。这一步国务院也是很富创新精神的,同意引进海外战略投资。当时金融界很多同志也有争议,说银行要保密,引进国外机构不妥。交行、建行、中行都需要引进,后来到农行上市就不需要了,为什么呢?因为国有银行的定价机制已经明确了。

  关于整体上市,当时已有中石油、中石化、中国移动的先例,为避免集团和上市公司的关联交易,增加管理层次,中行、建行都是整体上市的,并且汇金直接持有上市公司股份,这是吸取了国资委的教训。国资委很被动,没有上市公司股份,只持有集团的股份。集团持有上市公司股份,这样上市公司的股权变动红利都在集团手里,国资委没有。而汇金不一样,银行整体上市第二年汇金就分红几百亿,每股的增值马上进入汇金的账户,这样就弥补了原来的成本。整体上市、汇金直接持股,也启发了财政部,财政部后来对农行、工行都直接持股。原来国家机关不能持股的惯例被打破了,整体上市这一步也避免了对国资委造成一些不利。

股份制改革亮点

  国有商业银行的股份制改革有以下九个亮点:一是核销原国有资本,财政认账,减记损失,“打扫房间”。二是设立股份制公司,突破国有独资局限,成为真正市场主体。三是外汇储备注资,央行运用资负表资源实现改革目的。四是成立汇金公司,采用控股公司模式,具备准政府监管地位,不走国资委的模式。五是完善公司治理,派出专职股权董事,独立性强,重大事项拥有否决权。六是引进国际战略投资者,优化股权结构,提高定价,为其他银行改革提供借鉴(降低政府重组成本)。七是A+H整体上市,建立资本补充渠道,引入市场监督、评价和交易所监管。当时这些银行比较牛,说要到华尔街上市,我说先香港上市就行了。但是那时美国已经开始实行《萨班斯法案》了,华尔街的费用极高。后来的结果是在香港上市就不错了,香港国际资本市场的监管,国际基金投资人和国际投行对工农中建交的约束比A股厉害,促使这些银行按照国际会计准则来进行财务管理。八是国际审计,按照国际会计准则编写报表,并由具有市场公信力的外部审计师进行审计,向股东大会负责。九是财务工具创新,这里的创新主要是央行,央行用票据、共管账户等特殊工具,用未来的收益冲销过去的损失,这里隐含的是期权的原理。这也是当时在处理不良资产问题上所用的办法,把不良资产置换成股权,按照我国的具体情况,央行的资产负债表运用起来比较灵活。

  截至农行上市,我国国有银行改革基本就告一段落。下一步改革现在看来问题还是比较多的,尤其是最近银监会已经定义工农中建交这五大银行为系统性大银行,这是一个新规则。五大行的资本充足率要比一般银行高,未来资本补充将是个问题,涉及到国家控股比例、分红政策等。目前来讲,中国五大行体制在全世界还是比较少见的,五大行控制中国银行业的一半,对监管引发了很多新的问题,在治理结构上业面临挑战。同时薪酬的问题也很突出,国有银行薪酬要受控制。我们对工农中建交五个行的薪酬已经控制了,高管年薪基本控制在170万以下。这就涉及到产权制度和薪酬。既然是干部任命体制,薪酬就可以控制。但接下来还是会面临问题。国有银行改革下一步还有很多路要走,毕竟我们的银行治理结构和产权制,跟世界上普遍的银行还是不一样。根本性的改革已经基本完成,但在微观层方面的改革还将继续。


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