简化行政职权 化解地方债务风险
李迅雷
[ 2011-06-16 ]

  据说,在去年各地上报十二五规划方案时,内地有不少省份竟然提出了GDP五年翻番的目标,后被责令退回重写。而中国每次五年发展规划中经济增长目标屡屡被大幅超越,实际上都可归功于地方政府。尽管分税制之后地方政府的财权被压缩,中央政府的财权大大增强,但地方政府通过“土地财政”和与银行的“合作”,将融资平台的功能发挥到极致。为此,在各地经济连年高增长退潮之后,就将面临谁为这场盛宴埋单的难题了。

高投入拉动的高增长难持久

  早在1999年我国就提出并实施了“西部大开发”战略,采取了十大优惠政策,而且还有更具体区域的发展规划,如09年制定的《关中―天水经济区发展规划》;03年开始实施振兴东北老工业基地的发展战略;06年国务院又提出了“中部崛起”的计划,而且在09年再度制定《促进中部地区崛起规划》。即便在东部沿海地区,政府同样对发展相对滞后的区域推出了发展促进政策,如对环渤海地区和海峡西岸的发展同样赋予了优惠政策。

  但从过去十年我国实行的平衡发展战略来看,迄今效果并不理想,如2000年开始的西部大开发实际上是让投入产出比持续下降,1个单位固定资产投资所创造的GDP从3.83下降至1.32,而东部地区目前仍达到2.44。从1995年到2009年中西部地区固定资产投资占比从42%上升至58%,而东部沿海的恰好从58%降至42%,但中西部地区的GDP占比不升反降,从占比50%降至45%。

  欠发达地区投入多产出少,导致其经济地位不断下降。且当地居民的收入与沿海地区的差距也不断拉大,西部大开发既没有吸引东部的人才流向西部,更没有让西部向东部移民的步伐放慢。根据第六次人口普查,过去10年东部地区人口占比从2000年的35.2%上升至去年年末的37.98%,广东取代河南成为中国人口第一大省,而中西部地区包括东北,人口占比均有不同幅度的下降,且越到近期,下降幅度越大。

  区域均衡发展战略目的为了缩小地区间的收入差距,平衡发展。但研究发达国家的区域经济格局,会发现几乎所有的国家都没有刻意采取区域平衡发展战略,而是遵循人口自由流动的市场原则。其结果是区域经济发展极不平衡,但地区间的收入差距或整个社会的贫富差距却缩小了。如大巴黎的面积只占国土面积的2%,却产生占法国28%的GDP;德国汉堡的人均GDP和每平方公里GDP分别超出东北部落后地区的2倍和100倍,但两个地区的福利却没有差异。即便像美国那样土地肥沃而广阔的国家,一半以上人口也只集中在五个州,80%的美国人口居住密度区的面积从1900年的占国土面积25%,降至如今的17%。再大而广之,全球50%以上的GDP是在占全球陆地面积1.5%的地方上创造出来的。

  因此,通过行政力量来支持各地区经济的平衡发展,还是会与市场化原则相冲突。而且,地方政府由于不需要为投资承担盈亏责任,故一定具有投资冲动,从而使债务负担不断加重。而当偿债风险产生的时候,投资拉动经济增长的模式就难以为续了。因此,我认为中国在中西部地区的大规模投入,还是难以缩小地区间差距,且高投入低产出的模式是持续不了多久的。

地方债务规模过大制约货币政策空间

  近日关于地方融资平台的债务规模多大,市场议论纷纷,但官方正式数据尚未出来。央行在6月初发布的“2010中国区域金融运行报告”中提及,2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%。根据2010年末人民币贷款余额47.92万亿元人民币计算,得出其信贷规模上限在14.4万亿元左右。而银监会的数据显示,至2010年末,地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。但即便贷款余额为9.1万亿,其规模还是非常惊人的,因为地方融资平台除了贷款,还有历年发行的债券。地方债务规模的剧增,与09年的4万亿投资刺激政策有直接关系,从而也进一步印证了地方政府对于投资的饥渴和冲动。

  据国土资源部的统计数据,去年地方政府的土地出让金收入为2.7万亿,大约是全国财政收入的三分之一,不少地方的土地出让金收入甚至占到了当地财政收入的50%以上,而前五年的累积土地出让金收入达到7万多亿。尽管土地出让金作为预算外收入,2006年以来财政部已经要求纳入到政府性基金内进行管理,但实际操作中还是存在诸多问题,如土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理;拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收;越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失,等等。这些实际上还是反映了地方政府的资源支配权过大。

  正是因为有了土地财政,地方政府就可以进行融资,地方融资能力如此之强,显然超出了中央的预期,但同时也蕴含了诸多风险。比如,究竟有多少融资存在“虚估资产、超值抵押”现象,有多少属于地方政府的信用融资,有多少债务是为了楼堂馆所等形象工程?同时,由于抵押品很大一部分是土地和房屋,如果地价和房价一旦下跌,就存在抵押物价值不足的风险。因此,规模越来越大的地方融资平台同样也成为对中央经济政策,尤其是货币政策的约束。比如,加息是让目前资产泡沫消退的最有力手段,但房地产泡沫一旦破灭,就意味着地方政府的土地财政难以为继,这无疑是釜底抽薪,而且会导致债务链的断裂,最终导致银行坏账率的大幅上升乃至金融危机。这就可以解释央行在采取价格型工具上一直被动和滞后的原因。

  实际上,各地的地方政府都可以看成是各地经济体的第一责任人,因为地方政府承担振兴经济、经济增长、产业转型、节能减排、税收收入、社会稳定等责任,而责任与权力是对等的,也意味着其资源支配权非常大。如出口退税有利于就业,而人民币升值不利于就业,于是我国长期来形成出口退税率维持高位、人民币升值滞后的奇特关系,其后果是外汇占款不断增加,而央行只能被动地将存款准备金率提至21.5%的奇高水平。

  因此,中国经济真有点被地方政府绑架的味道,货币政策调控空间受约束就不奇怪了。

简化行政职权是化解地方债务风险根本之策

  目前,对于地方融资平台的债务问题如何解决,相信中央有关部门已经开始讨论方案了,如已经提出了“清账目、理职能、重管理、止违规”的四项措施。同时,市场也流传着不少民间版本,如,成立几家资产管理公司来收购地方融资平台中的不良贷款;对地方融资平台的所有融资项目进行分类,对于能产生现金流的,继续输血,不能产生现金流且又不属于民生项目,则采取“断供”措施。但这些可能采取的举措实际上更多是从技术层面去应对风险,而没有从源头去遏制风险的发生。

  比如,关于是否允许地方政府发债至少探讨了15年,至今没有定论,但实际上地方政府的债务(地方融资平台信贷、发债,财政部代地方政府发债等)却已在10万亿以上,且透明度低,不利监管。相比国债已经发行了30年,债务余额也不过7万多亿。如果眼下只是为了应对还本付息风险而采取补救措施,今后各地通过融资平台继续增加债务,又如何去控制呢?

  正是因为我们赋予了地方政府太多的职责,使得他们“经营”事项多于行政事项,这就导致了地方政府在社会保障的投入方面兴趣不大,不愿在这方面去增加支出来弥补社保缺口。这也是为何全国保障性住房建设的开工率远低于预期的原因。年初中央要求地方政府从土地出让金收入中提取10%作为农田水利建设,最近两部委则要求从出让金收入中再提10%作为保障性住房的资金来源。这意味着土地出让金收入必须做大,才能有水利建设、保障性住房等资金来源的保证,那么,土地价格就要维持在高位,房价就不能大跌。而目前社会贫富差距拉大,很大程度上是由于房地产泡沫造成的,而地方政府的融资平台一下子达到1万多个、融资规模超过10万亿,大多是建立在资产泡沫之上的,这就是未来我们将面临的最大风险。

  基于上述分析,我认为要约束地方政府过大的资源支配权,从源头上控制住金融风险,根据责权对等原则,就应先减少其职责。从各国地方政府的职责来看,都比较简单:依法行政、充分就业、社会保障、公平稳定。我们也能否减少给政府部门下达太多的任务和目标?凡是与民生关联度不大的目标,都可以考虑不使其成为地方政府的职责。只有职责减少了,权力也就受到了约束,只有行政透明度提高了,风险就会大大降低。

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com