关于美国联邦政府债务的认识
贾康
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2011-08-15 ]

一、美国联邦政府债务概念、总量和平均期限

  (一)美“联邦政府债务”、“政府债务”基本概念

  美国联邦政府总债务(gross federal debt)是指由联邦财政部或其他政府机构发行的联邦政府所有未到期债务总额(余额)。它由两个部分构成,一是由联邦政府账户持有(held by federal government accounts)的联邦政府债务,也就是联邦政府各项基金如社保和医疗信托基金等持有的联邦政府债务;二是公众持有(held by the public)的联邦政府债务(有时被称为public debt [1])。公众持有的联邦政府债务也包括两部分:一是由美国央行-美联储持有,是美联储货币政策的重要工具;二是其他,也就是私人投资者持有的联邦政府债务。至于“美国政府债务”,则是指除联邦政府债务外还要包括州和地方政府债务的总债务规模。

  (二)美联邦政府债务规模目前已接近GDP总规模

  2010财年[2]末,联邦政府总债务为13.5万亿美元,其中联邦政府账户、公众(美联储和私人投资者)持有的联邦政府债务分别为4.5万亿、9.0万亿(0.8万亿和8.2万亿[3] )。联邦政府总债务相当于GDP的93.2%,其中联邦政府账户、公众(美联储和私人投资者)持有的联邦政府债务占GDP的比重分别为31.1%、62.2%(5.6%和56.6%)(详见表1)。在2008财年末,美国州和地方政府待偿还总债务为2.6万亿美元,其中州政府债务占39.4%,地方政府债务占60.6%,州和地方政府总债务约相当于GDP的18% [4]。
 
表1 联邦政府债务占GDP比重(1940~2016部分财年)

财年

联邦政府

总债务

减:联邦政府账户持有

等于:公众持有的联邦政府债务

总量

美联储持有

其他

1940

52.4

8.2

44.2

2.5

41.6

1950

94.1

13.9

80.2

6.7

73.5

1960

56.0

10.3

45.6

5.1

40.5

1970

37.6

9.6

28.0

5.7

22.3

1980

33.4

7.2

26.1

4.4

21.7

1990

55.9

13.9

42.1

4.1

38.0

2000

57.3

22.6

34.7

5.2

29.5

2005

63.5

26.6

36.9

5.9

31.0

2006

63.9

27.4

36.5

5.8

30.7

2007

64.4

28.2

36.2

5.6

30.6

2008

69.4

29.1

40.3

3.4

36.9

2009

84.2

30.7

53.5

5.5

48.1

2010

93.2

31.1

62.2

5.6

56.6

2011估计值

102.6

30.6

72.0

N/A

N/A

2012估计值

105.3

30.2

75.1

N/A

N/A

2013估计值

106.0

29.6

76.3

N/A

N/A

2014估计值

105.5

29.2

76.3

N/A

N/A

2015估计值

105.2

29.1

76.1

N/A

N/A

2016估计值

105.2

29.1

76.1

N/A

N/A

资料来源:the White House, Office of Management and Budget, Historical Tables, Table 7.1- Federal Debt at the end of the year: 1940-2016。债务比重是财年末的数据。N/A指不可获得(not available)。由于四舍五入,有的分项比例数合计不恰好等于总数。

  (三)联邦政府债务平均期限是5年零9个月

  1975财年末美国联邦政府债务的平均期限是2年零8个月,到2001财年末增加到5年零9个月,但与二战后1947财年初的10年零5个月相比仍然较短,说明债务的融资功能除以弥补联邦政府赤字为主之外,也在为长期资本性投资提供融资支持。期限长短的变化与利息成本的高低有相关性[5]。

  二、美国联邦政府债务结构、发展动态与历程

  (一)美国联邦政府债务中联邦政府账户和国外投资者持有比重在上升

  2010财年,联邦政府账户持有的联邦政府债务占到1/3,国内投资者持有的占1/4强。从图1可以看出,联邦政府账户持有的联邦政府债务比重,在1940财年末的所占比重还仅为16%,70年间翻了一番;美联储持有的比重变化不大,是从5%上升为6%,私人投资者持有的比重则从79%下降到61%。2010财年末,公众持有的联邦政府债务中,国外投资者的持有比例为47%,国内投资者持有比例为36% [6],而在1940财年末,私人投资者中“国外投资者”持有的联邦政府债务曾小到可以忽略不计 [7]。这说明联邦政府债务的支撑力量发生了重要的结构性变化,联邦政府账户份额显增,国外投资者则已成为联邦政府债务不可忽视的主要持有者。

图1 美国联邦政府债务结构变化

 

 
 
资料来源:同表1。

  (二)近年联邦政府债务规模大幅上扬

  关于美国联邦政府债务有两个重要的衡量指标[8] :一是联邦政府总债务;二是私人投资者持有的联邦政府债务(即在联邦政府总债务基础上剔除联邦政府账户和美联储持有的联邦政府债务)。它不仅与联邦政府累计的赤字相关,还与美联储的货币政策以及信托基金投资的净增加值有关。2010财年,联邦政府债务和私人投资者持有的联邦政府债务占GDP比重分别增加到93.2%和56.6%,是第二次世界大战以来的又一新高,比2001财年增长了一倍左右,而且预计未来五个财年内债务比重还将继续上扬。这次债务的大幅上扬主要是美国次贷危机和全球金融危机以来,美国和世界经济持续不景气,为缓解危机对经济和社会的影响,美国联邦政府出台了大幅度扩张性财政政策的缘故,同时在阿富汗、伊拉克和利比亚的军事行动,也是雪上加霜的重要因素。

  (三)联邦政府债务发展历程

  第二次世界大战曾导致美国联邦政府债务大幅攀升。图2显示的是1940财年以来美国联邦政府总债务和私人投资者持有的联邦政府债务占GDP的比重。可见1940财年以来,美国联邦政府的债务/GDP比重有两次大幅攀升,第一次在1946财年达到最高点,为121.7%,私人投资者持有的联邦政府债务/GDP比重当时为98.0%,这与参加第二次世界大战需要大量资金直接相关。

  20世纪60到80年代,战后的经济发展中联邦政府债务回落到较低水平,在1974财年达到历史性低点,联邦政府总债务和私人投资者持有的联邦政府债务与GDP之比分别下降到33.6%和18.3%。这种低水平保持到80年代末,主要是由于经济增长的速度超过了联邦政府债务增长的速度,联邦政府赤字得到控制,甚至有些财年联邦预算实现了盈余。

  20世纪 90年代中期,联邦政府债务开始第二次波动式攀升,千年之交后政府控制赤字政策措施实施中债务比重曾一度有所降低(1993财年私人投资者持有的联邦政府债务占GDP比重先达到了44.4%的阶段性高点,1996年联邦政府总债务占GDP比重达到67.1%的阶段性高点。之后经历了5年左右的下降,在2001财年达到相对低点,联邦政府债务和私人投资者持有的联邦政府债务/GDP比重分别下降到56.4%和27.2%)。这种局面主要是由于新经济的发展和克林顿政府为降低赤字和债务所进行的政策调整。这种相对较低的债务/GDP比重维持到了2007财年末,即美国次贷危机大规模爆发之前。其后我们看到的就是债务率曲线的陡升。

图2  联邦政府债务占GDP比重(1940~2010财年)

  
 
资料来源:同表1。

  (四)联邦政府债务的增加促使美国不断上调债务限额

  从1940年6月25日到2010年2月12日期间,美国调整联邦政府债务限额多达106次,限额从490亿美元上调到14.3万亿美元。调整最频繁的是1990年,一年调整债务限额高达七次,其次为1980和1987年,每年调整债务限额四次,再次是1963、1981和1984年,每年调整债务限额三次。债务限额上调超过5千亿美元的共11次,全部发生在1990年11月5日之后的17次调整之中。调整数额最大的是2010年的2月12日,把债务上限由12.4万亿美元上调到14.3万亿,一次上调了1.9万亿。图3可以看出债务法定上限的调整呈不断加码态势,上调额度越来越高。2010年7月31日美国总统奥巴马和议会两党领袖达成协议,分两次将债务上限调高2.4万亿美元,该上限能保证联邦政府2013年前的融资需求。经过众议院和参议院审议通过,8月2日奥巴马总统签署了协议,在最后时刻避免了偿债违约的发生[9] 。

图3 美国联邦政府债务法定限额的调整情况(1940财年以来部分时点)(单位:十亿美元)

 
 
资料来源:the White House, Office of Management and Budget, Historical Tables, Table 7.3- statutory limits on federal debt: 1940-current.

三、对美国联邦政府债务的基本看法

  (一)美国州和地方政府的债务不会影响到联邦政府发生债务违约

  美国州和地方政府债务的管理和控制相对严格,主要是为公共投资融资,州和地方政府的预算赤字一直保持很低的水平:2010年州和地方政府赤字 [10]近2千亿美元,占GDP的1.4%。而且州和地方政府的资产高于负债(2008年州和地方政府的债务是2.6万亿美元,但同期持有的现金和债券的价值是5.4万亿 [11]),所以普遍发生债务违约的可能性很小。更为关键的是美国作为联邦制国家,联邦和州以及地方政府的关系以法律确定,州和地方政府上缴部分征税权限,联邦政府负责提供国防和外交等公共服务。一旦个别州和地方政府发生债务清偿困难,可以通过州和地方政府的破产来解决,例如1994年的加州橘郡政府和2008年的阿拉巴马州杰佛逊县政府案例[12] 。就算极端情况下迫于压力个别州和地方政府的债务清偿责任需由联邦政府负担,由于美国州和地方政府的债务相对于联邦政府债务来说较小(如上文提到2008财年联邦政府债务和州与地方政府债务占GDP的比重分别是69.4%和18%),也不会对联邦政府发生引致债务违约的重大影响。

  (二)美国联邦政府的债务清偿主要和首先是依靠借新债还旧债机制

  美国联邦政府避免偿债危机的出路主要是在债务清偿期限到来的时候能够通过借新债还旧债。美国联邦政府债务有法定的上限,这是国会对政府以债务融资扩大政府收支的一种控制手段,当联邦政府债务不断逼近法定上限时,就有了提高债务上限的问题。但国会控制的不单纯是债务上限,而且是与联邦政府债务相关的收支行为。因此债务上限的上调其实是没有悬念的,悬念在于国会如何通过提高债务上限的谈判来影响政府收支,结果是政府必须在未来十年内削减至少2.4万亿美元支出[13] ,包括立刻跨界式削减(across-the-board cuts)支出9千亿美元,领域涵盖军事、教育、交通和医疗。另一个非常规的出路,则是出售联邦政府资产,这应是排序一般要靠后的选择。

  (三)投资人(持有人)对联邦政府债务的认可和吸收能力决定联邦政府能否成功举债

  美国作为当今头号强国,对世界经济的影响很大程度上表现为美元、美债的动态。美国经济感冒,全世界要打喷嚏,中国也不可能独善其身。近年美国债务上限和债信评级所引起的高度关注和强烈市场反应,如果说多少有点“意料之外”,但也完全是在“情理之中”。

  提高债务上限只是避免债务违约的前提,能否避免发生债务违约还要看美国能否成功筹措到足额资金偿还到期债务。从美国联邦政府债务的持有人结构来看,联邦政府的举债要看联邦政府账户对债务的吸收能力,以及国外与国内投资者对美国联邦政府债务的认可和吸收能力。有利的方面,是美元的世界主要硬通货地位成为美国联邦政府发行新债的保证,在经济不景气情况下,投资美国联邦政府债券收益比较而言更有保障,尽管世界金融危机是由美国次贷危机触发的,但一旦风雨飘摇,美元资产相比于欧元、日元等资产,还是更为人们认可的“优质资产”。不利的方面是经济的景气不足,对联邦政府账户资金的增长和投资者的投资能力都有负面影响,美国量化宽松的货币政策导致联邦政府债务投资收益走低和加重国际投资者对美元贬值的担心。理论上说,一旦出现美元新债“发不出去”的情况,那么对于美国和世界经济的打击将是“崩盘”性的。然而现阶段,虽然美国的“下坡路”已由于近日标准普尔下调美国债信用评级而具备了鲜明的“量化”特征,但如断言美国会就此出现发不出债的局面,显然还为时太早。

  (四)我国的战略策略、因应措施等需要全面、审慎探讨

  中国的巨额外汇储备及其中高比重的美元资产,是由多种因素综合构成的,在很大程度上标志着中国改革开放后综合国力的提升,同时也隐含着诸多“不得已”的缘由和成长过程中“受制于人”的风险与负面效应。全面、审慎地研讨中国今后国际竞争中的战略策略、外汇储备方略及人民币国际化路径等重大问题,其必要性和紧迫性是不言而喻的。长期看,以经济建设为中心和科学发展、和平崛起方针必须坚定不移,其中汇率机制、资本项目下可兑换等改革不可回避,应当全面规划设计,稳妥推进;而从短期来看,我国应积极努力扩大外贸人民币结算,优化外汇储备结构和拓宽外汇储备的投资范围与渠道,利用各种可能的有利因素在购买美国政府债券的谈判中争取更多利益。

(作者:贾康 李欣)

注:

[1]Allen Schick, the Federal Budget, the Brookings Institution1995, p33,“The public debt is the portion of the gross federal debt held by the public.”

[2]美国财年的时间段是从前一年的10月1日到当年的9月30日。

[3]资料来源同表1。

[4]U.S. Census Bureau, State & Local Government Finance Summary Report 2008,p4. 债务占GDP比重经计算得出。

[5]John L. Mikesell, Fiscal Administration (sixth edition), Wadsworth Publishers, 2003, p546 and p547.

[6]U.S. Government Accountability Office, Federal Debt Basics, Estimated Ownership of Federal Debt Held by the Public ( End of Fiscal Year 2010).

[7]John L. Mikesell, Fiscal Administration (sixth edition), Wadsworth Publishers, 2003, p546.

[8]John L. Mikesell, Fiscal Administration (sixth edition), Wadsworth Publishers, 2003, p544.

[9]the New York Times homepage, Federal Debt Ceiling, 2011年8月3日更新。

[10]the White House, Office of Management and Budget, Historical Tables, Table 15.6- Total Government Surpluses or Deficits (-) in Absolute Amounts and as Percentages of GDP: 1948–2010.

[11]U.S. Census Bureau, State & Local Government Finance Summary Report 2008,p11.

[12]许江山,从“加州破产”看政府债务风险,期货日报网,2011年7月21日。

[13]the New York Times homepage, Federal Debt Ceiling, 2011年8月3日更新。

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