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财政政策的“独立性”?
——再议财政与货币政策的关系
中国金融四十人论坛成员 李波 [ 2011-11-22 ] 共有0条点评

  摘要:此次金融危机充分暴露出西方发达国家财政政策的两个缺陷,即短期的不“给力”和长期的不审慎,这给各国的宏观经济稳定和持续发展带来挑战,对货币政策的制定和执行也带来巨大的压力和风险。因此,在制度设计上可以考虑给予财政政策适当的“独立性”(即适当独立于政治过程,如借鉴瑞典的“独立”财政监督体制),从而避免或减轻民主政治制度(选举制度、议会政治、政党博弈等)对财政政策的合理性和可持续性可能带来的负面影响。

一、引言

  此次金融危机以来,国际社会普遍采取了凯恩斯式的政策应对措施。与此同时,积极的刺激政策尤其是财政政策使得早已债台高筑的主要发达国家(如美国等)捉襟见肘,财政赤字与日激增,债务危机岌岌可危(图1)。正如瑞因哈特和罗格夫(Reinhart and Rogoff,2009)指出的,金融危机往往伴随着政府债务的急剧攀升,此次金融危机中已经充分体现这一后果。以美国为例,2011年在国内两党政治的激烈博弈后,不得不提高原本14.3万亿公共债务上限,同时还导致美国债券信用等级下降,造成国际金融市场的急剧波动。从近年尤其是小布什政府上台以来的情况来看,短期冲击(如战争、危机救助)确实是造成美国财政赤字的重要原因(图2)。

图1. 近三届美总统执政期间的财政状况

 
 
图2.小布什与奥巴马政府财政赤字细项

 
 
资料来源:TERESA TRITCH. How the Deficit Got This Big. New York Times. July 23, 2011.

  尽管如此,如果从上世纪60年以来近半个世纪的数据来看,大部分时期美国都呈现财政预算赤字的状态(图3)。短期冲击似乎并不能很好解释这么长历史时期美国财政赤字的事实。

图3.美政府预算赤字(或盈余)的GDP占比(%)

 
 
数据来源:根据CEIC数据整理。

  目前对于发达国家系统性债务危机而言,虽然有的侧重于表现为企业负债过重(如希腊)、银行债务危机(如冰岛),但较普遍或者说更实质性的还是政府债务过重。从政府支出角度看,主要是高福利国家的社会保障支出呈刚性增长,强大的工会组织以及民主政治体制等使财政紧缩变得十分困难。2010年,主要高债务国社会福利支出占财政支出的比例平均达到38%(表1)。

表1. 2010年主要高债务经济体政府支出情况(%)

国 家

爱尔兰

法国

英国

葡萄牙

意大利

希腊

德国

西班牙

美国

日本

平均

政府支出/GDP

67

56

51

51

50

50

47

45

43

34

49

社会福利支出/GDP

6

26

15

18

20

20

21

14

13

24

18

社会福利支出/财政支出

9

46

29

35

40

40

45

31

30

71

38

资料来源:熊鹭,2011年。

二、财政赤字与民主政治:基于政治经济学的分析视角

  近年来,国际上许多经济学家已经意识到单纯从经济因素角度来解释财政赤字的形成与影响是不够的, 应该从政治和制度方面寻求答案。以下我们试图从短期和长期的政治经济学视角进行一些探讨。

  (一)财政政策短期不“给力”

  凯恩斯主义的“有效需求理论”认为,社会的就业水平取决于社会总需求的水平,存在失业或者难以实现充分就业的原因在于有效需求不足。凯恩斯从有效需求不足和市场机制无法使经济达到充分就业均衡的论断,提出以需求管理为主,通过财政政策和货币政策对经济进行干预和调节。当一国经济处于非均衡状态,出现通货膨胀或通货紧缩时,只有采取相机抉择的经济政策,才能使之趋向于物价稳定或充分就业水平。特别地,从短期来看,当一国经济受到金融经济危机等外部冲击时,财政政策和货币政策的逆周期调节作用显得更加重要。事实上,最近这一轮全球金融危机中各国政府及其央行的积极应对措施充分反映出了凯恩斯主义思想的盛行。尽管如此,财政政策和货币政策的作用机制和效用是不尽相同的:财政政策作为政府的收支政策,主要作用于产品市场,侧重于结构调整,而货币政策的调节功能主要作用于货币市场,侧重于总量调节。

  值得一提的是,财政政策和货币政策的具体实施与各国民主政治的制度安排有着密切联系。财政政策的实施一般需要经过法定的程序和规范的审批手续,这往往是激烈的政党博弈和复杂的议会审议过程,因此其出台不可避免地在政治上会遇到较大阻力,往往造成财政政策在短期不“给力”的情况。最典型的例子是,2011年美国14.3万亿公共债务上限提高方案迟迟得不到两党一致同意的“焦灼”格局。而货币政策相对财政政策更加灵活,国际上许多央行也具有较强的独立性,货币政策的制定和实施一般不需要经历议会较长的审议程序,政治上的阻力相对较小。因此,货币政策在短期内能够出台大规模的刺激政策,此次危机中主要发达国家央行频繁出招所谓“超常规”货币政策也印证了这一点。但这种激进的凯恩斯主义政策在本质上与货币主义以及央行传统的货币政策目标是冲突的,货币政策不得不承担许多非传统职能,通过“印钞票”刺激经济,结果是危机应对的刺激政策过多依赖于央行资产负债表的扩张,其本质很可能是财政赤字的“货币化”或“隐性化”,并可能引致中长期的通胀风险。

  (二)财政政策长期不审慎

  从长期的视角来看,近年来一批新政治经济学文献涌现出来, 提出了各种不同的政治经济学模型以试图解释与日俱增的财政赤字(李伯涛、龙军,2007年)。归结起来,主要有如下三类文献具体解释西方财政赤字以及财政政策长期不审慎的制度成因:

  一是财政幻觉模型。该模型是由公共选择学派提出的。公共选择学派认为(Buchanan & Wagner,1977),政治家具有机会主义倾向和选举人具有“财政幻觉”是财政赤字存在的主要根源。具有“财政幻觉”的选举人无法正确理解政府的跨时预算约束。当政府提出一项用赤字融资的支出计划时,对选举人来说,当前高支出和低税收带来的收益是直接的、明显的, 而未来低支出和高税收的成本是间接的、不明显的。因此选举人总是高估当前支出所带来的好处而低估未来的税收负担。基于这种原因, 有机会主义倾向的政治家为了再次当选就会利用这种幻觉,通过提高支出水平降低税收负担来取悦选举人, 造成财政赤字。“财政幻觉”模型的关键假设是选举人具有“幻觉”。这里的“幻觉”和错误不同。选举人如果是犯错误, 有时可能会高估收益低估成本,有时则会相反,但平均来说他们不会高估或低估税收和支出带来的成本和收益,因此就不会出现持续的财政赤字。而“幻觉”则不一样,“幻觉”意味着选举人很难理解复杂的财政预算过程, 会犯系统性的错误,即所犯错误是同方向的,总是低估税收负担而高估支出带来的好处,由此导致持续的财政赤字。

  二是代际间收入再分配模型。该模型认为,政府支出通常有两个功能:提供公共产品和进行收入再分配。代际间收入再分配模型(Cukierman & Meltzer, 1989;Tabellini,1991)主要考虑了政府支出的收入再分配功能对于公共债务水平和预算赤字规模的影响。传统观点认为, 如果每一代都关心自己的子孙后代,并且资本市场是完全的,不存在信贷约束,则“李嘉图等价”成立,即政府用税收和用债务为公共支出融资是等价的(Barro,1974),因此公债的水平不会影响到税收负担在代际间的分配。但与Barro(1974) 中代表性行为人的假定不同,Cukierman & Meltzer(1989)在模型中引入了行为人之间的异质性, 得出了与Barro不同的结论。在他们的模型中, 经济中的行为人被分为两类: 一类是“富人”,计划给子孙后代留下正的遗产。对这类人来说“李嘉图等价”是成立的, 他们对政府采取何种债务政策是无差异的。另一类是“穷人”, 愿意留下负的遗产。由于他们不可能直接从子孙后代那里借贷, 因此希望政府用债券融资,从而把税收负担转移给下一代,实际上也就相当于间接从下一代那里借钱。既然只有当代人才能参与投票,而在当代人当中一类人对任何债务政策无差异,另一类人(占多数的“穷人”)偏好赤字政策,在多数票规则之下,社会的选择自然是政府发行债券融资,由此导致持续的财政赤字。

  三是政党冲突模型。该模型认为财政赤字是源于同一时期不同政党间的冲突(Alesina & Drazen, 1991; Spolaore,1993; Drazen & Grilli, 1993)。在该模型中,预算决定是在同一时期由不同的社会政治团体共同作出的。不同的社会政治团体会为了财政负担的分担发生冲突,结果导致财政政策调整的延迟,造成赤字的出现和债务的积累。具体地,模型假定一个持久性的冲击扰乱了政府预算,所以在现有税率之下会出现财政赤字。一个善良的社会计划者会考虑对冲击作出及时的反应,提高税率以保持平衡预算。但由于各政治团体之间会为了财政负担的分配发生冲突,有效率的平衡预算政策的采纳将延迟。因此短期内有财政赤字出现。赤字一部分将由债务融资, 另一部分则由具有高度扭曲性的税收如铸币税融资。但最终稳定化政策会实施。这里的稳定化是指改变政策使债务与国民总收入之比保持稳定,并且用具有较少扭曲性的税收来代替稳定化之前的税收。稳定化政策的成本分担在不同团体之间越不平等,实施财政稳定化政策将会越晚。因为受伤害的团体会尽力阻止该政策的采纳,公共债务水平的积累与政府的分权程度和政治团结程度是紧密相关的。权力越分散,政党之间越不团结,意味着在调整成本的公平分担上达成一致越困难,债务积累就会越多。政党冲突模型的这个结论得到一些实证研究的支持。例如,Roubini & Sachs(1989)对OECD 国家的研究表明,联合政府中的党派数目越多,赤字越大。Poterba(1994)显示,在美国的各个州中,当行政机构和立法机构由同一党派控制时,稳定化政策的实施比由不同党派控制时要快。但也有些实证研究不支持政党冲突模型,如Dafflon & Pujol(1999)发现政府中党派的数目与财政赤字的规模没有关系。

  财政政策在长期内的不审慎也对货币政策的制定和执行带来巨大的压力和风险。此次欧债危机就是一个典型的例子,由于长期以来欧洲财政纪律松散引发的公共债务不可持续,使得持有大量主权债券的商业银行的资产严重“缩水”,从而进一步加剧金融市场恐慌并导致系统性金融风险。在此情形下,财政政策已经束手无策,这迫使货币政策不得不以超常规的手段来救助金融体系,并通过向金融市场大量注入流动性以刺激经济增长,其政策效果以及潜在风险仍有待进一步观察。

三、基本结论与启示

  一是对于当前欧洲等西方发达国家出现的债务危机以及由此导致的金融和经济危机,我们应从政治体制层面反思其成因。上述政治经济学模型在解释财政赤字出现原因时均强调政治和制度因素在赤字形成过程中起重要作用。由于西方民主政治制度内在的一些缺陷,造成了财政政策短期不“给力”和长期不审慎的现状。因此,在分析经济周期和外部冲击等经济因素的同时,未来应进一步注重从民主政治机制设计的视角对此次西方危机的深层次原因进行探索。

  二是财政政策是否应具有一定的“独立性”,成为一个值得深入探讨的新问题。在危机应对过程中,由于受到议会政治制度等的约束,财政政策的制定和实施缺乏像货币政策那样的灵活性,使得货币政策被动承担过多非传统的经济刺激职能,最终可能造成财政赤字“货币化”和未来通胀风险,扭曲了宏观调控政策传统机理,使得逆周期的调节效果大打折扣。因此,未来可以考虑适度增强财政政策的“独立性”,例如议会直接赋予财政部门一定的政策运作空间,增强财政政策在危机应对等方面的积极作用,协调好财政和货币政策之间的关系。

  三是当前西方主要国家的财政危机以及由此造成的现实危害再次警示我们应高度重视财政政策的长期可持续性问题。正如美国前助理财政部长布拉德福德•德隆所言,“有一项财政原则必须得到尊重。如果财政赤字如此巨大,以至于负债占国内生产总值的比率出现了爆炸式的快速上升,这样的状况不仅会拖累长期经济发展,还有可能造成某一时刻迫在眉睫的宏观经济和金融灾难最终爆发”。此次危机无疑再一次给我们敲响了警钟,而且也再次指出财政政策具有一定“独立性”的重要意义。具有一定“独立性”的财政政策可以试图避免或减轻政治过程可能造成的财政不审慎问题,从而帮助克服可能出现的债务危机和金融危机。

  四是西方民主政治暴露出的内在缺陷也为我政治和财税体制改革提供了前车之鉴。西方的民主制度设计(选举、政党博弈和议会政治等)对财政政策的合理性和可持续性带来负面的影响,一方面财政政策在短期内缺乏力度,另一方面容易导致财政赤字的长期化,并可能最终导致债务危机和金融危机。从某种意义上讲,此次全球性经济和金融危机与发达国家政治制度的“民粹化”和经济和社会制度的“福利化”所导致的财政政策不审慎有很大关系。因此,对于正在深化政治和财税体制改革的中国,不宜照搬西方的模式,应结合我国的具体情况,在积极推进政治和财税体制改革的进程中,充分考虑民主政治制度的宏观经济影响,加强财政决策的科学性以及财政支出的约束度,在制度上保障财政政策适当的“独立性”(如借鉴瑞典的“独立”财政监督体制),以更好地促进我经济的持续健康发展。

(作者:李波 伍戈)


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