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美国预算案之争集体动员
胡一帆 [ 2012-04-16 ] 共有0条点评

2013年美国预算案投票表决,一个极为漫长的过程

  按照法律要求,总统奥巴马已向国会提交2013财年(2012年10月-2013年9月)预算案。该预算案只是迈向2012年10月极为漫长过程中的第一步(参见附录1)。期间,国会将对总统预算案予以考量,同时国会(众议院+参议院)将确定自身的预算案。国会必须通过12项拨款法案,法律赋予可自由支配支出资金的融资权,这与强制性支出截然不同,并与社保计划、医疗保险和医疗补助计划有关。经过修订并达成一致之后,国会将制定一份预算决议案,呈交总统,由总统签署,总统拥有否决权。如果在新财年开始前仍未就预算案达成一致,国会将通过一项延续方案,允许每个公共部门在一个月或较短时期内沿用上财年相同的预算案。如果国会未就延续方案达成一致,政府将陷入停顿状态。

  政府陷入停顿(非必需性公共服务将部分中断)的状况在2011年中期几乎成为现实,原因在于未能就美国债务上限达成一致,以及2011年年底在延长减税或长期失业救济金计划的问题上出现分歧。国会最终于2011年12月同意将布什时期的减税措施和长期失业救济金计划延长两个月。2012年2月,在陷入僵局数周之后,国会最终妥协并授权将“布什时代”的减税及长期失业救济金计划时间延长至今年年底。

  1. 奥巴马的2013财年预算案

  与去年的预算案一致,奥巴马的预算案富有渐进性,体现了向紧缩政策的平稳过渡,大部分的调整将由富裕家庭负担。尽管劳动力市场也许会转好,但进一步保持这种势头仍是奥巴马政府面临的主要任务。2013财年将继续集中出台短期措施,以促进就业创建;总成本将达到1370亿美元。首选政策包括延长薪资税下调和失业救济金计划的时间,为小企业招聘提供税额减免,促进求职者和雇主之间的沟通。

  1.1 公共支出调整步伐减缓、幅度下降

  绝大多数可自由支配支出有上限限制,这些限制在去年确定,旨在降低公共赤字。根据奥巴马的预算案,公共支出将从2011年占GDP的24.1%下降至2015年的23%。不过,与共和党的方案相比,调整幅度小得多。前者预计这一比重将从2012年占GDP的23.5%下降至2015年的20%。坚持确保战略性行业如教育行业的就业,医疗保健支出大幅上升与医疗改革有关,持续完善基础设施的各项措施以及维护失业人群的救助计划,这些将推迟并弱化公共支出的整治力度。

 

资料来源 : OMB, HTI

  1.2依然偏高的税制

  这一侧重于需求的方案本质上将通过增加税收来提供资金。与支出相反的是,税收收入将从2011年占GDP的15.4%上升至2015年的19.4%。就收入而言,奥巴马的计划将在2013财年产生2.9万亿美元收入。总统的这一计划主要目标锁定1%的最高收入人群,对收入超过25万美元的家庭按照36.3%(可能达到40%)的税率征收所得税,2012财年此项措施产生的收入达到2000亿美元。而最底层的20%低收入人群将受益于1.8%的所得税税率。另外,鉴于国内环境趋暖,企业所得税将为2013财年贡献3480亿美元收入,较上一财年增加1110亿美元。奥巴马的目标是将企业所得税税率从35%下调至28%,共和党提出税率下调至25%。消除众多税务漏洞将是财政收入的另一重要来源。

 

CBO对奥巴马预算案的评估(GDP占比 %) - 收入

 

HTICBO对奥巴马预算案的评估(GDP占比 %) - 支出

 

HTICBO对奥巴马预算案的评估(GDP占比 %) - 赤字

  1.3对就业的影响:短期有利,长期更为不利

  由于这项政策以及国会预算办公室(CBO)的估测数据显示,公共赤字GDP占比将在2012年达到8.1%,2011年为8.1%。与欧洲相比,我们未发现旨在控制短期公共账户的重大紧缩政策举动。在2012财年预算案中,奥巴马确定2012年赤字占GDP的比重目标是7.4%。与去年相比奥巴马放松了整治力度,这是总统谋求连任选举过程中的典型举措。较之去年的预算案,奥巴马明显减轻税务负担并增加短期公共支出。赤字水平持续高企并长期保持在3%的水平以上,这将对就业有重大影响。正如失业率逐渐下降(目前为8.3%)所体现的那样,奥巴马的政策开始见效并对经济具有稳定作用。2012年将以通过不同形式的税额减免、薪资税减免、就业保险改革、中小企业激励措施激励企业部门雇用更多人就业为特点。尽管这一政策的影响短期是利好的,但长期来看可能具有破坏作用。如果赤字水平持续居高不下,债务水平升势过于明显,长期利率可能会走高造成信贷状况趋紧,从而损害投资并由此给就业带来不利影响。长期来看,政府在经济中的权重过大可能会对投资产生挤出效应,从而通过另一种方式抑制经济增长和就业。

 

美国财政赤字 - 盈余

  2. 瑞恩预算案

  瑞恩预算案不出预料的将重新点燃11月大选前后的共和党和民主党之争的战火。瑞恩预算案提出到2021年将公共债务水平占GDP的比重降至63.5%,而奥巴马预算案中的这一比重为76.3%,2011年年底时为67.7%。

  2.1大幅削减公共支出

  瑞恩毫不迟疑削减社会福利保障计划支出,以落实其巩固措施。要点如下:

  在国会去年8月统一的上限基础上进一步削减支出,去年8月政府因为债务上限谈判而几乎陷入停顿状态:瑞恩预算案要求在2013年将可自由支配支出降至1.028万亿美元,低于民主党和共和党于去年8月达成的1.047万亿美元的支出上限。

  彻底检查2010年的医疗改革,转变联邦政府在反映通胀和人口增长的固定拨款中医疗补助计划的份额。

  医疗保险:与去年旨在实现医疗保险私有化的预算案相比,瑞恩淡化了他之前传达的讯息。在这方面,他扩大与民主党的联系,提出一个解决方案,将医疗保险从固定受益金计划转变为固定供款计划。为年长者提供选择与传统服务性收费型医疗保险计划展开竞争的各种私人计划。未来医疗保险受益人(目前这些人的年龄在55岁以下)的资金将被确定用于通过新创建的医疗保险交换方式购买私人保健计划或传统的政府管理计划。

  食品救济券:瑞恩希望将营养补充援助计划(SNAP)转变成针对各州低收入人群量身制定的固定拨款计划,并将2016年起的通胀和领取援助资格反映在计划中。这种援助将以就业培训为条件。

  到2015年将联邦职工总人数减少10%,联邦薪资冻结延续到2015年,提高养老金缴款。

  农业补贴:瑞恩计划在未来十年以减少此类补贴的方式节约资金300亿美元,原因在于全球形势对生产商有利。

  2.2 低税率和单一税率

  收入方面,瑞恩预算案在未来十年将比奥巴马的计划少创造2万亿美元收入。税制将更为单一,并会进行简化,个人只有25%和10%两种税率。目前针对个人有六种不同税率,富人税率最高为35%,而奥巴马将这一税率将被上调至40%。美国总统希望遵循“巴菲特规则”,为富人设置最低30%的实际税率,并从资本利得优惠性规则中获益。瑞恩拒绝该计划,希望将企业部门税率从35%下调至25%,而奥巴马计划中的这一税率为28%。他提出从全世界税制向区域性税制转变,以鼓励资金汇回美国。由于支出减少、收入下降,瑞恩的预算计划最终导致政府在美国经济中的权重低得多。他的计划中特别要求对房地美和房利美进行私有化。

 

美国财政收入预测(财政年度,十亿 美元)

 

美国政府支出预测 (财政年度, 十亿 美元)

 

美国公共赤字预测(十亿 美元)

  2.3对就业的影响

  瑞恩在2010年至2011年的2012财年和2013财年预算案中的战略调整比较值得关注。与奥巴马预算案相同,由于紧迫感下降,赤字前景短期内增加。不过长期来看由于紧缩立场更趋激进,支出和赤字削减力度将更剧烈。削减支出和赤字的积极性增强是财政收入结构性增长的根源。由于此种收入增长并非是总体税收水平上升的结果,而是降低公共债务负担所致,由此令全国的利息付款下降。这种政府重要性明显下降的情况将对就业产生双重影响。短期来看,这种情况将导致就业创建步伐减速,但是由于减少挤出效应以及通过债务水平下降导致利率走低而使信贷状况趋于宽松的方式,这将对结构性失业率水平产生正面影响。

 

CBO对瑞恩预算案的评估(GDP占比 %) - 收入

 

HTICBO对瑞恩预算案的评估(GDP占比 %) - 支出

 

HTICBO对瑞恩预算案的评估(GDP占比 %) - 赤字

  3. 预算之争可能产生的结果

  民主党和共和党领导人在预算立场上的两极分化将会影响2012年和2013年的政治进程。两党会进行艰难的谈判并将显现高度不确定性。我们认为政府不会出现任何情况的停顿,但美国的债务评级有可能会陷入危险境地。从经济方面来看,无论是选择民主党还是共和党的预算案,都将带来明显不同的影响。

  3.1预算讨论的政治影响

  两党提出这些预算案之后,我们可以明确以下几点:

  瑞恩预算案包含多项不受欢迎的措施,这些措施涉及医疗补助计划并与联邦雇员住房和养老金计划的退税有关,其将成为共和党在竞选期间的一种负担。民主党有可能会在众议院重新获得部分影响力,并确保总统选举。

  两党阵营的地位分配将导致新旧政府交替期间(11月至2013年1月新总统就职)陷入僵局;确定债务上限、布什减税措施期满、薪资税削减结束、旨在避免自动支出膨胀的中期预算调整,所有这些均须在此期间进行重新磋商。政府陷入停顿状态的威胁也许会再次出现。此时有可能会危及美国债务评级,并压制美元走强。

  大选之后政治障碍将继续存在,并将导致美国债务缺乏可预见性。瑞恩的极端措施将被淡化,目前由奥巴马保留的各社会福利保障计划项目也将为紧缩措施的实施作出贡献。两党预算案将应运而生,由此避免政府陷入停顿,但将触发美国债务占GDP的比重在2015年时向75%靠拢,其仍为可持续性的水平。

  如果在11月23日之前未就削减1.23万亿美元赤字达成一致,自动削减公共支出(将适用于国防部门或医疗保险和医疗补助计划等项目)的情况将不会发生。中国军力日增和奥巴马在大选期间对医保计划的承诺将迫使对手寻找其他解决方案。鉴于宏观经济状况向好,为失业人员减税的措施行将结束,刺激计划将被中断,布什减税措施的时间有可能不会延长,长期失业救济金有可能会遭到削减。

  3.2预算决策的经济影响

  根据民主党或共和党的预算不同定位,预算对经济的影响将各不相同。

  短期来看,对经济增长的影响将体现在三个方面:在经济复苏及风险偏好逐渐降低使债券吸引力下降的背景下,围绕预算决策的不确定性将导致国债收益率大幅上升。长期利率出现此种程度的上升意味着信贷状况收紧、社会福利保障计划项目减少,由此将令私人消费承压,但2013年速度将有所减缓。近期的刺激措施时间将被缩短,力度将被降低,这也将打压投资。美国真正实施紧缩政策的时间将从2013年开始。

  中期来看,如果奥巴马获胜失业率将逐步下降但不会回到危机前的水平,暴露出政策对持续性需求支持的不足。债务水平不断上升将使美国易受市场信心削弱及风险溢价升高的影响。

  劳动密集型行业将成为奥巴马政策的主要受益者,这是由于失业率出现结构性上升而工资水平不断下降所致。对教育、医疗保健和基础设施的坚持(均为劳动密集型行业)也将直接受益于民主党的政策定位。如果共和党获胜,资本密集型行业将获得提振,原因在于税率环境更为有利,特别是与资本利得相关的税率。


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