危机的政治经济和欧洲一体化
柯克加德
[ 2012-05-22 ]

  提要:在欧洲当前的多个危机中,其核心在于欧元区的错误制度设计以及需要在货币一体化的基础上配合经济和财政的一体化。因而解决欧洲问题最主要的障碍是政治方面的,主要围绕着欧元区成员国把更多的国家主权让出来,形成一个更为紧密的同盟体。自2010年初开始不断反复的金融危机显示一旦欧洲处于灾难的边缘,那么向一体化靠近的政治意愿就会增强。当前的危机也有利于促进欧洲一体化进程。

  当事情变得极为糟糕的时候……那些看来不可能的解决之道也变为可能了。正因为如此,所以危机其实也是一种机遇,欧洲总是在危机中向前行。有时候你需要为一些决策施加一些必要的压力。

  ——德国财长 沃尔夫冈•朔伊布勒 2011年12月

引言

  欧洲一体化肇始于德法之间政治上的和平协议,这项体制产生于上世纪50年代,并逐渐扩展到欧洲经济体的每一方面,最终成为当今重要的欧洲经济区,在货币、贸易和竞争性政策上成为一体,欧盟(EU)本质上是一个政治项目。以政治为核心目的也意味着欧盟的运作以及欧盟区成员国在当前经济危机上的交互必须是在政治经济的框架下进行分析。以效率最大化理论如最优货币区或宏观经济增长模型来评估欧盟的行动以及进程都可能导致错误的结论。实际并非如此,比如有人认为欧元区还远未达到最优的货币区,因而务实的政治选择不应该支持统一货币。

  欧元区债务危机中显示,那些民选出来的欧盟领导人在面临巨大和紧迫的政治与经济失败压力时,仍支持欧元和保持欧洲一体化进程。为推动欧洲一体化,严重的经济和政治危机以及非凡的政治时期是很有必要的。

  本文分为三个部分:第一部分强调说明现今的欧元区债务危机可以追溯到上世纪90年代的一场政治妥协,在那时签订了马斯特里赫特条约,组成了一个错误的经济和货币联盟。第二部分描述了欧洲的政策制定者如何在危机来临时做出一些边缘政策(political brinkmanship)的决定。第三部分简要提出了一些并未解决的改革议程,这些对于欧元区的领导人而言非常重要,如果他们想治理这些慢性的制度缺陷。

危机诊断以及我们怎么走到这个地步

  对欧元区债务危机的共识目前尚少,引发了对危机分析、研究和解决途径的不休争论。这彰显了欧元区债务危机的复杂性,波及范围之广。事实上,欧元区债务危机是由一系列相互交错、相互加强的危机构成的。就赤字来说,希腊政府因无力偿债而面临严重的财政危机,但是却波及了所有欧元区南部国家。就贸易、货币和宏观经济来看,欧元区外围面临严重的竞争力危机,表现为危机前的大规模持续经常项目赤字。而欧元区内部的经常项目不均衡则更为严重。就金融层面看,爱尔兰最先出现的银行业危机,随后危机通过资本不足的大型金融机构扩散开来。

  然而,欧元区面临的首要危机是其设计机制造成的政治经济危机。因为20世纪90年代建立之初,欧元区就缺乏维持金融稳定以及在危机中恢复信心的核心架构。此次危机暴露了欧元区建设的不完善性。

  关于欧洲货币一体化的设想始于1970年,当时的维也纳公告为1980年成立欧洲货币共同体提出了具体的三步构想。为了建立货币共同体,欧盟成员国需要逐渐增加经济和财政领域的合作,同时降低汇率波动并最终坚持这些决策。然而,后来布雷顿森林体系的崩溃和20世纪70年代的石油危机使维也纳公约中的计划化为泡影。随着1979年欧洲货币体系的建立和欧洲内部市场的繁荣,欧洲的政治家们于20世纪80年代中期重新将欧洲货币共同体的的建立提上日程。1989年的德洛尔公告为1999年欧洲货币共同体的建立提出了设想,随后欧洲各国逐渐增进经济领域协调,通过签订各国的财政约束条款、统一货币和建立独立的欧洲央行实现了欧洲的货币一体化。

  虽然欧洲货币共同体的历史背景深厚,但是1990年德国的意外统一却推动了马斯特里赫特条约的签署,这一条约为今天的欧元区提供了法律基础并描绘了细致的框架。随着西德和法国政治、经济地位平等性的失去,法国总统密特朗和德国总理赫尔穆特•科尔共同提出了马斯特里赫特条约以促进包括德法在内的欧洲各国加入这个经济货币联盟,实现稳定的团结。

  欧元区希望能在1999年发行欧元。在这一政治意图的驱使下,欧元区架构的建立不是依赖理论严谨、严格的规章制度而是不断的政策妥协。之前维也纳和德洛尔公约中已经对欧洲货币共同体的架构有所规定,指出为了维持共同体的稳定,需要对成员国的行为进行必要限制。然而,受政治因素所限,这一目标付诸东流。

  欧洲一些国家如保加利亚、德国、波兰和意大利等仍然按照本国的方式来行事。因此,欧盟未能通过纳税的方式来建立统一的中央财政体系。欧洲各国也都不愿意将本国主权让与欧盟以实现欧盟内部的国家经济一体化。因此,欧元区的设计者们只能建立了一个缺乏应对区域经济问题和重振成员国信心的权威财政机构的货币区。

  而欧元区建立国之间的经济立场差异也使得欧元区未能建立一套强硬、客观的标准来约束其成员国。由于欧元区的建立不能没有欧洲第三大经济体意大利(虽然其负债累累),也不能没有欧盟总部所在地比利时,所以两国从建立伊始就成为了欧元区的成员国。因此,1999年欧元区正式成立时,其成员国间的经济差异巨大,其一体化程度也远不及当初维也纳和德洛尔公约中设想的那样。即便如此,欧洲的政客们还是背离了经济学法则,在完全不可行的情况下,于差异巨大的成员国之间建立了欧洲货币共同体。2003年—2004年间,在德国和法国的政治斡旋中,欧元区成员国间本就缺乏的信用和财政政策间的协调被严重破坏。

  由于不断地走捷径以实现政治目标,2005年,欧元区已经成了一个成员国间差异巨大、缺乏财政核心和预算约束条款,甚至没有实质性经济融合进程的庞大组织。起先,这些问题都不算问题,因为所有成员国的私人金融市场的融资成本都下降到了德国的低水平。风险定价失败的严重后果是可想而知的,欧元区外围国家的政府可以不顾本国的经济状况,以低成本的方式融资。从此,公共和私人债务剧增,从欧元区建立之初一直增长到2008年全球金融危机的顶峰。欧元区成立的十几年以来,对成员国风险的误评堆积如山。当全球金融危机到来、2009年希腊经济状况出现严重高估后,欧元区的设计框架也就真正成为了“晴日货币”。

通过政治边缘政策解决欧元区危机

  2008年入秋以来,横亘在欧元区领导人面前的任务已经远不止于维持金融稳定性、财政可持续性和地区性经济增长。各国在应对危机的同时,还要忙于修正欧元区的制度缺陷。这一过程需要成员国将自身的主权部分让位于超过国家的欧盟水平,而这一让位在欧洲一体化的60年中从未出现过。

  尽管欧洲各国的主权让位程度已经远大于世界任何其他地区,但是除非形势所迫,欧洲各成员国并不想再将本国主权让与欧盟半点。

  如第一部分所述,我们已经了解了欧元区是如何被不负责任的政治家们建立起来,又是如何在缺乏有约束力的经济、财政和政治制度的前提下成为一个薄弱的货币体系的。我们也知道了认为通过建立统一的货币体系就可以保障欧洲经济、财政和政治一体化稳固进行的“火车头理论”是多么的天真。未来欧洲的政治和实体经济的一体化并不能主动融合。欧洲各成员国无法自发就一个统一的规则达成一致,这一规则会进一步限制其财政权利,并且将欧洲债券的发行合法化或实现国家财政间的彻底转移。

  事实上,2005年欧洲宪章的流产已经昭示着欧洲一体化深化并触及了主权国家的核心权利,欧洲民众已经提出以公投的方式来实行权利。因此,通过精英阶层主导的欧洲一体化进程已经结束。

  在全球金融危机和希腊违约的背景下,单纯的货币统一已经不够完善,也不能在目前的欧洲一体化程度上继续维系。欧洲的各国领导现在要么放弃统一货币,要么实行“非常政治危机时期”的强硬手段来强行推进欧洲货币一体化制度的完善。欧洲的领导人们被前面的所有结果推向了第二条路。

  然而,即使是2010年以来的非常政治危机时期,欧洲各国仍旧不愿意将主权交出,也不愿意着手解决欧元区的问题(包括在加入欧元区前没能解决的本国经济问题)。即使在欧元区内部,代表们也不想将在主权国家中的财政权力移交他人。因此,已经有人再三强调通过边缘政策来迫使国家交出权力。

  对于“边缘政策”的定义有多种,但是本质上来说,这是一种通过将情况推向灾难“边缘”的政策用以迫使反对者让步。托马斯•谢林曾经将这一政策描述为“通过操纵战争的风险,一人越过危险的边界并拉着对手与他一道陷入危险。”可以看出,这种策略本身就伴随着风险,因此没有未预见性的因素、危机和相应的市场动荡是不可能成功的。

  从2010年开始,欧盟领导人们在持续的危机和欧盟解体的潜在“灾难场景”下进行的峰会已经将欧元的“财政一体化”、国家内部紧缩和系统改革项目推到了政治框架的可行范围之外。经过危机前的尝试,我们知道,从政治角度讲,欧洲委员会想要拥有现在这样的财政监督权利是不可能的。建立一套类似欧洲永久援助基金这样的财政稳定机制是不可行的,而西班牙和意大利的劳动力市场在过去数十年间也仍然毫无改善。正如2008年美国政府需要某天让道琼斯指数下跌600-700来促使不良资产援助计划获得通过一样,欧洲也需要借危机之机进行改革。

  2010年依赖欧债危机的风险管理俨然成了欧洲中央银行、欧洲边缘经济体(希腊、葡萄牙、爱尔兰,甚至也包括意大利和西班牙)、德国(以及其他AAA评级国家)以及世界其他地区通过IMF参与的一场博弈。为了弄清这些政治策略是如何在危机“边缘”相互作用的,首先要澄清以下几点:首先,欧洲的领导人都是实用主义者,他们深知欧元区的崩溃会给每个国家带来灾难性的结果,因此谁也不愿意看到欧元区走向毁灭;其次,欧洲本身的资源足以将自己从危机中解救出来,但是柏林、法兰克福、巴黎、罗马、雅典及其他政府的首脑总是希望在所有的对策中找到对自己最有利的那个,同时他们希望IMF作为世界其他地区的代理人可以尽可能多的为这次危机买单。最后,欧元区是一个独特的混合政治体,其所有成员国均是半主权国家,因此与之前经历过危机的主权国家面对着不同的约束条件。

  尽管如此,欧债危机的解决对于欧洲央行这个2010年以来的危机管理者的意义远超过其他任何参与方。欧洲央行之前一直备受责难,人们指责它未能及时采取有效措施稳定动荡的金融市场,并且也没能称职地成为欧洲各国政府的最后借贷人。

  但是作为欧洲共同货币的管理者,欧洲央行并不像英格兰银行、日本银行或美联储那样是独立的中央银行。在欧洲范围内,没有一个政府与欧洲银行对应,其背后17国政府所有权给予了这家银行更大的政治自由度。这就是为什么在研究欧洲中央银行的时候需要抛开数百年来对国家中央银行研究的经典见解。

  2008--2009年的危机期间,美国和英国的中央银行(如2001年日本中央银行被迫扩张经常项目一样)被迫采取了鲍威尔准则这种大规模市场重振手段来恢复信心,并为其他政府和财政官员制定长期应对措施赢得时间。这已经是一种司空见惯的“中央银行危机应对法则”。中央银行总是在危机爆发时通过货币政策干预市场,然后坐等政府官员接手下一步的工作。

  然而,欧洲央行面对的独特挑战使得它没有在特定折政策背景下果断采取这种措施的条件。由于相应欧洲中央政府部门或财政机构的缺乏,欧洲中央银行只能在危机中充当桥梁的作用,指导合适的监管者能够接手长期对策。事实上,欧洲中央银行应该利用自身的这个权力优势扮成可靠地区性危机行动者来迫使当选的欧洲领导人采取行动来改变欧洲的机制并应对长期的经济挑战。

  欧洲中央银行的首要打算不应该是尽快的结束危机求得稳定,而是借危机爆发的机会,通过市场恐慌和欧元区领导人所犯的错误,在欧元区面临崩溃、领导者们想法一致的背景下迫使决策者们完成平时不愿完成的欧元区体质和架构改革。欧洲中央银行的领导者们的首要担忧不应该是欧元区的短期增长或者就业情况,甚至不是欧元区中期的通货膨胀率,而是解决“政治道德风险”和对各国领导人的无作为的担忧。因此,只有当欧元区各国政府同时采取合适措施的时候,欧洲中央银行才能答应为欧元区金融市场的稳定赢取时间和买单。

  这一让步条件首先出现在了2010年5月对希腊的首次紧急援助中。在标准的IMF形式的项目中,希腊要想获得财政援助,必须答应采取长期的经济改革。但是这并非博弈的关键所在,真正的关键在于欧洲中央银行和欧元区的各国政府。这一博弈中,欧洲中央银行可以在欧元区各国政府答应建立一套暂时性欧洲金融稳定援助计划并着手稳固其金融系统的前提下,开始建立其市场保障项目并开始购买边缘国家的债券。

  2011年夏天,金融危机从希腊、葡萄牙和爱尔兰蔓延到欧元区具有系统重要性的西班牙和意大利,欧元区领导者们在讨论削减希腊私人部门主权信用时,让步条件再次出现。随着希腊和西班牙利率的飙升,欧洲中央银行主席特里谢及其接任者德拉吉分别于2011年8月4日和5日给意大利和西班牙首相写了两封密信。欧洲央行的两封密信中,只有一封到了贝卢斯科尼手中,随后公之于众,但是我们从欧盟监察专员那里得知,还有一封信被送到了当时的西班牙首相萨派特罗手中。两任欧洲中央银行主席均在信中直截了当地对意大利首相指出:“欧洲中央银行认为当前意大利政府的首要任务就是采取措施恢复投资者的信心”。在信中,两任主席为意大利提出了十多点可行的经济改革措施。与其他央行不同的是,欧洲中央银行的主席可以直接对当政的政治领导人提出自己的政治诉求。

  更具深刻意义的是,在2011年意大利总理贝卢斯科尼没能有效实施欧洲央行的改革措施后,欧洲央行暂停了在二级市场对意大利政府债券的购买。这使得意大利国内利率不断上升,并最终造成了总理贝卢斯科尼失去支持并于2011年11月12日黯然辞职。在政府债券岌岌可危,欧元区濒临崩溃的背景下,2011年秋季欧洲央行通过拒绝援助的方式向欧洲各国政府表现了其迫使政府领导者采取行动的能力和决心。

  2011年12月,欧洲央行和欧元区领导者之间的让步再次出现,当时欧洲债务危机已经病入膏肓,人们普遍担忧毁灭性的信贷紧缩,欧元区债务危机已经到了迫使各国政府对其体制进行大换血的千钧一发时刻。在2011年12月9日的多国峰会上,欧元区各国首脑同意实行一项新的财政协议,以通过调整经常项目和加强中央财政监管力度来迫使各国限制其财政政策,同时还提出要提升长久性紧急援助基金的规模和其援助时间。

  这是一次长足的改革,可以在未来有效地抑制各成员国的财政主权,并且提供了财政稳定的长久政策工具(即在危机中实施援助)。同时,作为对欧洲中央银行援助的报答,马里奥领导的意大利政府和马里亚诺领导的西班牙政府除了签订两个新的条约外,还应国会的要求开始紧缩财政并实行国家生产和劳动力市场转型。12月8日,欧洲央行向欧洲各国央行发行了其3年期、1%的流动性援助,之后在2011年12月和2012年2月通过标售发行了一万亿欧元的长期债券。

  这可能是欧洲央行第一次如此全面地敞开账户来重整欧元区的金融稳定,其金融和经济影响尚待观察。然而,确凿无疑的是,自2011年12月以来,欧债危机的严重性有所缓解,这说明欧洲央行的行动具有很强的稳定作用。

  不像美国和英国那样,当2008年9月雷曼兄弟这样的公司破产后有大量的央行援助,在欧洲政治经济体对长期欧元区危机采取有效的系统性解决方案前,欧洲央行并未给予危机以物质性援助。因此,当前的欧洲央行只是为未来2—3年内欧洲银行系统获得足够的资本充足率和欧洲各国政府获得充足的流动率开启了“机会之窗”,并维系着未来欧元区长期的体制和框架的改革决心。

欧元区的未来出路

  自2011年夏天开始,许多举足轻重的国家接连受到影响,在这一危急时期,欧元区危机可能已经成为自1989年以来欧洲地区影响最深远的政治事件。这场危机,及其与政治边缘政策的相关进程迫使欧元区政治领导人开始正视本国货币联盟基础设计上的缺陷,并且大力整顿本国僵化的国家经济。不管这些国家取得了怎样的实质性进展,在本文写作时,有一点是明确的:欧洲仍然面临着迫切且巨大的根本性改革需求。由于这些改革首先本质是政治改革,所以在很多方面,改革的后续结果依旧严峻。

  有几项短期议程是不言而喻的:首先,欧元区显然需要完善其“金融防火墙”,首先在欧元区(扩大EFSF/ESM的规模)进行一系列的动作,G-20(承诺向IMF组织额外资金)才有望在2012年的夏天完成。其次,欧元区很有可能在2012年底向希腊提供额外资金(如授权第三救助),虽然顺利实施IMF目前的计划看来并不太可能。继2012年二月希腊债务危机发生以来,这个议题几乎成为了全希腊纳税人和欧元区其他国家纳税人之间的矛盾,与相对有限的市场外溢有有关。

  第三,欧元区需要敦促爱尔兰和葡萄牙回到私人市场融资上来,这个过程很可能需要欧元区给予这两国财政援助。爱尔兰采取的是利用国家救助银行承兑票据(白条)进行优惠再融资的形式,而葡萄牙则利用其他欧元区提供的资金扩展IMF项目,只是无PSI。第四,外围正在进行的结构性经济改革需要继续,并且明确首先扩大到法国。第五,欧元区银行系统的资本重组必须加快,以避免产生依赖欧洲央行流动性的僵尸银行。

  更重要的是欧元区就扩大其体制框架需要一个更长远的计划。有三点非常重要:一是欧元区需要深化银行业的整合,当前政府救助国家银行的潜在ESM资金间接解决系统以及仅仅通过欧洲银行业管理局(EBA) “协调” 银行监管是远远不够的。需要有一个联邦欧元区存款保险计划(欧元-FDIC)和单一的银行监管和决议权来替换原有的旧系统。二是欧元区需要继续推进债务双向化(例如:欧洲债券)。这需要非常精心地进行一系列筹划,全部欧元区成员国(或者至少那些希望加入未来欧洲债券的国家)必须递交一份严格的共同财政规则,毫不含糊地恢复本国的财政偿债能力以及努力向欧元区国家债务股票平均值靠近(这是新财政条约的意图所在)。欧元区成员必须提交一份更为全面的共同指导规则,指导其制定未来国家级支出和税收征管(这是新“欧洲时期”和“欧洲加条约”的意图)。只有完善了这些国家财政主权的额外限制,加上他们一贯秉持的经验,在长远看来,债务连带责任制在政治上是可行的。最后一点,也是最重要的一点就是,欧元区必须启动政治进程,额外的直接民主合法性将由各国转移到欧元区。如若不进行这样的转移,2010年初开始的超国家欧元区权力大扩张将无法长期合法。此外,不赋予欧洲主要机构额外的民主合法性——也许通过泛欧洲议会直接普遍选举的形式选择欧盟委员会和欧盟理事会主席——想要实质性地扩大利用这些可用中央机构的资源也是不可能的。

  总的来说,在一体化议程之前,当前的经济和政治改革对于欧洲领导人来说依然十分艰巨。然而,经历过2010年初的一切,混淆政治边缘政策,由此导致金融市场波动和共同货币的消亡是一个错误。正是因为完成欧洲一体化需要对成员国主权进行前所未有的转换,现今,此危机十分严峻,并且,未来依然会是欧洲政治进程的一个重要组成部分。

(作者:Jacob Kirkegaard 雅各布•柯克加德)

注:

[1]本文是作者在2012年4月“中美经济学家学术交流会”提交的交流论文,由论坛秘书处翻译整理,经作者审核。

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