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危机后的金融监管和改革
戈德斯坦 [ 2012-05-02 ] 共有0条点评

  摘要:讨论了三个金融监管改革的挑战:第一,确保银行有足够的资金对冲巨额损失;第二,直面太大而不能倒的金融机构;第三,控制信贷繁荣的资产价格泡沫。我建议:一个增强的巴塞尔协议III,加权平均要求为银行资本的12-15比例;资本附加费,清算计划,特殊决议机构解决“大而不能倒”问题:预警指标和宏观审慎工具来控制信贷繁荣和泡沫。中国应该支持这样的改革以避免代价高昂的银行危机,在主要的出口市场和国内引起的。

1、简介

  疲软的金融规范和监管是2007-2009年全球经济金融危机爆发的一个主要因素,所以紧随之后的大量国内(例如,美国的多得-弗兰克法案(Dodd-Frank Act))、国际(巴塞尔协议III对银行最低资本标准的协议)的金融监管改革也就毫不奇怪了。本文中,我提出了金融监管的三大挑战:(1)确保银行有足够的资金来抵御因大量信贷和贸易造成的损失,而不必求助于大规模的政府救助或严重的去杠杆化。(2)直面大而不能倒的金融机构。(3)在信贷繁荣和资产泡沫演变为代价高昂的危机之前进行控制。

2、银行资产:越多越好

  一部分在2007-2009年的危机期间拥有高风险加权资产的金融机构要么倒闭要么承受压力,但是这些风险加权资产比例远远超过了他们实际的资本充足率。在银行资产增长集中在交易性资产的大环境下,巴塞尔协议Ⅱ给这类交易性资产设置了低风险权重 (FSA,2009)。表外业务的高速增长,使复杂金融产品的信贷评级产生缺陷,而银行在内部模型中所使用的风险估计方法的缺陷也掩盖了潜在的风险。基于更可靠的银行资本的不加权测算 (普通股占总资产的比例——所谓的“杠杆比率”),主要金融机构运营的股权缓冲都非常稀少,约为1-3%(Hellwig,2010)。由于资本缓冲如此稀少,资产价格泡沫的破灭很快会引发破产关注和造成再融资困境。事实上,在2009年末和2011年第一季度期间,由于市场压力美国银行的一级核心资本头寸提高了大约4个百分点,,这也更证实了资本金不足的判断。最突出的是,美国和欧洲的一些主要银行最终的压力测试失败:他们要么倒闭(如雷曼兄弟),要么 只能依靠大规模的政府和中央银行援助才得以在危机中幸免。

  如果有如何不同的话,正在进行的欧债危机强调了对更有力的银行资本金制度的需求(Goldstein,2012)。2011年8月,国际货币基金组织主管Christine Lagarde强调,欧洲银行资本结构调整是一项更为紧迫的优先任务。她的这一论断是以IMF对2009年末到2011年8月的估算作为支撑的。由于欧洲银行持有陷入主权债务困境的希腊、爱尔兰,葡萄牙,比利时,意大利等国的债务,其信贷风险增加2000亿欧元;加上银行间敞口的影响,债务风险上升至3000亿欧元。2011年,欧元区银行的未加权的有形普通股比例对有形资产比例平均值小于4%,而美国银行的这一数值为8%。可能更为明显的是,2011年后半年欧洲银行在融资市场上正经受未有的资金压力。欧洲中央银行(ECB)2011年12月和2012年2月推出的三年期长期再融资操作(LTRO)缓解了这个压力。但在2012年1月更新的“世界经济展望”和“全球金融稳定报告” 中,国际货币基金组织担心,即使有LTRO,银行仍会经历大强度的去杠杆化,可能会进一步削弱欧元区经济。

  2010年九月公布的巴塞尔协议Ⅲ对银行资本标准的要求是国际社会对资本充足率问题的主要回应。相对巴塞尔协议Ⅱ,巴塞尔协议Ⅲ有一个明显改善:对最高质量的资本,即普通股的最低比率有效增加了两倍;提高了资本比率分母(即风险加权资产)的风险权重;并首次引入了3%的不加权杠杆率和两个定量的流动性标准。随后,巴塞尔协议Ⅲ还为有系统重要性的金融机构强加了占风险加权资产3%的附加费,。这一切都在朝着正确的方向迈进。鉴于最近发生的危机的教训,究竟需要什么,巴塞尔协议Ⅲ让人大失所望。主要问题是,最低资本充足率定得太低。

  有很多方法来估算银行资本金的合理比重。一种方法提出如下问题:如果我们想要银行在经历类似于严重的金融危机中遭受的信用和交易损失后仍有偿付能力,并在经济周期运行的底部仍留存有足够的资本来满足市场强加给银行的最低资本金,那么在经济周期的顶端,最低资本金要求应该有多高?基于国际货币基金组织对美国银行在2007-2010年期间约7%资产损失的粗略估计, Hansen,Kashyap,和Stein(2010)通过对美国银行在经济运行周期底部时实际资本持有量的观察,得出结论:对美国的大银行而言,相对于风险加权资产的普通一级资本的最低资本金要求在经济周期顶部时应该约为15%,远高于巴塞尔协议III中7%的比率和系统重要性银行9.5%的比例。将这种方法应用于其他国家银行损失的经验和资本控制中,估算出资本金的最低值为12-25%。

  第二种方法考虑了持有更高资本的收益和成本。收益是,银行陷入系统危机从而对实体经济造成广泛的破坏的可能性更低。而成本是,对银行而言所谓的更高的融资成本,反过来会导致更低的贷款数量并拖累经济增长。2011年英国央行(迈尔斯,2011)的一项研究使用了这种成本-收益法,并得出结论,最优资本金率作为风险加权资产的比率应为20%,这一数值远远超过巴塞尔协议Ⅲ对系统重要性银行最低值的规定。依据对美国和大英帝国超过一百年银行资本水平显著变动的数据的研究,英国银行的数据研究都表明,银行资本比例与银行融资成本或宏观经济表现之间没有显著统计相关关系。更高的资本金要求不应该增加银行的整体融资成本,因为相对债务而言,对权益更大的依赖减少了股权收益的波动性,而这种波动性的减少也是投资者非常重视的。

  二十人位知名的金融学教授(Admati等)同样使用成本-收益法得出结论,银行不加权杠杆率的最小值至少应为15%,这一数值是巴塞尔协议Ⅲ规定的最低杠杆率的五倍。因为政治压力和银行“对赌风险权重体系”已经使得风险权重资产的测量越来越不可信,他们专注于不加权杠杆率。

  G-20领导人应继续强化巴塞尔协议Ⅲ——巴塞尔协议Ⅲ.2,此外,它也应该要求不加权杠杆率最低值至少达到12-15%,超过该比例的部分可以作为具有系统重要性金融机构的留存。直到我们能够确保出台这样一个更强有力的巴塞尔协议Ⅲ,G-20的每个国家都应该致力于比巴塞尔协议Ⅲ更为严格的最低资本金要求的国内立法工作。虽然大多数美国的大型银行通过2012年3月美联储最新的压力测试,但其普遍的一级核心资本率,尤其是其未加权的杠杆率仍然远低于巴塞尔协议Ⅲ.2提出的资本率的最低要求。

  支持增强的巴塞尔协议Ⅲ对银行最低资本金的要求将有利于中国的自身利益,原因有二。

  首先,如果资金不足再次引发美国或欧元区内严重的银行危机,这些地区的经济增长就会急剧下滑,这会对中国的出口和经济增长造成不利影响。一个增强巴塞尔协议Ⅲ将会对这种风险提供保障。

  其次,对银行资本、银行流动性更高的国际规范更有利于中国进一步加强自身的资本和流动性标准。毕竟,包括2009-2010年,中国已经经历了几个回合的信贷繁荣,而且代表性地以不良贷款比例的显著增加为结点。中国房地产投资占GDP的比重很高并不断增加。此外,中国资本帐户进一步明显的自由化肯定会对当前贷存利率之间的较大利差形成向下的压力,并会抑制银行体系的盈利能力(Lardy,2012年)。中国银行体系2007至2010年的一级资本对风险加权资产的比率和不加权的杠杆率已经提高,但是这两个比率——2010年是9.6%和6.0%,各自仍大大低于维护金融稳定所需的水平。同样,中国更多的银行资本应该会更好。

3、直面大而不能倒的金融机构(TBTF)

  资产总额超过1000亿美元的全球145家银行中,占比超过90%家都在2007-2009年的全球经济和金融危机得到政府的支持。通过银行资产占GDP比重来衡量,大型经济体中排名前3和前5的银行的集中度在过去二十年已经急剧大幅上升,尽管证据还不足以表明 超过1000亿美元资产的银行能继续享受规模经济的益处(Goldstein and Veron, 2011)。

  大而不能倒在欧盟比在美国的问题更大,因为,排除别的方面,排名前3的银行集中度(银行资产占个别国家GDP比重)是美国该比率的2-8倍。庞大而复杂的金融集团拥有成百甚至上千的控股子公司,这些子公司有很大一部分位于国外。而跨国协议中的大量国际条款会阻碍这些机构的有序减少。

  据估计,拥有超过1000亿美元资产的美国银行可以以低于小银行70个基点的 利率为自己提供资金。因为大而不能倒的机构都知道,允许他们失败对更大范围经济的伤害远非当局可以承受之重。他们多次通过各种渠道承担过多的风险,政府纾困的市场期待意味着这些公司不必支付本可抵消所承担风险的风险溢价。难怪美国联邦储备委员会主席伯南克2010年在美国金融危机调查委员会上作证时说:“......如果危机只有一个教训,那就是大而不能倒的问题必须解决”(伯南克,2010)。

  因为没有任何一个政策措施可以足够有效地完成这个工作,有必要寻找一种综合的方法来对大而不能倒进行讨论,并限制其影响(Goldstein,2011)。这种方法至少应该有四个要素。

  首先,具有系统重要性的金融机构(SIFIs)不仅应该服从于更强的监督,而且也应服从于资本和流动性监管费用要求以内化与其大小、复杂性和依存度相关联的负外部性。如上所述,巴塞尔银行监管委员会已经朝这个方向迈出了有用的一步,他们已同意最初列表中被认为是 “有系统重要性”30个金融机构的累进资本附加费提高到3%。

  第二,所有系统重要性金融机构都应该有瘦身计划,向主要银行管理者和国际部门的监管者确保,这些机构就可以被分解而无需产生不可接受的额外影响。在机构太过庞大复杂而不能通过非系统方式削减的情况下,监管者应该有权要求这些机构瘦身以变得没那么复杂,他们在美国Dodd-Frank法案中就是这样做的。

  第三个关键的政策工具是确保所有系统重要性金融机构拥有特别决议机构,可以是银行或非银行,这样就会使在周末进行的、对困境公司的大规模政府救助有可行的选择。这种特殊的决议机构应该使危机管理者创建和经营“桥银行”成为可能,“桥银行”能够维持陷于困境的系统重要性机构的系统性重要活动。给予政府对所有受困的系统重要性机构的资产要求,并要求该行业对所有超过公司残值的成本进行评估,在解决过程中任何政府贷款的扩展都会对纳税人进行赔付。

  第四,如果随后的经验表明,上述三项政策工具没有产生预期的进展,正如Johnson and Kwak (2010)所建议,系统重要性机构相对于GDP规模的明确限制应当认真考虑。Johnson and Kwak (2010)提出,对美国商业银行,规模上限可设为GDP的4%,对美国投资银行可设为GDP的2%。只有六个美国系统重要性机构会因为这样的规模上限被要求瘦身,而这种上限可能会在一个相当长的合理的时间内可分阶段进行。

  中国支持限制大而不能倒的改革会获利。如果美国和/或欧盟的一些系统重要性机构再次遭遇紧急压力,有序解决框架没能到位,对它的两个最重要出口市场的增长的不利影响就肯定会波及中国。此外,中国有其自身潜在大而不能倒问题。中国大型商业银行占了所有的商业银行资产的接近三分之二,四家最大银行的资产每家都超过GDP的25%(IMF,2011a)。此外,安全和稳健目标与其他目标之间的潜在冲突,相比其他国家而言,在中国更为严重。“……因为银行体系大部分是国有的,其主要用途是实现经济和社会目标”(IMF,2011b,第59页)。而且更重要的是,中国的有序解决框架相比其他一些发达经济体不够发达,而关闭银行的经验也相对较少。

四、泡沫破裂和控制信贷繁荣

  任何有关全球经济和金融危机起源的可信的故事,必须赋予一些发达经济体宽松的信贷条件、房屋和资产价格大规模的急剧增长以角色。

  但是要记住,虽然是这样,危机前的主流学说是,要求央行刺破资产价格泡沫是不明智和不必要的,原因至少有三。首先,央行被认为,没有可靠的方法来辨别这些泡沫。其次,即使他们能够确定这些泡沫,短期利率被视为是刺破这些泡沫一个很差的工具:利率小幅上升收效甚微,而大幅上升又会产生过多的额外损害。第三,先发制人的行动是不必要的,因为一旦泡沫不堪重负破灭,残局就会通过政策利率快速而大规模的下降以相对较低的成本进行自我修复。

  一言以蔽之,全球经济和金融危机的不愉快经历已经引发了对危机前主流学说的根本性反思,即央行和其他危机管理者对金融稳定应承担怎样的职责。

  我们可以在泡沫破裂后用低利率政策很容易地进行清理的争论现在已经几乎不存在了,至少对于由和高杠杆相关的泡沫而引发的危机。尽管采取低利率,美国经济在2008年和2009年分别收缩了0.3%和3.5%,而欧元区相应的收缩分别为0.4和4.3%。在危机的过程中,美国失业率上升了近5个百分点,欧元区上升了2个百分点。2011年,发达国家的一般政府债务总值平均将会比危机前的水平高出30个百分点。

  经济和监管官员也开始更集中地关注银行危机的领先和同步指标。2011年9月IMF发布的全球金融稳定报告(IMF,2011b)第三章是对这一方面最新研究进展-的一个很好的总结。在该报告的结论中,以下几点尤其值得关注:(1)信贷增长和资产价格的增长共同形成系统性风险建立强大的领先指标,系统性风险早在危机之前的2到4年前就已形成。例如,信贷增长超过GDP5个百分点的条件下, 15%甚至更高的股票价格的增长足以将发生危机的概率在两年内推至20%。(2)尽管信贷增长只是一个潜在指标的、良好的金融压力领先指标,其他变量也应该同时加以考虑。特别是,如果资产价格上升,实际汇率升值,银行和公司的跨国融资上升,杠杆率增加,那么就会合理预期到未来几年的金融压力。(3)资产价格上升比信贷增长的估算能更早地预测危机,对发达和新兴市场国家都是如此。(4)高频指标有助于告知政策制定者迫在眉睫的金融危机。在这些高频指标中,某一个有条件的风险价值模型(Adrian和Brunnermeier,2010)随着LIBOR-OIS利差和收益率曲线的变化而变化,这有希望 成为理想的即时指标。(5)高度管制的汇率制度和使用以外币计价的贷款趋于放大冲击的传导机制,提高危机的脆弱性。

  研究一个更好的方法来识别系统性风险的同时,经济和监管官员也开始探索利率之外的其他重大的政策工具,这些工具可能会有效控制信贷,并在资产价格泡沫变得太大之前刺破泡沫。这种宏观审慎的政策工具包括:住宅金融的贷款价值比和债务服务收入比的上限、购买股票的保证金要求、信贷增长的直接限制、动态的贷款损失准备金、反周期性的银行资本金要求。

  显然,中国对这些宏观审慎政策工具应该并且也有浓厚的兴趣。

  中国金融体系重要的短期风险包括,与危机有关的信贷的快速扩张对信贷质量的影响,表外敞口和脱媒现象的增加,先前急速攀升的房地产价格的反转(IMF,2011b)。此外,维护对存款和贷款利率的控制,与受到严格监管的汇率、大规模的外汇干预、房地产投资占GDP的高比例、 不容忽视的影子银行体系的增长,已经促使中国经济和监管当局更多地使用某些定量宏观审慎工具,如抵押融资的贷款与估值上限和信贷增长的直接限制。

  一个可以深入讨论和得出的结论是,现在是中国和美国的决策者、智囊团分析师交换宏观审慎政策和金融部门的改革意见的良机。中方早已经表明希望希望通过从投资和净出口转向消费来再平衡其经济增长资源。如果不加快利率自由化和汇率政策改革,很难看到这种努力会成功(Goldstein and Lardy, 2009 and Lardy, 2012)。与此同时,美国当局正在考虑,他们能够对宏观审慎政策做些什么以防止资产价格泡沫,这是2007-2009年金融危机爆发的的本源。

  同时,两国都面临如何避免银行部门的监管刺激缺乏监管的影子银行体系的过度增长。观点交流会使双方受益匪浅。

(作者:Morris Goldstein 莫里斯•戈德斯坦)


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