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金融监管改革:一个不断发展的再平衡过程
中国金融四十人论坛成员 廖岷 [ 2012-05-02 ] 共有0条点评

  摘要:本文首先简要回顾了全球金融监管改革的进程,并介绍了中国银行业监管改革的主要内容及其所面临的机遇与挑战。在此基础上,作者从银行监管者的角度出发,结合此次危机以来对全球金融市场的观察与反思,认为推进并有效实施全球金融监管改革的各项议程,需要注意在以下四个方面把握平衡:一是在金融监管改革的复杂化趋势与监管规则的简洁可操作性之间的再平衡;二是在全球监管合作趋同与单体国家监管实践之间的再平衡;三是在宏观审慎监管与微观审慎监管之间的再平衡;四是在原则监管与规则监管之间的再平衡。各国际监管机构,各国和地区监管部门必须通力合作,共同致力于资本数量质量提升、去杠杠化、流动性风险防范、系统重要性银行治理、跨境处置等核心问题的解决。为真正解决上述问题,更好地应对下一次危机,作者认为监管者、货币当局,尤其是政治家们需要有更坚定的意愿和更开阔的视野。

一、国际金融监管改革进展

  2008年金融危机的爆发引发了国际金融市场的巨大变革以及世界范围金融监管新一轮的改革。美国《多德-弗兰克(Dodd-Frank)华尔街改革和消费者保护法案》于2010年7月正式签署,成为正式的法律。2010年11月,20国集团(G20)领导人批准了巴塞尔协议III,要求所有的成员国在2013年开始实施新的监管标准。表一列举了近年来美国、欧盟以及英国主要的金融监管改革法案。

表一  主要的金融监管改革法案

美国

20107

多德-弗兰克(Dodd-Frank)华尔街改革和消费者保护法案

 

英国

20092

2009年银行法案

 

20117

英国金融监管改革白皮书,2001年金融服务与市场法修正草案

 

欧盟

20099

欧盟金融业资本要求指令II

 

201010

欧洲议会和欧盟理事会关于场外衍生品、中央对手方和交易存储的条例草案

 
 

201011

另类投资基金经理指令(AIFMD)

 

201012

欧盟金融业资本要求指令III

 

20117

欧盟金融业资本要求指令IV

 

201110

欧洲议会和欧盟理事会关于内部交易和市场操纵的条例草案

 

201110

金融工具市场指令的立法修正草案1MiFID

 

表二  BCBS和FSB发布的金融监管改革主要指引

巴塞尔银行监管委员会

(BCBS)

201011

巴塞尔协议 III

201112

银行业有效监管核心原则-咨询文件

金融稳定理事会(FSB)

20094

FSB-CGFS联合工作组-估值和杠杆率在亲周期性中的角色

20094

FSB-BCBS银行资本联合工作组-减少银行资本框架的亲周期性

20094

FSB对危机管理跨境合作的指导原则

20094

FSF关于稳健薪酬实践的原则

20099

FSB 关于稳健薪酬实践的原则——实施标准

200911

评估金融机构、金融市场和金融工具系统重要性的工作指引:初步考虑

20101

FSB关于加强遵守国际标准的框架

20103

FSB 关于推动各国进一步遵守全球合作和信息交换标准的建议

20113

宏观审慎政策工具和框架-G20财长和央行行长会议提交的最新报告

201110

G20金融改革实施情况的监测和报告框架

201110

金融机构有效处置框架的关键特征

201111

FSB G-SIFIs(处理全球系统重要性金融机构的政策措施)

  表二列举了自2008年金融危机爆发以来,对全球金融架构产生重要影响的监管改革措施。2008年,世界各国开始对金融危机中放大的结构性问题和金融危机导致的诸多问题进行反思。2009年至2011年,一系列的金融监管改革方案陆续出台。例如,银行业有效监管的核心原则得以修改,对于资本质量和数量监管要求也已提高,其它诸如流动性风险管理、危机管理的跨境合作、稳健薪酬实践的原则、SIFIs、金融机构有效处置框架等等方面都得到了强化(详见表二)。目前,金融监管改革已经涵盖了在金融危机所暴露出的,并且也需要解决的大部分问题。

  从2011年下半年起到2012年,是全面实施金融监管改革的关键准备期,也是监管当局和机构增强沟通和理解的关键时期。金融监管改革无论是对金融机构风险管理技术的新要求,还是监管当局增强其管理系统性风险能力的新计划,其最终目标都是要提升金融机构防范风险和改善商业模式的能力,进而增强金融体系的稳定性和抗风险能力,强化金融业为实体经济提供金融中介服务的能力。

二、 中国的银行业监管改革

  自2008年以来,作为G20、FSB和BCBS成员之一的中国已经参与到国际监管改革方案之中。中国欢迎新规则的出台,并视之为建立更加稳健全球金融体系的关键措施。2011年4月,中国银监会出台了《中国银行业实施新监管标准的指导意见》,为在中国实施巴塞尔III提供了本土化指南和法规依据。该指导意见在巴III的基础上设定了一些与中国国情相符的监管标准和改革时间表。实施国际金融监管改革,改进中国银行业监管体系,这不仅仅是中国作为G20、FSB和BCBS成员应尽的义务,也是促进中国银行业发展模式转型、改进银行部门应对外部冲击能力、确保银行部门长期稳健经营以及规避系统性金融风险的一项必要的措施。

  中国银行业实施的新的国际监管标准主要包括四部分内容。一是强化资本充足率监管。2011年,中国银监会起草了《商业银行资本管理方法》,该管理方法已经经过了讨论协商的过程,并且也将正式实施。《商业银行资本管理方法》的草案规定了三个最低比率,核心一级资本率不低于5%,一级资本率不低于6%,总资本率不低于8%。此外,该草案还引入了2.5%的资本留存缓冲率,对SIFIs还设立了1%的额外资本附加要求。与巴塞尔协议 III有一点不同,巴塞尔协议 III要求4.5%的核心一级资本率,而中国要求的是5%的核心一级资本率。这其中的主要原因是中国长期重视资本质量监管,目前国内各类银行核心一级资本充足率都显著高于巴塞尔III规定的4.5%最低标准,将核心一级资本充足率最低要求设定为5%不会对国内银行产生负面影响。为确保银行优质资本的数量,中国银监会要求核心一级资本不少于银行总资本的75%,并要求银行交互持有的次级债务从债务发行方的二级资本中扣除。

  二是强化贷款损失准备监管。中国银监会要求贷款拨备率不低于2.5%。贷款拨备覆盖率设定为150%。巴塞尔III中没有此项要求,中国期望通过有效使用上述两项指标,增强银行业抵消经济下行时的潜在损失的能力。三是强化杠杆率监管。为了避免银行杠杆率的攀升,中国银监会设定最低4%的杠杆率,而巴塞尔协议III的要求是3%。中国在设定这一标准时,考虑了中国大多数银行的杠杆率已经超过了4%的实际情况。四是改进流动性风险监管。与巴塞尔III一样,中国银监会出台了流动性覆盖率和净稳定资金比率的新标准。流动性覆盖率和净稳定资金比率均要求不得低于100%(详见表三和表四)。

表 三   资本充足率和杠杆率 (巴塞尔协议 III / 中国)

 

巴塞尔协议 III

中国

 最低资本要求

核心一级资本

一级资本

总资本

核心一级资本

一级资本

总资本

4.5%

6%

8%

5%

6%

8%

资本留存超额资本

2.5%

2.5%

逆周期缓冲资本

0-2.5%

0-2.5%

系统性重要银行

的附加资本

尚未明确

1%

杠杆率

3%

4%

表四   流动性监管指标 (巴塞尔协议 III / 中国)

 

巴塞尔协议III

中国

比率要求

流动性覆盖率

净稳定资金比率

流动性覆盖率

净稳定资金比率

存贷比

100%

100%

100%

100%

75%

  此外,中国银监会一直致力于风险监管,辅以清晰的监督规则,动态的监管工具箱以及迅速的监管行动。为管理集中度风险,中国银监会要求,银行对单一借款人授信余额不得超过该商业银行资本净额的10%,对单一集团客户授信余额不得超过该商业银行资本净额的15%。即便从国际范围来看,这也是相当严格的要求。在某些潜在风险聚集行业,比如房地产和地方政府融资平台,中国银监会已采取了相应的措施来监督和减缓其系统性风险。对于房地产部门,中国银监会通过动态调整贷款成数比(LTV)和债务收入比等方式,加强了对房贷和为房地产开发商提供的表外融资的监管(详见表五)。为控制地方政府融资平台贷款风险,中国银监会要求银行按照审慎分类、重在增信、提足拨备和迅速化解的原则对平台贷款进行清理。

表五  中国实施动态的LTV标准

年份

首套住房

第二套住房

2007

80% for <90 sqm

70% for > 90sqm

60%

2008

80%

60%

2009

80%

60%

2010

80%  for <90sqm

70%  for > 90sqm

50%

70% 930之后)

2011

70%

40%

  总之,在过去十年,中国监管机构已经按照国际标准,努力建立并完善中国的监管框架。中国银行业监管对高质量资本和流动性的监管要求,使得中国商业银行的风险管理取得了显著的进步。然而,中国银行体系改革起步很晚,知道20世纪80年代商业银行才从中央银行中分离出来,中国银监会也仅成立于2003年。中国金融体系“依然比较新、简单,且处于不断发展之中”,正面临着许多短期风险和长期挑战[1]。IMF最新发布的《金融体系稳健性评估报告》认为,短期风险的主要来源包括“危机后的信贷扩张对贷款质量的影响,日益增长的表外敞口和脱媒,房价上升趋势的反转,以及当前经济增长模式导致的失衡加剧。中期不稳定因素包括宏观经济政策框架欠缺灵活性,以及中央和省级政府在信贷分配和金融部门中的干预,这些负面因素正在累积,或将阻碍支持中国经济所需的金融体系改革”[2]。此外,中国金融市场开放度和创新性提升,中国银行业将会面临不断增加的风险和复杂性。中国银监会和中国银行业必须不断前行,迎接结构性和新出现的挑战。

三、对当前金融监管改革的思考

  从2007年金融市场开始动荡至今,五年已经过去了,但导致高度杠杆化的激励因素依然存在于金融体系之中。金融体系依然按照“盈利交易化和金融虚拟化”的模式来运作。2011年底,一些金融活动的杠杆率比危机发生之前还要高。以衍生工具为例,在雷曼破产前的2008年第2季度,华尔街的金融机构拥有金融衍生工具的账面价值为182万亿美元,13倍于美国的经济总量。在2011年底,这个数字增加到231万亿美元,比危机前还要高出27%。[3]另一个相关的例子是石油贸易。纽约商品期货交易所每月的原油交易量为60亿桶,最后只实际交割了3000万桶。换言之,石油的投机和真实消费的比例高达200:1[4]。

  虽然BCBS、美国和英国当局都提出了许多改革措施,但金融市场似乎并没有发生明显改变。没有证据表明这些改革措施会阻止下一次危机的爆发。但是这些改革措施是否使得全球金融体系能够更好的承受住下一次的冲击呢?从银行监管者的角度出发,结合此次危机以来对全球金融市场的观察与反思,要推进并有效实施全球金融监管改革的各项议程,需在以下四个方面注意把握平衡。

  (一)复杂化趋势与简单可操作性间的再平衡

  现代金融世界异常复杂。复杂的产品和金融机构促成了当前危机的爆发和蔓延。然而,从目前情况来看,诸多改革措施可能会使得本已十分复杂的金融体系更加复杂。这好比“复杂的平方”。一方面,这些改革措施可能无法解决金融体系存在的根本性问题。另一方面,这些改革措施在实施中还会遇到许多困难。

  美国多德-弗兰克法案便是一个典型的例子。该法案有令人生畏的848页,并且更麻烦的是,该法案过于全面和复杂,美国的各个金融监管机构都正在努力将其落实为具体的,并且可行的规章。在此情况下,法案细则制定的拖延也就可以理解。根据《经济学家》的报道,多德-弗兰克法案提出的400个规则制定要求中,目前只完成了93个[5]。巴塞尔III是另一例子。巴III将为金融机构的投机行为设置一系列制衡措施,但巴III也给监管者和银行业带来了前所未有的复杂性。以流动性比率(流动性覆盖率和净稳定资金比率)为例,流动性覆盖率和净稳定资金比率分别用于监测银行在30天压力情景下和更长时间内的融资能力。这两个比率应当不低于100%,并且银行应定期向监管者报告。但是,这两个简单数字的背后是十分复杂的情景和计算过程。比如,计算净稳定资金比率需要了解银行每一业务部门的杠杆率和资金来源的分类,这可能会给银行管理部门和监管部门产生更多的额外工作量。在某种程度上,巴塞尔协议III几乎在新监管的每一个重要环节都增加了复杂性。这种复杂性意味金融机构和监管部门需要付出巨大的努力和成本。这种额外增加的复杂性所产生的价值和效率值得进一步研究。

  危机表明,全球金融需要更好的监管,但绝不是更为复杂的监管。监管部门要避免陷入复杂的泥潭而不可自拔。因此,必须在金融监管改革的复杂化趋势与监管规则的简洁可操作性之间把握平衡。监管部门需要反思监管的根本性问题,并致力于解决它们。监管应当发挥其应当发挥的作用,并且能够符合全球现实情况。改革的最终目的是达到改进监管的成效,而不是不断制定出更多的监管规则本身。其原理正如现代航空制造业一样,飞机构造及仪器越来越复杂、先进,但其操作系统及原理却越来越简单。因此,我们应当遵守被称为KISS的原则——保持简单直接(keep it simple stupid, KISS)。换言之,监管的规章和条例必须尽量的简单,使之易于理解,也易于实施。

  考虑到金融危机的教训,中国监管者将依然保持谨慎,重视相对简单但高效的规则。比如,中国要求普通股和留存收益不低于核心一级资本率的75%、60%的核心融资比率,25%的流动性比率。这些都是经过危机的压力测试后证实为相对简单的,但是有用的指标。这些审慎的规则以及其它审慎要求,增强了中国银行业的抗风险能力。归因于这些规则,中国银行部门承受住了危机,为实体经济的发展提供了巨大支持。

  (二)国际监管合作趋同与单体国家监管实践间的再平衡

  此次金融危机是全球性和系统性的危机。没有任何监管部门有能力来单独应对大型复杂的国际金融机构出现的问题,比如雷曼破产。尽管全球监管部门已经开始合作,试图努力解决国际系统重要性银行的跨国监管合作问题,这些困境仍然存在。国际金融呼唤国际趋同,但是各个国家以及它们监管部门的利益和动机又是不一致的。金融危机带给我们的教训是,必须在国际监管合作趋同与单体国家监管实践间把握平衡。

  在美国,监管部门有能力采取有序的方式来关闭中小银行。但是,即使多德-弗兰克法案生效后,人们也会怀疑,监管部门是否能以同样有序的方式来处置大型复杂金融机构。某联储高级监管人员表示,“花旗银行是一个拥有1.8万亿美元资产的公司,在171个国家拥有550个结算系统”, “我们认为我们能够使用多德-弗兰克法案有效处置花旗?祝我们好运吧!”[6]花旗银行是全球性的金融机构,但多德-弗兰克法案仅仅是美国国内的法案。金融是全球的,但是大多数的监管部门却是属于各个国家的。在某种程度上,国际金融沦为了公地,各个国家陷入了集体行动的困境。金融监管需要国际趋同,但是金融监管在不同的国家却是分化的,因为不同的国家有着不同的利益、监管法规和监管制度。

  金融监管的合作趋同存在四个障碍。第一,不同国家的监管者的利益和立场不同。有时,监管者的利益是相互冲突的。利益的冲突导致了有效或者快速合作协调的缺失。比如,国家间监管部门的风险信息交换比跨国金融机构的要慢许多。每个国家的监管当局的首要动机是要保护本国金融机构和存款者的安全,即便这种保护是要以牺牲国外金融机构的利益为代价。当危机爆发时,跨境处置将尤其困难,因为国内金融机构和存款者的利益是每一个监管当局的优先考虑因素。第二,不同国家实施不同监管法规和制度,阻碍了各国监管的合作趋同。第三个障碍是缺乏信息快速共享机制。第四个障碍是缺乏跨境合作的国际治理框架。目前,没有任何一个国际组织或全球协定,或任何形式的国际机构能够避免各国标准的分化、解决争议和矛盾,以及保证国际监管合作的顺利进行。这四个因素,导致监管机构间在日常监管或危机处置时,缺少有效和迅速的沟通与合作。因为没有信息,一些金融机构所在国的监管者无法在其国外的系统性风险形成和扩大的第一时间获知相关信息,进而错过了实施监管措施的最佳时机。在危机发生时,对本国利益的绝对偏好对有序的跨境处置提出了巨大的挑战。

  鉴于这些问题的存在,国际监管当局已经采取相应措施来实现融合和合作,比如,监管谅解备忘录和全球监管者联席会议,跨国银行处置的国际机制。然而,谅解备忘录并没有法律约束力。全球监管者联席会议只能在短期聚集部分国家的银行监管者。会后,监管者会发现依旧存在信息共享的困难。仅仅依靠这些措施来满足趋同的需要是十分困难的,因为它们并没有涉及到问题的核心——国家利益和全球金融的冲突。在这方面的一个崭新尝试是针对SIFIs的恢复和处置计划(RRP)。然而,一个新的问题是,各个国家的监管者,尤其是SIFI非主要运营国家的监管者,能够在多大程度上在制定初期即参与到SIFI恢复和处置计划(RRP)中。

  (三)宏观审慎监管与微观审慎监管间的再平衡

  此次金融危机之后,监管者提高了对系统性风险的重视程度,并开始超越之前的纯微观监管方法,达成了加强宏观审慎监管的共识。然而,宏观审慎框架仅仅包含了有限的分析工具,也缺乏理论研究和实践应用。另外,关于宏观审慎的定义、目标、工具箱以及有效性都还存在广泛的争论,目前还没有一致的答案。

  加强宏观审慎监管共识是基于微观审慎监管框架存在的缺陷而得出的。微观审慎监管框架忽略了金融机构集体行为的系统性影响。尽管宏观审慎问题与微观审慎问题有很大差别,但是二者并没有一个绝对的区分。事实上,宏观审慎监管和微观审慎监管之间需要找到平衡点,但是这点却常常被忽视。成功的监管者必须协调宏观审慎和微观审慎监管,既看见树木也看见森林。通过在微观审慎监管过程中对金融机构风险、产品和业务模型的有效监管,清晰地理解银行的典型风险和程度,以及其对整个金融系统的影响,进而监管和测量区域性和系统性风险,这同时需要对机构情况细致入微的了解,和对整体风险、实体经济变化趋势的长远视野。

  表六列出了宏观审慎和微观审慎监管的差别,它们在监管目标和风险本质的理解上存在着差异。传统的微观审慎监管致力于单个金融机构的安全和稳健,而宏观审慎监管致力于整个金融体系的福利。在一定程度上,宏观审慎政策是用来保护整个金融体系免受单个银行风险,而微观审慎政策市用来保护单个银行免受整个金融体系风险。两者目标间存在的固有冲突,对于把握宏观审慎和微观审慎监管的平衡提出了挑战。

表六  宏观审慎和微观审慎的比较 [7]

 

宏观审慎

微观审慎

近期目标

预防金融系统陷入困境

预防单家机构陷入困境

最终目标

避免由于金融系统不稳定造成的GDP损失

保护消费者

风险类型

依赖于金融机构的共同行为

仅限于单家机构的行为

机构之间的相关性

重要

无关

审慎控制的方法

系统性风险,自上而下

单家机构的风险,自下而上


 
  以有毒资产为例。当资产质量恶化时,资产的持有者应对这些资产进行减值,其他交易者则考虑减值后的资产价值是否合理,进而考虑是否买入。但是,在2008年的危机之中,所有市场交易者都在同时卖出手中的资产,这种同质行为背后的部分原因就是微观审慎规则中关于资产价值重估的要求。虽然微观审慎方法的初衷是增强机构的风险敏感性、透明度和审慎性,但却不可避免地造成了市场行为的同质性,并增加了系统的波动性和脆弱性。这种由于实施监管要求本身所引发的新的风险倾向的例子还有很多。由此看出,只有将微观审慎监管和宏观审慎监管相结合,并且在制定原则和规则予以综合考虑,才能真正维护金融系统的稳定性。

  此外,宏观审慎监管可能与货币政策冲突。宏观审慎的目标是金融体系的稳定性,而货币政策的目标是价格稳定。 在经济不景气的时候,货币政策削减利率,刺激内部需求,降低借款成本。在这种情况下,需要通过宏观审慎政策来解决系统性风险的累积问题。相似的情景同样出现在通货膨胀的时候。如果中央银行同时负责制定货币政策和宏观审慎政策,这样的内部冲突可能会成为一个新课题。

  IMF列举了宏观审慎政策的十大工具,即风险测量方法、财务报告、监管资本、融资流动性标准、担保安排、风险集中限额、薪酬安排、利润分配限制、保险机制以及破产和处置的管理[8]。在现实世界中,许多国家使用了范围更加广泛的宏观审慎工具。我们可以发现,在宏观经济工具和微观审慎工具中区别出宏观审慎工具是困难的,其中宏观经济工具旨在增加金融稳定性;微观审慎工具目的在于确保单个金融机构的审慎风险管理。
 
  这些宏观审慎工具的有效性需要进一步的观察。需要通过经验分析来考察单个工具和多项工具组合在防范金融动荡时的有效性。需以数量分析来量化宏观审慎工具对信用增长、杠杠率和资产价格的影响。更重要的是,如何把握宏观审慎和微观审慎监管之间的平衡是一个值得进一步考虑和研究的课题。

  (四)原则监管与规则监管间的再平衡

  原则监管为金融机构留下了巨大的自由空间来遵守监管者所设定的原则,它已经成为了金融自由化时期的黄金规则。英国的FSA被认为是原则指导监管的典型。但是,危机表明,仅仅依靠原则指导监管达不到确保金融稳定性的目的。相反,规则监管具体规定了金融机构的行为,为金融机构提供了清晰的和确定的行为准则。诸如单一借款人集中度、贷款拨备、流动性等等作为金融机构行为的审慎规则被引入。如果将两种监管方法的优点和缺点一并列出,那么不难得出结论,任何关于纯原则监管和纯规则监管的讨论是没有意义的。当前危机表明,单独使用两种方法中的任何一种都不会更有效。有效监管需要由审慎规则支持的原则。然而,重新定义原则监管和规则监管各自的角色,并在两种监管模式中实现再平衡将会是一个巨大的挑战。

  一个有趣的课题是对创新和复杂金融产品的监管。根据传统的观点,原则指导监管将监管者干预最小化,为市场留下了创新的自由。因此,创新和复杂的金融产品应当由原则监管。相反,具有细节和严格条款的规则倾向于阻碍创新和创造性,规则监管适用于传统和简单的金融产品,不适用于复杂的金融产品。

  我们认为,为了识别和缓释这些产品潜在的系统性风险,恰恰是创新和复杂金融产品需要基于规则的“干涉式”监管。规则适用于金融创新和复杂金融产品有两个原因。首先,针对创新产品的原则给机构较大的解读空间,从而会引起大相径庭的结果。例如原则上,要保证产品的透明度,从而减少信息不对称和保护消费者。但是对不同的产品,不同的银行而言,在理解公布多少信息才能达到透明度原则方面却颇具争议。对于土豆的销售,透明性包括一个固定价格的标签、包装日期、农场名称。但是对于复杂的金融产品,透明到怎样的程度才可行呢?就像一千个人眼里有一千个哈姆雷特一样,对于一千名银行经理,存在一千个对透明度和充分披露的理解。因此应根据原则制定更为清晰的规则,以便于原则在实施过程中的统一性和有效性。

  第二,即便信息不对称已经通过充分信息披露得到解决,复杂金融产品的不确定性还是不可避免的。这个不可避免的不确定性是复杂金融产品固有的。没有人应该给消费者承诺确切的令人满意的金融产品报酬。反而,固有的不确定性应当告知消费者,让他们来判断和决定是否应该购买资产?但是这种不确定性又由谁来告知消费者呢?银行家的责任感正处于有记录以来的最低点;信用评级机构也遭到了严厉的批评。在这方面,基于规则的“干涉式”监管旨在阻止系统性风险,可以有所作为。

  如何监管复杂金融产品,而又能避免监管者的自负?以下三个措施可能会有帮助。第一,监管者应当关注规则的制定。尽职调查和恰当销售的责任应当留给金融机构。第二,监管机制应当扮演好守门员的角色,旨在识别和减轻由复杂金融产品导致的系统性风险。选择之一是在监管机制的设计阶段即对产品进行审查;监管者对营销人员的薪酬激励制度进行干预,从而避免不当销售,也是一个选择。这样的监管无意阻挠任何金融活动,也绝对不会扼杀金融创新。相反,它从系统性风险角度出发,旨在避免复杂产品对金融体系的冲击。第三,行为监管是必需的,包括对金融机构的现场检查、必要时的神秘访客等等。这有助于纠正违规销售复杂金融产品的行为,确保复杂金融产品销售给恰当的复杂投资者。更重要的是,行为监管有助于识别可能导致行业性纠纷和丑闻的金融产品。

  以上三个措施有助于监管者重新建立市场经济秩序,即金融投资者基于充分信息的自由和理性选择。投资者有权利知晓金融产品的潜在收益和风险,这种权利必须在他们做出决策前得到更好的保护。理性的决策不应当被违规销售所扭曲。然而,监管者应当铭记,解决复杂金融产品问题的核心在于信任的恢复,特别是对于金融机构的信任。

四、改革措施:实施和评价

  当前的全球金融监管改革必须在上述四个方面把握一种平衡,但这些改革措施是否就能解决全球金融架构中的核心问题呢?这些问题在2008年将世界金融拖入了完全崩溃的边缘。精心计划和恰当执行是监管改革设计能够落地和产生实效的关键,但实际上解决这些问题却已经超出了监管者本身能解决的范畴。监管者、货币当局,尤其是政治家们,都需要在当前的改革中展现更为坚定的意愿和更开阔的视野。

  (一)流动性问题

  由于银行业过度依赖于银行间市场的短期融资,它们在危机中遭受了巨大的损失。巴塞尔协议III引入了流动性风险测量、标准和监督的国际框架。流动性覆盖率和净稳定资金比率是该框架中最重要的两个指标。新监管标准的引入将会促使银行增加高质量流动资产的储备数量,减少金融期限错配发生的可能性,并增加长期稳定资金的来源。这将会鼓励银行更关注流动性风险管理,改善流动性风险控制以及减少流动性危机发生的可能性和负面影响。

  在中国,除了少数银行没有达到流动性覆盖率和净稳定资金比率要求,大多数银行都已经达到了流动性监管指标要求。但这丝毫不表明这些银行的流动性不存在问题,中国的银行流动性风险依然存在,部分是因为资产和负债的期限错配的存在。在遭受危机冲击的西方发达经济体,按揭证券的价值下降,无人知晓银行资产负债表中的“有毒资产”的市场价格和数量。市场上令人恐惧的不确定性,以及许多保守的债权人不愿意再借出资金,导致了流动性的危机。即便现在出台了新的流动性风险监管指标和措施,未来市场上仍然可能再次出现由于资产价格暴跌、以及市场参与者大范围的恐慌的情况。

  理论上,新的流动性要求的实施将会使银行比以前更加安全。但是,它是否会解决包括新兴市场和发达国家在内的整个金融体系的流动性问题,依旧有待经验证据来证实。

  (二)资本监管

  世界从危机中已经汲取了教训。监管改革提高了资本的要求,这是银行业监管中最重要的改变。新的规则使得银行能够通过三个方法来规避损失:改善符合审慎资本要求的工具的质量,增加巴塞尔协议II主张的监管扣除项目,以及增加最低偿债比率。与巴塞尔协议II相比,当前更多的关注转移到了普通股;在银行危机处置时私人部门的作用增强;当监管当局认为信贷增长导致了不可接受的系统性风险时,逆周期缓冲资本会被引入。

  预计巴塞尔协议III将增强银行抵御风险的能力。然而,伴随着巴III的推出,全球银行业存在一个值得注意的短期趋势,即削减贷款和资产规模。从长远来看,由于银行业的成本在增加,一个可能的风险是金融业务会从银行转移到没有受到监管的金融机构。这些都是需要进一步注意和研究的领域。

  (三)跨境处置问题

  金融体系必须具备应对跨境处置国际性银行的能力。没有人有能力阻止银行的破产,也不应该有人做这样的尝试。如果国际性银行破产,而没有导致整个金融体系的崩溃,这便不是一个问题。我们需要的是有效的跨境处置机制,使得有序处置成为一个审慎的选择。

  为解决跨境处置这一长期问题,2011年11月,金融稳定委员会在征询各方意见后出台了《金融机构有效处置框架的关键特征》。这个新的国际标准得到了G20领导人的支持,也是金融稳定委员会政策措施的一个核心部分,它明确了在处置系统重要性银行时处置机制的职责、工具和权力,规定了RRP要求以及针对单家全球SIFI的合作协议。

  然而,跨境合作和处置的一个关键挑战是缺乏约束机制。FSB将开启其成员国的同行评审,以此来评估《金融机构有效处置框架的关键特征》的实施,并且G-SIFI的要求也将会在2012年底得到实施。但值得怀疑的是,即使在G20成员国中,《金融机构有效处置框架的关键特征》是否能得以全面实施,因为它并不具有法律约束力。如果没有一个法律约束机制,那么该方案可能面临一不可忽视的风险,即在跨境处置过程之中,国家自身的利益会凌驾于全球利益之上。

  阻止重要银行无序的破产需要更有约束力的国际标准。标准制定者们需要展现比《金融机构有效处置框架的关键特征》更大的雄心。更为重要的是,当今的政治家们需要展现出更为坚定的合作意愿和更为长远的视野。

  最后,有一个故事很好地告诉了我们,系统性风险的精确定义以及金融业外的系统性风险具有的毁灭性。曾经有一只装备精良的舰队,准备开始迢迢远行。舰队中每一艘船在航行前都接受了深入细致的检查,并被认为完全有能力进行此次航行。漫长的航行后,遭遇了一场大风暴。所有的船只都随风而去,没有一只船只能安全返航。这就是一个典型的系统性风险的情形:这种困难没有事前的预警,也没有时间采取措施应对,故事通常以灾难的方式结尾。然而,不论前方道路有多少艰难险阻,所有的利益相关者都必须尽其最大的努力,为舰队的下一次风暴做更充分的准备。

注:

[1]IMF, “People’s Republic of China: Detailed Assessment Report: Basel Core Principles for Effective Banking Supervision”, IMF Country Report No.12/78. April 2012.

[2]IMF, “People’s Republic of China: Financial System Stability Assessment”, IMF Country Report No.11/321. November 2011.

[3]OCC, “Quarterly report banking trading and derivatives activities”, Q2 2008, Q4 2011.

[4]Philip Davis, ‘Thursday thumb: the Bernanke Bottom”, Seeking Alpha, June 23, 2011.

[5]“The Dodd-Frank Act: Too big not to fail”, The Economist, Feb 18, 2012.

[6]Michael Hirsh, “Resurrection”, National Journal, March 28, 2011.

[7]来源: BIS, “Addressing financial system procyclicality: a possible framework”. Note for the FSF Working Group on Market and Institutional Resilience, September 2008.

[8]BIS, “Addressing financial system procyclicality: a possible framework”. Note for the FSF Working Group on Market and Institutional Resilience, September 2008.

参考书目

BIS, “Addressing financial system procyclicality: a possible framework”. Note for the FSF Working Group on Market and Institutional Resilience, September 2008.

Davis, Philip, ‘Thursday thumb: the Bernanke Bottom”, Seeking Alpha, June 23, 2011.

Hirsh, Michael, “Resurrection”, National Journal, March 28, 2011.

IMF, “People’s Republic of China: Financial System Stability Assessment”, IMF Country Report No.11/321. November 2011.

IMF, “People’s Republic of China: Detailed Assessment Report: Basel Core Principles for Effective Banking Supervision”, IMF Country Report No.12/78. April 2012.

OCC, “Quarterly report banking trading and derivatives activities”, Q2 2008, Q4 2011.

 “The Dodd-Frank Act: Too big not to fail”, The Economist, Feb 18, 2012.


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