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中国金融监管的五个优先课题
中国金融四十人论坛学术顾问 谢平 [ 2012-05-02 ] 共有0条点评

  中国金融业,特别是银行业,过去十余年进步明显。金融业在中国应对金融危机中扮演了重要角色。IMF在最近的中国金融行业评估报告中,给予中国金融业很高评价。目前,中国金融机构呈现资本金充足、高盈利性、市值雄踞世界前列等繁荣景象。然而,中国金融业也存在重大监管挑战,这些挑战将在很大程度上决定中国金融业未来5-10年的发展。本文将简要讨论我国金融监管的5个优先课题,并提出一些政策建议。

一、促进金融业服务实体经济

  金融业应该服务于实体经济的需要,有三个基本功能。第一个功能是提供支付工具。第二个也是最重要的功能是承担储蓄者和借款者之间的融资中介,进而促进经济增长和就业。第三个功能是提供风险管理工具。尽管现在中国金融业各项功能表现良好,但仍存在很多进一步提升的空间,金融监管应该在其中发挥辅助作用。

  第一,中国居民经常抱怨银行收费太高,不合理,且缺乏透明性。为更好地保护金融消费者,今年中国银监会、中国人民银行和发改委联合在全国范围内对银行业的不规范收费情况进行了调查清理。未来可能会出台银行业服务收费的政府指引。政府应该明确哪些银行服务属于公共产品。

  第二,中国信贷市场的资源配置效率不高。中小企业所获贷款与它们对经济的贡献不匹配。然而,在2008-2009年中国4万亿经济刺激计划后,这一局面进一步加剧。尽管与政府相关的企业和投资项目获得了大量贷款,中小企业遭受了信贷紧缩。很多中小企业不得不转而从民间借贷市场满足自己的融资需求。某些地方,如浙江的温州和内蒙古的鄂尔多斯,在过度承担风险和欺诈肆虐之后,民间借贷市场崩盘,给当地经济和居民造成很大损失。2012年3月份,国务院宣布在温州启动金融改革试点,以求规范民间借贷行为。

  第三,中国很多保险产品本质是股票和/或债券投资产品,很少为投保人提供风险保护。最突出的例子是投资连结人寿保险,该保险甚至卖给农民工。这些保险产品偏离了风险共担的基本保险目标,更像是一个共同基金。最近,在股票市场下跌之后,这些保险产品发生大量赎回,给保险公司的流动性造成威胁。

  我认为监管当局应该明确地将促进金融业服务实体经济列入监管目标,从机构类型、经营范围和商业模式等角度影响金融业发展路径。

二、合理设定银行的国有股比例

  中国政府通过中央汇金、财政部和全国社保基金等,控制了中国所有的主要大型银行。尽管在2003年开始的最新一轮银行业改革后,中国银行业的国有股比例已经稀释很多,但相对于国际水平,仍然处于较高水平。人们不禁要问:国有股比例必须保持在50%以上吗?

  银行的国有股有正面效应。全球金融危机期间,很多西方银行很难从私人部门补充资本金,而不得不寻求政府救助。这种情况下,政府就成为银行业“最后的资本金供给者”。政府注资对银行的存款者、债权人、交易对手能起到立竿见影的稳定效果,因此可以在短期内促进金融稳定。苏格兰皇家银行、花旗银行等银行都多次寻求政府救助,并最终被国有化。从这个角度来讲,中国政府持有的银行股份也是政府救助的结果。然而,在发达国家,银行的国有股往往都是临时性的。当经济状况好转之后,政府往往就将持有的银行股权转售给私人投资者。银行业也视寻求政府救助为无奈之举,一旦有可能,就退出政府救助计划。这和中国情况是不同的,中国政府对银行的持股往往长期化,比例也很高。

  在中国,银行的国有股已经体现出负面效应。第一,国有股对银行的公司治理不利。大量实证证据表明,政府控制的银行的公司治理记录非常糟糕,在其它条件相同时,估值倍数也要低一些。

  第二,银行的国有化可能会导致银行贷款搀杂政治目的,而不是纯粹商业目的。当银行高管们同时也是政府高官时,银行高管们可能将作为稀缺资源的贷款作为获得晋升机会的交易筹码。这在中国4万亿刺激计划当中表露无遗,在此刺激计划当中,银行为地方政府融资平台和国有企业提供了大量贷款。尽管政治性贷款为银行高管带来私人利益,但这种贷款的不良贷款率往往很高。这是典型的委托-代理问题。当所有银行都参与政治交易时,就存在集体性的道德风险,监管有效性下降。

  第三,国有银行往往同时也拥有更高的垄断性。在中国,国有银行的存贷款的市场占有率超过50%,资产托管的市场占有率超过80%,公司债券承销的市场占有率超过70%。

  中国政府也意识到国有股比例过高有负面效应。首先就是政府很难满足国有银行的资本金需求。2010年,中央汇金公司不得不发行债券,以参加建设银行等的配股。其次,实证研究表明,银行业国有化程度更高的国家,经济增长更慢。

  长期而言,在银行业的资本充足率、国有股比例和政府财政能力之间,存在一个均衡关系。当财政面临硬约束时,政府应该决定持有那些银行以及持股比例多高。

三、坚持分业经营和分业监管

  中国金融系统施行的是分业经营和分业监管。这一安排可以回溯到1995年通过的《中国人民银行法》。在金融机构方面,银行、证券公司、保险公司之间存在防火墙。尽管存在几家金融控股公司(最知名的当属平安保险(集团)公司),但在主要的银行(工商银行、建设银行、中国银行、农业银行、交通银行等)、主要的证券公司(中信证券、中金证券等)和主要的保险公司(中国人寿、太平洋保险、中国人保、平安保险等)等之间很少有交叉。在监管机构方面,中国银监会监管银行业、中国证监会监管证券业,而中国保监会则监管保险行业。

  金融危机之前,中国金融业存在混业经营的趋势。很多金融机构和监管官员表示出对美国的银行控股公司制和欧洲的全能银行制的极大兴趣。美国1999年废除Glass–Steagall法案之后的发展经验在中国被广泛研究和争论。然而,在全球金融危机爆发后,这一趋势停顿甚至逆转。

  第一,最近20年,汇丰银行、花旗银行、美国国际集团、德意志银行、德国安联保险集团等在混业经营方面都不太成功。不同的金融业务之间的协同效应似乎不大。银行、证券公司和保险公司在企业文化、商业模式、风险承担、激励机制和处置方法等方面存在很大差异,应有分开的法律、公司治理和风险管理安排。

  第二,当有零售存款基础的商业银行参与风险更高的经营业务时,例如自营交易、投资银行业务等,可能受到存款保险的潜在补贴,引发道德风险问题。

  第三,商业银行的基础业务,例如吸收存款、发放贷款、支付服务等,是现代社会不可或缺的一部分,不应该将其与高风险的经营行为混在一起。换言之,我们应该将公共事业型银行与赌场型银行分开。

  第四,当一个庞大且复杂的金融机构遇到麻烦时,很难通过市场手段有序处置,常常需要政府救助,美国国际集团即为一例。

  这就是为何美国引入 沃尔克法则、英国银行业独立委员会提出分离零售银行和投资银行的原因。我认为中国会吸取这些经验教训,以更谨慎的态度试验混业经营。同时,我也认为中国的分业监管模式无需做大的调整,尽管监管协调需要加强。分业监管的另一个正面作用就是可以为监管当局创造一个竞争环境,激励各个监管当局做好自己的监管工作。

四、解决大而不倒的问题

  在中国,大而不倒的问题非常严重且存在一些特殊性。

  第一,就市值而言,世界上最大的几家银行现在都在中国。中国银行被巴塞尔银行监管委员会(BCBS)认定为29家全球系统重要性金融机构之一。

  第二,在美国,沃尔克法则规定每个金融机构的负债不得超过所有金融机构总负债额的10%。而在中国,工行、建行、中行、农行等四大行占比均超过了10%。

  第三,在中国,国家持有大银行的股份使大而不倒问题跟发达国家非常不同。

  在发达国家,银行的国有股被视为政府救助的一个临时效果,而不是常态。发达国家提出的对系统重要性的金融机构的监管和处置措施都有一个共同的原则。即,如果金融机构需要外部股权融资,应该首选私人部门;如果一个金融机构处于困境或处置过程中,私人股东以及存款者之外的债权人应该首先并尽力承担损失;金融机构应该减少对公共部门的依赖。

  很明显,这一原则很难适用于国有银行。此外,在中国,金融机构的破产法规和程序尚不成熟。

  我认为,应该建立一套适合中国国情的应对大而不倒问题的措施,考虑以下因素。第一,如前所述,银行的国有股比例应该保持在合理水平。第二,国有股东和监管当局应该平衡金融机构的利润最大化行为和由扩张导致的大而不到问题。

五、监管影子银行系统

  对影子银行系统,目前并不存在标准和统一的定义。影子银行系统通常指,有期限和流动性转换功能、不受监管的表外金融活动。在美国和欧洲,影子银行系统一般指货币市场共同基金、资产证券化市场、回购市场和证券出借市场等。2008年9月Reserve Primary货币市场基金跌破面值后,影子银行系统遭受挤兑,导致流动性危机和信贷紧缩。此后,几乎所有人都同意影子银行系统应受监管,但如何监管仍未有统一意见。金融稳定理事会今年底将提交对影子银行系统的监管建议。

  在中国,影子银行系统的含义与美国和欧洲存在很大不同。在大多数情况下,中国的影子银行活动涉及银行和信托公司的合作:先建立一个信托或理财项目,从个人和企业处吸纳资金,然后将这些资金投资到一些高回报行业,例如房地产行业。投资形式包括贷款和私募股权等。这些金融活动一般都在表外进行。

  中国影子银行系统的经济逻辑是显而易见的。从投资者的角度,影子银行系统提供了比银行存款利率更高的回报率。而目前,由于通胀水平较高,真实存款利率为负。从借款者的角度,当正规银行贷款很难获得时,影子银行系统提供了负担得起的替代融资渠道。从银行的角度,影子银行系统提供了规避信贷额度、存贷比和资本充足率等监管的有效手段,并可以获得手续费收入。

  中国的影子银行系统的经营行为也带来两个挑战。首先,影子银行系统本质上是监管套利,降低了货币政策和审慎监管的有效性。第二,他们给银行带来了或有负债。当投资项目失败时,银行为了维护自身信誉,可能不得不承担部分损失。

  自2011年开始,中国银监会采用两个措施影子银行活动。其一是加强对信托公司的监管。其二是要求银行将部分表外资产负债转移到表内。


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