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维护金融稳定需“既见树木又见森林”
中国金融四十人论坛成员 阎庆民 [ 2012-05-02 ] 共有2条点评

  提要:在当下的后危机时代,经济学也在期待着一场“创造性破坏”。本次全球金融危机见证了前所未有的全球政策联动,尤其是在金融监管方面做出了较大努力。为确保实现强劲、平衡、可持续增长的目标,多点开花的金融监管改革已被二十国集团领导人所认可。其中包括扩大监管视野,加大监管强度和干预度,为系统重要性金融机构(SIFIs)建立有序恢复和处置机制等。吸取过去的经验教训,已经对维护今天的中国银行业安全和稳健运行发挥了作用。中国银行业相对较好地抵御了金融风暴冲击,保持了稳健运行。公司治理和风险管理在过去十年取得了显著进步。这种进步得益于现有的简单而基本的监管要求,这确保了银行具有高质量的资本、流动性和严格的风险限额。金融危机和当前的形势已经清晰地表明,尽管我们取得了一些进展,但还有很多工作要做。

范式转变与制度修复

  如同上世纪三十年代的大萧条将凯恩斯主义推向经济学的中心,七十年代的滞胀提高了货币主义者的影响力一样,在当下的后危机时代,经济学也在期待着一场“创造性破坏”。如果说,经济学家的自满造成了危机的话,那么至少在一定程度上,学术界在要求经济理论上的范式转变和政策层面的制度修复。

  (一)盼望范式转变

  市场可以自我良好运行、金融创新总会增加价值,这些传统观念一直占据着经济学的讲堂,而目前这种认识受到了前所未有的质疑。长期盛行的自由市场和经济自由主义以其理论的简洁、表达的优雅,为很多人认为是最有效的方式。然而,不幸的是,在国际金融危机面前,经济自由主义已被证实不足以解释、分析危机,更何谈提供危机解决方案。例如,被誉为现代金融理论基石的有效市场假说(EMH)认为,市场不会长期偏离均衡,意即金融资产泡沫不可能持续存在。基于这一理论,人们用金融工程来设计金融衍生工具和信用违约互换(CDS)和资产抵押债券(CDOs)等证券化产品,并当作对冲风险、创造利润甚至提高金融效率和金融稳定的工具 [2]。然而,当金融衍生品和证券化在全球市场的规模越来越大时,金融经济学家中没有人注意到这种虽不寻常但却可能发生的情况:当所有资产被大幅贱卖的同时,市场流动性就会枯竭。

  2008年的诺贝尔经济学奖得主保罗•克鲁格曼(Paul Krugman,2009)说,经济学家在讨论衰退和萧条问题时,必须放弃这种错误认识——即假设所有人都是理性的,而且市场会完美运行。肯尼思•罗格夫(Keneth Rogoff,2009)提出,在美国,抵押贷款“创新”被认为能够降低利率,从而有助于推动购房。然而,正如危机所揭示的,此类创新不过是在利用纳税人提供的隐性补贴。他认为,金融创新通常被认为会分散风险,增加金融体系稳定性,但是在出现系统性问题时,金融创新也会助长风险的蔓延。

  (二)期待制度修复

  关于我们所面临的风险挑战,以及如何修复政策制定和决策的制度框架,已经有很多讨论了,涉及全球性失衡、国际货币体系改革以及加强金融监管等。在这里,我仅围绕本次研讨会的主题举三个方面的制度修复例子:

  第一,关于宏观经济政策的制度修复。根据新古典学派的观点,如果货币政策用得好,财政政策并不是真正需要的,因为其在短期内作用有限。麻省理工学院(MIT)的奥利维尔•布兰查德(Olivier Blanchard)教授,同时也是国际货币基金组织(IMF)的首席经济学家,他曾说过,这恰是经济“大稳定”时期宏观经济政策所广为把握的原则(Blanchard et. al., 2010)。据他介绍,在不景气时期或是经济衰退时期,像失业救济金和税收一类的自动稳定器会起一定作用,但相机抉择式的财政政策却往往被滥用。这也就意味着,财政政策的重点应该是关注中期情形以及财政的稳定性,而非短期刺激。然而,在本轮危机中我们看到,许多国家的短期利率已接近为零,货币政策已无作用空间而言。但在一些债务较高的发达国家,其运用财政政策刺激的空间也很有限。相比之下,包括中国在内的许多新兴经济体,在危机发生前债务水平较低,从而使得这些新兴经济体可以更果断地实施财政刺激政策。可能正是基于此, 布兰查德(Blanchard ,2011)写文章号召“重写宏观经济学教科书”。

  标准的宏观经济学模型更注重价格水平,而在一定程度上忽视了金融中介。如布兰查德(Blanchard,2010)所指出的,货币政策的基本目标是维持较低且稳定的通胀水平。 国际货币基金组织的独立评估办公室(2011)发现,国际货币基金组织对宏观经济与金融业关联度的分析仍然不足。部分原因在于缺乏一个合理的概念框架,并囿于金融中介对经济波动影响微不足道较小的既定观念。中央银行主要关注通胀和宏观活动,而对资产价格(尤其是住房价格)快速上涨和杠杆率上升引起的系统性风险关注不足。金融监管也在宏观经济政策框架之外。此外,国际货币基金组织(2011)也承认,尽管明知道资产负债表分析方法在捕获风险和脆弱性方面有时胜过典型的宏观模型,但还是对资产负债表分析应用不足,有时用得也不对。

  第二,关于资本流动的制度修复。本轮危机发生后,对短期资本流动控制的讨论和评估与1997-1998年亚洲金融危机时有很大不同。决策者开始重新审视原认为所有资本流动都是理性选择且效果良好的观点。许多新兴经济体开始担心,发达国家量化宽松的货币政策将导致跨境资本流入飙升,有可能会加剧汇率超调,导致对外借款过度和外汇风险上升,从而推动国内信贷扩张和资产泡沫,危害金融稳定。国际货币基金组织(IMF)推出的一篇研究论文(Ostry et. al., 2010)明确指出,无论从单个国家还是从国际多边范围看,这些担忧都证明对资本流入加以管制是正确的。

  第三,关于金融监管的制度修复。加强金融监管对重建市场信心、恢复机构稳健至关重要。尽管共识仍未广泛达成,由金融稳定理事会(FSB)和巴塞尔银行监管委员会(BCBS)等国际标准制定组织主导的金融监管改革正在沿着正确的轨道向前推进。毫无疑问,我们要从过去吸取教训,建立一个流动性好、资本充足、杠杆水平较低、激励机制能鼓励合理承担风险的金融体系,防止过去拖垮金融体系的滥行重演。关于这个问题,将在下文详述。

以监管改革促金融稳定

  本次全球金融危机见证了前所未有的全球政策联动,尤其是在金融监管方面做出了较大努力。为确保实现强劲、平衡、可持续增长的目标,多点开花的金融监管改革已被二十国集团领导人所认可。其中包括扩大监管视野,加大监管强度和干预度,为系统重要性金融机构(SIFIs)建立有序恢复和处置机制等。

  首先,加强金融监管需要“既见树木又见森林”。本次全球危机的一个重要结论是,监管当局必须考虑系统性风险以及商业周期波动对金融机构生存能力的冲击。换言之,金融监管需建立一个能超越传统微观审慎监管实践的宏观审慎视角,并在此基础上扩展金融监管法规体系。如果我们看一下第三版巴塞尔协议[3] ,很显然,逆周期缓冲、对系统重要性金融机构加强监管等方法的使用,就是为了有效应对周期性波动、系统不稳定或传染效应等对银行脆弱性的冲击。也就是说,监管手段有望在确保金融稳定方面发挥更大的作用,而不局限于监测资本比率或开展现场检查。

  当我们将金融体系作为一个整体看待时,宏观审慎不应该脱离微观审慎。每个机构的安全和正常运行无疑仍是系统稳定的基础。宏观审慎手段的设计与微观审慎手段相一致,而不是一个独立的类型。在这点上,尤其需要政策协调与合作,以确保宏观审慎监管实施到位。这意味着相关机构,包括审慎监管当局,市场监管当局,中央银行和财政当局等,应步调一致,相互沟通,加强合作,制定出完整、一致的政策措施。目前,一些国家和地区已经成立负责监控系统性风险的机构。例如,在欧洲,欧洲系统性风险委员会(ESRB)已作为一家独立的实体开始负责欧盟金融体系的宏观审慎监管。在美国,金融稳定监督委员会(FSOC)负责全面监管,确保美国金融体系的稳定。尽管如此,到目前为止,还没有一个通用的框架,对宏观审慎框架如何运作也没有达成共识。

  其次,为确保新的监管框架有效实施,我们需要比以前更强有力的监管。在新版巴塞尔有效银行监管核心原则征求意见稿中,银行需要有与其风险状况和系统重要性相适应的资本水平、流动性缓冲和风险管理。根据国际清算银行总经理卡如阿纳(Caruana,2012)的观点, 金融监管必须跟上金融创新的步伐,且有效防止法规无法涵盖的监管套利风险。更一般地讲,金融监管必须能应对经济发展和风险变化给单个银行带来的影响。金融稳定理事会(FSB, 2010)建议对大型复杂机构实施强度更大、手段更严的监管。同时,加强宏观审慎和微观审慎两个维度的监管,并关注两者的相互作用也很重要。国际货币基金组织在其一篇知名的论文《建立监管良政:学会说“不”》[4]  中指出,对于各国监管当局来说,有效的监管既要具备“行动的能力”,又要有“行动的意愿”。

  第三,为降低“大而不能倒”的道德风险,我们需要为具有系统重要性的金融机构制定恢复和处置机制,维护金融体系稳健运行。人们常说,防火胜于扑火。我们不能保证将来没有火灾,但可以防患于未然。 雷曼兄弟以及其他大型跨境机构的垮台案例清楚地表明,建立此类政策和程序是十分必要的。金融稳定理事会已经开始推动设立恢复和处置方案(RRP)。一些发达国家在这方面或者已经取得进展,或者正在推进。如英国创立的特殊处置制度和美国实施的“生前遗嘱”等。

  当然,必须承认,已经采取或正在采取的上述监管举措正变得日益复杂。而引入更严格的资本附加和征收费用,像应急资本一类的要求,会使事情变得更加复杂。鉴于协调全球应对金融危机的困难,想要说我们已经取得了成功,那就过于乐观了。哈佛大学经济学教授阿尔贝托•阿莱西纳(Alberto Alesina)曾经警告监管不要矫枉过正时说:“我们可以坐下来,制定完善的规则,这将确保没有危机会再发生——这种说法不是很幼稚吗”[5] 。要想构建良好的法规框架和有效的监管体系,就必须回应阿莱西纳教授关于监管过度会危及金融部门宝贵创新的担忧。

中国的经验

  中国银行业相对较好地抵御了金融风暴冲击,保持了稳健运行。公司治理和风险管理在过去十年取得了显著进步。这种进步得益于现有的简单而基本的监管要求,这确保了银行具有高质量的资本、流动性和严格的风险限额。主要体现在三个方面:

  首先,加强微观审慎监督框架。1997-1998年亚洲金融危机之后,中国决定整顿金融体系,采取果断措施加强银行资本充足率、拨备、风险管理和内部控制。这些工作极大地改善了银行的抗风险能力。我们从过去学到的经验中,很重要一点是在银行体系内建立强大的缓冲,以覆盖资本、流动性和贷款损失拨备。我们采用的单一借款人10%的大额风险限额是全世界最严格的集中度风险限额。这些基本、简单却有用的监管手段被证明是有效的,可帮助银行抵御冲击,度过严冬。

  第二,在银行监管中保持宏观审慎的视角。中国银行业监管者一直承担着银行体系的监管责任。进行系统性评估监测,向银行发出潜在风险提示早已成为普遍做法。在巴塞尔银行监管委员会正式引入第三版巴塞尔协议前,甚至在2009年金融危机波及中国之前,许多涵盖逆周期和跨机构两个维度的宏观审慎监管工具已经在中国的银行业普遍实施了。

  从逆周期的角度看,为抵御金融风暴,大银行最低资本充足率设定在远高于法定的8%的水平之上。为做到以丰补歉,银行拨备覆盖率的要求从最初的100%动态地提高到130%,然后又提高到了150%。现在这个比率实际约为270%。存贷比也有两个目的:维持银行流动性,同时达到遏制信贷过度增长的逆周期目标。随着第三版巴塞尔协议的引入,中国银行业监督管理委员会, 经向业界广泛征求意见,在2011年为银行设定了一个4%的杠杆率,作为资本监管标准的补充。经动态调整的贷款价值比(LTV)和贷款收入比(LTI)也已经被证明是控制房地产市场过热和投机的关键要素。

  从跨机构的角度看,尽管所有的银行都需满足上述要求,我们更加关注有系统重要性的大银行。大银行已经受到更加密集的监督和更大的损失吸收能力要求,如一个百分点的资本附加费。作为一项法规要求,商业银行与投资银行业务相隔离是为了控制风险传染。而且确实有助于困难时期中国银行的安全稳健运行。在这些公认做法的基础上,中国仍将继续完善符合国际标准的方法和工具。作为金融稳定理事会和巴塞尔委员会的新成员,中国已经在国际标准设定过程中做出了自己贡献,并在制定金融监管改革方案上发挥着建设性作用。

  第三,在微观和宏观审慎监管作为主要方法运行良好的同时,银行业监管当局还采取了一系列关于规模、法律形式或者业务行为的结构性限制措施,以防止过度复杂和过度承担风险,降低机构倒闭的可能性和冲击影响。这些结构性限制措施的性质,类似于一些国外监管当局已经采取的措施,像即英国的零售业务隔离和美国征求意见中的“沃尔克规则”。

展望未来

  吸取过去的经验教训,已经对维护今天的中国银行业安全和稳健运行发挥了作用。金融危机和当前的形势已经清晰地表明,尽管我们取得了一些进展,但还有很多工作要做。 展望未来, 由快速工业化和城镇化制成的强劲的经济增长越来越需要中国打造一个稳健的银行体系。基础设施建设、农业投资、民营企业创新以及迅速增长的居民消费,都需要银行提供资金支持和高质量的金融服务。

  在中国,通过强化高效的金融安全网建设提升金融体系稳定性,还有很多工作要做。这需要制定大规模系统性方案,包括提升金融基础设施、引入精心设计的存款保险制度、制定可靠的金融企业破产法律法规,以及有序的恢复和处置方案。此外,还要关注审慎监管政策和其他政策,如货币、财政和产业政策之间的协同配合。鉴于国内这方面工作还不完善,而且世界范围内仍缺乏行之有效的知识体系,说确保成功可能言之过早,但采取行动犹未晚也。

注:

[1]本文是作者在2012年4月“中美经济学家学术交流会”提交的交流论文,由论坛秘书处翻译整理,经作者审核。

[2] 金融经济学:效率与超越,经济学家,2009年7月16日。

[3]杰米.卡如阿纳(Jaime Caruana, 2012)指出,简单地说,第三版巴塞尔协议(Basel III)带来了两方面内容:一是第二版巴塞尔协议(Basel II)所提监管框架在单个银行机构的增强版;二是确立了宏观审慎概念,并从两个维度应对系统性风险:时间维度(缓解亲周期性)和截面维度(降低相互关联和传染风险)。

[4]Jose Viñals and et.al., 2010.

[5]经济学家参与监管反思, 英国金融时报,2008年12月15日。

参考文献

Blanchard, Olivier, Giovanni Dell’Ariccia, and Paolo Mauro, 2010: Rethinking Macroeconomic Policy, IMF, SPN/10/03, February 12, 2010.

Blanchard, Olivier, 2011: The Future of Macroeconomic Policy: Nine Tentative Conclusions, iMFdirect, March 4, 2011.

Caruana, Jaime, 2012: Building a resilient financial system, 2012 ADB Financial Sector Forum on “Enhancing financial stability – issues and challenges”, Manila, February 7, 2012.

Financial Stability Board (FSB), 2010: Intensity and Effectiveness of SIFI Supervision- Recommendations for enhanced supervision, Prepared by the FSB in consultation with the IMF, November 2, 2010.

Financial Times, 2008: Economists Join Drive for Regulation Rethink, December 15, 2008.

IMF, 2011: IMF Performance in the Run-Up to the Financial and Economic Crisis: IMF Surveillance in 2004–07, by Independent Evaluation Office of the IMF, January 10, 2011.

Krugman, Paul, 2009: How Did Economists Get It So Wrong? New York Times, September 6, 2009.

Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, Karl Habermeier, Marcos Chamon, Mahvash S. Qureshi, and Dennis B.S. Reinhardt, 2010: Capital Inflows: The Role of Controls, IMF, SPN/10/04, February 19, 2010.

Rogoff, Kenneth, 2009: Why we need to regulate the banks sooner, not later, Financial Times, August 24, 2009.

The Economist, 2009: Financial Economics: Efficiency and Beyond, July 16, 2009.

Viñals, Jose and Jonathan Fiechter with Aditya Narain, Jennifer Elliott, Ian Tower, Pierluigi Bologna, and Michael Hsu, 2010: The Making of Good Supervision: Learning to Say “No”, IMF, SPN/10/08, May 18, 2010.


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