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保障性安居工程的运维困境与风险防范
中国金融四十人论坛监事长 李伏安 [ 2012-06-13 ] 共有0条点评

  [中文摘要]保障性安居工程的建立和完善,是政府维护正常市场秩序的重要途径,对促进社会公平有着深远的影响。在综述学界相关文献的基础上,围绕保障房体系对我国经济中长期平稳运行的影响力进行评估,认为以保障房建设为主基调的政策调整,在促进房地产行业继续发挥其重要增长极作用,增强政府调控经济的效率,推进地方经济持续发展方面,均有长远正向作用。文章对我国2011年以来保障性安居工程中显现和潜在的问题进行深入研判,指出建维资金压力、融资复杂度、建设监管难度和运营管理问题是制约工程深入推进的主要原因。基于上述困境,保障房建设体系自身、房地产及相关行业和现有政策制度,都将对银行业直接带来信用、操作、法律等方面的风险。文章围绕建立良性循环机制,拓展多元化融资渠道,明确地方政府融资主导地位和提高政府建设和运维管理水平四个方面提出了政策建议,旨在维护银行业稳定发展的前提下,加大对保障性安居工程的金融支持力度。

  [关键字]保障性安居工程 融资渠道 运营维护 风险防范

  住房是人民群众生产生活的基本保障。大规模建设保障性安居工程,是党中央、国务院作出的重大战略决策,事关民生改善、经济发展、结构调整和社会和谐稳定,成为当前中国社会经济生活中的一件大事,为社会各界所关注。随着工程的深入推进,经济适用房不经济,公租房不为公租,廉租房不廉价等问题在各地频现,保障房运营和维护过程中潜在的困难日益浮出水面,与之而来的银行业风险也在不断积聚。

一、文献回顾

  房地产业是从建筑业中分离并成长起来的,在国外已经有100多年的发展历史。作为实物资产和金融资产,房地产是现代居民最重要的资产类型,其价格的变化通过财富效应对消费和投资具有影响作用。自20世纪90年代以来,全球住房市场激烈变动,住房价格变动对实体经济产生了巨大的影响(如日本泡沫经济、亚洲金融危机和美国次贷危机等),因此,住房市场波动对经济的影响效应研究成为全球各国政府和学术界关注的焦点。

  由于房地产业自身发展规律,再加上宏观经济、人口、政治与法律制度、社会文化等多种外部因素影响,其在发展过程中往往会表现出明显的周期性波动(王宏新等,2010)。美国经济学家Kuznet(1930)提出的一种为期15-25年,平均长度为20年左右的经济周期。由于该周期主要是以建筑业的兴旺和衰落这一周期性波动现象为标志加以划分的,所以也被称为“建筑周期”。美国房地产业在1870-2005 年间存在着18-20年一次的8个周期循环,其中前10 年呈现上升趋势,后10 年逐步下降;日本在1955-2005年间共经历6 个房地产周期,基本上是10 年一次的周期循环(叶剑平等,2005)。邱强(2007)等认为我国房地产业经历了4 个周期,是介于朱格拉周期和基钦周期之间的一种长度为5年左右的周期。段忠东(2007)研究证明了短期内房地产价格对通货膨胀与产出的影响十分有限,长期则对通货膨胀与产出产生重要的影响,且在房价与通货膨胀、产出之间存在正反馈作用机制。

  对居民住房消费行为的研究是西方城市经济学、城市地理学的重要议题。Alonso(1964),Mills(1967)和Muth(1969)认为,居民的居住区位选择是在家庭支付能力的约束下对住房成本和通勤成本进行权衡以获取效用最大化。这种住房成本和通勤成本空间消长关系的提出,为家庭住房消费行为的空间均衡模式奠定了理论基础。中国城市居民正经历着激烈的房地产制度改革与职住空间重构(柴彦威,2008)。1998年后福利制住宅分配制度的取消以及商品住房市场的建立为居民提供了自由购买住房和选择住宅区位的可能性,并使得计划经济单位体制下的“职住合一”的空间形态被逐步瓦解,职住分离现象开始突显(刘志林,2009),导致了居民住房成本和通勤成本的明显增加(Wang,2009;李强等,2007)。丁攀(2008)通过扩展Lettau―Ludvigson模型证明了房地产市场与居民消费之间存在着较高的正相关。张夕琨(2007)研究证明了我国房地产价格与居民可支配收入具有长期的正向关系,且在房地产价格和居民可支配收入均保持较快增长的条件下,房价收入比却呈下降趋势。孟晓苏(1998)在国内首次提出完善的住房供应体系,应包括建设商品房、经济适用房和廉租房三大类,由市场提供商品房,政府则需要负责保障房。李勇等(2005) 、宁南( 2007)实证了增加和取消保障性住房制度的影响,得出保障性住房数量与区域房价负相关。

  在住房补贴政策效率上,Aaron与von Furstenberg(1971)较早对住房补贴对住房消费的影响进行研究,他们假定个人效用只取决于住房消费量和所有其他商品,得出购房补贴将促进住房消费的结论。Kemp(2006)、等的研究提到,英国新的住房津贴直接发放到个人的政策将会使得补贴被用于非住房消费。Kristof (1973)、Weaver(1975)、Khadduri与Struyk(1982)对美国HUD的住房津贴政策进行评价,发现住房津贴的使用效果受到津贴发放方式的影响。Bourassa与Yin (2006)通过对美国住房税收和贷款利息减免措施与澳大利亚住房现金补贴措施的实施进行比较分析,发现不同住房补贴方式都具有住房消费刺激作用,补贴方式的效果差异不大。Steele(1998)对加拿大不同地区的住房津贴进行比较,发现福利性住房津贴存在缺陷,而标准住房租金下的收入补充津贴的政策效果优于前者。在我国最早研究住房补贴的是Hui与Seabrooke,他们运用描述性统计数据来分析住房改革制度下广州市购房补贴政策对居民购房行为的影响(Hui Seabrooke, 2000)。Bor MingHsieh与Mei LingChou(2008)对台湾抵押贷款补贴政策的实施效果及其影响因素,发现该政策的影响受到消费者年龄层次的影响,对年轻人群的影响较大。

二、住房体系调整对我国经济中长期平稳运行的影响力评估

  我国大规模建设保障性安居工程,既可以增加住房有效供应,分流商品住房市场需求,还可以稳定群众住房消费预期,对市场起到“镇静剂”的作用,有利于管理好通胀预期,把经济平稳较快发展的好势头保持下去(李克强,2011)。到“十二五”末,全国保障性住房覆盖面将达到20%左右,城镇低收入和部分中等偏下收入家庭住房困难问题将得到基本解决,新就业职工住房困难问题得到有效缓解,外来务工人员居住条件得到改善,进而保障我国经济中长期平稳运行。

  1.房地产行业是经济发展的重要增长极,其稳步发展有利于实现经济持续增长。自1998年中国住房制度改革以来,正式确立了房地产的全面市场化方向,计划和分配时代长期积聚的需求得到了极大释放,加上中国经济的高速增长和城市化步伐的迈进,推动了中国房地产业的大发展,房地产规模和建筑面积逐年递增。在过去的10余年中,房地产对于中国的经济增长贡献卓著,房地产市场逐步形成、完善和成熟,发展成为包含土地、建筑、交易和金融服务的多链条、多部门的重要产业。房地产行业作为一个国家的基础产业,能较大程度制约其他产业和部门的发展,在国民经济生活中影响深远,并对国民经济的发展具有重大的支撑作用。在发达国家中,房地产业的产值每增加1个百分点,就能使相关产业的产值增加1.5到2个百分点。在我国,每增加1亿元的住宅投资,其他23个相关产业就会相应增加投入1.479亿元,被带动的直接相关或间接相关较大产业多达16个以上,房地产业的感应度系数和影响力系数处于国民经济中各产业部门的平均水平之上,在可预见的10至20年内,仍然是中国经济发展的重要助推器。因此,无论是普通商品房投资还是保障性住房投资,以适度的投资比例保持经济的协调均衡发展,必将对对拉动经济起到重大作用。

  2. 保障房市场发展有利于增强政府调控经济的效率,为经济结构调整、经济转型赢得时间。综观日本经济长期低迷,美国发生“次贷”危机,都与房地产“泡沫”有关,商业地产价值的大幅波动引致经济危机的教训应当引以为戒。当前房地产业在经济中的比重相对较大,以保障房建设为主旋律的房地产结构调整将有利于经济的稳健和繁荣,为经济结构调整和转型创造良好的发展环境和适度空间[2] 。因为在经济相对繁荣的环境下,国家的财政收入、居民可支配收入会不断增长,经济稳步增长可以为新兴产业发展创造较好的发展环境,这更有利于国家通过财政政策支持、产业政策支持的手段来促进经济结构的调整转型,同时带动有发展前景的战略性新兴产业加速发展。在国内经济相对宽松的情形下也更有可能拉动内需,使经济严重依赖出口的模式转移到通过内需带动经济增长的轨道上来。因此,加大保障房体系建设有利于房地产市场平稳调整,为我国经济结构调整和转型赢得发展时间,使政府能够相对从容地进行结构调整。今后,随着保障房市场的大幅扩容,政府围绕保障房出台相关政策的市场影响力逐渐加大,其作为前瞻性、导向性的宏微观经济调控工具,烫平经济周期,促进经济平稳运行的作用将日益显现。

  3.保障房体系良性构建将为地方经济发展提供持续的动力。我国城市化处在快速发展阶段,城镇化过程对农业人口具有巨大吸引力,2011年中国城镇人口占总人口的比重首次超过50%,近三成农业户籍人口已居住在城镇,城市的规模,以及城市需要容纳的人口还有巨大的发展空间。预计到2020年,中国的城市化率将会达到55%,到2030年可能会达到65%。城市化的进程不仅是简单的城镇人口百分比的变化,还是生活方式、生产方式、职业结构、消费行为以及价值观念等方面的变化,特别对住房的需求仍将是刚性的,加之保障房建设本身需要稳定的投资和就业,使社会保持一种相对和谐稳定状态。地方政府大力发展保障性住房,将有利于满足城市化发展的需要,将为城市化发展创造良好的环境。因此,保障房体系建设已不仅仅是一个重大的经济问题,更主要的还是个社会问题,是当前中国经济良性发展与稳健运行的必要前提。此外,保障房体系的大规模发展,“十二五”时期将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户),随着自身抗通胀、稳增值的资产特性彰显,预期市值将突破10万亿,鉴于保障房产权为地方政府所有,做为今后地方政府运营的重要资产,其规模、质量、结构势必对地方财政产生重要的影响,对地方经济持续健康发展的影响不容小觑。

三、当前保障房建设运营维护过程中存在的困难

  在市场经济制度下应从保护人的住房基本权利出发设计保障制度,住房问题不可能完全市场化解决,国家如果没有社会住房机构力量存在,就必须负起其不可推卸的保障责任(余平南,2006),在保障性安居工程建维过程中,现存如下主要问题。

  1.建维资金压力大。对于地方政府而言,要建房首先要有地,其次要有钱,如何破解资金难题是保障房建设必须直面的难题。一是总体融资规模巨大。根据国家预算报告显示,2012年,中央住房保障支出安排为2117.55亿元,同比增长23.1%;而此前住建部公布的2012年全国保障房新开工任务显示,今年的新开工量为700万套,比去年的1000万套任务量整整少了300万套。中央财政投资增长的同时,新开工量却在下降,看似资金状况要比去年好很多,但实则不然。按照住建部的口径,去年开工的1000万套保障房中,至少有2/3未能实现竣工,转而到今年继续建设,加之此前遗留的部分项目收尾工程,整体在建规模将达到约1800万套,远远多于2011年的1300万套。如果按照去年的资金需求标准,单纯新开工一项的资金压力约为1万亿元左右,加上在建项目后续资金,总体保障房资金压力可能会攀升到1.8万亿-2万亿元之间。二是运营维护成本高。根据国际经验,保障性住房后期的管理、维护和运行中的费用大约是建设时期的两倍左右,以此推算历年的存量保障房的运维成本每年也将达2000亿元,并呈现逐年递增的趋势,而现有制度尚未对究竟采取市场方式还是政府手段运维有定论,资金的需求、管理的矛盾,将随着保障房大规模入市逐步显现。三是地方财政资金紧张。由于商品房税收下降、土地收入减少以及地方融资平台的清理导致的地方财力减弱,与此同时,地方财政开支,尤其是民生开支却在上升,导致二者间的缺口越来越大。各级财政部门在安排财政预算资金时,既要“量力而行”,又要“尽力而为”,后者将成为部分政府保障房建设的主旋律。

  2.对外融资复杂度高。由于保障性住房实行政府定价、限价,利润微薄甚至没有利润,缺乏吸引社会力量参与的激励机制,所以形成建设资金来源渠道单一,过度依赖政府投入的局面。政府在融资过程中主要存在以下困难:一是融资成本高。自2010年以来贷款的总体额度持续紧张,银行给予基准利率的贷款已是做出很大程度的让步,但考虑总体接近8%的融资成本,对于低利润率[3] 的保障房建设仍是相当可观。二是融资手段少。虽然政策规定为支持保障房建设,地方政府可以通过平台发债、信托计划等非信贷融资来筹措资金,部分地区开始试点REITs筹资,但考虑我国现有融资结构,非信贷类融资手段受期限长、手续繁杂、隐形配额等因素影响,无论从总额,还是从实际运用,尤其在中西部地区,所能发挥的空间相对有限。三是担保能力差。对于部分银行,公租房、廉租房暂不能作为有效资产抵押,但地方政府短期内又难以提供充裕的资产做担保,对于无法覆盖风险的担保,各类资金更多处于观望态势。四是期限易错配。按照现在制定的公租房租金标准,在不考虑房屋维修、通货膨胀等因素情况下,公租房靠租金偿还银行贷款本息的周期,至少要18年,但是银行贷款时限最多不得超过15年,还本和付息压力也将影响保障房的滚动发展。五是融资范围窄。主要是中西部地区,由于缺少特大型企业,通过企业资金建设保障房的困难较多;对外部大型房地产企业的新引力有限,加之区域地产公司实力不足,依靠房地产公司配建方式难度较大;加之保障房建设回收周期长,对其余社会资金新引力不高。

  3.建设监管困难多。随着2012年之前开工的各类公共租赁住房陆续推出市场,无论是全国一线城市上海[4] 、南京[5] 等的公租房,还是誉为全国公租房典型的武汉“洪山模式” [6],以及作为中部人口密集的城市郑州 [7],都不同程度的受冷,现有的监管配套措施不到位,一定程度影响了政策的实施效果。一是分配制度存在瑕疵。在去年审计署的一份审计报告中指出,在已审计的8个省区16个城市政府投资保障性住房中,出租的2.97万套廉租房中,有4407套被违规出售或另做他用,4247套分给了不符合条件的家庭,还有4428套是长期空置。这意味着44%的保障房是不合理分配的。二是布局配套不尽合理。国家对保障性住房的规划布局有明确的政策规定,但政策执行上有些地方偏差较大,少数地区将保障性住房选址在离中心城区较为偏远的地段,交通、商业、医疗、学校等公共服务配套设施建设滞后。有些保障对象对入住保障性住房并不乐意,甚至有些得而不住。三是住房结构不尽合理。有的保障性住房内部空间设计不合理,结构影响了使用功能。四是工程质量有待提高。一些保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严,个别工程还使用了不合格的建筑材料,存在质量安全隐患。

  4.运营管理问题杂。住房本身并不制造社会排斥,但与住房有关的制度却制造社会排斥[8] ,现有保障房大部分将由政府或相关机构持有,准入、运营、退出渠道不畅,导致一些不符合政策的居住者持续占用社会资源,使应该享受保障房政策的其他群众得不到保障权利。一是收入认定存在障碍。现阶段,收入制度不透明,诚信体系不健全,隐形收入难以查证,非固定收入难以量化,给收入界定带来了很大的难度。二是信息共享不够充分。由于民政、金融、公安、税务、劳动等相关部门之间信息共享不充分,民政部门没有相应的法律权限和手段获取申请对象家庭收入和财产的准确信息,只能采取入户调查、邻里走访、信函索证、张榜公示等传统方法来认定家庭收入状况,难以保证认定结果的科学性、准确性。三是市场退出难度巨大。保障住房往往是“住得进去,退不出来”,在被当地政府取消保障资格后,拒不退出,甚至出现诉讼失败后仍然抢占房屋的现象,管理难度较大,使本该享受保障性住房的人群难以持续获得保障权利。四是运维管理压力较大。在一些经济适用住房小区,由于保障对象都是中低收入群体,租金收取缺乏强制手段,所缴租金有限,少数小区按时足额收取租金已存在困难,日常卫生、安保等物业管理难以为继。

四、保障房建设和营运中银行业面临的风险

  1.保障房自身风险逐步积聚。一是新增贷款大幅增长。2012年3月末,地产开发贷款余额7710 亿元,同比下降8%,降幅与上年末基本持平;房产开发贷款余额2.83万亿元,同比增长11%,增速比上年四季度低6.1个百分点;个人购房贷款余额7.3万亿元,增加1574 亿元,同比少增1757 亿元,增速12.1%,比上年四季度少增3.5个百分点。而3月末,保障性住房开发贷款余额4306 亿元,同比增长63.7%,一季度增加391 亿元,占同期房产开发贷款增量的47.1%。二是地方财政日趋紧张。随着中国整体经济发展下行压力增大,无论是工业增加值、固定资产投资、社会消费,还是进出口贸易,同比增速都出现下滑,一季度全国公共财政收入累计29976.25亿元,同比增长14.7%,增速比去年同期回落18.4个百分点;其中,税收收入25857.81亿元,同比增长10.3%,增速下滑22.1个百分点。此外,一季度全国300个城市土地出让金总额为3021亿元,同比下降49.0%,降幅较上年四季度扩大14.3个百分点,地方政府财政缺口初步估算全年在万亿以上。三是政府还款来源不稳定。目前按《廉租住房保障资金管理办法》规定,廉租房的资金来源首先是提取贷款风险准备金和管理费用之后的住房公积金增值收益以及10 %的土地出让净收益,然后是提高土地出让净收益的比例,最后才是各级财政的补助。这种制度安排下,住房公积金增值收益的余额不多,土地出让收益与房地产市场的景气程度挂钩,财政补助没有硬性约束,从而导致住房保障资金来源的不稳定。四是政府后续融资空间有限。未来2-3年,既是保障房建设资金需求的高峰期,也是地方债还款高峰期。据审计署报告,今明两年地方政府负有偿还责任的债务比重达到47.2%,负有担保责任的债务比重达到28.3%,地方债还款压力增加将在一定程度上制约地方政府对保障性住房的筹资能力。

  2.房地产及相关行业风险变化加大。根据Sims (1992)对多国数据的研究以及Leeper Sims and Zha(1996)对美国数据的研究,货币政策价格难题(price puzzle),即紧缩性(宽松性)货币政策开始会引起价格水平的升高(下降),央行今年两次下调准备金,在宽松的政策初期,投资人更多选择观望,将推动整个房地产市场下行。目前,开发商投资意愿下降。2012年前3个月全国房地产累计开发投资为1.09万亿元,同比增长24%,比2011年34%的增长,下降了10个百分点。预计投资增速将进一步下降,低于五年来24%左右的平均增速。另外投资者信心不足。中国目前城市家庭有房比率已达90%,远高于美国的65%和日本的60%,内地人已经越来越倾向于留在家乡打工而非前往沿海地区,中国城市化模式还在探索之中,加上6000多万套空置房产待售,短期内地产价格大幅上涨可能性不大。这也导致相关行业风险显现。房地产业每减少100万平方米建筑量,就会影响30万人的就业,减少钢材需求2万吨,减少门窗需求8万套,减少卫生洁具需求2万套。2012年,房地产新开工面积将出现近十年来的首次负增长。在房地产前景不明朗的背景下,水泥、建筑、建材、家具等相关行业将被迫和房地产市场一起调整,相关行业的风险值得关注。

  3.政策制度执行仍有一定潜在风险。首先,由于银行在金融业务领域的竞争,加之保障性住房贷款发放条件低,且往往会受到政府方面的行政干预,可能导致银行较少考虑风险的防范,甚至于很难关心贷给谁、贷多贷少、贷长贷短等,降低了对保障性住房建设项目应有的真实性、合法性、合理性等审查,对贷款担保合法性的审查也不够有效,这些都将使银行面临巨大的操作风险。其次,产权有限界定引致法律风险。此外,由于保障性住房产权为有限产权,其转让会受到转让年限要求、受让人条件限制、转让价格受限制等各方面因素的影响,使得银行在处置保障性住房时受到种种限制,一旦出现问题,可能会产生无法回收贷款本息的风险,甚至于会造成呆账、坏账。第三,亲周期性监管政策放大风险。目前,中国银行业较低的不良贷款率并不能反映周期性风险,因为现行贷款损失准备计提方法缺乏动态性和逆周期性。当经济逆转下行时,贷款质量的恶化可能出乎意料。而静态压力测试的局限性以及坏账评估的内部弹性,繁荣期的优质数据并不能真实地反映银行在保障房建设及经济下滑期的高抗风险能力。在外部经济环境恶化、CPI走高、内需疲软及房地产新政持续发酵的作用下,银行系统贷款质量的叠加影响可能远超预期,导致出现系统性风险。

五、综合性风险防范对策与建议

  1.实现保障性安居工程良性循环。我国作为一个发展中国家,在短时期内大范围解决居民的住房问题压力较大,因此,住房保障制度的层次推进是有效缓释资金压力主要原则。一是制订分级计划,有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题,在充分认识政府、社会公众和金融体系的近、中期支付能力和承载能力,根据不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和不同的居民保障需求,从住房供应结构和供应方式方面建立适应不同收入水平居民住房支付能力的、分层次的住房保障体系。二是要完善制度设计,探索实现保障房在严格审核条件下的有序转化,引导形成“低价租赁-先租后买-半买半租-分步购买”的梯度消费的住房模式,满足群众在不同经济状况和阶段的住房需求,进而政府也可以减轻管护压力和收回部分资金,周转建设保障性住房,覆盖更多的困难群众。三是保障性住房建设要有整体规划,在区域选择上应有安排在交通、生活便利的区域,切实贴近保障对象需求,随着经济社会发展,能实现保证保值增值,避免“贫民窟”式保障房建设,逐步提升经济效率,运用市场机制保证此项资产稳健的保值升值,降低社会资本的资金风险,提供适度的资金回报。四是政府出台明确的鼓励和强制性政策,引导保障性住房与商品房融合开发,提升保障房的品质和长期价值。五是政府应对选址距离中心城区过远、缺少配套基础设施的项目不予立项,不予审批;对配套基础设施不能满足基本入住条件的项目限期整改,不达标的一律不组织验收;对不按要求配建保障性住房的商品房开发项目,不予办理预售手续。

  2.拓展政府建设资金筹集渠道。融资渠道多元化,有利于改善地方政府融资结构,增强保障房建设的资金匹配度,进而降低银行业现有资金风险。一是充分发挥保障性安居工程专用融资平台作用,吸引信贷资金、社保基金、保险资金、社会资金等多元化资金进入,加快投融资体制机制创新,拓宽融资渠道,调动社会资金参与保障房建设的积极性。满足大规模建设保障性安居工程的资金需求。二是对保障性住房建设资金和土地封闭运行,确保资金安全有效运行,政府通过注入土地、商业地产等优质资产确保资金还款来源。三是鼓励金融机构对保障性住房建设的信贷支持,鼓励其发放公共租赁住房建设和运营中长期贷款,鼓励社会各界捐资建立保障性住房建设信托基金,委托住房保障管理部门管理,另外还应加快实施廉租住房和公共租赁房共有产权管理工作,完善相关政策措施,回笼部分建设资金,实现保障性住房建设资金的良性循环。四是通过建立专门的政策性住房金融机构,或者带有政策性、扶持性的金融机构,为保障性住房建设及消费活动提供相关金融服务,以确保保障性住房金融政策的有效执行。五是建立保障房的预售制度、建立社会资金参与的退出机制(特别是参与公租房经营)以及扩大贴息范围或者通过配建适当的商业等方式,提高保障房利润率水平,充分吸引保险、信托和银行贷款资金参与保障房建设。六是鼓励成立专门机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险,降低银行信贷的风险。

  3.明确政府控制融资风险的政策和责任。保障房建设的主要责任人是地方政府,其在融资中应处于明确的主导地位,这是现阶段保障银行业投资风险的根本。一是地方政府不仅要以财政拨款、发行债券、设立政府担保基金等方式直接提供资金,还要进行制度设计:为多元化主体提供产权界定等制度激励;对可能出现的垄断等负外部性问题进行规制;加强对多元化主体从事公共经济活动的制度约束等。二是借鉴很多国家的经验做法,政府可采取多种方式,设立独立的机构进行具体运作,涉及保障性住房融资、建设或购买房源、享受人群审核、后期运营管理整个运营过程。从资金管理运营看,在政府信用的保障下,这种方式可以提高运营机构的融资能力,增强融资模式的灵活性,降低融资的交易成本,有效地盘活已有购建资金,节约运营管理的管理成本。三是为了扩大资金来源、保障资金供应的可持续性,更需要转变政府角色,更大程度上发挥社会各界、发挥市场的作用各级政府应由目前的直接投资者和经营管理者,逐步转变为保障性住房融资的引导者、合作者和监督者,在这一过程中政府应制定有效的财政和金融政策,加强与私营企业的合作,发挥资本市场融通资金的作用,并利用土地市场间接融资。四是中央政府和地方政府之间应加强协调、明确职责,共同服务于住房保障目标。中央和地方两级财政拨款,应该是保障性住房融资的首要渠道,确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例,合理安排保障性住房项目的支出结构,适度增加财政预算中保障性住房项目支出比例,适时调整项目支出结构。

  4.提高建设和运维过程的管理水平。强化我国政府对社会中低收入家庭住房保障的职责意识,无疑是制度完善的必要前提(江帆,2007),公开、公平、公正是提升运维水平的关键。一是抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度,把公平和公开放在首位,无论是建设招标,还是保障群体门槛审核,都要严格按照政策要求,并做到尽职调查,防止出现“富裕阶层”挤占保障房资源。同时,政府需要有专门的部门,对保障房受益者动态管理,要有入有出,当收入水平高于保障门槛,并有能力通过市场方式购买住房的,要及时作出调整。二是加快推出《住房保障法》。清楚界定各类保障房在法律上的定义、使用范围和有关标准,堵塞现有漏洞,使住房保障制度受到法律明确规管防止资源被滥用。三是加强质量监管。全面落实质量管理各项制度规范,严把工程建设五道关口,贯彻执行保障性住房工程质量终身负责制和永久标示牌制度,确保工程质量。加强执法监督,定期组织保障性住房工程质量拉网式排查,对建设过程中发现的质量安全隐患,坚决查处。四是加强运营管理。抓好存量保障性住房的运营和管理,切实降低成本、提高效率。做好廉租住房租售并举工作,明确保障性住房管理和运营主体,加强租售管理、物业服务和修缮维护工作,健全运营管理费用筹措机制。要以满足城市低收入家庭就医、就学等实际需求为出发点,切实加强保障性住房配套设施建设。五是要积极探索委托管理、购买服务等商业化管理方式,切实降低运营成本。要通过配建的商业用房等经营服务设施的收益,弥补保障性住房运营资金不足,实现可持续发展,在管理系统方面引入住户的参与,以提高管理效率和住户的归属感。

注:

[1]李伏安,男,1962.12,博士、高级经济师、硕士生导师,金融40人论坛成员,河南银监局党委书记、局长。主要研究领域:金融监管,银行业创新,金融风险防范。

[2]德国在2008年金融危机以来成为欧洲恢复最快的国家,这与德国长期将住房保障水平维持在40%左右,有效抑制房地产涨幅的住房政策密不可分(2000年以来保持10%左右的升幅)。

[3]部分地区规定保障房建设,扣除成本、税费等因素后的利润率水平不得超过3%。

[4]上海首批两个市筹公租房项目入市之后申请数量不如预期,上海一度将公租房申请截止日期从2012年2月22日延长至3月10日。然而,至3月10日首轮申请截止,各区受理公租房申请总量约2000户,仅占供应房源总量的四成左右。

[5]截至2012年4月中旬,经过街道和区级审核,上报到南京市房管部门的仅267户,而根据此前的调查,江南八区符合申请条件的中等偏下收入住房困难家庭共有1.7万户。

[6]通过采用“租赁一批,兴建一批,周转一批,购置一批”来整合社会资源,聚合闲空置房产,统一改建或装修,作为公租房房源。作为武汉的大区,洪山区廉租房建成后,一年申报仅100户,而江岸、江汉这么小的区,每年申请廉租房的就有几百户甚至上千户。

[7]2011年底面向社会公开配租1353套公租房,截至2012年3月底,郑州市区递交公租房申请的仅有628户。

[8]李斌.社会排斥理论与中国城市住房改革制度[J].社会科学研究,2002(3).


参考文献

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