欧元区统一的银行业监管具有最重要意义
王信
中国金融四十人论坛特邀研究员
[ 2012-09-29 ]

  2012年7月11日,王信、曹莉等在法兰克福德意志联邦银行总部, 拜访该行主管金融稳定、风险管理和统计等事务的执行委员Andreas Dombret博士。

  Dombret长期在私营部门担任高管,曾任美洲银行欧洲公司副主席、罗斯柴尔德(德国)公司联席总经理、JP摩根董事总经理。两年前,他就任德央行执委、国际清算银行董事;还担任欧洲商学院荣誉教授,多家公司、重要学术机构、博物馆的董事或监事。2007年,Dombret被德国政府授予“十字勋章”(Merit Cross)。

  Dombret身材魁梧,爽直、幽默,不时发出富有感染力的大笑。他不过52岁,与44岁的行长Weidmann、48岁的副行长Lantenschlager、46岁的执委Nagel相比算是老大哥,但我感觉他更轻松、率性,与典型的德国人不太一样。这可能与他出生、长大在美国,长期在私营部门任职有关系。

  以下为访谈记录:

  1、自金融危机爆发以来,为稳定银行部门,国际社会已推行大量改革计划,银行部门也开始重组。但仍有系统重要性银行通过合并,变得更加庞大。到目前为止,国际社会对解决“大而不能倒”(Too Big To Fail)问题取得了哪些进展?

  答:我认为巴塞尔III是增强银行部门灵活性的一个核心要素,各国将巴塞尔III变成国内法正取得迅速进展。欧盟提出了相关立法计划,在这方面发挥先导作用。欧盟按照各国在巴塞尔议定的时间表,完成了相关工作,希望其他经济体也如此。

  但巴塞尔III本身不能解决“大而不能倒”问题。危机中,拥有庞大网络的金融机构,仍会危及金融体系和整个经济的稳定。为此,G20已正式通过了一个内容广泛的框架,用于监管和处理系统重要性金融机构(SIFIs)。我想强调该框架的两个基石:一是在巴塞尔III基础上追加特定资本,首先是对全球SIFIs引入该规定,以提高其承担损失能力。根据系统重要性程度,这些机构必须在核心一级资本充足率基础上,再增加1至3.5个百分点。资本充足率的提高从2016年起逐步进行,计划在2019年全部完成。二是建立了一个新国际标准,确保在不使用纳税人资金或冲击市场前提下,对SIFIs进行重组或处置。

  2、非银行机构的信用中介活动——“影子银行体系”,对银行业危机的责任不可小视。是否可以对影子银行进行监管,德国多次呼吁对其进行全面监管,这在开始阶段现实吗?

  答:如果各国都有政治意愿—我假定这是存在的,那么影子银行体系能被充分监管,这也是现实的。2009年4月G20伦敦峰会上,各国同意不应回避对金融体系实施更全面监管问题,应扩大监管和监督,以涵盖所有的SIFIs、金融工具和市场。扩大金融监管范围是必要的;金融体系的稳定需要牢固的监管基础,否则市场参与者之间的互信将难以为继。为此,可探索一整套务实方法,包括:要求信息报送,以建立足够大的数据库,识别系统性风险;规定最低风险管理要求;设定资本和流动性充足率要求,以及完全禁止金融机构开展部分业务等。另一种有效方法是,通过监管银行,间接减少影子银行体系的风险。例如,可关注银行是否以过于宽松的条件,向影子银行放贷,从而引发新的信贷泡沫。

  人们对德国的立场可能有误解。在德央行看来,全面监管应严格抑制系统性风险和防止监管套利,同时不能使具有宏观经济意义的影子银行业务出现瘫痪。鉴于未来几年银行体系面临挑战,市场主体对可行的替代融资渠道可能更加感兴趣。

  3. 金融监管要求对金融市场和银行部门的风险有更深的理解,特别是在试图判别系统性风险时更是如此。在这方面,我们是否已有所进步?

  答:我们需要更好地理解系统性风险,并相应调整金融监管方向,这是金融危机主要教训之一。保持单一机构的稳定是不够的,必须扩大关注重点,以便能在早期识别整体系统性风险,并用恰当工具加以应对。

  这里的宏观审慎概念,远远超出先前金融稳定领域的种种努力。我们已经取得了一些成就,其中,将监管转向系统层面,很快得到国际、国内的支持。在欧盟,欧洲系统性风险理事会(ESRB)在2011年初正式运作。该机构通过综合欧洲各国央行和监管机构的专业知识,识别和评估系统性风险,必要时发布风险预警,并就如何合理应对提出建议。如有关当局不遵循这些建议,必须提供适当理由。

  德国也取得了积极进展。近日,联邦内阁批准了《金融稳定法》(Financial Stability Act)草案,该法案赋予德央行宏观审慎监督职能。德央行的主要任务之一,是负责识别可能威胁德国金融稳定的风险因素,并向新成立机构——德国金融稳定委员会提供分析和建议。如必要,德国金融稳定委员会将基于德央行的建议,发布风险预警和提出应对建议。预计该法案将于2013年1月1日起正式生效。

  此外,各种新出台的监管计划明确包含了宏观审慎内容,如欧盟颁布了实施巴塞尔III的指引。

  4. 金融业是否已从2008年危机中吸取了教训?

  答:这是一个很重要的问题。出台新的或修改原有监管规定只是硬币的一面。相关努力包括国际上出台巴塞尔III,国内层面上美国提出“沃克尔规则”和“多德-弗兰克法案”,通过强化资本和流动性要求、禁止开展部分业务,或为避免风险集中而要求最低“对手方”数量,都可以对特定业务实施限制。

  然而,思维转变也是必要的。请不要误解我的意思。较大的国际性银行当然应该能够挣钱;它们还如何从其它途径获得市场资金?我们也不想最后只剩下国营银行。但我们必须抛弃危机前某些不切实际的收益目标。许多银行将发现,不但由于金融危机的冲击,短期内银行收益会下降,中长期也将如此。银行还需建立可持续、激励相容的薪酬结构,许多机构在这方面已取得进步。

  我认为,金融危机及随后的政治浪潮,使多数大银行的管理层认识到,金融部门也需要服务于其他经济部门。这个广泛的社会共识,连同前面提及的监管改革和防止由社会公众分担银行破产损失的机制,能有助于风险得到负责任的处置。当然,我不会很天真。许多银行享受着低利率和充足的流动性,同时面临投资压力,可能会产生一系列新的冲动,特别是受危机冲击相对较小的机构更是如此。然而,2008年的危机提醒这些金融机构以及央行、金融监管者,需要对此保持警惕。

  5.在多大程度上,宏观审慎管理可成为一种实现欧元区差别化货币政策的工具?这对欧元区经济发展和区内失衡的调整将产生何种影响?

  答:我想强调,我们实行单一的货币政策,即在中期内,保持欧元区整体的物价稳定。你知道,我们不追求差别化货币政策。如何应对欧元区各国明显的差异性,涉及不同政策领域,各自都有其政策目标和工具,也包括宏观审慎政策。否则,货币政策将负担过重,危及其维护物价稳定的主要目标。因此,清晰划分货币政策、财政政策以及宏观审慎等政策的责任至关重要。这不会妨碍中央银行在宏观审慎问题上发挥重要作用,只要能赋予中央银行其它一系列政策工具,且货币政策的制订不会因考虑金融稳定而受影响。对于某些欧元区成员国的内部失衡问题,相对竞争力等必要的调整只能通过结构性改革,减少劳动力市场和产品市场的低效率来实现。经常项目顺差国将通过市场力量自动调整,诸如减少出口、将投资转向国内。事实上,这些调整已在进行。对此,货币政策最大的贡献是确保物价稳定,引导好通胀预期。

  6.德国维护金融稳定的做法有哪些利弊?在加强对国内系统重要性机构(D-SIFIs)的监督及处置方面,德国有何考虑,采取了哪些措施?

  答:公平地讲,德国国内追求金融稳定和以更开阔、更全球化的视角看问题之间并不矛盾;相反,我们努力使德国金融体系更富有灵活性,本身就是欧盟/全球层面相关努力的一部分。一个很好的相辅相成的例子,是对国内经济具有系统重要性的银行建立监管框架。

  在全球层面,G20承诺将全球重要性银行的监管框架,延伸用于所有SIFIs。各国已就国内系统重要性银行(D-SIBs)新监管框架的主要特征达成一致,同时给各国留有更大自由度。在2011年11月的戛纳峰会上,各方还达成金融机构处置机制的新国际标准。

  就德国金融监管而言,德国金融监管局(BaFin)和德央行共同决定哪些金融机构属于系统重要性机构。判断标准包括机构规模、银行间关系的深度以及融入国际经济的程度。德国严密监督系统重要性银行,在引入国际新标准前就如此。目前,对该类机构的监管更加严格,重点是分析其风险状况和弹性。2011年1月,德国《银行重组法》(Bank Restructruing Act)生效,该法律规定,对出现问题的系统重要性银行进行处理时,不能损害金融稳定,同时不能动用纳税人的钱。目前,德国正根据新国际标准及即将实施的欧洲金融机构恢复和处置指引,评估国内现有银行处置法规和制度安排。

  7.在金融稳定事务特别是危机解决和金融机构救助方面,德国金融市场稳定基金(SoFFin)与德央行、财政部之间存在分工。SoFFin或德国金融市场稳定局(FMSA)的决策程序如何?

  答:FMSA管理德国重组基金(SoFFin)。《重组基金法》(Restructuring Fund Act)对信贷机构的重组(restructuring)和重构(reorganising),规定了两步程序。首先,问题银行可自愿启动重构程序;否则,监管部门可采取措施,将问题机构中系统重要性资产转移给现有一家银行或桥银行(Bridge Bank)。这家桥银行保有和重组系统重要性资产,必要时,对非系统重要性资产可通过破产程序进行清算。

  FMSA决策程序反映其管理结构。德国财政部监管FMSA,并任命全部三名管理委员会(Management Committee)委员。管理委员会决定重组基金采取何种措施,并向指导委员会(Steering Committee)提出建议。其中,将系统重要性资产转移给一家银行或桥银行(由FMSA设立),需得到指导委员会的批准。指导委员会还有权对金融稳定援助、政策以及SoFFin对金融公司的援助条件或特定重要事务做出决策。该委员会由德国总理府、财政部、司法部以及经济技术部的代表组成,其中,总理府的代表出任主席,一名代表来自联邦各州。在指导委员会中,德央行有一名代表担任顾问。

  8. 欧洲银行联盟和一体化金融监管是否可能实现?其前提条件是什么?

  答:过去几年,欧盟为改善欧元区治理已采取了一系列重要措施。今年6月底,欧盟主席提出意义深远的建议,特别是提出建立银行联盟,将其作为货币联盟一个组成部分。银行联盟包括三个主要内容:一体化银行业监管体系、单一欧洲存款保险制度以及欧盟银行风险处置基金。欧元区统一的银行业监管将推动金融一体化,因此具有最重要的意义;在各成员国共同出资设立存款保险和银行处置基金时,更是如此。关于后两个部分,金融业做出足够的贡献,对尽可能减轻纳税人的潜在负担至关重要。

  关于一体化金融监管,自金融危机爆发以来,已陆续出台了各种监管动议,包括新巴塞尔III资本协议及流动性标准。在欧盟层面,将巴塞尔III协议写入欧盟法律(新资本要求指引(CRD IV)),体现了欧盟各国一致推行此标准的决心。

  9. 当前在如何推动经济复苏上,英语国家与欧洲大陆特别是德国观点不一:前者主张向经济注入大规模资金(又称“火箭炮”)促增长,后者则坚持削减赤字,进行结构性改革以克服主权债务危机。您如何看待此问题?这两者之间是否存在令各方皆大欢喜的中庸之道?

  答:鼓吹“火箭炮”式货币政策的人士没有意识到,货币政策并非万灵药,央行的弹药不是无限的,货币联盟情况下更是如此。有的政策建议不但明显违背央行不得为政府融资的法律,以及绕开各国议会的财政权,而且有关做法甚至无助于消除危机根源。众所周知,危机根源是部分成员国私人部门或政府过度借债,同时国内经济出现失衡,导致潜在投资者丧失信心。

  解决上述问题的唯一出路,是弥补公共预算缺口,消除金融体系、公共部门、劳动力市场和产品市场中的结构脆弱性。财政整固和促进增长的措施并不互相排斥,而是相辅相成的。而“火箭炮”式做法是货币政策的不当运用,可能超出其能力。

  10. 自从银行能够从欧央行获得廉价资金以来,即使可从其它渠道融资的银行也选择从欧央行获得流动性。银行如何使用这些资金,是否会引发资金错配风险?

  答:银行以多种方式使用上述资金,很大一部分资金直接重新存放欧元区央行体系,或用于偿付银行从欧元区央行体系和私人债权人借入的到期或成本较高的债务。

  若银行此前在融资上并无较大困难,则欧央行提供充裕的流动性,就会产生错误的激励:银行会将其私人融资渠道转为央行融资。这不仅增加了银行对央行流动性的直接依赖,而且损害未来银行债券的投资者基础;潜在投资者因银行债券供应短缺,将寻求另外的投资工具。日后银行若进行批发性融资,这些资源可能就无法加以利用。当前关键风险在于,重债国银行继续提高政府债券在其资产负债表所占比例,这恰恰不能弱化政府与银行之间的风险传染。

  11. 货币泛滥对银行同业竞争意味着什么?

  答:充裕的流动性供给,直接缓解了那些难以在竞争中获得批发融资的银行的调整压力,也导致银行业融资环境更加宽松,防止银行资产的无序剥离。但是,银行家和监管当局应充分利用当前有利条件,在亟待进行的资产负债表、经营模式及批发融资策略调整上,取得决定性进展。

  12.预计银行将它们从欧央行借入的一大部分资金重新投资欧洲主权债券。近期,银行被迫减记其大比例希腊政府债券资产。银行何时也要为政府债券投资设置资本?您个人对此资本需求有何看法?

  答:作为一般原则,巴塞尔协议II规定,银行对政府的贷款同样应根据其风险水平,或更确切地说,根据其外部评级进行估值。因此,银行应根据贷款的风险权重按比例(0%至100%)提供资本支持。然而,欧洲立法者并未遵从此原则,而是采用巴塞尔特例:在债务融资和再融资均以当地货币计价的情况下,允许信贷机构对欧盟成员国贷款的风险权重为0%。

  然而,当前有关信贷机构风险头寸的监管待遇还处于变化之中。中长期内,全球及欧洲相关主体及工作组将对以上特例进行讨论。应进行全面的分析,包括有关各方的相互作用及副作用,必要的过渡期情景以及减少对外部评级依赖性的替代手段。

  13.从全球角度,您如何看作为全球储备货币的美元的地位?将来欧元、人民币等其它货币会有何种影响力?

  答:第二次世界大战之后,美元成为世界上最重要的储备货币。与欧元问世的1999年年底相比,美元在全球外汇储备中所占份额,相对于欧元、英镑及一些其它货币略微下降。然而,当前五分之三的外汇储备仍是美元资产。欧元资产约占四分之一,该比率在过去两年有所下降,但仍高于英镑、日元的占比(分别不到5%)。

  在商品和服务交易、国际债券、银行存款和银行贷款,以及外汇交易等方面的全球使用上,美元仍是老大,远超欧元。这同样影响储备货币的选择。货币当局根据该国国际事务中使用何种外汇来做出决定。归根结底,一种货币的国际重要性主要由市场参与者决定。市场对其币值稳定应具有信心,且经济金融关联性及网络效应也是关键因素。一种货币国际地位的确立是个缓慢过程,在这方面,政府发挥影响力、进行国际政治协调的作用有限。欧央行从其监管政策理念出发,在欧元国际地位问题上一直保持中立,既不直接推动,也不加以限制。

  我赞同当前广泛认可的观点,即多极化全球货币体系的长期趋势仍将持续,即多种货币并存,每种货币都具有重要的全球影响力。目前,尽管起步水平较低,但大的新兴市场经济体的货币在全球范围内的使用正日益增加。特别是中国,一段时期以来,通过取消种种限制来推进人民币国际化。然而,在人民币发挥显著的国际作用之前,还需具备若干基本条件,特别是较高程度的人民币可兑换。这就需要足够灵活的汇率制度,以及为抵御外来冲击,中国经济须提高灵活性;中国建设开放、高度发达的金融市场也是至关重要的。

  在可预见的未来,美元将继续保持主要储备货币的地位。历次危机中,美元作为避风港货币的重要性得到了体现,这不仅是由于市场缺乏可替代货币。

  14. 在金融监管和金融稳定领域,中德两国,特别是人民银行和德意志联邦银行之间,如何能加强对话甚至是政策协调?

  答:我们生活在一个金融全球化的世界,央行间对话至关重要,有助于实现金融稳定这一共同的公共品。因此,我们赞赏德央行与人民银行开放、相互信任的高层对话,期待这种对话能持续下去。同时,人民银行法兰克福代表处及德央行驻北京代表,也是两国央行进行更频繁对话的重要渠道。我们还共同举办中德金融稳定论坛等研讨会,这是双方就金融稳定问题交换意见及进行评估的富有成果的平台。我们期待参加中国主办的第二届中德金融稳定论坛。我可以保证,我们对进一步加强两国央行高层和工作人员就金融监管和金融稳定问题的对话,持开放态度。

  关于两国及央行、监管机构的成功对话,相关的国际场合越来越多,如20国集团和金融稳定理事会,毕竟当今金融监管更多是多边事务而不仅限于双边合作。然而,鉴于两家机构均高度重视价格稳定及金融和监管政策的支持,我们当然经常希望在国际讨论中采取相同策略。加强监管及金融稳定问题的对话,将有助于更明确我们监管机构的共同利益,在国际讨论中推动审慎政策模式的发展和进步。                     

注:

[1]李俊、袁婷参与翻译相关资料,李俊参加会见。

 

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