金融四十人论坛——中国金融中坚智库
主页 >学术交流 >密报 >法国财政整固面临挑战
字体大小[] [] []
法国财政整固面临挑战
中国金融四十人论坛特邀研究员 王信 [ 2012-11-16 ] 共有2条点评

  欧债危机以来,法国财政状况不佳、经济竞争力下降、增长乏力等问题凸显,其国债失去了“AAA”评级。2012年9月末,法国政府出台了2013年预算案,提出有关2013年将财政赤字与GDP之比控制在3%以内、2017年实现财政平衡的目标,受到各方密切关注。现将该预算案主要内容、法国财政整固面临的挑战,以及我们的初步意见报告如下。

一、法国财政基本情况和财政整固主要措施

  (一)法国财政收支和公共债务基本情况

  近几年,法国每年财政收入约为GDP的50%,支出约为GDP的56%。2011年,法国财政收入10148亿欧元,支出11185亿欧元;赤字1036亿欧元,为GDP的5.2%,这比2009年的7.5%有较大幅度下降,但仍分别高于欧元区4.1%、欧盟4.5%的整体水平。2012年,法国减赤难称理想,1-8月,法国中央政府除特别账户以外的财政赤字同比未出现明显下降,即使纳入特别账户,该时段中央政府财政赤字的下降也仅相当于GDP的0.25%。如果这种状况持续,2012年全年财政赤字的下降约为GDP的0.47%,低于0.7%的原定目标[1]。

  2011年,法国公共债务与GDP之比为85.8%;2012年1季度,该比重升至89.2%,超过同期欧元区88.2%的整体水平,在区内各国排第五[2]。

  由于财政赤字过高,法国继2003年之后,2009年再次进入了欧盟“过度赤字纠正程序”(EDP)。2010年底,法国议会批准了《2011-2014年公共财政计划法案》,控制公共支出和中央向地方转移支付,提高退休年龄,提高所得税和资本利得税税率等。2011年,法国财政赤字降到了GDP的5.2%。

  (二)2013年法国预算案主要内容

  9月28日,法国2013年预算案出台。这份被奥朗德总统称之为“30年来最为严厉”的预算案,计划削减超过360亿欧元的财政赤字,调整幅度约为GDP的1.9%,使2013年财政赤字与GDP之比降至欧盟要求的3%,2014、2015年该比重分别降至2.2%和1.3%。法国还希望2016年实现结构性赤字为零的目标。

  法国财政整固主要措施:居民和企业将分别贡献约100亿欧元新增财政收入,包括居民利息、红利、卖房收入等资本利得适用所得税税率,提高财产税,减少企业税收减免等;削减公务员工资、军费、政府投资等政府开支100亿欧元,同时医疗保障支出增幅将限制在2.7%,以节约24亿欧元[3](见表1)。增税措施将马上开始实施,削减开支则分阶段进行。预计2017年,法国税收与GDP之比将比目前水平提高2.4个百分点,政府开支与GDP之比则降低2.4个百分点。

表1:2013年法国预算案主要措施 

12013年法国预算案主要措施[4][5]

增加税收措施

项目

内容

规模

(亿欧元)

增加居民税收约47亿欧元,社保缴费提高30亿欧元

增加利息和红利税收入

20

增加资本利得税收入

10

15万欧元以上收入适用45%税率

3

抚养一个孩子的免税收入额从2300欧元降到2000欧元

5

100万欧元以上收入适用75%税率

2

增加财产税收入

10

减少低收入人群税收

-3

增加社保缴费覆盖范围

30

增加企业税收约88亿欧元,社保缴费提高10亿欧元

利息费用抵税比例降至85%

40

资本利得税调整

20

减少以前年度亏损冲抵

10

调整企业所得税缴纳时间

10

提高保险公司资本金补充基金退出税

8

增加社保缴费

10

23亿欧元的其他增税措施

环保税有关措施

2

住宅税有关措施

3

减少税务欺诈

10

红利税有关措施

8

增加税收合计:

 

198

减少支出措施

项目

内容

规模

(亿欧元)

降政府经常开支

冻结工资增长,减少政府运行费用

28

减少国防开支

减少军费

22

减少政府投资

重新审查基础设施、监狱建设等项目

12

减少地方经费

冻结中央对地方财政转移的增长

18

其他措施

减少政府豁免等

20

减少支出合计:

 

100

        11月6日,法国政府宣布,未来三年,向企业提供200亿欧元税收减免优惠,支持企业革新,降低劳动力成本,重塑工业竞争力。为此,法国将削减开支100亿欧元,并通过提高增值税和环境税等收入筹资100亿欧元。其中,增值税率将由19.6%提高至20%,餐饮业税收也将提高3个百分点。

二、法国财政整固面临的挑战

  尽管法国财政整固力度较大,但普遍认为,由于该国经济增长乏力,税制不尽合理,财政增收空间有限且可能产生较大副作用,而减少公共支出困难重重,法国实现财政减赤目标面临较大挑战。

  1、经济增长难如预期,影响减赤目标的实现。

  法国政府预算案中,2013年经济增长预期为0.8%,普遍认为过于乐观。目前,法国经济较为低迷,截至2012年二季度,连续三个季度环比零增长;法国央行近日预计,三季度法国经济将环比萎缩0.1%。下一阶段,世界经济增长乏力、欧债危机的影响将持续显现,尤其是作为法国第二、第三大出口国的意大利、西班牙经济不断萎缩,将影响法国出口。同时,法国增加个人和企业税收、减少公共开支,短期内势必影响经济增长。UBS、花旗、巴克莱等机构对法国2013年经济增长的平均预测仅约为0.3%,甚至不排除法国经济出现收缩。这将影响法国财政收入达标,削减支出将变得更加困难,预计法国2013年财政赤字与GDP比重难以实现3%目标,实际值可能在3.1%-3.7%。

  2、提高税收尤其是个人所得税和财产税、企业税和社保缴费的空间有限,还可能产生较大副作用。

  一是2013年预算案侧重加税而非减支,使已经较高的整体税负变得更加难以承受。2011年,法国财政收入已超过GDP的一半,该比重在欧元区内仅低于芬兰,显著高于欧元区整体水平(见表2)。同年,法国税收与GDP之比在欧元区列第五。法国不断增税,尤其是继续倚重直接税,将影响居民消费信心和企业投资意愿,进一步恶化法国的就业和经济形势[6]。较大范围的增税还可能提高国内整体物价水平,削弱法国经济的对外竞争力。

表2:2009-2011年部分经济体财政收支、公共债务与GDP之比

22009-2011年部分经济体财政收支、公共债务与GDP之比

年份

2009

2010

2011

国别

欧元区

法国

德国

欧元区

法国

德国

欧元区

法国

德国

财政收入

44.8

49.2

44.9

44.7

49.5

43.6

45.3

50.7

44.7

 税收

24.5

25.4

23.2

24.5

25.9

22.3

24.9

27

23

 社保收入

15.8

18.8

17.3

15.6

18.6

16.9

15.7

18.8

16.9

财政支出

51.2

56.8

48.1

51

56.6

47.9

49.4

55.9

45.6

 政府消费

5.7

5.6.

4.8

5.7

5.8

4.8

5.5

5.5

5

 人员工资

11

13.5

8.0

10.8

13.4

7.9

10.6

13.2

7.8

 社保支出

23.4

25.5

26.2

23.4

25.6

25.5

23.1

25.6

24.5

财政赤字

6.4

7.5

3.2

6.2

7.1

4.3

4.1

5.2

1

公共债务

79.9

79.2

74.4

85.3

82.3

83

87.2

85.8

81.2

资料来源:Government finance statistics,Eurostat,May 8, 2012.

  二是个人所得税、财产税率偏高,存在一定缺陷,可能影响就业和经济发展。法国个人所得税率在欧洲一直处于较高水平,最近几年欧元区受困国被迫进行力度较大的财政整固,其个人所得税率上升较快,超过了法国的水平(图1)。由于个人所得税和社保缴费较高,法国个人税收楔子(Tax wedge,雇员个人所得税、社保缴费与雇主社保缴费之和减去雇员所获得的社保支付)较大,不利于扩大就业。2009年,法国个人税收楔子之高,在OECD国家中排名第四,在欧元区国家中仅次于比利时、德国,列第三;但如以家庭为单位计算,则法国的税收楔子大于德国。[7]2013年预算案继续提高社保缴费规模,将使法国税收楔子进一步上升,不利于提高个人就业的积极性。同时,对富裕人群提高税收,特别是100万欧元以上的收入适用75%的税率,这是欧元区最高水平,可能迫使法国富人移民海外,最近已有这一迹象。他们虽然人数较少,但掌握的资源较多,若纷纷离开,不但有关税收难以实现,而且不利于法国经济发展。总体来看,虽然法国个人所得税税率较高,但由于仅覆盖约一半工作人口,2008年该税收对财政收入贡献较小(图2),继续提高个人所得税率事倍功半。此外,法国仍在征收已经过时的一般财产税(图3),这种税征收成本高,并不经济,还可能刺激居民金融资产外流。

图1:欧洲部分国家个人所得税最高税率

 
 
图2:2008年部分经济体财政收入构成

 
 
图3:2010年欧洲主要国家与财产有关的税收占GDP比重

 
 
  三是企业税率较高,不利于鼓励投资和技术创新。目前,在欧盟国家中,法国企业法定税率最高[8],且继续加重,与近年来欧盟其他国家企业税率呈下降之势正相反。相比德国等其他国家,法国企业税改革进展缓慢,企业法定税率和平均有效税率没有明显下降,影响企业扩大投资和生产的积极性。同时,企业的借款利息费用可享受较大幅度税收减免,导致法国企业偏爱债务融资而非股权融资,这不利于风险相对较大的小微企业发展和技术创新。[9]尽管2013年预算案降低了利息费用的税收抵扣比例,但该比例仍高达85%。

  3、税制不尽合理,部分税源有待挖掘。

  一是增值税还有较大提高空间。金融危机后,爱尔兰、西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等国家均提高了增值税率,以弥补财政缺口。法国税收侧重于所得税、一般财产税、资本利得税等直接税(见图3),增值税工具一直未得到充分利用[10]。2012年初,时任总统萨科奇曾计划将增值税率提高1.6个百分点至21.2%,但奥朗德主政后,认为增值税公平性较差,中止了该计划,2013年预算案中也无调整增值税的内容。目前,法国增值税税率仅相当于欧盟中游水平,尚可进一步提高。

  二是企业所得税税基较窄。法国对不同行业企业实行不同税率,减免较多,尽管企业所得税法定税率较高,但由于税制复杂,抵扣和减免项目较多,法国企业所得税收入占GDP比重不高,2008年仅为2.9%,低于OECD国家平均的3.5%(图2);法国企业所得税隐含税基(企业所得税收入除以法定税率)仅为GDP的8.7%,远低于OECD国家15%的平均水平。通过扩大税基,可有效提高税收。[11]

图4:欧元区四大经济体财政支出与GDP之比相较2011年的变化

 
 
  4、受政治经济制度因素制约,减少财政开支困难重重。

  长期以来,法国财政支出占比较大,这一局面短期内难以明显改善。法国2011年财政支出占GDP的55%左右,且2012、2013年该比重还将分别提高约0.5个百分点。而德国、意大利、西班牙2013年公共开支占GDP比重均开始下降,尤其西班牙该比重将比2011年下降近4个百分点(见图4)[12]。根据2013年法国预算案,减支措施在未来五年分阶段实施,能否实现还存在较大问题[13]。

  一是法国的政治经济体制决定了公共开支居高不下。法国人普遍不认可市场自我调节,一直强调政府干预,主张通过大规模政府支出和再分配调节经济,因此政府支出占GDP比重较高。同时,法国的权力集中在以总统为首的行政部门,而议会制衡较弱,各届政府往往倾向于增加公共开支,缺乏有效约束,偏左的社会党执政时更是如此。即使在欧债危机迫使法国削减开支、减少财政赤字的情况下,财政整固本身也很难获得选民认同,有关措施要打着促进社会再分配的政治口号才易推行[14]。

  二是与政府在经济中发挥较大作用相适应,法国财政支出主要用于政府消费、人员工资和社会保障支出,这部分开支削减难度较大。2009-2011年,法国人员工资与GDP比重超过欧元区整体水平约2.5个百分点,超过德国约5.5个百分点(见表2)。2013年,法国公务员数量将仅下降1000人,相比2008年以来每年2-3万人的降幅明显较小。

  三是法国经济不景气,增加减支的难度。在出口竞争力较弱、国内民间消费和投资也陷入疲软的情况下,法国将难以承受大幅减支对经济增长的负面影响。实际上,近期法国存在扩大财政支出的压力。2012年8月,法国失业率已达10.6%,失业保险等社会保障支出占GDP之比可能继续上升。同时,法国的银行对意大利、西班牙等国的敞口较大,一旦意、西局势进一步恶化,法国金融体系受到较大冲击,法国政府对本国银行的救助可能增加。地方政府的开支更难以约束。2003年法国进行了行政分散化改革,之后地方政府开支每年增长约5%,成为法国2005年以来财政赤字屡屡超标的重要原因。

  四是人口老龄化将导致社保开支居高不下。2011年,社保支出占法国财政开支的比重高达45.7%。虽然法国人口老龄化不如德国等国严重,但也会导致养老、医疗等支出不断提高。法国社保制度改革进展缓慢,萨科奇总统任内,法国将法定退休年龄从60岁推迟到62岁,但奥朗德在竞选时曾提出,应将法定退休年龄再提前到60岁,这势必加大财政负担。[15]

三、初步结论和展望

  综上,尽管法国出台了力度较大的2013年财政预算案,但由于经济低迷,税制不合理,过于依赖个人所得税、财产税和企业税收及社会保障缴费,增收空间有限,还可能产生抑制消费和投资需求、影响就业等副作用;同时,减少公共开支困难重重,普遍认为法国难以完成财政减赤目标。法国是欧元区第二大经济体,长期以来在欧洲政治经济发展中发挥举足轻重的作用。如果法国财政赤字居高不下,经济竞争力和综合国力不断下降,欧洲经济货币联盟的稳定发展将面临更大困难。

  下一阶段,法国加大财政整固力度势在必行。重点需要采取的措施包括:进行税收体制改革,适当降低个人特别是年纪较大者、妇女等人群的税收楔子,鼓励其就业,同时减少社保缴费补贴和其他优惠,使社保收支状况免受影响;适当降低企业所得税率,鼓励投资创业,同时扩大企业所得税税基,继续降低企业利息费用税收抵扣等税收减免,保证企业所得税收入不受大的影响;提高增值税率,更多地从直接税转向间接税,促进就业和经济增长。为控制财政支出,应合理分配各级政府事权,控制地方开支增长;推迟法定退休年限,加强社保预算约束,提高社保体系效率;精简政府机构,减少人员经费支出[16]。

  当前,一些因素有利于法国进一步进行财政整顿。奥朗德总统并非激进左派,而是奉行实用主义,他必然会正视现实,推进财政整顿。奥朗德所在的社会党拥有法国议会多数议席,有条件推动难度较大的财政整固和结构改革措施。

  然而,法国财政整固也面临不利因素。目前法国国债利率极低,可能减弱法国深化改革的紧迫性。实际上,法国国债收益率低,很大程度上是由于市场认为法国与德国联系紧密,大量资金从南欧国家撤出,转投法国。一旦法国财政经济进一步恶化,法国融资成本可能大幅攀升,引发连锁反应。从政治角度看,社会党固然在议会占优势,但奥朗德是打着“促增长”而非“减赤字”的旗号才当选总统,如果经济不景气、财政紧缩政策不断出台,奥朗德和社会党的支持率可能急剧下降,这种情况已经发生。

  总之,法国财政整固面临较大挑战,对本国及欧洲都有重大影响。在密切关注希腊、西班牙等南欧国家的同时,对法国更不能掉以轻心。

(作者:王信  蒋先明)

注:

[1]Debt Monitor: France making only modest headway,Marco Wagner,Economic Brief,Commerzbank,9 Oct 2012

[2]Eurostat newsrelease,Eurostat,23 July 2012

[3] France targets social security deficit,Market Watch,1 Oct 2012,

[4]France:Government targets 0% structural deficit in 2016,Fabrice Montagne,Barclays Economics Research,Oct 1, 2012

[5]Breakdown of taxes, spending freeze in French budget,Reuters,28 Sep 2012

[6]France:Austere 2013 budget,but over-optimistic GDP baseline;Juergen Michels,Citi Research,21 Sep 2012

[7]France: Selected Issues,Kevin Cheng,Article Four Consultation Report, IMF,July 8, 2011

[8]France Budget preview update,Amit Kara,UBS Investment Research,27 Sep 2012

[9]France: Selected Issues,Kevin Cheng,Article Four Consultation Report, IMF,July 8, 2011

[10]France budget:tax hikes this year,expenses reduction later;Amit Kara,UBS Investment Research,28 Sep

[11]France: Selected Issues,Kevin Cheng,Article Four Consultation Report, IMF,July 8, 2011

[12]France: New president’s first timid austerity measures,Janet Henry,Economics Europe,HSBC,12 July 2012

[13]France budget:tax hikes this year,expenses reduction later;Amit Kara, UBS Investment Research,28 Sep 2012

[14]France, the State, and globalization, Zaki Laidi, in Resolving the European Debt Crisis, Edited by William Cline, Guntram Wolff, Special Report 21, Peterson Institute of International Economics, March 2012.

[15]France sustainability report,IMF、G20,23 Nov 2011

[16]France sustainability report,IMF、G20,23 Nov 2011


[打印]
[发送给朋友]
[放入收藏夹]
[复制地址]
相关点评 (共 1 条) 更多点评>>
我也说两句:[所发表的评论仅代表个人观点,与本网站无关] 更多点评>>

字数少于500
用户名: 密码: 匿名
高级
最新文章
2019年货币政策回顾... [ 孙国峰 ]
从全球化三个阶段来... [ 徐奇渊 赵海 ]
金融科技监管沙盒:... [ 沈艳 ]
补充养老金、资本市... [ 沙雁 ]
深化改革,挖掘与中... [ 刘世锦 ]
是时候重新审视银企... [ 刘晓春 ]
货币错配:各国的教... [ 孙天琦 ]
2020及未来三年地产... [ 钟伟 ]
最热文章
美国经济增长的动力... [ 黄海洲 刘刚 ]
货币政策无效性难解... [ 黄海洲 ]
2020:那些你视而不... [ 钟伟 ]
近5年境内外国债期... [ 高小婷 孙小萍 牛广济 ]
中国经济具备持续增... [ 杨伟民 ]
关于金融科技发展和... [ 李文红 ]
让历史照亮未来 [ 高善文 ]
未来十年人民币将与... [ 杰弗里·萨克斯 ]

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com