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我国农村土地类相关抵押贷款
中国金融四十人论坛成员 张健华 [ 2013-01-22 ] 共有0条点评

  土地作为我国农民最主要的资产,由于其集体所有的性质,目前还难以作为有效抵押物而实现资本化。为解决这一难题,2010年5月,中国人民银行、中国银监会等多部门联合下发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》,明确提出支持有条件的地方金融机构配合当地党政部门推动农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革,探索开展相应的抵押贷款试点。目前,我国部分地区已经开展了对农地抵押的金融创新,尝试开展农村土地承包经营权抵押贷款、农房抵押贷款及宅基地抵押贷款业务(以下简称“农村土地类相关抵押贷款”),很大程度上提高了农户贷款的满足程度。但由于农地抵押目前在我国还存在一些法律障碍,有关部门意见也未完全达成一致,这类创新尚难以全面推广。本文试图通过对各地区农村土地类相关抵押贷款的开展情况进行梳理,总结典型地区抵押业务方式的异同,发掘业务开展过程中需要突破的难点,希望对丽水市农村金融改革试点提供有益借鉴,在农村抵押品创新上寻求适合丽水的路径。

一、农村土地承包经营权抵押贷款

  (一)开展情况

  目前,重庆、浙江、辽宁、宁夏等多地的农村土地承包经营权抵押贷款业务已全面铺开,成为缓解“三农”融资困境的重要补充途径。由于各地出台的相关管理办法各有侧重,实践中农村土地承包经营权抵押贷款的做法各有异同。

  贷款对象:我国的农村土地承经营权抵押贷款对象已经涵盖自然人、农民合作社及经工商行政管理机关合法登记的法人,但各地区对贷款对象规定不尽相同。如辽宁省[1]规定,土地承包经营权抵押贷款对象仅为农村从事种植、养殖等经营活动的农户;昆明市[2]规定,抵押人应为通过以农村土地承包经营权入股组成的农村经济合作组织或通过依法流转取得农村土地承包经营权的经营业主;重庆市黔江区[3]规定,贷款对象可以是经工商行政管理部门或主管部门核准登记的企事业法人、农民专业合作社或其他经济组织、种养殖大户,也可以是具有完全民事行为能力的自然人。

  贷款程序:抵押标的选取上,主要为具有一定规模的通过招标、拍卖等方式取得的土地承包经营权或流转取得的土地承包经营权,而在实践过程中,多以流转取得的土地承包经营权作为抵押标的,没有真正涉及到以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权,部分地区同时对抵押标的规模做出具体规定,如江西万年县规定土地面积在3.33公顷以上,浙江长兴县规定经营土地面积需在10亩以上。抵押标的评估上,土地承包经营权的价值可由抵押当事人协商确定,也可由具有评估资质的评估机构评估确定。在一些评估中介机构尚未健全的县市,土地承包经营权抵押价值暂由县农业行政主管部门组织有关专家进行测算。贷款额度的确定是建立在对抵押物的价值评估基础上,综合银行放贷风险,按一定的抵押成数[4]进行发放。贷款模式上,目前比较典型的农村土地承包经营权的贷款模式主要有两种:一种是直接抵押贷款模式,即贷款人直接将土地承包经营权向银行进行抵押,这类贷款通常适用于农业经营大户,其具有较强还款能力,金融机构较容易接受。另一种是担保公司担保+反担保模式,即贷款人将土地承包经营权作为担保公司、土地协会等担保人的反担保品向银行申请保证(担保)贷款。从开展情况看,很多地区金融机构采用此模式发放抵押贷款。

  债权实现:当债务履行期届满抵押权人未受清偿的,抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿,也可由当地集体经济组织或农村产权抵押融资风险机构按基准价格收购。协商不成的,抵押当事人可根据合同约定,向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

  (二)普及难点

  农村土地承包经营权抵押贷款业务试点已在多地铺开,贷款业务相对成熟。但如果要在全国范围内推行,还需全面完善农村土地承包经营权流转程序,健全土地评估制度,使农村土地承包经营权抵押贷款更规范、更具有普及性。

  一是土地承包经营权流转程序未统一。从已开展农村土地承包经营权抵押业务的地区经验来看,各地在农村土地承包经营权的流转程序设置各有不同。部分市县的土地承包经营权由该地区的农业局登记管理,部分专门成立了农村土地流转指导中心进行土地承包经营权的登记,部分省会城市有专门的农交所进行农村土地承保经营权流转的备案登记。

  二是农村土地承包经营权评估有待完善。一方面,土地评估方法较为简单,各市县的土地评估均依据仅为简单的线性公式,即土地承包经营权价值=一定比例×年租地每公顷平均收益×土地面积×经营期限+地上附着物预期收入。另一方面,虽然我国已成立了很多专业土地评估机构,然而他们估价的对象主要是城市土地,较少涉及到农村土地。

二、农房抵押贷款

  (一)开展情况

  早在2003年,浙江温州等地就已开展农房抵押贷款业务,2008年7月,《房屋登记办法》正式实施,规定村民住房所有权转让只能在本村范围内进行,多地农房抵押业务随即冰封。2008年后,为进一步拓展农村抵押物范围,加大金融支持“三农”经济发展力度,四川、浙江、陕西等省份的部分市县出台地方性法规、政策[5]支持农房抵押贷款。

  贷款对象:上述市县对申请农房抵押贷款的贷款对象规定较为一致,一般为该市县范围内依法取得权属证书[6]农村住房的农村居民。大部分市县对申请农房抵押贷款的农户还做出一些限定,如台州市规定,申请农村住房抵押登记的农户,应有富余房屋或其抵押房产变卖处置后仍有安居之地。

  贷款程序:抵押标的评估上,抵押房屋的价值可以由抵押当事人协商确定,也可以由具有房地产评估资质的中介机构评估确定。农村住房抵押贷款的抵押率[7],通常由金融机构根据其在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定。在贷款用途上,大部分地区对农房抵押贷款的用途并未做明确规定,但需要农户申请抵押贷款时向金融机构提供农房抵押贷款的使用方向。也有部分地区对贷款用途做出明确规定,如咸阳市规定,农房抵押贷款仅限于农民从事正常生产经营活动及在各自行政区划内的重点镇购买自有住房,湖州市规定农房抵押贷款需用于创办经济实体、发展现代家庭工业和现代服务业。

  债权实现:大部分市县规定农房抵押贷款合同履行期限届满,借款人未履行到期债务,抵押权人应当按照与抵押人的合同约定或者与抵押人新达成的协议,以抵押物折价或者以拍卖、变卖抵押物所得款项受偿。协商不成的,可向人民法院起诉,双方有仲裁协议的,也可申请仲裁。较为特殊的是,福建沙县政府出台了农房抵押贷款风险补偿金制度作为配套,根据这项制度,一旦出现贷款风险,承办银行和县财政各承担贷款本息的50%。债权实现过程中,以涉及集体性质土地的抵押物折价或者以拍卖、变卖抵押物实现抵押权时,抵押物的受让对象为所在区域内的农村村民,抵押物处置前须经国土资源部门备案。

  (二)推广难点

  房屋资产一直是我国农村地区居民所拥有的、占比最大的经济资源,探索开展农村住房抵押贷款,既能够扩大农民有效资产,又能够满足农村地区大额和多层次的资金需求。但目前我国农房抵押贷款还仅在小范围试点,无法大范围推广,最重要的原因归结于以下两点。

  一是法律障碍。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第182条规定“以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。”按照上述“地随房走”原则,农民行使房屋所有权(如转让、租赁、抵押等)势必涉及宅基地使用权权能及流转,而现行法律法规对宅基地使用权流转方面的限制性规定就成为农房抵押“绕不过去的石头”。

  二是抵押农房处置难。不良贷款出现后,银行要以拍卖、变卖农房受偿,就面临农房处置难的问题。根据《房屋登记办法》第87条规定“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定的除外,房屋登记机关应当不予办理。”虽然各市县出台地方性法规规定抵押房屋可转让给本市县的农户,但实践中农村居民再购农房需求低,会出现农房无人购买的情况;同时,如果抵押的是一个院落中的部分房屋,多余的农房同生活用房难以分割,也会影响处置。

三、宅基地抵押贷款

  (一)开展情况

  由于《中华人民共和国物权法》明确规定宅基地使用权不得抵押,因此作为农民最大财富的宅基地使用权便不能作为合格的抵押承载。但为推动农村信贷市场发展,也有部分地区的宅基地抵押贷款尝试破冰。

  1、东莞“宅基贷”

  “宅基贷”是在2009年下半年东莞市房管部门根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等规定停止受理新的宅基地抵押贷款登记申请的背景下,东莞农村商业银行向拥有宅基地房地产物业的中小微企业和农户创新推出的一项信贷产品。

  贷款对象:“宅基贷”的贷款对象是中小企业或者私营业主,前提条件是借款人或者保证人拥有宅基地房地产权物业,同时能够提供专业性担保公司担保或其他担保。

  贷款程序:借款人向东莞农村商业银行申请“宅基贷”,借款人只需出具宅基地权属证明和宅基地评估价值证明,无须办理房地产权证和抵押登记。同时,取得担保公司或者农户联保等银行认可的担保条件,银行进行审批后发放贷款。特点包括:一是融资成本低,东莞农村商业银行通过下调贷款利率、调低担保费率、降低保证金等方式,保证“宅基贷”的贷款费用总和不超过非担保公司担保贷款,最低可免保证金、享受最优惠利率,利率最低可下浮10%。二是审批流程短,借款人无需办理抵质押登记手续,办贷款速度快。三是还款期限长,借款人可选择的还款期限为1-3年。

  债权实现:截至目前,“宅基贷”没有发生不良贷款的情况。仅有的几笔违约发生后,担保公司及时对此进行了转让、开发等处置,在账面上已经实现平滑。“宅基贷”并非是以宅基地为抵押的抵押贷款模式,实质上是一种保证贷款,即由担保公司做中间人承担风险,在贷款过程中,银行只与担保公司发生关系。

  2、成都模式

  2009年4月,国务院批复《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》中同意“在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。”因此,成都市按照依法规范的原则,下发《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》,通过将宅基地使用权变更为集体建设用地使用权的方式,先行先试宅基地抵押贷款。

  贷款对象:成都模式的宅基地抵押贷款对象为拥有宅基地使用权的农户和规模业主,其办理土地性质为宅基地的农村房屋抵押时,应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权,并承诺今后不再申请宅基地。

  贷款程序:成都模式的宅基地抵押贷款为宅基地+地上农房共同抵押的贷款模式,抵押人凭取得的集体土地使用证和房屋所有权证,参照国有土地使用权抵押登记办法,到区(市)县国土资源管理部门进行登记。宅基地价值的评估依据是区(县)政府负责制定本区域内集体建设用地使用权基准价格和最低保护价格,农村房屋的价值评估,可由抵押当事人协商确定,也可由抵押当事人认可的具有当地产估价资质的房地产评估机构评估确定。成都模式的宅基地贷款注重抵押人的信用建设,将农户和规模经营业主的信用信息纳入中国人民银行征信系统管理,准确把握借款人的基本情况,为农村产权抵押融资提供信息支撑。

  债权实现:债务履行期届满抵押权人未受清偿的,抵押权人与抵押人协商后,可以抵押的集体建设用地使用权变卖或拍卖所得价款受偿。变卖或拍卖的集体建设用地使用权,可由集体建设用地所有权人收购,也可由区(市)县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购。若抵押权人与抵押人协商不成的,抵押当事人也可根据合同约定依法解决。

  3、福建模式

  福建省宅基地抵押贷款主要集中在泉州市,承办宅基地使用权抵押贷款的金融机构以农村合作金融机构为主。福建模式与成都模式类似,均采用宅基地+地上农房共同抵押的模式,但贷前手续略有不同,且增加了前置条件。

  贷款对象:福建模式的宅基地抵押贷款对象为拥有宅基地使用权的农户,其申请办理宅基地抵押贷款时,需在办理集体土地使用权证抵押登记时出具证明,表明自愿授权土地管理部分在拍卖抵押物时,将集体宅基地土地使用权转变为国有出让土地使用权。

  贷款程序:为了确保农房可变现和保障抵押人在农房流转后有房可住,很多试点地区对进行抵押的宅基地位置有所限定,通常以城关附近或乡镇所在地为主,有的地区要求抵押人需要提交拥有其他房屋的权属证明或直系亲属同意提供房屋给抵押人居住的书面材料及房屋权属证明。登记部门对宅基地予以登记后,农民凭取得的宅基地使用权证和房屋所有权证,且证明抵押房屋在依法偿债后有适当居住场所的条件下,经所在农村集体经济组织同意,以农村房屋所有权作为抵押担保向金融机构申请贷款。贷款发放前,抵押人需持有效材料到房产登记机构办理抵押登记手续。

  债权实现:债务履行期届满抵押权人未受清偿的,法院部门准许予以依法公开拍卖处置抵押物,同时产权部门准予产权转让,为宅基地流转提供平台。

  4、梅州模式

  2012年7月,《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)获得国务院批准。《总体方案》提出“将在国家明确试点范围、条件及抵押登记、期限和抵押权实现等具体政策的基础上,研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作。”根据《总体方案》出台的《梅州市土地承包经营权、农村宅基地使用权抵押贷款工作方案(初稿)》对宅基地使用权抵押贷款做出了进一步说明。

  贷款对象:梅州市农村宅基地使用权抵押贷款的贷款对象为拥有宅基地使用权的农户,农户在进行宅基地使用权抵押前,需保证不转移土地占有、不改变土地用途、保持土地所有权不变,同时征得所在农村集体经济组织同意,将农村宅基地使用权进行抵押。

  贷款程序:抵押(借款)当事人按照农村宅基地使用权的市场评估价值或抵押当事人认可的价值签订抵押合同和贷款合同后,共同持有效材料到县(市、区)国土资源管理部门办理抵押登记手续,金融机构据此发放贷款。可选择的贷款模式有直接抵押模式、以农民专业合作社为承贷主体抵押模式、政府+专业担保机构+农村经济组织或农户+银行模式、信托公司+农村经营主体+银行模式、宅基地使用权+其他抵(质)押担保物模式。

  债权实现:梅州市将依托国土资源交易中心,建立市、县(市、区)、乡镇三级农村土地流转交易服务中心,同时制定有关土地流转规则和具体操作程序,实现宅基地使用权流转。

  (二)开展难点

  宅基地抵押贷款较难开展的首先是宅基地抵押在法律上是明确禁止的,即使有地方政府出台支持政策和办法,仍不能完全防范宅基地抵押的法律风险[8]。东莞的“宅基贷”是以保证贷款形式开展,成都模式以及福建模式均是以改变宅基地使用权性质开展,这三种贷款未触及宅基地使用权抵押的核心,都是在法律划定的大致行动边界与政策预留空隙之间进行摸索,以“打擦边球”的方式提供贷款。而梅州探索的宅基地使用权直接抵押与《中华人民共和国物权法》规定的“宅基地使用权不得抵押”出现冲突,其业务开展还需先厘清相关法律法规,降低贷款各方的法律风险。

四、对农村土地类相关抵押贷款的改革建议

  农村土地类相关抵押贷款,各有特色,开展起来各有困难。农村土地经营权抵押贷款普及难,农房抵押贷款推广难,农村宅基地贷款开展难。继续推动农村抵押品创新,利用抵押贷款助推农村金融发展,还需在法律以及配套措施上下功夫。

  针对农村土地承包经营权抵押贷款普及难的问题,一是要推动农村土地产权的资产化、股权化和市场化。通过将承包经营权资产化、股权化,可以在保持农民土地股权不变的情况下,实现土地承包经营权的货币化、价值化及商品化。二是要进一步优化农村土地承包经营权流转市场。健全土地承包经营权登记制度,加强土地承包权流转的市场中介组织建设,推动土地流转规范化、市场化。三是完善农村土地评估体系。尽快建立专业的评估机制,设立农村土地专业评估机构,出台相关的土地评估技术管理规范或业务准则,为大规模开展农村土地承包经营权抵押业务创造条件。

  针对农房抵押贷款推广难的问题,一是地方政府需建立财政性风险基金。目前还存在法律障碍的情况下,地方政府在推动农房抵押贷款这类金融创新时,就要对其中的法律风险加以防范,通过建立财政性风险基金,弥补政策风险可能带来的损失。二是扩大农房流转市场范围。地方政府可通过出台地方性政策、法规,扩大农房流转市场范围,使农房的流转不再局限于村集体,而扩大到县域或市域范围内。三是长期还需要从立法上完善农房抵押的相关法规和制度,进一步明晰农房和宅基地的关系,逐步突破农房流转“地随房走”的法律障碍。

  针对农村宅基地贷款开展难的问题,关键在于是否能突破农村宅基地限制这个敏感问题,重点还是要在现行立法上改变对宅基地的相关法律规定,明确宅基地抵押的合法性,为金融机构开展业务创造良好的法律环境。若通过变化宅基地性质开展相关的抵押贷款业务,可以参照成都模式或福建模式,在保证抵押人在农房流转后有房可住的情况下,先在城关附近或乡镇所在地展开试点,同时不断完善地方性政策、法规,借鉴农村土地经营权抵押贷款和农房贷款已相对成熟的配套措施,逐步开展宅基地抵押的相关业务。

注:

[1]详见《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》。

[2]详见《昆明市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》。

[3]详见《重庆市黔江区农村土地承包经营权抵押贷款管理办法(试行)》。

[4]抵押成数,即抵押贷款金额与抵押品评估值的比率。福建清流规定贷款额度不超过认定价值的70%,浙江玉环的贷款最高申请额度为评估价值的50%。

[5]详见成都市《集体建设用地上房屋抵押登记(暂行)规定》、台州市《关于开展农村住房抵押贷款试点工作的意见》和咸阳市《农村住房抵押贷款管理试行办法》。

[6]农户办理农房抵押贷款,需在当地房产管理部门办理《房屋所有权证》他项权利登记,房产管理部门向抵押权人颁发《房屋他项权证》后方可办理。

[7]咸阳市农房抵押贷款抵押率原则上不超过评估价值的40%,台州市农房抵押贷款抵押率原则上不超过农村住房评估价值的60%,诸暨市农房抵押贷款抵押率一般不低于抵押物评估价值的50%。

[8]福建省泉州市石狮农商行出现过两笔判例,均为一审时依据泉州市地方规定判银行胜诉,二审中级法院依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》判决,宅基地抵押权不予以执行。

参考文献:

1、刁其怀:《城乡统筹背景下的农房抵押——以四川省成都市为例》,《农村经济》2010年第12期

2、黄庆河:《农村土地承包经营权抵押贷款业务调查》,《甘肃金融》2010年第7期

3、方帅、何叶彩:《对农房抵押贷款法律问题的思考》,《金融与经济》2010年第5期

4、李伟伟、张云华:《土地承保经营权抵押标的及其贷款操作:11省(区、市)个案》,《改革》2011年第12期

5、刘彦:《温州“农房贷”》,《新理财》2009年第5期

6、阮建明、祝麟:《对探索建立农民住房抵押贷款机制的几点思考》,《浙江金融》2008年第10期

7、徐剑波、朱敢:《对农村承包土地和宅基地抵押贷款情况的调查思考——以福建省为例》,《福建金融》2010年第12期

8、中国人民银行哈尔滨中心支行课题组:《福建省宅基地抵押贷款经验借鉴及我省开展宅基地抵押贷款业务的思路设计》,《黑龙江金融》2011年第7期


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