地震保险制度研究
袁力、王和
[ 2013-02-26 ]

  

地震保险制度研究

袁力 王和 著

中国经济出版社2013年1月出版 
 

 

本书作者

  袁力,国家开发银行副行长,经济学博士,研究员。大学毕业后曾在中国人民银行磐石县支行、中国人民保险公司吉林市分公司、中国平安保险公司工作。1998年调入中国保险监督管理委员会,曾任政策法规部主任、发展改革部主任、新闻发言人,2005年12月任中国保险监督管理委员会党委委员、主席助理。2011年5月任中国人寿保险(集团)公司党委书记、总裁,中国人寿保险股份有限公司董事长、中国人寿财产保险股份有限公司董事长。多年来致力于我国金融保险的发展战略与政策研究和金融企业经营管理研究,主持完成十余项重大研究课题,出版论著和译著各一部,在各类核心期刊和报纸上发表数十篇论文。
 
  王和,中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁,经济学博士,高级经济师。国务院“政府特殊津贴专家”,中国保险学会常务理事,国家减灾中心特聘专家,南开大学、中央财经大学等高校客座教授。长期从事巨灾风险管理研究,主持和参与了国家科技支撑计划、国家社会科学基金项目、国务院重大金融课题等十几个部委级课题。著有《工程保险》、《中国财产保险重大灾因分析报告》等著作十余部,在《中国金融》、《保险研究》等核心刊物上发表学术论文130多篇。

 本书目录

代序

前言

第一章 地震灾害及其影响

一、地震定义及等级
二、地震灾害的分布及特点
三、地震灾害对国民经济的影响

第二章 我国的地震灾害及其影响

一、我国地震灾害特征
二、地震区和地震带
三、损失情况
四、风险因素

第三章 我国的防震减灾体系

一、综合防灾减灾体系建设
二、综合防灾减灾工作机制
三、防震减灾职能
四、防震减灾体系面临的挑战

第四章 地震保险制度的经济学分析

一、相关经济理论介绍
二、地震保险的经济学特征分析
三、我国建立地震保险制度的意义

第五章 国际地震保险制度介绍

一、概述
二、典型模式
三、日本地震保险
四、美国加州地震保险
五、中国台湾地震保险
六、新西兰地震保险
七、土耳其地震保险
八、加勒比巨灾风险保险基金
九、法国巨灾保险制度
十、西班牙巨灾保险制度
十一、经验与教训
十二、启示
十三、东日本大地震案例

第六章 我国地震保险现状

一、发展现状
二、行业压力测试情况
三、汶川大地震案例
四、相关研究成果
五、存在的问题

第七章 我国地震保险制度构建思路

一、基本定位
二、主要原则
三、基本模式
四、总体规划

第八章 我国地震保险制度设计方案

一、管理机构
二、市场主体
三、运行机制
四、保险产品

第九章 核心技术:地震保险基金

一、基金性质
二、基金模式
三、基金来源
四、运行模式
五、关键诉求
六、适度强制
七、政策引导

第十章 核心技术:偿付能力解决

一、最大可能损失模型
二、风险保障的限额管理
三、纵横结合的分层技术
四、财政兜底与回调机制
五、再保险市场
六、地震风险证券化
七、地震彩票

第十一章 核心技术:定价机制

一、基本原则
二、定价依据
三、地震保险制度仿真技术

第十二章 地震立法

一、立法的必要性
二、法律体系
三、行政法规
四、配套制度
五、技术标准

 

代序

我国巨灾风险管理应与时俱进

  2008年的“5.12”,对于所有中国人而言,无疑是一个刻骨铭心的日子,她让人们再一次体会到面对巨灾,人类是那么渺小和脆弱。与此同时,她也告诉我们:人们除了要对自然存有一份敬畏心,学会尊重规律,保护环境外,更要认识自然,管理风险,未雨绸缪。我国在汶川大地震之后,又遭受了舟曲泥石流、玉树地震等巨灾,同时,去年3月11日日本发生了9.0级的特大地震,地震引发大规模海啸和福岛核电站核泄漏事故,造成的各类社会损失超过16.9万亿日元,死亡人数超过1.5万人。这一切均表明全球,特别是我国仍面临着巨灾风险的威胁。

  纵观全球,大多数国家均在一次大地震之后,在两年的时间内就建立起了国家级的地震保险制度。虽然,汶川大地震之后,国家高度重视地震保险制度建设,国务院和相关部委均开展了课题研究,但时至今日,四年的时间过去了,我国地震保险制度建设仍是“只听楼梯响,不见人下来”,为此,笔者希望借汶川大地震四周年之际,再次呼吁加快我国地震保险制度建设,因为,建立一个完善的巨灾风险管理体系是确保国泰民安,长治久安和科学发展的关键,希望引起相关部门和全体国民的高度重视。

一、我国巨灾风险形势依然严峻

  人们往往容易产生一种认识的误区,认为随着科技的发展,社会的进步,管理的提升,巨灾风险的暴露会逐步地降低,可能给社会造成的损失就会减少,人们的生产和生活是越来越安全了,继而就可以高枕无忧了。事实是人们在巨灾风险管理方面的进步,固然能够在一定程度上改善和提升巨灾风险管理水平,但从根本上讲,人类在面对大自然,特别是巨灾风险的时候,仍然是渺小和有限的,而更重要的是由于人类对于自身发展模式的误读,导致了对自然平衡的破坏,其结果是巨灾风险暴露是提高,而非降低。与此同时,随着社会财富的积累,生活方式的改变,巨灾可能造成损失的绝对额是不断加大,这一点从近年来的巨灾事件中均能够得到应证。

  从总体趋势看,我国巨灾风险的形势依然十分严峻。一是从发展趋势看,我国的巨灾发生的频率呈现不断上升的趋势。据联合国有关统计资料显示,20世纪全世界54次最严重的自然灾害中,发生在我国的就有8次,其中地震、洪水、台风带来的损失最为惨重。上个世纪50年代,我国灾害发生频率为12.5%,60年代升至42.9%,80年代高达70%,而进入本世纪,几乎是年年均发生巨灾事件。二是从损失情况看,我国的巨灾导致的人身伤亡和财产损失越来越大,最为突出的是2008年的汶川大地震,造成死亡和失踪人数超8万人,直接经济损失超10000亿元人民币。之后2010年的玉树地震和舟曲泥石流、大面积旱灾和冰冻雨雪灾害等都造成了重大人员伤亡和财产损失。根据统计,1990 - 2009年的20年间,我国因灾直接经济损失占国内生产总值的2.48%,平均每年约有五分之一的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。三是从影响范围看,我国的巨灾对国民经济的影响是全面和深刻的。2011年我国各类自然灾害直接经济损失达3096.4亿元(不含港澳台),农作物受灾面积3247.1万公顷,其中绝收289.2万公顷,房屋倒塌93.5万间,损坏331.1万间,造成全国4.3亿人次受灾,1126人死亡,939.4万人次紧急转移安置。

  此外,从2011年的情况看,我国灾害呈现以下特点:一是灾害多发频发,南方损失重。全国9成以上县(市、区)不同程度受灾。南方部分省份由于受低温雨雪冰冻灾害、阶段性干旱、洪涝灾害影响,重复受灾、连续受灾,损失较为严重。二是水灾旱灾并重,旱涝交织影响。旱灾和洪涝灾害造成的直接经济损失分别占自然灾害总损失的30%和40%。三是地震活动外围强内陆弱,小震大灾事件时有发生。大陆地区共发生17次5级以上地震。四是灾贫效应叠加,城市灾害突出。2011年全国因灾造成的死亡(含失踪)人口、紧急转移安置人口、倒塌房屋数量超过80%分布于老、少、边、穷地区。自然灾害对城市的影响再次凸显,汛期全国130余个县级以上城市进水受淹,城市安全运行受到较大影响。除自然灾害外,近年来大规模污染事件、食品安全、突发公共卫生事件、恐怖主义等非传统巨灾风险不断凸显。如2010年大亚湾核电站泄漏事件、紫金矿业污染事件、2011年的渤海湾油田溢油事故、云南曲靖铬渣污染等。

  综上所述,我国巨灾风险形势不容乐观,经济社会发展受巨灾影响点多面广,人员伤亡重,财产损失大,社会安全事故风险增多,而全社会风险意识普遍不高,抵御巨灾能力有待进一步增强,巨灾风险防御体系有待完善,巨灾风险管理工作任重道远。

二、我国巨灾风险管理体制现状及思考

  总体来看,当前我国巨灾风险管理体制是一种“举国体制”,即以政府为主体,以财政为支撑的巨灾风险管理体制。“国”更多地体现在政府和财政。“政府主体”是指我国巨灾风险管理,特别是抢险救灾方面,更多的是以各级政府为主体,以军队和警察为核心力量的灾害管理体制,采用一种自上而下的纵向模式。“财政支撑”是指无论是在抢险救灾的过程,还是在灾后重建的过程,均是以财政资源作为主要来源,同时,辅之以社会力量,主要来自一些非政府组织、社会捐助、慈善、公益等。而以保险为主要形式的市场化解决手段发挥的作用甚微,在历次巨灾损失中,商业保险的补偿比例均不足2%。

  “举国体制”符合中国国情,经过实践检验,是具有中国特色的灾害管理体制。在国家高度重视下,我国防灾减灾工作通过《国际减灾十年》、《减灾规划(1998-2010)》和《国家综合减灾“十一五”规划》等一系列项目稳步推进,形成了具有中国特色的巨灾风险管理体系,其中“举国体制”是一大特色,其最大优势在于集中力量办大事,高效、快速、大规模地调动社会资源和力量,最大程度地减少伤亡,加速灾后重建和生产生活恢复。如在2008年汶川大地震救灾中,充分体现了举国体制的优势,运用全国一盘棋策略,各军区部队快速集结出动,实施“一省帮一重灾县”对口支援,社会各界积极踊跃捐款,加快了灾后重建和生产生活恢复。

  随着社会的发展与进步,我国巨灾风险管理体制面临着新的问题和挑战。毋庸置疑,我国巨灾风险管理的“举国体制”曾做出过独特和积极的历史贡献,功不可没。但面向未来,这种管理体制有待进一步完善,需要进行系统性反思:

  一是我国政府和财政面临“瘦身”需要。“小政府,大社会”是现代社会发展的基本取向,即合理界定政府职责,原则上能够由市场实现的社会管理职能不应由政府承担。特别是在公共财政管理的框架下,其基本诉求是最低、确定和稳定。政府过多地承担巨灾风险管理职能,特别是灾后重建的职能,势必给财政带来巨大压力,一方面是在受灾年份及恢复重建期内,财政支出急剧增加,预算难以实现和稳定,另一方面由于重建的资金压力,不得不挪用本应拨给其他部门的资金,将影响社会经济健康发展,使经济持续增长受到阻碍,财政收入减少。

  二是救灾救济的行政效率和行政成本。由行政机构负责灾后重建的工作,更多的是采用救灾与救济的模式,这种模式面临的突出问题是行政效率问题。各级政府为了履行巨灾风险管理,特别是灾后重建工作,由于工作量巨大,势必增加机构、人员和投入,形成了行政成本的巨大压力。由于是在行政层级体系下开展这些工作,存在着一个突出问题缺乏一种内生性制约机制,往往效率不高,同时,还可能出现舞弊和腐败问题。

  三是灾害救助的公平问题。我国灾害救助的一个重要形式是“对口支援”,相当于地区间财富转移支付。财政资金来源于居民、企业纳税,财政资金转移支付实际上体现了国民财富的再分配。汶川地震19个对口支援省市共投入对口支援资金843.8亿元,完成了对口支援项目4121个。灾后,无论是北川、绵竹,还是映秀的恢复重建情况看,均大大超过了山东、江苏和广东的一些地区,特别偏远地区的现状,这无疑存在着不公平情况。其次,灾民之间可能存在不公平。财政救助往往有广覆盖、一刀切特点,这导致无法根据个体受灾情况实行差异化的救助安排。

  四是公民意识的培养问题。作为社会进步的一个重要标志是公民风险意识和行为习惯的养成,要实现这一目标,除了需要进行教育和普及知识外,还需要相应的制度安排。我国的举国体制面临的一个突出问题是无形中淡化了国民的风险意识,自觉不自觉地产生和助长了依赖思想,容易产生“等靠要”的现象。一项调查显示,大多数受访者承认自身存在巨灾风险,但却很少有通过购买保险的方式转移这种风险的意愿,甚至有些受访者明确表示希望依赖政府救助。

  五是风险管理理念转变问题。我国现行的灾害管理存在一定的误区,具体表现为:1)重灾后抢救重建,轻灾前防灾减灾。由于灾前的防灾减灾缺乏紧迫性和成效性,故长期以来防灾减灾工作得不到真正重视,或流于形式。2)重工程手段,轻非工程手段。社会资源更多地投入于各种防御工程,提高抵御灾害能力,而对于立法、教育和保险等非工程手段重视和投入不足。3)重政府和财政,轻市场和分散。从发达国家的先进实践看,除了要发挥政府和财政的作用外,很重要的一条是发挥市场的力量,通过市场机制,分散巨灾损失风险,稳定社会和经济。

  从我国建设有中国特色的社会主义市场经济的大方向看,这种具有很强阶段性特点的巨灾风险管理体制显然不能适应未来发展的需要,我们需要从面向未来,特别是从我国社会管理体制改革和完善的视角去思考和规划我国巨灾风险管理的新架构。

三、建立我国巨灾风险管理的新架构

  我国巨灾风险管理新架构的核心是“新举国体制”,即在我国新的发展时期,特别是在科学发展观的基本框架下,赋予举国体制以新的内涵。举国,不再仅是举政府和财政之力,而要通过体制和机制创新,举市场之力,举全民之力。我国当前的巨灾风险管理架构是科学和有效的,但存在的问题是政府和财政负担过重,未能通过制度化的安排,调动各个方面的积极性。因此,新架构的基本思路是在政府的主导、引导和推动下,逐步利用市场机制,进行适度和有效替换,最终实现一种全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制,而最佳的实现手段是巨灾保险制度。

  通过巨灾保险制度的建设,能够很好地发挥市场机制的作用,并逐步将以巨灾保险为代表的市场机制“投影”并渗透到综合减灾的各个领域,实现一种合作、分担和接替。具体来看,安全建设方面,通过保险定价等机制,提升我国各类建筑物的设防水平。应急管理方面,发挥保险网络优势,联合政府、各行业建立灾情预报和紧急应对协作网。救灾救济方面,发挥保险业务优势,做好灾后理赔,通过经济补偿帮助灾后恢复和重建,协助政府做好灾后安置、灾情统计等工作。风险防范方面,发挥保险专业优势全面参与国家综合灾害风险研究、风险技术研发、风险管理体系建设等。

  建立巨灾风险管理新架构已经刻不容缓。首先,建立“新举国体制”是社会救灾减灾资源优化配置之诉求。历史经验表明,一个社会资源优化配置需要“政府有形之手”和“市场无形之手”协调配合,在社会救灾减灾资源配置方面,应建立政府与市场、与企业形成合力的资源配置新机制和结合方式,克服局部“政府失灵”问题。如充分发挥保险功能,解决各类重大灾害保障不足的问题,提供人身、意外、财产安全等方面的风险保障,增加国家层面的防灾减灾公共服务供给。其次,建立“新举国体制”是我国政府职能转变之诉求。《关于深化行政管理体制改革的意见》指出加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。《国家综合减灾十二五规划》指出应增强保险在灾害风险管理中的作用,明显提高自然灾害保险赔款占自然灾害损失的比例,建立健全灾害保险制度,充分发挥保险在灾害风险补偿中的作用,拓宽灾害风险转移渠道,完善财税、金融等方面的政策和具体配套措施,加强社会参与防灾减灾的管理,推动建立政府和社会协同的灾害风险分担机制。第三,建立“新举国体制”是效率和公平之诉求。充分发挥巨灾保险等市场机制作用,可以有效促进我国公共财政效率与公平,促使财政投入产生乘数放大效应,利用经济契约关系解决救灾减灾资源分配不公问题,利用保险等市场主体的业务优势、专业优势等解决道德风险和信息不对称等问题,推动社会风险意识普及与提高。

  建立巨灾风险管理新架构,将有利于建立市场化的运行机制,规范和完善社会积累的长效机制,最大限度地实现藏救灾能力于市场,藏重建能力于民,培育国民的风险意识。巨灾保险是实现新举国体制的重要载体,应将其纳入国家巨灾风险管理的整体战略,并成为重要组成部分。通过建立健全巨灾保险制度,充分发挥保险在巨灾风险补偿中的作用,拓宽灾害风险转移渠道,完善财税、金融等方面的政策和具体配套措施,加强社会参与防灾减灾的管理,推动建立政府和社会协同的灾害风险分担机制。在巨灾保险制度的建设过程中,应充分发挥其正外部性特征,实现有限的财政资源的乘数放大,配合社会管理模式改革与创新,实现行政的精简和效率提升,逐渐完成对“政府失灵”领域的接替和承担,逐步实现从政府和财政完全负责到政府提供“兜底”负责,再到全社会共同负责。

四、建立我国巨灾保险制度的建议

  从国外巨灾保险制度建设的先进实践看,建立我国巨灾保障制度一方面有“水到渠成”的问题,即需要一个与之相适应的经济和社会发展环境,另一方面也有“逐步完善”的问题,即任何一个国家和地区的巨灾保险制度一开始均不可能是尽善尽美的,它总是在发展的过程中不断地加以完善。从我国经济和社会发展的现实情况看,已经基本具备了发展巨灾保险的条件,特别是在汶川地震之后,完善并创新社会管理的时代要求决定我国需要建立巨灾保险制度,特别是在东日本大地震之后,经验教训再次启示我们加快巨灾保险制度建设。                                 

  一是加快整体战略与制度安排。巨灾保险应纳入国家的整体战略。国务院发布《建立我国巨灾保险制度指导意见》,明确国家对建立巨灾保险制度的指导思想、基本原则、基本架构、总体规划、运行方式,管理模式,实施步骤、组织保障、基金性质、制度建设、法制保障、政策支持、保障措施、试点条件等。由于巨灾保险制度具有公共产品特征,涉及国家基础制度建设,特别是涉及行政管理和财政预算的问题,涉及大量的部委的协调工作,必须在国家层面进行协调,需要一个高阶平台,建议成立国务院巨灾保险制度领导小组及其办公室。在条件成熟的时候,成立全国巨灾保险基金理事会作为国家巨灾保险制度和基金建设和管理的常设机构。同时加快我国巨灾保险相关法律法规的制定和出台,尽快制定颁布《地震保险法》、《洪水保险法》等。

  二是积极支持培育巨灾保险发展。社会的巨灾保险属于公共或准公共产品范畴,这种产品的供给需要公共资源的配给,应当投入和配给一定的公共资源,这种资源包括资金和政策,各级财政均应当对巨灾保险制度的建设予以一定的资金投入,建立巨灾保险的后备基金,同时,对于经营巨灾保险的单位予以税收减免政策,引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度建设。巨灾保险制度的建设离不开政府的投入和参与,而投入并不仅仅局限于财政资金,更多的应当是一些非资金形式的公共资源,例如减免经办保险公司的税赋、改革住房维修公积金管理模式、批准发行巨灾债券,批准发行巨灾彩票、提供紧急融资担保、为巨灾风险证券化创造条件等,同样能够为巨灾保险制度的建设创造良好的条件。同时,对一些财政预算压力较大的地区,还可以采用“授信”的方式解决资金配套问题。

  三是实质性推动巨灾保险实践操作。当前我国的巨灾保险制度建设仍存在“四多四少”的现象:即务虚多,务实少;研究国外多,结合国情少;讲问题困难多,讲解决思路少;建议想法多,方案行动少。建议从五个方面着手实质性推动巨灾保险开展:采用政府主导、市场运作的巨灾保险经营方式,解决模式选择问题;建立风险击穿和兜底机制,解决承保能力问题;建立多渠道的基金归集机制,解决基金规模和归集效率问题;明细责任与限额,解决保费充足度和可能性问题;建立保险与防灾减灾互动机制,通过保险定价、承保理赔、精算等业务优势和专业优势发挥正外部性,服务经济社会发展。

  四是加快试点实现巨灾保险突破。巨灾保险制度建设面临许多困难,但我们不能总是等到巨灾发生之后再来讨论巨灾保险制度建设问题。从国外的经验看,一般均是在一次“大灾难”之后的两年就建立起本国的巨灾保险制度。汶川地震已过去四年了,因此,我国的巨灾保险制度的建设工作应当抓紧推进。巨灾保险制度建立涉及大量的管理和技术问题,这些问题可以留给专家和技术人员去解决。同时,解放思想,创新思维是解决难题的法宝。当前,根据我国成功实践,建议分灾种、分地区开展试点,如建立洪水流域基金、农业巨灾保险基金等,在局部取得如“浙江农房保险”、“广西农房保险”等成功案例,以点带面,逐渐搭建起我国巨灾保险体系。

  任何一个国家的巨灾保险制度都不是尽善尽美,历史经验表明,任何一项制度建设都需要一个不断完善的过程。面向未来,居安思危,未雨绸缪,当前在我国巨灾风险管理体制建设上,高阶决策并迈出第一步至关重要。

王和

前言

  地震风险一直是我国社会、经济和民生面临的巨大现实威胁,自有文字记载以来的历史看,我国发生过破坏性地震的次数达到数千次,其中,让当代人记忆犹新的是1966年河北邢台的6.8级地震、1976年的河北唐山7.8级地震和2008年四川汶川8级地震。新中国成立以来,我国政府一直致力于地震灾害的预报、防灾、减灾和救灾工作,并在综合防灾减灾的整体框架下,推动我国地震灾害的治理工作,并取得了良好的效果。

  但随着我国社会主义市场经济体系的建设与完善,作为现代社会风险管理的重要手段,巨灾保险,特别是地震保险制度建设问题,逐渐受到了社会和各级政府的高度关注,并被摆上了议事日程。尤其是2008年四川汶川大地震之后,国家相关部委和科研机构围绕着我国地震保险制度建设课题,开展了广泛的研究,并形成了一批研究成果。但这些成果最终均未能形成“落地”方案,其中一个重要原因是没有很好地面对并回答在地震保险制度建设过程中面临的五大难题。这五大难题是每一个国家在地震保险制度建设过程中均难以回避的问题,而本课题则希望本着求真务实的原则,结合我国现阶段的具体实际,从五大难题入手,提出一个切实可行的解决方案,以推动我国地震保险制度建设工作的实质性进展。

  一)五大难题的解决方案

  难题一:模式问题。在各国地震保险制度的建设过程中面临的首要问题就是模式选择,即采用什么样的模式建设国家的地震保险制度,是官办,还是民办?还是官民结合?如果是官民结合,那么应当采用什么样的结合方式?是法定,还是自愿,还是“半法定”的方式?因此,在我国建设地震保险制度时,也首先要回答这个问题。

  从各国的实践情况看,官办肯定不是一个好的选择,或者说不是潮流和方向,但完全民办的方式也难以适应地震保险的性质和特点,所以,大多数国家均采用了官民结合的方式。但接下来问题的关键是回答如何结合,或者是采用什么样的方式进行结合。这个问题没有标准答案,不同的国家和地区,甚至是不同的时期,面临的环境、情况和条件均存在很大的不同,应当在把握根本的基础上,结合实际,创造性地研究和制定解决方案。从我国的实践看,“政府主导,市场运作”是一种较好的模式。关于是否采用法定模式的问题,从大多数国家的情况看,更多的采用“半法定”的模式,即对所有投保普通家庭财产保险的,保险公司应当自动为其办理地震保险,或者说地震保险对普通家庭财产保险的投保人具有强制的约束力。但从我国的情况看,普通家庭财产保险的普及率较低,更重要的是大多数家庭对普通家庭财产保险缺乏内在需求,普遍认为就现在的住宅情况而言,基本上不存在除地震以外的其他风险威胁,如火灾、洪水、暴雨等,因此,在我国如果采用“自动附加”的方式可能行不通。但如果采用完全自愿,或者商业的模式,恐怕也难以在短时间内建立起我国的地震保险体系。笔者建议:我国的城市居民住宅地震保险的“半法定”,可以采用“法定基本,商业补充”的模式,实现“两个确保”。即对基本保障采用法定的形式,确保“基本保障广泛覆盖”目标的实现,确保社会的基本保障与稳定;在此之上根据不同地区,不同主体的需求和支付能力,采用商业的形式,确保满足差异化的需求,确保不断提升社会的总体保障程度。在此之上,可以根据实际情况和需要,建立“有限兜底”制度,即根据财政支付能力,通过发行政府地震债券等方式,形成一定的超额保障能力,在有限程度内,增强法定和商业体系经营的稳定性。

  难题二:承保能力问题。在各国地震保险制度的建设过程中面对的一个共同的问题就是承保能力,或者偿付能力问题。由于地震灾害的特点是损失巨大,特别是社会和经济日益发展的今天,一次巨灾可能导致的经济损失往往是巨大的,是一般的经济体,甚至是国家难以承受的。社会需要地震保险,而地震保险制度的设计者需要解决的问题是:如何确保切实、有效地承担责任。因此,在各国地震保险制度的建设过程中,需要面对的一个重点问题就是偿付能力的解决方案。

  从国外的实践看,分层技术是解决偿付能力的主要选择,即将可能面临的地震风险损失划分为若干“层”,不同的层,采用有不同的解决方案,同时在各层内部还可以采用“横纵结合”的模式。从方式上看,可以采用共保、再保的模式;再保可以采用比例,或者非比例的模式;可以采用传统的再保,也可以采用非传统的模式;可以采用保险的模式,还可以采用金融创新的模式。从承担主体上看,可以是保险市场上的保险公司和再保险公司,也可以是资本市场上的其他金融机构和主体,还可以是政府财政机构;可以是国内的主体,也可以是国外的主体。这样通过一个以分层技术为主,结合各种金融创新安排的模式设计,就能够最大限度解决偿付能力问题,同时,能够很好地兼顾可行性和效率问题。另外,我们必须认识到:即使采用了分层技术,由于巨灾的特点,我们仍然不能彻底解决偿付能力问题,至少从理论上讲是这样的。而且,如果一味追求更高的偿付能力,势必会导致效率的降低。因此,一些国家在地震保险制度的设计过程中采用了“回调机制”,即当发生特别巨大的地震损失,这个损失超过了国家地震保险制度设计承受的程度时,允许地震保险制度启动“回调机制”,即按照总偿付能力与总损失的比例,进行比例赔偿。这样的“开口”安排,从根本上解决了偿付能力这个关键问题,同时,也为解决定价等技术难题提供了条件和便利。更重要的是偿付能力往往是制约一个国家地震保险制度建设的瓶颈问题,这个问题的解决能够彻底解决我国地震保险制度建设过程中的环境和条件等问题,为促进和加快我国地震保险制度的建设奠定必要的基础。

  难题三:基金归集问题。地震保险制度建设面临的另外一个问题是地震保险基金的建立问题,核心是回答:从哪里来,怎么来的问题。就城市居民住宅的地震保险而言,地震基金的来源基本上有两个途径,一是由财政拨付;二是由居民缴付。财政拨付的方式比较简单,但关键是就目前的情况看,许多地方财政拨付的能力有限,更重要的是完全由财政拨付也与财政开支的基本原则存在一定的偏离,再者,完全由财政资源建立地震保险基金有可能导致国民产生依赖的思想,不利于风险管理意识的普及。如果采用居民缴付的方式,就有一个如何实现的问题,如果采用完全自愿,或者商业的模式,一是推广,或者归集的成本相对较高,不利于促进地震保险的普及;二是如果基金的总量相对较小,就难以形成社会效应。

  根据我国的实际情况,建议采用分层建立地震保险基金的模式,即针对“法定基本层”,应采用政府 + 市场的模式,基本思路是按照住房公共维修基金的管理模式,同时,采用“新房新办法,老房老办法”的衔接方案。各省级人民政府根据本省的基本情况,通过颁布专门法规的方式,要求购买商品房的居民,均应按照商品房购房款的一定比例交缴“地震保险基金”,同时,按照相关规定向其提供一定期限,如10年,或者20年的地震保险保障。而对于方案启动前已经购买商品房的居民,则可以从已经缴交的住房公共维修基金中划拨一定的比例,如50%(1-1.5%)到地震基金帐户。这样能够确保基金的有效和快速归集,一方面能够保证保障的面,另一方面能够基金的基本规模。在“商业补充层”,原则上采用商业运作的模式,根据不同产品的责任范围和损失记录,利用精算技术,科学确定价格,通过市场运作,利用自身和各种外部代理渠道,宣传和推销产品,也可以通过住房公共维修基金的收缴部门代理业务。政府可以予以一定的政策支持,如减免税、特别财务核算等方式,以鼓励商业保险公司开展地震保险业务。而对于“有限兜底层”,应当在一级政府的财政预算中予以安排,这种安排实际上体现为一种基于政府职能外包的思路,它能够利用乘数效应,放大财政资源的救灾功能。另外,对于一些特殊群体,如孤寡老人、残疾人、失业人员等弱势群体,政府可以通过专门购买“地震指数产品”的方式,解决他们的地震风险保障问题。

  难题四:责任与限额问题。地震保险责任的确定关键要解决两个问题:一是保险责任的触发条件,即在什么样的地震条件下,地震保险才承担赔偿责任。从传统的商业保险看,对承保的地震风险也有一个定义问题,即承保的地震风险是指一定震级的地震灾害。但从地震损害学的角度看,地震的烈度是导致损失的更敏感因素,例如我国1995版“建筑工程一切险”承保的地震风险就明确定义为:“震级在4.75以上且烈度在6级以上的破坏性地震”。因此,建议在地震保险中采用烈度作为触发条件并在责任范围中予以明确。二是赔偿限额,就“法定基本层”而言,因为是以“购房款”作为交缴地震保险基金的基础,但如果从修复,或者重建的角度看,至少有两个部分是可以剔除的,即开发商的利润和土地使用费,但不同的项目这种可以剔除费用的量存在一定差异,因此,需要统一明确一个比例。另外,根据“法定基本层”的,“低保障,广覆盖”的原则,建议“法定基本层”的保险赔偿限额按照“购房款”的30% -- 50%确定,同时,还可以根据情况确定一个限额,作为封顶的“上限”。还有一个问题是赔偿方式,建议按照“第一危险赔偿方式”,即在赔偿限额范围内,按照被保险人的实际损失进行赔偿,而这个“实际损失”,原则上按照出险时的市场重置标准确定。至于“商业补充层”则可以“法定基本”为前提,基本定位于一种补充保障,这种补充可以体现为额度方面,即在“法定基本”之上的超赔模式,解决100%损失与法定基本层的30%--50%之间的资金缺口问题。同时,还可以体现为保障对象方面,因为,在地震发生后,人们在恢复生活的过程中,仅有“购房款”的补偿是远远不够的,所以,商业保险可以根据客户的需要,提供房屋装修、家用电器、家庭用品、临时租房费用以及重新购置住宅可能发生的相关费用等各种保障。

  难题五:定价问题。根据地震学的基本理论,地震风险的分布具有明显的地理特征,即不同地区的地震风险存在较大的差异,因此,无论是地震灾害学的研究机构,还是经营地震风险的保险公司、再保险公司均致力于地震风险地理分布的研究,他们通过大量历史资料和数据的采集,利用分析模型和计算机技术,绘制具有区划特点的地震风险分布图。尽管这些地图在确定具体的风险保费方面仍然存在一定的局限性,但在解决地区风险之间的相对关系,即在一定范围内解决保费差异和合理负担方面,确保定价的相对合理,具有很强的实用价值。另外,在地震保险制度建设过程中,尤其是在定价设计中要关注制度的正外部性特征的发挥,首先是应当按照建筑物的不同类型确定差异费率,尤其要注意根据我国相关标准推行的时间,按照不同的时间段确定费率水平。其次,应当按照国家《建筑抗震设计规范》,同时,配合建设部的“商品住宅性能认定体系”,将达标和认证作为承保和定价的一个重要因素,即按照地区设防和认证标准,并将其作为一个“基础门槛”,高于这个标准的,可以下调费率;而低于这个标准的,则应当上调费率,直至拒绝承保。

  另外,在地震保险的定价过程中,有两个问题需要高度关注:一是鉴于地震作为巨灾风险的特点,技术定价具有有限性特征,因此,我们需要重视和推动技术定价工作,但经营过程中不能困陷于其中,特别是从金融创新的角度看,定价的另一个途径是市场,特别是资本市场的价格发现功能,将给定价问题的解决开辟一个全新思路和模式。二是就地震保险制度而言,无论是地震,还是保险,均需要更多地体现一种互助和共济的原则,因此,在定价过程中,我们固然需要通过技术的方式,实现定价的更科学和合理,但在实际运行过程中,我们更多的是在基于技术的前提下,追求一种更高层次的科学与合理,一种促进社会互助与和谐的目标。

  二)总体规划的基本思路

  我国地震保险制度建设的总体规划应当是:区分住宅,区分城乡,区域试点,逐步推进。以保障民众人身安全与财产损失为目的,区分人身保险与财产保险,建立涵盖人身保险保障体系和财产保险保障体系的地震保险保障体系。

  根据我国地震灾害风险和保险的现状,借鉴国际经验,本研究将重点研究地震财产保险保障体系,区分住宅与非住宅,区分城市住宅与农村住房,逐步建立起“基本保障、广泛覆盖”的政策性城乡居民住宅地震保险和商业地震保险共同保障、全方位、多层次地震保险制度。地震人身保险保障体系则采用现有的涵盖地震保险责任的商业人身与意外健康保险保障系统。

  地震财产保险保障体系包括城市和农村地震保险保障两个子体系,城市保障体系包括居民住宅、企事业单位财产、公共利益(政府)财产等保险保障子体系;农村地震保险保障体系包括农民住房和农业生产等保险保障子系统。如下图所示。

 
 
  (一)区分住宅与非住宅建筑物

  我国的地震保险制度应仅针对城市居民和农村农民个人所有的住宅,不包括其他非住宅建筑物。从政府层面干预,建立一个具有公共和互助性质的体系,确保基本生活条件能够得到保障,继而维护社会的稳定。非住宅建筑物主要是指企事业单位所有的建筑物以及公共设施等,这些建筑物的地震风险问题应通过市场化的方式解决,即采取商业地震保险方案。

  (二)区分城市居民住宅与农村农民住房

  建立城市居民住宅地震保险体系和农村农民住房保险体系。从建立地震保险制度的角度看,我国城市居民住宅与农村农民住房具有很大的差异性,包括产权类型、建筑物特点、单位价值、支付能力等,因此,难以将二者纳入同一个体系内,应当区别对待。城市居民住宅地震保险体系应当更市场化,公共资源的投入更多地体现为行政资源,体现为通过政府的协调和引导,推动制度和体系的建设;农村农民住房地震保险体系的建立则需要更多的财政资源的直接投入,尤其是在一些经济欠发达地区。

  (三)以省为单位推行地震保险

  我国幅员辽阔,地震风险程度、经济价值分布、个人的风险承受和保费支付能力、财政收入和承担能力等方面差异大。建议以省为单位推行地震保险,待条件成熟时,再建立全国统一的地震保险体系。在实际执行过程中,应当注意方法和路径选择。一是分省建设、适度统筹。鉴于我国地区之间的地震风险和暴露情况差异较大,行政管理和财政资源相对独立的特点,建议采用以省(自治区、直辖市)为单位建立地震巨灾保险体系,力求充分调动相关省份的积极性。同时,在中央建立国家地震保险基金,对接中央财政资源,并对省级地震保险基金进行适度统筹,通过再保险和金融工具适度放大保障能力。二是试点先行、逐步完善。鉴于我国没有实施地震巨灾保险制度的系统性经验,建议在部分有条件、有需求、有积极性的省份先行试点。同时,无论从建设和谐社会的需要,还是分散巨灾风险的考虑,都不宜只选一地进行试点。建议在地震风险暴露程度较高的西部和华北选取若干省份(如四川、云南、京津唐等地区),先期开展地震巨灾保险试点,在试点过程中不断总结经验,完善制度。

  三)制度建设的基本原则

  鉴于我国地震保险制度建设面临的挑战,制度建设的关键是需要一个高阶决策和顶层设计,需要对制度建设的许多核心和关键问题予以明确和清晰,笔者认为应当通过明确几个基本原则的方式指导并实现。

  国家主导,市场运作。从全世界的实践情况看,各个国家的地震保险制度的建设均是由政府主导推动的,其中最重要的原因是政府是地震损失的“最终承担者”,政府要使自己这个“最终承担者”的责任和压力降低,就必须在其承担责任之前,构筑起多道防线,构筑起一个“安全网”,地震保险制度无疑是这个“安全网”的重要内容。同时,一个国家的地震保险制度的建设涉及国家管理的方方面面,必须,也只有政府才能够进行协调和干预。此外,在具体的制度建设和运行过程中,应当更多地采用市场机制。从大多数国家的实践看,采用政府机构直接运行和管理的效果往往不好,相对效率低,最终也都采用“民营”的方式转轨。在我国政府行政体制改革的大背景下,特别是在推行公共财政理念的过程中,应当考虑将政府的救灾功能“外包”,通过市场化的运作模式,或者是在政府辅助下的市场化运作模式来建设我国的地震保险制度。

  统一规划,先分后统。一个国家地震保险制度的建设是一个系统工程,涉及众多领域和方面,因此,需要有一个完善的整体规划。这个整体规划的作用是:1)明确方向。地震保险制度建设涉及许多方向性的问题,包括模式的选择等,通过这个规划,能够勾勒出我国地震保险制度的总体蓝图,使得涉及制度建设的各个方面有一个清晰的工作方向和目标。2)形成合力。地震保险制度建设涉及的部门众多,工作繁杂,通过这个规划,能够明确各自的地位和职责,齐心协力,共同推动,使制度建设工作更高效。3)确保系统性。国家地震保险制度是一个系统工程,系统性是其重要特征,通过这个规划,能够确保各个部门在开展工作中相互协调,最大限度地降低相互冲突和重复建设。 在整体规划的基础上,根据我国的实际情况,可以采用“先分后统”的方法,即有条件的领域、部门和地区可以先行建设,形成各自的“子体系”,待时机成熟的时候,再逐步地进行统一。

  先易后难,逐步推进。由于我国的地区之间情况差异较大,部门的情况也存在不同,从过去工作的实践看,如果简单地强调全面参与,统一建设和同步推进,其结果是协调的时间成本巨大,严重影响工作效率。而且,有些方面的问题又涉及到其他的相关领域,这种错综复杂,相互关联,相互影响的工作环境,使得问题解决和制度建设的难度越来越大,结果就只能是久议不决和长期搁置。在新一轮的制度建设过程中,应当在整体规划的基础上,采用先易后难的方法,逐步地推进各项工作,即需求迫切,有条件和有积极性的地区和部门可以先行,逐步带动其他地区和部门的工作;地震保险需要立法支持,但全国层面的立法难度大,周期长,能否采用地方立法和部门立法先行,等条件成熟的是时候再推动全国立法;地震保险固然需要财政资源投入,但能够采用商业的模式解决的,先采用商业的模式解决,逐步推动,或者加大财政资源的投入。

  量力而行、逐步完善。地震风险巨大,对偿付能力的要求很高,对国家财政压力较大。必须综合考虑国家财力、保险市场承保能力、再保险市场和资本市场的接受能力,以及投保人的支付能力,量力而行。从供给方面看,在地震巨灾保险制度运行初期,利用国家可投入的资源,撬动商业市场资源,形成较大的承保能力。从需求方面看,应采用明确重点,即采用“低保额,广覆盖”的模式,以城乡居民住宅为保险标的,以解决基本生活保障需求为目标,合理设定保险金额,科学厘定保险费率,以便于百姓接受。在业务发展过程中不断总结经验,逐步完善提高。同时,在开办初期还可以采用“以收定支”的模式,即根据可能获得的资源所形成的承保能力,通过限额管理的模式,确保偿付能力处于受控状态。

  相对完善,尽快启动。一个国家的地震保险制度的建设是一项系统工程,尤其是放到中国这个大背景下更是如此,所以,如果要想把所有人的认识都统一,所有的问题都解决,所有的关系都协调,所有的条件都具备,那么,地震保险制度的建设势必是在不断讨论、协调、争议,甚至是扯皮中拖下去。从过去的实践看,任何一个国家的地震保险制度均不可能是尽善尽美和一步到位的,均存在着一个不断完善的过程,我们现在的突出矛盾是尽快启动,特别是四川汶川大地震和东日本大地震,再一次给我们以警示:我国的地震保险制度的建设已经到了刻不容缓的地步,我们没有更多的时间做务虚的研究和讨论,而应当以更加务实的态度,立足中国的实际国情特点,在学习和借鉴国外先进经验的基础上,制定我国的地震保险方案,抓紧启动,并在启动和建设过程中不断地加以完善。

  纵观全球,大多数国家和地区均是在一次大地震之后,用两年左右的时间就基本完成了地震保险制度的建设工作。而我国,汶川大地震已过去四年多了,地震保险制度却仍不见实质性启动。虽然我们面临的情况更复杂,问题也更多,难度也更大,但如果我们认识到这是一件利国利民的事,如果我们用一种很强的责任感和危机感去面对,就没有解决不了的问题,况且我们有前人的经验和后发优势,有独特的政治优势,就更没有克服不了的困难。所以,我们需要更多的也许只是认识和决心。

  本课题的研究,也是衷心希望能够为我国地震保险制度的建设尽一份绵薄之力。

后记

  长期以来,地震风险始终是我国社会发展、经济建设和人民生活面临的一个现实威胁,因此,如何更好地管理地震风险,有效化解地震风险可能造成的损失和产生的不利影响,一直是各级政府和有关部门高度关注的问题,也是研究机构和院校研究的重点。

  从社会分工的角度看,保险业具有社会风险管理的职能,如何更好地发挥保险制度的优势,为地震风险难题的化解提供切实可行的解决方案,也是我国政府、保险业、高等院校、研究机构关注和研究的重点。

  2008年汶川地震之后,十几个部委以及科研院校开展了专题研究,形成了一批研究成果。但由于地震风险管理是一个世界性难题,再把它放到我国现阶段社会和经济发展的大背景下,就显得更加复杂,解决起来也更加困难。大多数的课题研究更多地是集中在理论层面,触及制度层面,尤其是操作层面的难题破解方面涉及不多,所以,推动起来在针对性和可操作性方面就显得不足。

  为此,本课题希望从保险行业的视角,从两个角度入手,一是把地震保险制度的理论问题做进一步的清晰,特别是在结合国外先进实践的总结,解决制度建设的基础问题;二是针对我国的现实情况,面对制度设计中面临的难题,创造性地提出一个相对切实可行的解决方案,特别是高阶设计方面,目的是为相关部门提供决策支持。

  需要特别说明的是:作为2010年国务院十五大“金融领域重大课题研究”之“建立巨灾保险制度”项目的主要执行者,我们在课题研究中,得到了发改委、财政部、民政部、水利部、农业部、中国人民银行、国务院法制办、银监会、证监会、地震局、气象局、保险行业协会、保险学会和中国人民财产保险股有限公司等参与单位的大力支持和帮助。与此同时,在四川、浙江和吉林开展实地调研过程中,也得到了各级政府和相关部门的支持和帮助。利用这个机会,在此一并表示衷心感谢!

  作为我国巨灾保险研究领域的专家魏华林教授、卓志教授、史培军教授、庹国柱教授、陈秉正教授、王稳教授也在我们的研究过程给予了专业意见和建议。为此,特向他们表示衷心的感谢!

  作为课题的执行机构,中国人民财产保险股有限公司吴焰董事长和王银成总裁对本课题的研究给予了高度关注、悉心指导和大力支持。中国人民财产保险股有限公司灾害研究中心的王平副总经理、吴成丕副总经理、郭清处长、何飞等同志参与了课题研究。国家开发银行的姜勇处长参与了课题研究。为此,特向他们表示衷心的感谢!

  作为“中国金融四十人论坛”课题,在课题研究过程中,得到了论坛学术委员会专家,特别是陈文辉副主席的专业指导和热心帮助。论坛的秘书长王海明先生,为课题研究,特别是最终的成果出版付出了悉心指导和帮助。此外,中国济济出版社的   为本书的编辑出版付出了辛勤的工作。为此,特向他们表示衷心的感谢!

袁力  王和

2012.12

 



 

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