让广大人民群众“住有所居”
黄奇帆
中国金融四十人论坛学术顾问
[ 2013-02-27 ]

  土地是国家最重要的资源之一。党的十八大报告明确指出,要珍惜每一寸国土,严守耕地保护红线,严格土地用途管制,关注广大人民群众“住有所居”的问题,并提出了住房保障体系基本形成的要求。对于地方政府来说,土地问题十分重要,既是物质生产的基础,也是城市化发展的基本面。同时,土地调控可以对宏观经济节奏产生影响,是调控建设项目投资的有效途径。从项目落地的角度,“地根”是调控的总开关。另外,土地调控其实也是财政调控、资金调控。土地收入一般占地方财政收入的1/3,是重要的第二财政。以下就从四方面谈谈重庆市政府管理土地和房地产的基本原则。

土地管理

五个原则

  一是先规划后出让。这里指的不单是总体规划,而是任何一块出让土地都要有控制性详规,重要的地块还要有形态规划。在城市规划方面进行多方案设计比选,设计楼堂馆所的天际线,考虑地面、江岸的各种形态等,有了科学合理的规划后再出让。当然,进一步的规划还包括地下管网、道路交通设计,各类商业、娱乐、教育、卫生等公共服务专项规划等。我刚到重庆的时候,90%主城区的土地都是采取协议转让,规划都是开发商“代劳”。开发商想用这块地干什么,就出钱请规划设计部门来作规划。规划局批准了开发商出钱获取的规划,土地局就办理协议转让。为了改变这种局面,从2002年~2003年市政府调度了上亿元资金,把几百平方公里的主城区控制性详规全部覆盖到位,并对解放碑、江北嘴等中央商务区两江四岸全部景观带都进行了详尽的形态规划。此后,凡转让的土地都要有详尽的规划。截至2012年,重庆主城区1100平方公里的可建设性用地,实现了控制性详规全覆盖。但是,重庆郊区的29个区县还没有做到建设性用地控制性详规的全覆盖,所以强调规划这个问题是有现实意义的。对城市建设来说,总体规划就是“纲领”,而控制性详规和各类专业规划则是总体规划意图得以实现的路线图。

  二是经营性用地必须实行招拍挂出让。有的地方通过拍卖把地价炒高了,但不能因为怕把地价抬高,就不拍卖。拍卖体现的是公开、公平、公正原则,至少在一定程度上能够防止腐败。2003年以后,重庆主城区任何一块经营性用地的出让都要通过招拍挂,这是必须执行的“铁的法则”。

  三是多卖熟地,少供生地,不卖毛地。所谓毛地,就是农民和居民还没有动迁的土地;所谓生地,就是已征了地但还没有“七通一平”的土地。我们的观点是毛地开发、一级开发总体上要由土地储备公司来做,如果由开发商去征地,可能会压低成本、加快进度。所以,重庆这10年基本没有让企业去搞一级开发。

  四是依法收回闲置土地。按市场规则来看,要考虑开发商的成本和利润,但不能让土地闲置。这10年重庆市收回了120多块“四久”工程(久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完)土地。

  五是政府要有土地储备制度。重庆土地储备制是2002年启动的,成立了土地储备中心和地产集团,当时储备了40多万亩。这个土地储备的概念,将在下面具体讲述。

房地产市场调控

五个原则

  一是房地产是商品,要注意供求平衡。供不应求就紧张,供过于求就泡沫。我国城市住宅人均面积大约为30平米~40平米,商铺、写字楼和其他商业地产另算。每个城市都有产业规划、城市用地规划,以及相应的人口总量规划。按照这些标准计算出住房建筑面积的总量,将是一个长期的实现过程,绝不是一蹴而就的。因此,房地产的年度投资要有控制,一个发育成长中的城市每年房地产投资额应该占固定资产投资的25%左右。按照这个原则,从2008年~2012年重庆房地产投资分别是990亿元、1200亿元、1600亿元、2000亿元和2500亿元人民币,分别是占当年固定资产投资的23%~26%,基本实现了调控目标。

  二是房地产是不动产,要注意地价与房价的关系。楼面地价不要超过当期房价的1/3。拍卖有时会推高地价,政府就要出手调控。比如,一个地段现在的商品房卖1万元,那么新拍出土地的楼面地价大体不要超过3300元。如果拍卖时能拍到5000元、6000元,政府就要考虑多供一些土地,平衡市场需求,不能唯利是图。房价是会变化的,地价自然跟随市场化的房价变化,但政府拍地环节绝不能当抬高房价的第一推手。

  三是房地产是资本品,要注意持有环节的税收。因为资本品税收跟价值有关,价值越高,在生产、交易环节上差别化的税率也越高。注重持有环节的税收,调控持有成本,有利于社会公平和房产户型结构合理化,也能起到一定的调控作用。比如,土地增值税、房产税等。重庆试行房产税3年来,买卖房屋时经常能听到这样的问题:这房子收房产税吗?这就是一种正方向的引导。

  四是房地产是金融品,金融调控的核心环节就是按揭比例。如果宏观上想通过房地产刺激经济发展,走到极端就是零首付,美国2008年金融危机叫次贷危机,就是零首付带来的次贷。反过来,另一个极端就是零按揭,所有房子买卖都是付全款,银行不提供按揭贷款。零按揭意味着什么?1990年以前在我国是没有按揭贷款的,所以基本上也就没有房地产市场。在重庆,我们希望首套房首付20%~30%,按揭70%~80%,这是刺激普通住房的发展;第二套房是改善性住房需求,可以50%~60%首付,40%~50%按揭;如果买第三套房也可以,但要付全款、不按揭。

  五是住房问题就是民生问题。不管房价怎么平衡,总有老百姓买不起房。要实现居者有其屋,政府就要下功夫建公租房、保障房等。所以房地产调控,要实行“双轨制”。前四条是对商品房调控,而真正解决困难群体、低收入群体住房问题,就要依靠保障房的建设管理和调控。

  通过以上原则,重庆商品房销售价格基本上保持了稳定,近3年主城区的商品房均价是每平方米5762元、6390元、6389元,与重庆的经济发展速度和主城区人均收入增长水平相当,基本实现了双职工家庭6年~7年收入可买一套普通商品房的调控目标,为老百姓提供了一个相对宽松的住房环境。

保障房调控

五条措施

  一是明确保障对象。重庆保障房、公租房主要针对三类人群:进城工作的农民工,新生代的大学毕业生和城市原住民中的住房困难户。我们这三类服务对象特征明确,不会出现“浑水摸鱼”的现象。而且,我们没有简单地划定一条“收入线”,比方说月收入2000元以下,因为这种办法在实际操作中存在问题。2000元以下能租,2200元就一定不能租吗?另外,收入证明的核实也很困难。我们将操作简单化,3年来出租了11万套保障房、公租房,基本上分配比例是进城农民工50%,原住民35%,大学毕业生15%。

  二是科学规划布局。按重庆一环到二环的城市规划,今后十多年会新增400多万居民。这400多万居民分为21个组团,每个组团平均会有20多万人,其中大部分是商品房集聚区,但是其中各设置一个公租房点与一个保障房点,和21个商品房集聚区相融。同时,我们为公租房小区配套的学校、医院、交通集聚、商务集聚,也是和21个商品房集聚点共享的,这样各收入阶层和能够在一个大的社区中相融,社会更加和谐。当然,公租房、保障房的面积就是30平方米、50平方米、60平方米和80平方米,要住大房子就只能购买商品房,这是市场规则在发挥作用。

  三是坚持“五率并举”。保障房、公租房的建设必须重视开工率、竣工率、配租率、配套率和社会管理服务机构到位率,不能光抓开工率,这也是近年来市政府进行考核的依据。原则是3年相继开工,5年相继竣工。同时,竣工以后就要有一个配套率。如果一栋楼竣工了,小区基础设施、道路交通、社区服务、学校医院什么都没有,老百姓的居住就会有很多不便,所以配套工作要同步推进。在此基础上,就是摇号出租要跟进。当几百户、几千户居民到位后,新设的社区管委会、街道管委会或者居民委员会等区县基层管理服务机构也要到位。

  四是强化投融资平衡。公租房建设的确需要大量资金,我们主城区建设3000多万平方米,连郊区一共4000多万平方米,大体上需要1300多亿元。这里面拨款类资金会达到500多亿元,融资类的资金800多亿元。那么,这800亿元有能力还吗?《重庆日报》曾晒了两个公租房小区的账单,一个是民心佳园,一个康庄美地。账单说明:一方面,公租房是公益的,租金不高,大体上是同地区、同类商品房的50%~60%;另一方面,租金是可以融资贷款付息的。1400亿元建造的公租房,500多亿元政府拨款不用还款,租金完全可以偿还800亿元融资的利息。偿还本金方面则有两个途径:一个是通过租售公租房的商业配套设施,可逐步偿还200亿元~250亿元的贷款本金;另一个是根据重庆《公租房管理暂行办法》规定,居住满5年后,公租房可以向特定对象出售,销售价格按综合成本确定。按此测算,出售30%的公租房,也将实现400多亿元的进账。这两笔账可以平衡六七百亿的贷款,剩下的部分贷款由政府手中留存的公租房租金来支付,完全可以平衡。总体来说,公租房、保障房是政府的一笔优质不动产,5年以后还会增值。

  五是注意公租房的有限产权。公租房可以卖给老百姓,但是要注意堵住两个黑洞:一个是绝不允许转租,让“二房东”牟利;另一个是即使要卖掉,公租房管理局应按当时的保障房价格回收,而不能进入商品房市场。经济适用房制度最大的缺陷,就是5年以后可以当商品房出售,有可能形成暴利。这个“后门”必须关死,公租房只能由保障房管理局回收。

土地储备

五个原则

  2002年按照市委要求,重庆市进行了土地储备。对于已发展到饱和期的城市,比如纽约、巴黎、伦敦,近30年城市不扩张了,土地储备并没有太大意义,但对当时的重庆非常有意义。当时重庆主城建成区200多平方公里,近300万城市人口。经过10年发展,重庆主城已经从10年前的一环主城向二环主城发展,整个主城二环内面积有2000多平方公里,可建设用地为1000平方公里。理论上,从2002年到未来二、三十年内,重庆主城将有近700平方公里是要新开发的,约近百万亩地。一般政府储备地不得超过城市可开发建设土地总量的50%,就是约40万亩~50万亩。

  而这10年中,重庆市在土地储备上坚持了五条原则:

  一是超前储备,一步到位;细水长流,逐年供应。“超前储备”前面已经提到了,我们在2002年~2003年储备了40多万亩地,由市地产集团、城投公司两个具有土地储备职能的集团负责实施,当时是规划一步到位。土地供应“细水长流”,市政府计划20年内每年只能开发5%,40多万亩地的储备资源,一年最多用2万亩。这既是政府对储备土地资源可持续利用的考虑,也是对储备土地未来升值空间的考量。

  二是对储备地的使用要兼顾公益和商业开发。重庆市公益性开发和商品房开发大体上是对半开,上面谈到的已经使用的19万亩储备土地,其中近10万亩是公共服务、公益事业用地,比如说公租房建设、大学城建设、铁路机场等。还有9万多亩用于房地产开发,将其收益用于整个19万亩的征地动迁成本,以及一些基础设施开发建设。

  三是土地储备不改变市区两级政府的分配制度。市区两级之间财力有分配原则,土地出让金扣除征地成本以后的净收入,过去是55∶45。2010年以后,市政府做了一个调整50∶50,区里增加了5%。

  四是土地储备公司肩负做好两个循环的责任。第一个循环,土地储备的手续办完后,是可以用于银行抵押的。将融资用于征地动迁和“七通一平”,把生地变熟地。这一循环很重要,是避免泡沫、合理举债的边界。最忌讳的是什么?比如,手中共有10万亩储备地,先拿1万亩抵押,押了100亿,既不征地动迁,也不搞“七通一平”,拿这100亿建3座大桥或者几个项目。到了该还本付息时,地还不可以卖,就拿第二个1万亩又去抵押偿还之前的贷款。第二循环是把“七通一平”的地搞好,规划做好,就实行招拍挂。也许这时候,一亩地能卖200万元,1万亩地就得到了200亿元。原来抵押的时候是当100万元抵押的,把那100亿元还掉,就可以多出100亿元。这100亿元就是预算外的基金收入,同样要量入为出,纳入财政预算,要有年度平衡。两个循环正常滚动,土地储备就是个“金娃娃”,不会有泡沫,更不会变成一个债务链要崩盘的危机。

  五是要严格设置风险“隔离墙”。这在逻辑上叫“按规划、带项目、批土地”,核心就是不仅做到长期的总体平衡,还要做到当期单个地块对应的基建项目平衡。比方说,有30万亩储备地,远期价值5000亿元。不能把5000亿元去对应5年、10年的几百个基建项目。进度控制是每年只有2万亩在用,具体体现为每个开发周期不等的项目。比方说一个地块3万亩,5年开发完成,这3万亩应该对应什么呢?先要算个账。这3万亩征地动迁多少?“七通一平”多少?假如算下来是100亿元,那这3万亩地能卖多少钱?通过这个预算支出,按规划带项目。另外,这块土地是什么规划,中央商务区土地还是商业集聚区土地,不同用地性质的价格不同。“带项目”要带一批项目,支出的项目要捆绑起来一一对应。

  比如,近年来市政府和北部新区一起策划,就是开发照母山旁边的3万多亩地。经测算,征地动迁成本和“七通一平”算起来大概100亿元左右,5年卖掉,应该至少能卖500亿元~600亿元。这块地交给地产集团储备开发,工程时间是5年。5年里,每年交100亿元给市政府,100亿元用于城市道路等基础设施项目,100亿元给地铁轻轨建设,100亿元给机场建设,100亿元给铁路建设。再加上两江新区成立的开办费100亿元,一共500亿元。这就是某一地块开发与一捆具体项目的时间对应、资金平衡。

  再如,江北嘴是2005年启动的项目,共计7000亩,其中2500亩是公共设施、道路交通或者其他的草坪绿化等,真正可卖土地是4000多亩,收益是360亿元。当时征地动迁花100亿元,“七通一平”花了30亿元,这130亿元全是银行融资,利息几年时间滚40亿元,总的170亿元是成本,360亿元里扣除这170亿元,还有190亿元盈余。我们当时规划了五座桥,菜园坝大桥、朝天门大桥、长江二桥、鱼洞大桥和嘉华大桥,总投资需要140亿元。这几座桥早在十年前就有规划建设,就是由于资金短缺无法动工。江北嘴上交100亿元给建委,就有条件同时启动了五座桥的建设,这5座桥目前都已竣工投入使用。

  总体来说,土地管理、房地产调控、保障房建设管理调控以及土地储备的这20条规则,已经在重庆主城有效推行了10年。而这四大调控中,土地储备是核心和基础。不管主城区还是郊区,土地储备对桥梁隧道修建、基础设施建设的资金落实都起到了重要作用。重庆市政府土地储备的实践做法,跟2012年国土资发162号文件精神基本吻合,体现了国家层面的精神。通过这些做法,重庆市规范了土地市场,避免国有资产流失,还大幅增加预算外收入,强力支撑了重大基础设施建设。

  下一步,我们要继续规范区县土地储备和融资管理。每个区县只允许建立一个土地储备公司。38个区县形成38个土地储备中心,每个区县都必须严格按照国土资源部162号文件的总体要求予以落实,同时参考市政府的20条规则进行具体操作。 (本文由中国国土资源报记者谢必如整理)

  后记:2月18日,重庆市召开了国土房管工作会议,38个区县的政府负责人和市级相关部门负责人参加了会议。重庆市政府为了贯彻落实2012年11月国土资源部、财政部、央行、银监会四部委联合下发的《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)文件精神,专门召开了这次会议,就规范土地房产管理工作对区县和部门领导干部进行培训。重庆市人民政府市长黄奇帆在会上重申了重庆土地及房产管理的20条规则,总结了土地管理、土地储备、房地产调控和保障房建设调控四方面工作的实践经验,并就相关问题进行了深入思考。本期特将这20条规则编发,以供参考交流。


本文发表于《中国国土资源报》

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