房地产税:作用及改革方向
贾康
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2013-04-03 ]

  提要:目前中国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平,明显低于发达国家。但这并不能否定中国民众感受到的税收痛苦问题。因此,税制改革遗留问题是房产税改革的动力之一。中国房地产业的调控效果亟待提升,收入分配秩序紊乱、不公。因此,地产调控和收入分配状况是房产税改革动力之二。处理好房产税改革和制度建设会带来四个方面的正面效应。房产税对房价肯定有影响,但在保有环节的税收并不能起到定海神针的作用。单纯依靠房产税不可能使房价平稳,但这并不意味着房产税对房价没有影响。房产税通过影响供需双方的选择自然地使房价具有沉稳的可能性。

  鉴于目前中国的渐进式改革路径依赖的情况,我认为十八大以后并不会很快看到政治体制改革方面的正面设计。但我们可以抓紧时间,从各方面都很难拒绝税改的管理角度切入,通过公共财政建设、税制建设,提高预算的透明度、预算的完整性,提高公众参与度,推动法制建设,加强权力监督。

房产税改革方向与正面效应

  (一)中国税制改革面临的突出问题呼唤改革

  1.直接税比重过低,导致“税收痛苦”

  在中国经济社会转轨过程中,税制改革是无可回避的,而且它会带来正面效应。中国直接税比重过低的问题已经不容轻视,而房产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分,可以优化中国税制发展。中国市场经济所需的分税分级财政体制在1994年框架建立后,至今还有很艰巨的深化改革任务,主要是由于省以下的分税制改革一直没有到位。如果要把改革逐步推进到省以下分税制的贯彻落实,就不可能绕过地方税体系建设问题,这也需要房产税制度建设。另外还有公众关注的房地产调控问题;要体现出调控新政的治本水准,制度建设是不可忽视和回避的,而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调,是制度建设的关键。中央近期以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见。该意见在针对收入分配矛盾凸显方面的制度建设中,也包括房产税改革。本文将对房产税的要点以及税改大方向下需要关注的路径选择、渐进推动、改革要领等问题做简要讨论。

  显然,现今中国在所谓新的历史起点上,黄金发展的潜力和势头还在。如果我们能够处理好攻坚克难的改革以及加快发展方式转变中必须解决的节能降耗、升级换代等问题,林毅夫教授所提出的保持20年8%左右增长速度的说法是有对应的潜力空间,基本可以成立的。在释放潜力这个大前提下观察,中国是世界上最具有潜力的市场,在潜力发挥的过程中伴随的是工业化、城镇化、市场化、国际化、信息化以及更综合的宪政化。结合这些发展潮流,林毅夫的说法应该有望实现,但要确实经受住转轨过程的历史考验。上面提到税制改革面临着直接税比重偏低,间接税比重偏高的矛盾,这体现在现实生活里中等收入阶段民众“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”的心态和对于当局的压力上。在发展初期,纳税人的公民意识尚没有上升到一定水平,因此对于税收负担问题大都浑然不觉。但近几年公众在纳税人意识方面有了显著提升,例如听到说馒头里还有税、月饼里还有税,民间怨气很大。实际上间接税在消费品里几乎是无处不在的。财政部、税务总局都用大量数据反复论证说明,中国普通民众的税收痛苦并非由于国内的宏观税负高得离谱。目前中国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平,的确明显低于发达国家。但这并不能否定中国民众感受到的税收痛苦问题。这种痛苦最主要的来源其实就是间接税。间接税作为国库收入来源的主体,就意味着消费大众是国库收入的主要贡献群体,而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。这些税负的转嫁与归宿涉及很复杂的经济分析,精确计算出某一个具体的消费品在不同阶段的税负演变十分困难,但总的来说,每个消费品里或多或少都含税。而给国库做贡献的主体——消费大众中的低中收入阶层,是在恩格尔系数还很高(大部分收入用于满足基本生活需要)的情况下让渡了他们的物质利益。这是生存资料层面上的让渡,也是痛苦程度很高的让渡,所以税收痛苦的问题其实是无可回避的。媒体上所谓税负“集中于”中下阶层并非我的原话, “集中于”的说法有点简单和直接,但现在间接税为主的税制框架下给国库做主要贡献的群体是中国消费大众,而且大多数是低中收入阶层的观点我认为是成立的。有些管理部门在概念上对这种实际的税收痛苦问题尚没有很清晰的提炼,但这是走向和谐社会和追求长治久安所不能忽视的一个深刻的社会负担问题。

  2.十八大明确要求构建地方税体系

  目前,我国的地方税体系尚不成型。十八大已经明确要求在加快财税体制改革的前提下构建地方税体系。从全局范围来看,如果没有像样的地方税体系,那么中国要建立和市场经济匹配的分税制财税体制就是一句空话。1994年建立的税收框架运行至今,从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系,主要是靠共享税的“一刀切”。它规范了从北京、上海到西藏、青海的税收分享标准。在主要税种上,增值税75%归中央,25%归地方;营业税全归地方,金融机构的营业税则按照隶属关系划分。这种共享税为主的框架维系了分税分级的基本规范性,但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列了一览表,发现即使是发达地区也没有真正进入分税制状态,而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难,地方天文数字的隐性负债,还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向,其中确实有体制原因,但并非是1994年分税制改革造成的。因为省以下的各层级间并没有真正采取分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续着种种规范性极差的分成制和包干制,才导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等等不良问题。解决这个问题就要使省以下的财政体制实际贯彻分税制。我们曾论证过,实际贯彻分税制的前提是财政层级结构扁平化。五个财政层级分税制无解,但如果通过省直管县、乡镇综合改革,把财政实体层级扁平化到中央、省、市县三级,无解就会变成有解,山重水复就会变成柳暗花明。要在这三个层级里推行分税制,在现阶段一定要抓住不放的就是十八大提出的构建地方税体系。地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设,和最适合地方掌握的不动产税或房产税有着紧密联系。

  (二)中国房地产调控和收入分配状况呼唤改革

  1.中国房地产业的调控效果亟待提升

  如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分,可以说依然是未来几十年中国城镇化发展途程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外,还有基本保障轨。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重,今年两会前“国五条”提出20%住房转让个税要从严执行,一下引起了轩然大波。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策,整合理顺从土地开发环节,到包括住房在内的不动产交易环节,再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费,并加入到合理配套的改革中。房产税改革是整个税改重要的内在组成部分,它关系到国民经济的支柱产业健康发展而形成长久的支撑力量,也涉及到千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。

  2.收入分配问题无可回避

  收入分配的效应是与中国改革开放以来的财产配置演变紧密联系在一起的。收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形,很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的,而且由于财产配置的作用,致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。其中有一个更深刻的、也是民怨很大的问题,就是收入分配秩序的紊乱和不公。对于老百姓而言,一些杰出的企业家、杰出的科学家和体育界、文艺界的成功人士有高收入或得到重奖是可以接受的最为气愤是不公与腐败问题,但今天我们抛开不公和腐败的问题看,在与住房相关的财产配置领域中,仅仅由于理财路线的不同就可能导致差异悬殊。比如我和另一个同学都是1977届入学的大学毕业生,假定我和他这几十年收入一样,家庭赡养系数一样,其他条件都完全一样,只是理财路线不同:我把满足当期消费以后剩下的钱存入银行走储蓄的路线;而他是把可用的钱再加上其他金融杠杆用作买房的首付,在房地产市场一轮一轮操作。几十年下来,我的储蓄可能在北京还买不了一套好房子,而我的同学可能现在已经拥有至少几千万甚至亿万级的资产存量了。目前中国很多“普通人”手上的资产存量其实是很大的。导致收入分配扩大和中国当前财产格局的最主要原因就是住房所吸收的资产存量和存量溢价。我认识一个打字员,她在北京工作多年后仍无北京户口,2006年初花40万元在北京买了一套小户型期房(当时在建中),到现在房子市价是140余万元,这使她感叹:“北京真是一座神奇的城市!”如果没有财产配置因素,仅靠农村收入和入城后打工收入增长的前提,财产升值100万是不可想象的。收入分配已在极大程度上牵动着人心和整个社会的物质利益演变。

  (三)实施房产税改革的正面效应

  处理好房产税改革和制度建设,至少会带来四个方面的正面效应:

  第一,房产税改革完成后,中国直接税的比重会增加,可以降低流转税税负,从而降低中低端收入者的税收痛苦。第二,房产税改革可以解决中国地方税体系不成型的问题,为地方提供支柱税种,进而落实省以下分税制,促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄,广义上房产税是指和房地产相关的所有税收,狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为property tax或 real estate tax。它是美国地方政府最主要的来自住房保有环节的税,而且每隔一段时间就要重评税基,由地方通过立法程序决定具体征收方案。美国房地产税是地方政府最主要财源,而且促地方政府只要维持好市场经济运行,优化本地投资环境,提升本地公共服务水平,财源建设问题自然而然随之解决。在这种努力下,其辖区内的不动产进入升值轨道,地方政府也就不用侧重于短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能,整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决,这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。第三,促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。房地产保有环节从无税到有税,可以预见会有很多正面效应,配合其他的变量,会使新型城镇化更健康。第四,房产税还可以优化收入再分配和财产配置,抑制两极分化,适当地中和一些矛盾因素。总之,房产税制度建设在全局之中关系着我们所追求的长治久安、可持续发展以及十八大以后明确提出的中国现代化的“中国梦”。

房地产税在中国开征的可行性


         除了我前面所强调的具有正面效应,房产税也许多场合地受到了一些负面的批评意见,下面对几方面的意见和批评做一回应。

  (一)土地出让金问题

  有观点认为,取得住房时,下面的地皮已经在开发环节收了70年使用权的出让金,到保有环节如果再每年征税,就是重复征收。但其实在现代税制里,税的本身就有重复因素。中国目前实际开征的税有18种,其他国家甚至有20几种、30几种,中国和其他这些国家都是多种税、多环节、多次征。如企业流转环节交税后,把所得进行核算,还要交企业所得税,其后发给员工的工薪收入还要再交个人所得税,特殊的还有车船税、各种行为税等。目前这种复合税制本身就包含重复征收因素,所以这里的真问题不是允许不允许重复征收的问题,而是重复得是否合理的问题。实际上土地出让金不是税而是租金。国家政权体系作为土地终极所有权的代表者,凭借所有权可以对使用地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者,它又可以凭借政治权利,经过立法批准,对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。租和税可以合理匹配,并不互相排斥。国家应该使它们并行不悖地适应整个调控体系的优化。其他国家的实践经验也早已验证了这一点。

  (二)土地终极所有权问题

  土地终极所有权问题很值得关注。因为许多人,包括有影响的人士反复强调:其他开征住房保有环节税收的国家是土地私有制,而中国所有建成区的地皮都是国有的,在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但我认为这个论点不能成立。理由是:第一,国外这些市场经济体并不全是土地私有制,以老牌工业国英国为例,英国有很多形式的公有土地,包括中央政府级的公有、地方政府级的公有以及公共团体的公有,也形成了比较规范的交易形成的地皮使用权。英国有的地皮长达999年的使用权,实际上已经对终极所有权形成了虚化。但从法律的角度看,英国的土地的公有和私有界定很清晰,并非土地私有制一统天下。房地产税在英国叫council tax,它是在地方层面房屋保有环节的税收,类似于美国的财产税或不动产税的税收,也是全覆盖的。英国土地所有权分两种,一种叫做free hold,一种叫做lease hold。Free hold就是所谓终极所有权,lease hold就是必须签一个最长为999年使用期的租用协议取得使用权,但保有环节税收对于这两种情形是全覆盖的。所以,国际经验无法证明只有土地私有化才可以征收不动产税。

  另外,中国可以回顾自身的改革历史。为什么中国在80年代下决心对国有企业开征所得税?如果按照国有制就不必征税的逻辑,中国就不该对国有企业征收被称为直接税的所得税。官方的解释是:虽然企业最终产权是国家的,但是作为市场主体的国有企业,具有自己相对独立的物质利益,是具有相对独立物质利益的商品生产经营者,国有企业应该和其他的市场主体一样在市场中公平竞争,否则“社会主义有计划商品经济”建设就缺乏基本的微观基础,所以必须解决国有企业和其他企业一样给国家上交所得税的制度建设问题,这种情况下两步利改税也就应运而生。同样,在目前土地终极产权是国有的情况下,它上面每一个不动产的具体使用权的保有者,有自己相对独立的物质利益,如果通过立法认为对这样独立的物质利益需要加以调节的话,国家完全可以凭借自己的政治权力征税调节这种物质利益的状态与格局。所以,我认为土地终极所有权问题也不构成开征土地保有环节税收的法理障碍。

  (三)“新老不平”问题

  一部分土地出让金是开征房产税之前在没有其他变量加入时按较高的标准缴纳的。房产税改革以后,新形成的土地出让金水平可能会下一个台阶,有人说如果开征房产税,则有失公平。解决这个问题可以把新老地皮划开,老地实行老办法,新地采用新办法。具体实施细节还需要通过方案设计来处理,但这并不会成为障碍。我国基本养老的社会保障把人按不同年龄段分为老人、中人和新人,老人实行老办法、中人实行中办法、新人实行新办法,这是中国已有的经验,土地出让金问题也可以采取类似的分级处理。我们完全可以借鉴中国渐进的经济改革中过去已有的经验,并提出可行方案。

  (四)评估管理问题

  有观点认为房产税的评估管理过于复杂,中国人做不了,实际上房产税评估管理不会比已经运行十年的物业税模拟评估“空转”征收的管理复杂多少。模拟评税试点的十处地方,首先把所有的不动产确权,然后把每一处的地段、面积、楼层、朝向等相关数据输入计算机,由软件处理程序自动生成评估结果。在借鉴国际经验的基础上,中国在这种事上更有后发优势。过去一百年,没有计算机的时候,国外就通过选举社区内大家认为有公信力的人,在有两人以上的情况下登记数据等进行税基评估。通过计算机软件程序评估房产税基,前期工作可能会稍微复杂一些,投入成本高一些,但对中国而言,这个问题不存在技术难度。计算机软件里是把不动产分成制造业不动产、商业不动产、居住不动产三类,只需要输入数据后给一个指令,就可以自动生成评估结果。如果在实际操作过程中,当事人不认可评估结果,可以通过仲裁来解决。
 
  (五)小产权房等问题

  小产权房是“中国特色”的棘手问题。如果真正征收房产税,小产权房看似很难处理。但征税却恰恰是推动小产权房问题得以解决的制度建设因素。如果北京也进入房产税改革试点,那么北京的几十万套小产权房问题就会迫使官方表明态度,抓紧通过调查研究把几种小产权房分类区别对待,拿出方案,争取一次性把可能的小产权房的这类历史遗留问题解决掉。

保有环节税收与房地产业的健康发展

  (一)中心区土地的自然垄断性质与不动产价格曲线

  城市中心区地皮的性质是自然垄断。有观点认为只要实行土地私有化、放开市场让需求、供给双方自由竞争,地价、房价等就会回归平稳。这种分析缺乏真实依据,因为实际上需求方要争夺的资源,并非960万平方公里内可以随意替代、互换的土地,而是已经形成城市的中心区地段内的特别具有稀缺性的地皮,所以中心区的土地资源就形成了自然垄断。以“寸土寸金”的王府井为例,如果张三占有这块土地,那么李四就无法占有,也找不到替代物,这就是自然垄断。典型的自然垄断例子还可以列举日本案例。日本在二战后土地私有化实施比较彻底,但由于钉子户存在,成田国际机场到现在都没有建成第二条跑道。不管政府投的出价如何,钉子户就是不肯卖,第二条跑道也就建不起来,这即是所谓自然垄断,无关公有或者私有。由于以黄金地段为代表的中心区地皮具有自然垄断的性质,因此在城镇化快速发展的过程中,中心区不动产的价格曲线一定是上扬的,没有任何因素能改变这条曲线的基本模样,政府所能做的无非是使曲线斜率不要太陡峭,也不要在演变中剧烈地大起大落或者产生过多泡沫,以至于严重影响社会和民生。

  (二)房价与地价:先有鸡还是先有蛋?

  讨论了自然垄断的概念后,另一个应在认识上明确解决的就是在城镇化过程中从住房的在市场轨上来讲,有观点称房价和地价就像是先有鸡还是先有蛋的问题,很难分辨。但我认为房价与地价并不是“鸡生蛋、蛋生鸡”排列先后顺序这个类型的问题。作为满足消费需求的具象化目标,住房在黄金地段的升值趋势是自然垄断情况下所有因素的共同作用使然。但分析中可知:如果是地价决定房价,那么只要控制住中心区的地价,房价就会趋于低稳。但实际上即使政府强力控制地价,房价也会受市场供需和竞争影响而继续上扬,所以政府严控地价的结果,只能是使中间的开发环节取得更多暴利。另一方面反过来想,由竞价形成的下一轮地皮价格导致地价比上一轮房价更贵,看似不合理,但在对自然垄断物公平竞争的前提下,下一轮面粉比上一轮面包卖得贵也是可以有道理的。如果开发商高价拿地而商品住房价格上不去,只会“砸在自己手里”让他自己蒙受损失,这在逻辑上合乎情理。所以从根本上讲,房价是决定地价的,但现实生活中两者的关系直观表现为扑朔迷离的互动。

  (三)保有环节税负对供需双方及平衡状态的影响

  研究保有环节税负对住房市场供需的影响,其实心目中首先要考虑保障轨上形成有效供给,让低中收入阶层家庭“住有所居”,然后才能从容分析市场轨上的供需问题。从需求方面看,如果自住者对保有环节税负有清醒的预期,在做购房决策时就会更考虑实惠,一般的购房自住者将继续倾向于在好的地段、朝向位置购房,但会更多选择中小户型。另一类购房者是把买房看成购买商业性的社会保险,这在经济上是有道理的,但房产税的出现会改变一部分长期持有者对于空置住房无所谓的态度,以持有成本形式迫使其出租房屋,从而减少空置率。无论是因房产税导致的小户型倾向还是空置率降低,都是值得肯定和应该追求的积极、正面因素。另外一种购房者作为需求方是大量买进与卖出的炒房者。有观点认为炒房者并不在乎一点房产税,因为这部分人是获高利的。但其他人行为的改变会影响炒房者,使之收敛自身的行为,如原来炒30套、40套的人,现在可能炒10套、20套;原来炒10套、8套的人,现在可能炒5套、3套,因为炒房者要跟随市场走,市场总体的氛围会随房产税的推出而趋于沉稳,另外市场上接盘的人有相当大部分是自住,自住者又主要需要中小户型,那么上述的种种因素会促使供方的开发商顺应市场需求结构的变化而在建设安排上使中小户型增加,土地集约化利用水平上升,同时空置率降低,可用资源在租房市场上更活跃。这样社会中并不需要增加一分钱投入,而会使市场供给量增加资源配置更合理,客观上使配置综合绩效上升,市场上更平衡、更沉稳、更少泡沫。

  从供给方的角度来看,使开发商为适应市场需求更好地集约利用土地,提供更多的中小户型,这也是调控应有的正面结果。这样综合考虑,会使得不动产的价格曲线在不改变基本模样的同时,减少市场泡沫,平缓价格的起伏,有利于提高不动产业发展中的健康程度。

  有一种观点认为房产税对房价影响不大,这种说法有一定道理,但如讲房产税对房价没有影响,就过于绝对化了。房产税对房价肯定有影响,但这种在保有环节的税收并不能起到定海神针的作用。单纯依靠房产税不可能就使房价低平,但这并不意味着房产税对房价没有影响——前述分析是表明房产税通过影响供需双方的选择,自然而然地使房价具有沉稳特点的可能性。

房产税改革:框架与路径

  在确定了税改的大方向并进行相关的效应分析后,要谈谈房产税实际的运行情况。上海和重庆对房产税改革正在试点。这两个地方敢为天下先,在渐进打开局面上的意义和作用,十分值得肯定。中央从上年的年度改革文件到现在给三部委批复的收入分配文件中,都明确提到要适时扩大房产税改革试点范围,这是房产税改革官方取向与态度的代表事项。但房产税需要和房地产开发建设整个流程中所有的税费在一起进行通盘优化。房产税改革中值得特别注意的是双轨统筹。李克强总理已提到,要下决心再搞1000万套保障房,这就是保障轨的托底安排。如果托底基本到位,那么商品房房价波动就不会造成太有杀伤力的大影响,也不会被认为是核心指标。房产税改革双轨统筹整合税费后还要顾及全局协调,比如交易环节税收的设计等。这次“国五条”颁布以后,住建部表态严格按照转让差价所得的20%征税,但我认为应该同时合理设置住房持有时间等重要界限。以前是持有房产五年为界有区别对待,对五年之内、五年之外采取两套办法,这种方案比较合理。国际上也有类似的经验,如通过把不动产持有期量化分为一年以内和三年、五年、八年以内,设置税率前高后低来抑制短期炒作,为改善性的需求提供相关的市场机制。如果在交易环节上推行税收改进能够通盘考虑,与保有环节的税收呼应,决策结果可能会让更多人满意,效果会更好些。

房产税改革中的若干要领

  首先,在我国,保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。我认为中国在可以预见的很长时期内必须要坚持保有环节税收是起到调节高端的作用,否则房产税改革的阻力就会极大。以公职人员为例,在北京国家机关的人,一年到头工作非常辛苦,也不受劳动法保护,工作状态是“白加黑”、“五加二”,这部分人最大的实惠就是前几年房改以后,得到了单位所分房屋的完全产权。如果对所有房屋征收房产税,这些人就会极力反对。所以要尽早明确基本住房不征税。我建议可以不管家庭富裕程度如何,独立别墅除外,对第一套房都不征收房产税,这样给全社会吃一个定心丸。即使是富豪,即使第一套房是300平米豪华公寓,也给予以免税,这有利于使这种税制框架在中国顺利成型。另外需要考虑的情况还有人均面积的操作思路。不管是社科院报告提出的人均40平米,还是60平米,80平米,都存在一个网上“假设情境”提出的问题:假设一家三口,每人40平米,一套房子刚好120平米。但孩子不幸去世,三口人变成两口人,正当二老悲痛欲绝时,税务人员“当当当”敲门通知,你们家的情况已经变化了,需要交房产税。上述假设给我们的启示就是确实还有些特殊情况,考虑到这些情况,中国的房产税设计可能要更放宽一点,如果第一套房不征税,第二套房也可以税率从低。就中国现在的情况来看,第二套房征收税率从低具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套,甚至更多套的房子,就不给予税率优惠了,应该一丝不苟征收。这样就可大体解决好调节高端的问题,也给每个社会成员在基本住房和改善方面吃了定心丸。
 
  其次,我们的管理部门应该更开明地披露一些相关信息。管理部门对于房产税前期的探索情况讳莫如深,如搞了很多年的模拟空转情况当作机器只字不提。我认为如果不涉及具体数据,仅就评估方法等完全可以公开探讨,渐进改革本身就允许实验。既然是实验,就应该披露一些基本方案在套路上的考虑,比如上文面到房产税评估管理软件的三种模型,探讨具体在实践中如何管理。

  另外,要鼓励不同利益诉求都做意见表达,不能陷于意气用事低水平互相攻击甚至叫骂泄愤,理性讨论非常必要。我们可以不同意对方的观点,但是要捍卫对方发声的权利,这才是共和的精神和现代文明的表现。

  还有,吴晓灵同志说到现在应该停止两地改革试点,由人大牵头做房产税立法,审批通过后,各地同时实施改革。我很认同要积极促进充分发挥人大的作用,要依法治税、提升法律观念,建成法治国家。但在现实中立法和审批还有个基本问题:以中国目前的状态,人大牵头立法解决房产税改革问题,不知要多少年才可以审批通过。正如北师大反对派的董潘教授所说,可能是150年之后的事了。中国的预算法已经讨论了十几年,到现在仍然困难重重。人大内部存在种种争议,做法也往往令人哭笑不得。预算法中关于地方政府举债的问题,在一审稿中已经有了一系列正面表述的内容,但二审稿又被通通取消,完全退回到现行的预算法。这叫做立法的不作为。所以以中国现阶段的情况看,要通过立法层面形成房地产税法,等于封杀了改革空间。我们现在还需要学习邓小平的改革智慧,有些东西不能陷于太多争论,而要大胆试、大胆闯。虽然顶层设计和积极立法需要强调,但是先行先试是不可避免的,要允许有弹性空间的探索。

  最后,我认为十八大是个很重要的历史关口,我们应该学习借鉴美国“进步时代”的进步历程。进步时代的美国,最典型的特征是他们并没有正面设计和推行政治体制改革,但从起初的混沌状态到崛起为世界头号强国的很重要的40几年间,美国建立了现代意义的税制、现代意义的预算制度、现代意义的公众意愿表达机制,积极发挥了媒体作用,在媒体和公众批评中完善了法制建设,把政府行为也规范化。综合上述因素,美国就基本上解决了走向现代法制、构建宪政的基石性制度建设问题。公共资源配置中的税和预算,是最显而易见而且无法回避的,也是从管理角度切入而各方无法拒绝的、全局看必不可少的制度改革进步因素。税收和预算方面的改革,无论是正面通过政治体制改革还是从侧面以加强与完善管理切入都必须解决。中国曾有学者讨论过美国进步时代的启示,鉴于目前中国的渐进式改革路径依赖的情况和政治体制改革正面推进的难度,我估计十八大以后并不会很快看到政治体制改革方面的全套正面设计。但我们可以抓紧时间,从各方面都很难拒绝的管理角度切入,通过公共财政建设、税制建设,提高预算的透明度、完整性,以及提高公众参与度,推动法制建设,加强权力监督,优化公共资源配置机制。在走向现代化中国的过程中,税改的意义非常重大。在这个历程中的税制绝不会是万能的,但不能因为税制不是万能的就低估它的作用,没有税制建设是万万不能的。

注:

[1]本文是作者在2013年3月17日下午的CF40第76期“双周圆桌”内部研讨会上所做的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com