房地产税对房价的影响
任志强
[ 2013-04-06 ]

  提要:我国当前流转环节税收负担较重的原因是税种较多。大部分对土地收益收税的国家均不再征收其他土地相关税。然而,在中国除了土地出让租金外,还有城市服务事业税和教育附加费等,这些税收和费用虽然表面上与土地和房产无关,但实际上扩充了房产税。大多数国家取消了多税种,将土地税或房产税等税收作为地方的单一税。从本质上说,我国当前面临的问题并非是简单的是否征收房产税的问题,而是房产税如何征收才更为合理。

  比较许多发展中国家、发达国家中房地产税收入占税收总额和地方财政收入的比重,我们发现发展中国家房产税占比较高。而当前房产税试点城市的政府征税成本高昂。以重庆为例,其地方政府的税收成本甚至高于税收收益。所以,如何合理征收房产税,平衡房产税与其他税收之间的关系,建立更加完善的税收体系,均需更多思考。

房产税:定义、作用与合理性

  贾康所长理解房产税只是针对保有环节征收的税。按照国际惯例,房产税有时也称物业税或不动产税,既包括流通环节征收的税赋也包括保有环节的税赋。因此对房产保有环节征收的只是房产税的一部分。中国针对流通环节的房产税比重较大,而对保有环节征税较少,因此流通环节房产税是重税,保有环节是轻税。当前国内保有环节房产税只适用于商业办公用房,并且是无差别征收,因此不存在累进性质,也没有收入再分配作用。而流转环节的税收种类较多,包括1991年55号令允许土地出让后产生的土地出让金、土地税和土地使用税等。除此之外,流转环节的房产税还包括交易税、营业税、所得税,针对赠与、继承的相关税收和房产登记时的印花税等。以上各类税收加总才是全部的房产税。

  国际上看,房地产保有税的征收目的有以下三个:第一,土地收益归公。1840年左右,一位外国学者在其著作中提到了土地收益归公,并由此提议对土地征税,这就是后来美国、法国、日本等国实行的地税。所谓土地收益归公,是政府对土地所有权的收益索取,包括土地收益归公和土地增值归公。比如,美国在西部开发时允许开荒者免费拥有土地,但是政府会对土地征税。美国政府用了一个世纪左右才把西部开发的土地收益收回。第二,土地增值收益分成。土地增值收益分成背后的法理是政府提供的公共服务会促进土地增值,因此政府有权分享部分增值收益。第三,财产税,有些国家不对土地征税,但是对土地上的建筑征税。但在税率方面与土地税有所差异,比如上海按地税的70%执行。而其他国家如英国租用土地时也免征土地税而征收房产税,因此租户除了每年上交土地租金外,还要缴纳财产税。由于地租的存在,英国的财产税只是普通的地税的30%。虽然每个国家的征税方式不同,但是总体上说各国均只征收土地税或财产税其中的一种。

  我国当前流转环节税收负担较重的原因是税种较多。大部分对土地收益收税的国家均不再征收其他土地相关税。然而,在中国除了土地出让租金外,还有城市服务事业税和教育附加费等,这些税收和费用虽然表面上与土地和房产无关,但实际上扩充了房产税。大多数国家取消了多税种,将土地税或房产税等税收作为地方的单一税。

  贾康所长认为房产税可以调节贫富差距,但是从世界各国经验来看,没有国家用房产税调节贫富差距,其征收标准也由纳税人投票决定。美国纽约的房产税征收水平最早为1%,“9•11”因为财政支出加大,纽约将税收水平调整至4%,之后又进一步升至6%。选民之所以投票同意更高的税收水平是因为政府的税收支出透明,确实为民众提供了足够的公共服务,正是由于政府的支出透明和公共服务提升才促使选民支持税收水平的提高。

房产税的转嫁机制和有效性

  房产流转税和保有税的征收对象有很大差别,因此产生的影响也存在巨大差异。流转税既对房产供给者征收也对房产购买者征收,比如契税、印花税。而保有环节的房产税只针对购买者,也即未来房产的拥有者。需要研究的问题是对市场哪一方征税会对房价产生影响。根据以往对十几个国家的研究,对房产供给者征税一定会向购买者转移,并因此推高房价。这意味着房产流转环节的任何税收都可转移,从而导致房价持续升高。无论是一手房市场还是二手房市场,我们均观察到随流转环节房产税升高交易价格上升的现象。

  对房产未来持有者,也即购买人征税短期内无法转移,所以可以认为这类税收可以抑制短期房价。但是,长期来看这种税收仍然无效,因为对购买者征税在长期内会出现两种情况:第一,税收水平低于房产增值。第二,房产购买者在购买房产后将税赋转移给再购买者。因此长期来看,这类税收也无法抑制房价。税收转移可能导致重复征税。例如,美国政府在租房市场向房主征收地税,税率大约为1%。但是房主通常会将这种税收转移给租房者,这样租房者缴纳的租金就包含了1%的房产税。而房主获得的租金同时还要缴纳所得税等,包含了租金的房租面临的税赋也会升高。这样就相当于房主和租房者既承担了地税,又承担了因为税收转移带来的额外的所得税。也就出现了重复征税现象。所以,转移税、非转移税、保有税和流转税,对房价影响不同。

  当市场同时征收房产保有税和流转税时,其影响取决于两种税收的权重。流转税重于保有税和保有税重于流转税对市场的影响不同。一般情况下保有税份额小于资产增值,并且是针对市场中的所有房产而非专门针对投资者和富人,因此对房价没有影响。此时市场房价由供求关系决定。保有税可能对市场产生的影响是人口迁移。在美国芝加哥底特律,人口规模最大时曾达到300万人,但是现在已经下降到200万人以下。人口迁出背后有两个原因:第一,底特律汽车工业下滑;第二,地方政府房产税负担重。由此导致人口迁出。然而,人口迁出会进一步扩大地方政府财政赤字,地方政府不得不进一步提高税收水平。更加沉重的税收负担会促使更多人迁出,进而导致房屋价格下降,从而带来更高的房产税比重。从底特律的例子中可以看出,房地产价格和房产税的影响是相互的,在供求关系调整中会不断转换角色。底特律的房价随着人口迁出而下降,房价下降又使房产税比例升高,从而给人以随着房产税加重而造成房价下降的错觉。

  但是,保有环节的房产税并非无用,其第一个作用就是疏导购买需求,避免个别少数群体占有大量房屋资源,从而抑制囤积和避免大量空置。实际上,中国现在的物业费水平较高,如果转换成税率甚至高于房产税。高额的物业费也起到了抑制囤积的作用,促使房屋所有者要么将房产出租,要么出手交易。

  保有环节房产税的第二个作用是建立价格形成机制,避免房地产价格的短期大幅波动。房产税的这一作用来源于其对房价影响相对稳定。当某地区房屋价格突然上升时,当地税务局会迅速组织物业评估,进而对其他地区房价产生影响。这就避免了二手交易中房屋价格波动较大的现象。这一作用意义重大,因为世界上其他国家的二手房交易量大于一手房,比如美国每年交易的800多万套房里有700多万套是二手房,只有125万套左右是一手房,房地产市场泡沫破裂以后一手房交易量可能不到50万套。

  保有环节的房产税还可以限制短期投机,但是这对中国房市作用不明显,主要是因为中国房市一手房交易占主导,一手房是一般两年后才能获得产权证。香港政府之所以规定房屋两年之内交易需缴纳重税,是因为香港主要是现房交易。当一个房产市场二手房交易占主导或者房屋取得期较短(如香港没有产权证而采用注册制,只要律师登记注册就完成了房产所有权的转移)时,对短期房产保有征税是有效的。因此,香港对交易的限制只有两年。台湾对短期保有的限制是五年,也属于短期,这也是因为台湾地区的房产交易是以二手房为主。

  中国如果要对房产保有5年以内的交易进行征税的话是无效的。因为对于很多一手房可能三年才交房,等到购房者取得产权证、获得卖出权时已经快满五年了,所以税收很难有效征收。但如果从购房者获得产权所有证开始计算,房屋的交易周期就会延长到8—9年,也不合理。同时,中国对于一人持有多套房产的规定不严格,香港规定,个人如果六个月内持有两套房,可以算作一套,这是为了给正在搬家过渡期的人以税收优惠,但是中国当前并没有类似的规定。

  如果说储蓄是一种保值行为,那么购买房地产更多的是一种投资行为。储蓄的回报率较低是因为银行存款的风险极低,而房地产投资之所以会有收益是因为投资过程中需要付出大量的成本,比如确定房产的真实价格、寻找房源等,还要承担一定的市场风险。房地产投资的回报是对这些成本和风险的补偿。中国如果在征收其他税种的同时如果过度提高房产税,就会导致市场过度扭曲。

中国房地产税征收的合理性

  从本质上说,我国当前面临的问题并非是简单的是否征收房产税的问题,而是房产税如何征收才更为合理。财产性税收和土地收益归公均有其道理,但是不符合我国当前土地制度。当前我国有三类性质的土地:第一类土地是农村土地。在国外农村土地是私有的,即使是租用或者公用征税时也一视同仁。第二类是出让的土地,相当于在缴纳租金后获得了土地使用权。第三类土地是划拨土地,不需要缴纳租金。但是中国的法律规定反而是出让的土地在缴纳租金后只有70年的使用权,而不需租金的划拨土地却享有永久使用权。如何对待这三种土地是当前需要面对的问题,从中引出了土地产权和征税合理性问题。

  中国有小产权房,这类房屋不归政府而是归农民,但是国家却想对小产权房征收土地收益。这一收益按照产权划分应该归农民所有或至少归农村集体。在中国还有多类类似于小产权房的房屋,这些房屋的土地性质造成了其产权不完全。

  第一类不完全产权房屋是租用土地盖建的商品房。第一批实行租用的土地有些已经面临到期,比如1986年深圳实行土地出让试点,时限为20—30年,还有80年代青岛拍卖的土地使用期限也是20—30年,这些土地都即将到期或已到期。这些地区采取的处理方式是在租用者补交租金后可以继续使用土地20—30年。1991年时,国务院55号令中对国有土地产权完整性按照使用年限40年、50年和70年划分了界限,之后各地的执行有所差别。根据物权法的有关规定,居住类土地使用70年后有权续期,但是并未就如何续期费用做出规定。但是,租用土地的性质决定了其上建筑的房屋产权的不完全性。因此理论上说征税应该与完全产权的房屋采取差别对待。

  第二类不完全产权房屋建在非产权土地上,由于土地没有产权那么房屋产权自然更不完整。这中间房屋的建造土地可能是农民耕地或者是宅基地农村的集体建设用地等。

  第三类不完全产权房是无转让权利的房屋。当前中国有大量房屋无转让权利,比如军队分房过程中将房屋私有化了,可以购买这类房屋,也可以获得其产权证,但是拥有者无权卖出房屋。北京地区有大量央产房、军产房,单位产的房改房等均属于这类住房,北京一再声明不执行房产税就是因为50%以上的央产房和军产房不受地方政府管辖,因此房产税无法推行。

  第四类不完全产权房就是限制转让权利的房屋,比如两限房、经济适用房等。包括我们房改房也是一样,房改房是93-97%的产权,仍是不完全产权,如果房产所有者想要卖出住房,需要向有关部门缴纳一定费用或者出让金,才能获得商品房产权。

  如果差别对待新老住房,就可能出现价格双轨制甚至变成多轨制。当前,中国的房屋从产权登记角度来分有31种登记方法。如果区别处理,每个人会因为房子来源不同和土地使用情况不同而出现多种差异。如果不实行多轨制就很难解决这些问题。同时,房产税面临的另一个问题是征收标准和对象。1956年匈牙利出台的政策中对人均住房面积超过25平米的家户进行征税,成为社会主义制度国家里面第一个对房屋面积征税的国家。但是,1960年日本提出人均住房25平米以下算做困难户,两个国家的房产税征收标准差别巨大。所以,针对房产税征收中的收益归公问题和调节贫富差别问题,历史上很多国家存有诸多争议。而中国当前面临的情况更为复杂,因为还要处理不完整产权问题。根据法理,只有在完全产权的情况下才会有土地收益归公、土地增值收益归公和财产权利纳税问题。然而,当前中国的房产税征收过程中出现了土地、财产产权归属和保有税相背的问题。

  同时,中国的土地和房产税制存在重复征税。第一,虽然有人认为房产税并不涉及重复征税的问题,但我认为其背后严重征税的情况很严重。根据国际现状,凡是收取地税或者财产税的国家,在买房时均实行减免个人收入所得税。无论是英国、法国、德国、意大利、美国、日本还是香港,均是如此。房屋购买是将货币资产转换为实物资产,如果政府打算对实物资产的财产权收税,就不能在资产转换过程中过度征税。不过度征税的一个方法是免税,可以按人均设置限额。香港的免税限额是每个纳税人50万港币,美国是每个纳税人50万美元,也有国家规定每个家户50万美元。

  第二,土地出让过程的重复征税,也即既交地租,也交地税。这类制度中的典型国家是英国。但是中国和英国仍存在较大差别,这个差别主要表现在,中国土地出让金一次性需缴纳70年。按照税务局的预算,70年土地出让金相当于对无限期土地使用权价值征收100%的税。但是,当前中国房价中,不仅算入了土地出让金,还要额外缴纳地税,就出现了重复征税的现象。其他国家的房价之所较低,主要是因为其租金为一年一交,因此房价中不包括土地租金,而我国当前是70年出让金计算在房价里,并且占房价的大部分。即使有折扣,严格计算土地出让金还是在房价中占较高比例。同时,其他国家征收土地征收税是在办理房产登记后,而中国则是卖房时先行征收出让金30—60%,之后再通过物业税征收剩余部分。因此,国内、国外税收基数相差巨大。

  房产税的作用不仅仅是要实现市场的长治久安和缩小贫富差别,还要降低房地产市场准入门槛。所谓降低准入门槛,就是通过降低土地出让金和个人所得税等方式提高个人住房可及性,先让人人有房可住,再征收后续税收。但是目前我国基本采取的是事先征收的方式,而且重复征收现象也很普遍。

房地产税对房价的影响

  分析了房产税和土地税收的征收合理性后,继续探讨房产税对房价的影响。图1中显示了2005年到2010年房价指数与税收的关系。图中显示除2009年金融危机以外,当政府征收流转税时,房价上行。

图1:房屋销售价格指数变化与税收政策调整关联图

 
 
  有学者认为是土地产出价值决定土地价格,周其仁教授在其著作中曾特别强调这一点。在市场化和土地私有制背景下是房价决定地价。只有在垄断和资源稀缺前提下,土地供应不足以满足市场需求时才会出现地价决定房价。然而,地价决定房价的现象出现在了中国城市化进程中,尤其是2003年土地招拍挂制度之后。在其他国家的大城市,比如美国纽约,其别墅区位于郊区的长岛,大约距离市中心两小时车程,比新泽西距离市中心还远。但中国的大城市则不同,反而市中心的房地产价格较高,这主要是因为城市规划中明确规定,不得使用规划以外的土地盖房。城市发展可以分为四个阶段:第一阶段,农村向城市集中;第二阶段,小城市向大城市集中;第三阶段,市中心向郊区转移;第四阶段,以城镇化为主的城市群。当前中国的现状是前两个阶段已经基本完成但是第三阶段受阻,富人无法在郊区置业。富人在郊区置业有很多好处。以北京宋庄为例,宋庄是画家村,每户的产值高达两个亿,其纳税规模也是通州区第一名。阻止富人向城市周围转移也阻碍了城市周围公共服务的提升。比如,卡特居住在一个小乡村,那里只有700户居民,但是在卡特将其基金会迁入后,相应的社会财富和公共服务也随之迁入。中国之所以无法形成真正的城市群,就是因为人口转移的限制,这一限制也导致了许多城市地价决定房价的现象。

图2:日本公寓平均价格(按区域分)

 
 
数据来源:Shigeki Morinobu The rise and fall of the land myth in Japan

图3:韩国房地产价格指数(2007年为100)

 
 
数据来源:http://www.globalpropertyguide.com/real-estate-house-prices/S

  图2显示了日本经济泡沫破裂前后的公寓平均价格。日本公寓平均价格90年代初期达到了最高峰,此后日本出现地产泡沫,而在高峰之前日本针对房产的税收有16种,包括持有税、土地税甚至包括土地闲置税,但最后泡沫还是破裂了,其破裂不是由房地产市场导致,而是经济导致的。韩国的也有相似经验(图3),2000年之前韩国的房价相对平稳,当房价出现持续上升后,政府开始征收各种税收,税种曾达到9种之多。但加税后,房地产价格仍旧持续上升。因此,没有历史经验表明,持续征税能抑制房地产价格增长。

图4:联邦德国新建房屋价格指数与GDP平减指数(1975=100)

 
 
注:德国住房主要分为三类:连栋房屋、普通家庭住宅和公寓。

数据来源:国际清算银行(BIS)、世界银行。

  除了地价、房产税等因素,影响房价的还有老龄化。图4显示的是德国近年来的房地产价格走势。德国过去房价较为稳定,而德国房地产税收也较为合理。但是2000年之后德国房价也出现了持续上升,尤其是欧洲债务危机爆发后,德国的房价成为欧洲上升最快的国家。导致德国房价上升的原因除了移民因素外还有老龄化。1976年德国人口为7300万,家庭户数与房屋数量比为1:1.2,房屋数量多余家庭户数。截至2010年,德国人口为8100万左右,但是家庭户数增加至4000万户,比1976年增长了一倍。德国老龄化的结果是老龄人单人拥有大户型房产。这是因为之前共同居住的子女因为成年而迁出。中国当前也面临类似的趋势。中国1989年每户平均人口为3.84人,这一数字当前下降到2.82人,可能在未来十年还会下降到接近德国的水平,德国为户均2.05人。因此未来中国也会出现很多老人居住大户型的现象。如果依照有关提议,以人均住房面积作为征税参考,那么中国的老年人将面临过于沉重的税赋。

房产税对地方财政改善不应期望过高

  比较许多发展中国家、发达国家中房地产税收入占税收总额和地方财政收入的比重(表1),我们发现发展中国家房产税占比较高。2000年,发展中国家的房产税税收占比为18.3%,而发达国家大约为11-13%。OECD国家的数据显示(表2),欧洲各国房产税在国家税收总额中的占比均不高,但是却在地方税收收入中占比较大,比如爱尔兰房产税的地方收入占比为100%,加拿大为85%,美国为75%,澳大利亚为99%。这些国家的房产税地方税收占比较高是因为其房产税属于地方政府税收。中国的房产保有税有两部分(表3),一部分是房产税,另一部分是城镇土地使用税,2008年两类税收总计地方税收占比大约为5%,国家税收占比约为2.76%。但是,中国的流转税较高(表4),营业税地方税收占比为6%,土地增值税约2%,契税约4.5%—5%,耕地占用税约1%。将以上房地产相关税收加总,总房产税大约占地方税收收入的17-20%,仍为较低水平。

表1:1970年代-2000年代各国地方房产税占地方政府收入的比重(单位:%)

 

1970’s

1980’s

1990’s

2000’s

发达国家(国家数量)

17.416

17.017

17.916

13.021

发展中国家

27.621

24.327

19.124

18.317

转型经济国家

6.71

8.54

8.820

7.217

所有国家

22.838

20.448

15.659

11.955

注:比重后面的括号内是统计的国家数量;2000’s的数据是2002-2004的三年平均数。

数据来源:OECD收入统计1965-2003。(Martin Jaroslava Kypetova:《财政分权和财产税在捷克共和国的重要性》,2005)

表2 部分OECD国家房地产税收入占地方税收收入的比重及其变化

国家

1975

1985

1994

变化率(%

美国

4.1

3.7

4.3

地方

81.9

74.2

75.8

-7.4

加拿大

2.3

4.0

7.3

+217.0

地方

88.3

84.8

85.3

-3.3

澳大利亚

26.6

25.7

29.4

+1.1

地方

100.0

99.6

99.6

英国

100.0

100.0

100.0

法国

19.1

25.2

26.0

+36.1

爱尔兰

100.0

100.0

100.0

意大利

17.5

42.1

+140.6

丹麦

13.2

6.4

7.1

-46.2

荷兰

54.2

75.2

66.9

+23.4

匈牙利

9.7

捷克共和国

0.4

波兰

36.5

新西兰

89.1

93.0

90.2

+1.2

数据来源:Revenue Statistics of OECD Member Countries(1965-1995)。转引自McCluskey, W.L. and Williams, B.(1999),“Introduction: A Comparative Evaluation”, in McCluskey, W.L.(ed), Property Tax: An International Comparative Review,Ashgate Publishing Ltd.

表3:房地产税收收入占税收收入总额和地方财政收入比重(单位:亿元)

年份

房产税1

城镇土地使用税2

房地产税收合计3

税收总

收入4

占税收总收(%5=3/4

地方财政收入6

占地方财政收入(%7=3/6

1994

64.51

34.55

99.06

5126.88

1.93

2311.60

4.29

1995

87.65

35.85

123.50

6038.04

2.05

2958.58

4.17

1996

102.18

39.42

141.60

6909.82

2.05

3476.92

4.07

1997

123.93

43.99

167.92

8234.04

2.04

4424.22

3.80

1998

159.85

54.21

214.06

9262.80

2.31

4938.95

4.33

1999

183.53

59.07

242.60

10682.58

2.27

5594.87

4.34

2000

209.58

64.94

274.52

12581.51

2.18

6406.06

4.29

2001

228.59

66.18

294.77

15301.38

1.93

7803.30

3.78

2002

282.40

76.84

359.24

17636.45

2.04

8515.00

4.22

2003

323.90

91.60

415.50

20017.31

2.08

9849.98

4.22

2004

366.30

106.20

472.50

25718.00

1.84

11879.75

3.98

2005

435.90

137.32

573.22

28778.54

1.99

15100.76

3.80

2006

515.18

176.89

692.07

34804.35

1.99

18303.58

3.78

2007

57546

38549

96095

45621.97

211

23572.62

408

2008

680.34

816.90

1497.24

54223.79

276

28649.79

523

资料来源:《中国税务年鉴》(1995-2009)、《中国财政年鉴》(1995-2009);

注:房产税收入中包括城市房地产税, 2008年12月31日,国务院公布了第546号令,自2009年1月1日起废止《城市房地产税暂行条例》,外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人,依照《中华人民共和国房产税暂行条例》和内资企业一样缴纳房产税;地方财政收入是指地方本级收入,不含中央税收返还和补助收入。

表4:流转环节房地产税收收入占总税收收入及地方财政收入比重

税种

占总税收收入比重

占地方财政收入比重

2006

2007

2008

2006

2007

2008

营业税

(房地产业)

3.41%

3.93%

3.17%

7.02%

7.6%

6.00%

土地增值税

(房地产业)

0.50%

0.74%

0.83%

1.03%

1.42%

1.56%

契税

2.31%

2.64%

2.41%

4.74%

5.11%

4.56%

耕地占用税

0.45%

0.41%

0.58%

0.93%

0.78%

1.1%

资料来源:《中国税务年鉴》(2007-2009)、《中国财政年鉴》(2007-2009);

注:将财政年度决算表中契税项视为房地产流转环节所缴契税。

  而当前房产税试点城市的政府征税成本高昂。以重庆为例,其地方政府的税收成本甚至高于税收收益。重庆实施的是新旧都征税,只要人均住房面积或价格高于一定标准就要纳税,无论是老房还是新房,这给纳税标准核算和税收申报造成极大困难。相比之下,上海是对新房征税的成本较低但是房产税规模有限。北京地方税收规模为2600多亿。上海为3000亿左右,但是新增住房房产税税收2012年仅只在1亿元的级别。相比占地方财政收入73-78%的土地出让金,房产税对地方财政的改善不大。所以,如何合理征收房产税,平衡房产税与其他税收之间的关系,建立更加完善的税收体系,均需更多思考。

注:

作者系华远地产股份有限公司董事长

[1]本文是作者在2013年3月17日下午的CF40第76期“双周圆桌”内部研讨会上所做的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。

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