德国金融监管模式做好了变革准备
王信
中国金融四十人论坛特邀研究员
[ 2013-05-14 ]

  2012年9月17日下午6点,我们到柏林威廉大街97号,拜会德国财政部主管宏观经济和财政政策、金融市场和欧洲事务的国务秘书(副财长)托马斯.斯特芬(Thomas Steffen)博士。

  与财政部大楼仅一街之隔,是特意保存的一长段柏林墙,阴森、刺眼、压抑。墙的另一侧,是揭露纳粹罪行的恐怖博物馆,以及描述纳粹历史的露天展览。

  财政部大楼,更是柏林屈指可数的、见证德国现代史无数关键时刻的最重要建筑之一。这里先后是纳粹头子格林主掌的帝国航空部、“二战”后苏军指挥部、东德经济委员会所在地。1949 年10月7日,德国人民议会在此召开会议,宣布实行民主德国宪法,标志东德、西德正式分立。1953年6月17日,东德工人在这栋大楼前面广场举行大规模抗议示威,但很快被苏军坦克镇压。德国统一后,负责东德经济私有化的机构曾在此办公,该机构第一任主席 Detlev Rohwedder遭暗杀后,大楼即以其名字命名。目前,大楼大厅内还有反纳粹地下运动图片展,侧面外墙上则精心保留着东德时期反映各阶层民众团结一心的大幅壁画。

  我们走进宽敞明亮的3楼部长办公区,才又回到了现实。今非昔比。美国次贷危机后,德国一直是欧洲经济的火车头,成为欧债危机应对、未来欧洲货币联盟发展的中流砥柱,而财政部,无疑在其中发挥举足轻重的作用。

  斯特芬先生刚送走一拨客人,在办公室门口热情地招呼我们。他今年51岁,高个、带眼镜,很儒雅、风趣。刚落座,我们问能否拍照,他笑说按快门前提醒一下,他好呈现最灿烂的笑容。

  斯特芬的教育背景是法律和政治学,曾获美因茨大学博士,并在伦敦经济学院访学。他长期在联邦经济部、财政部任职,担任过德国金融监管局(Bafin)执委会成员;在今年初就任国务秘书前,是欧洲政策司司长。目前,朔伊布勒财长之下共有5位国务秘书,其中2位来自联邦议会,负责与议会沟通;斯特芬等另外3位则主管财政部实际业务,责任十分重大。

  我们主要请教斯特芬三方面问题,即希腊形势和应对、欧洲金融监管以及中德经济金融合作。斯特芬对情况了如指掌,回答言简意赅、层次清晰、滴水不漏。仔细品味,他不少话颇有深意。以下是访谈记录:

  问:近期,欧洲出现了一些积极进展。对不远的将来,您最大的关切是什么?

  答:我们仍然密切关注在危机之初我们设置的目标:实现欧元区的可持续发展。“可持续”包括两层含义,一是从财政角度看,我们不只着眼于短期目标,而是要让市场确信,投资欧洲和欧元区是可持续的;欧洲无疑是世界最大的经济体,中长期看也将是很稳定的经济体。显然,我们也在为实现短期目标而努力。欧洲首脑们已决定采取“增长友好型”的财政整固,我们确信,特别是在目前情况下,促进经济增长和财政整固需要同步推进。金融市场和我们的国际伙伴均认可我们已取得的进展,我们坚信正采取正确的行动,应对非同寻常的挑战。

  二是我们强力支持可持续的经济增长。与国际伙伴一样,我们认为,只有实现可持续的经济增长,才能克服危机;不仅需要进行财政整固,还需要同时采取措施,促进中长期经济增长。与增长相关的经济中的赤字必须通过深度结构改革来矫正。这些改革可促进增长,不是通过短期刺激方式,而是为经济提供持续的增长动力。危机也是机遇。危机的压力将打开一扇机会窗口,有助于实施必要的政策改革。以希腊为例,长期以来,希腊无法推进改革,但危机使希腊采取改革导向的政策。尽管如此,希腊任重道远,未来还面临许多挑战。这也是我们一直强调“可持续”的原因。这是我们的主要目标,我们正为此而不懈努力。

  问:希腊似乎正处于正确轨道上。希腊情况的改善需要时间,但其经济仍在恶化。有观点认为希腊已难以为继。您认为近期有无可能对希腊债务实施公共部门参与计划(OSI)?

  答:我认为,我们应该坚持IMF的原则。换言之,有必要在一定时期内实施令人信服的经济计划,包括经历一段重组和整固的艰难过程。希腊仍在这一过程当中。但我们与包括IMF在内的“三驾马车”一样,确信希腊经济能够复苏。

  希腊需要重新赢得国际投资者信心。国际投资者希望看到希腊推进结构改革,并与外界进行清晰的沟通。对于希腊,市场希望看到一个可持续的商业模式,包括有竞争力的产品、灵活的劳动力市场,当然还有非常稳定的法律框架和高效的管理体制等。我想这些是国际投资者看重的因素。

  希腊的问题不仅与国际投资者有关,也关系到希腊人自己。过去3、4年,大量资金流出希腊,这些资金完全应该投资希腊。因此,不仅欧元区要团结一致来支持希腊,希腊自身也需要重建信心,说服本国人在国内投资。

  德国和整个欧元区都很愿意帮助希腊,但最终希腊的命运掌握在自己手中,希腊政府应及时制定并实施合理的政策。特别是,应迅速采取措施,避免调整过程漫长而痛苦。

  问:如果“三驾马车”不提供更多救助,您是否认为希腊新的债务重组无可避免,比如,实行OSI?

  答:我们已顺利进行了私人部门参与的希腊债务重组(PSI),起到了良好效果。我知道有些中国同事对欧央行享受优先债权人地位不太高兴,我理解他们的想法。无论如何,希腊进行PSI,有助于稳定局势。

  坦率地说,我不确定OSI是否也有类似作用。从IMF角度看,其对希腊的贷款将在2014、2015年开始到期还款,我猜想IMF有充分理由,不同意对其贷款的重组。从“希腊贷款安排”看,这是欧元区成员国对希腊的第一轮贷款,且是实实在在的贷款,不是债券;如果这批贷款被重组,法律上第二轮贷款拨付可能就无法进行。就德国来说,国内预算法要求对外贷款或担保有“良好前景”,如果德国的贷款因希腊OSI而重组,我们的下一笔贷款如何能获得正面评估?不仅德国,其他国家也有类似法律限制。

  在这种情况下,有很多合理的理由反对OSI。实际上,我们更愿意与希腊同事讨论,是否希腊还存在资金缺口,是否可能在不提供新资金和OSI的情况下加以弥补。希腊政府曾声称,只需要更多时间而不是更多资金。希腊需要完成这一目标,我们愿意提供支持。希腊已经提出了一些措施,但我们还在等待希腊已宣布的全面计划。我们非常乐意研究雅典提出的所有好建议。

  问:希腊的出路在哪里?有报道说,您领衔负责德国政府有关希腊退出欧元区的应对预案。

  答:“希腊退出欧元区”是人为制造的话题。我们的首要目标是希腊继续留在欧元区,对此,德国总理和财长已多次重申。同时,我们传递的信息还包括,希腊必须做好自己的事,兑现其在备忘录中做出的承诺。

  目前我们正在执行对希腊的第二轮救助。希腊与欧元区各国签署了备忘录、签署了金融协议,都是白纸黑字。毫无疑问,希腊应采取措施、履行承诺。希腊也理解,他们必须付出努力。欧盟委员会主席巴罗佐告诉希腊,现在不是做出承诺的时候,而应具体落实。希腊能否留在欧元区,取决于希腊能否用行动证明其留在欧元区的意愿。

二、关于银行联盟和金融监管

  问:欧盟委员会提出了有关银行联盟的立法建议,对此德国高层有一些评论。您是否认为欧央行应在欧元区银行监管中发挥主要作用,欧央行是否应该监管欧元区所有银行?

  答:某种程度上,答案很明显。我相信像欧央行这样独立的中央银行能承担很多重要任务。从这种意义上讲,我确信欧央行能够胜任银行监管。

  同时,我们需要研究欧央行应在何种情况下、在多大程度上承担这一任务。例如,需要明确哪些银行应被纳入欧央行监管范围。德国有许多互助银行和储蓄银行,它们的业务集中在本地区,经营很稳健,完全是可持续的。为什么应由一家欧洲监管机构监督这些银行?而且,即便有关立法程序已经完成,由于欧央行需要招募员工,掌握必需的监管技能和知识,单一监管机制也不可能马上开始运行。

  问:欧洲单一监管机制建立后,德国现有金融监管模式是否会因此改变?在欧元区很多国家,央行履行金融监管职责。但德国体制有所不同,是由德央行和金融监管局(Bafin)共同负责。作为BaFin的前任执行董事,您认为德国金融监管模式是否会有所改变?

  答:可能会有一些改变,但只要这种改变能服务于我们的明确目标,即促进欧元区乃至整个欧洲的金融稳定和金融服务发展,对我们就不成问题。我认为,德国金融监管模式相对充分地做好了变革准备。目前德央行与BaFin的合作非常密切,很令人满意。德央行为BaFin进行所有的现场检查,BaFin则负责作出监管决定并采取有关措施。

  我认为,只要未来德央行和BaFin都向欧央行汇报,都被纳入新监管框架,德国这两家机构组成的“双支柱”模式就不会有什么问题。

  问:德国机构愿意交出银行监管权,这是了不起的事。您认为其他国家也会这样做吗?

  答:2008、2009年,在银行、证券、保险领域建立三大泛欧金融监管机构之前,就有过类似的各国移交金融监管权的讨论,我都参加了。那时,我们面临很多与现在相似的问题,没有多少国家准备放弃部分主权,或向欧洲机构贡献监管能力。这不过是3、4年前的事。

  我感觉,情况已经发生变化:为了支持金融稳定,目前更多国家的政府愿意放弃部分监管权。我们有很多地区性银行,但也有许多跨国银行。很自然地,需要建立更好的欧洲层面的金融监管。

  问:您刚才提到了德国地区银行和储蓄银行的模式。有观点认为,即使这些类小银行也会带来严重问题,您对此怎么看?

  答:可能带来问题的不是小银行,而是中型银行,如德国的州立银行。西班牙的储蓄银行(Cajas)的情况也表明,小银行一起出问题,也可能带来风险。

  因此我认为,最终欧央行在发现危及金融稳定的风险因素时,应有必要的职权和能力介入。新近在欧央行设立的欧洲系统性风险理事会(ESRB)有责任、有能力分析和监测宏观审慎风险。我完全可以想象,如果ESRB早些建立,那么一些西班牙银行由于大量发放房地产贷款而面临的房地产市场风险,就可以较早地得到密切监测和识别。

  问:在德国宏观审慎管理框架中,财政部牵头金融稳定委员会,德央行则承担了分析研究等大量工作。似乎德国国内对这种模式的优劣曾有过一些讨论,现在争论是否已经结束。

  答:是的,有关争论已经尘埃落定。根据我作为监管者的经验,建立10年来,德国这种金融稳定委员会的机制运行很好,德国财政部、德央行和Bafin经常举行会议,讨论金融部门风险。我们现在做的只是建立明确的法律框架,将过去的讨论机制正规化。

  问:据说在欧洲层面建立银行处置机制和存款保险机制,将面临更大挑战。如果短期内上述两者缺位,那么即使欧央行承担了银行监管职能,您是否认为欧洲银行监管机制在危机时也能有效运作?

  答:老话说的好,先学走路,才谈得上跑步。也就是说,银行存款保险机制和处置机制,应建立在各国现有机制基础之上。可以想象,未来也许可将欧洲稳定机制(ESM)置为由各国机制构成的网络的中心;ESM可以通过各国政府,向各国的处置机制提供资金。目前我们倾向于这种安排,而不支持现在就建立一个集中化的欧洲机制。原因很简单,就是如何筹资还不明确。欧盟委员会建议由欧洲的银行出资,我愿意支持这种想法,但这至少需要10年才能积累足够的资金。

  问:您认为这种欧洲集中化的基金或机制与ESM不同吧?

  答:我觉得布鲁塞尔正在考虑的是另一种机制,可能是全新的,也可能是ESM下设机制。我只是认为,在没有充足资金到位的情况下就建立新机制,并不合理。首先要考虑新机制的效率和有效性,才谈得上具体实施。在以上问题没有令人信服的答案之前,我强烈建议欧盟委员会的同事继续利用各国现有机制,尽可能使之密而不漏。

三、关于中德经济金融合作

  问:中德经济联系日益加深。未来两国可在哪些领域深化合作,特别是在G20等国际平台上,两国可在哪些领域进行合作?

  答:这个问题十分重要。我2012年1月任现职以来,十分高兴与中国同事进行了许多有益的对话和讨论。我感觉,中德高度重视双方的共同主张,并建立了战略伙伴关系。我们知道中国对世界经济而言多么重要,当然德国也是如此。因此,两国携手大有作为,可推动全球重要事务。

  我可以举两个实实在在的例子:我们共同推动了G20多伦多峰会作出有关承诺,并致力于在落实这些目标方面作出好榜样;就金融服务业规则制订而言,两国在全球范围内也紧密合作。此外,两国同意共同研究,如何就G20俄罗斯峰会的优先议题提出建议。德国对未来与中国的进一步合作,持非常开放的态度。
        
(作者: 王信  曹莉  蒋先明)

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