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审慎对待资本账户开放
中国金融四十人论坛学术顾问 余永定 [ 2013-06-13 ] 共有0条点评

  1.近期,关于中国政府可能加快资本账户开放的传闻与表态纷至沓来。有传闻表明,中国政府有可能在今年下半年宣布一个资本账户开放的时间表。根据这个时间表,中国政府将在2015年实现资本账户的基本开放,在2020年实现资本账户的全面开放。一旦上述传闻变成现实,这意味着中国的资本账户开放进程将显著提速。

  2.当前环境下谈论要不要进一步开放资本账户,主要的内容是要不要开放跨境短期资本流动。迄今为止,中国的资本账户开放进程已经取得较大进展。根据央行调统司在2012年发布的一份报告,在IMF规定的资本账户管制的40个子项中,中国已经有14项为基本可兑换、22项为部分可兑换,仅有4项为不可兑换。目前中国对中长期性质的双向直接投资与贸易融资已经基本放开,但在证券投资、跨境借贷与衍生品交易等短期资本流动仍存在较为严格的管制。因此,进一步开放资本项目,主要的开放内容是短期资本流动。

  3.赞成加快资本账户开放的理由主要包括以下五个方面。第一,实现跨境资金流动的平衡管理。长期以来,中国政府对跨境资本流动采取了“宽进严出”的管理策略,该策略在中国国内外汇资金短缺时固然发挥了重要作用,但当市场环境变化后,该策略导致中国外汇储备攀升、央行冲销压力巨大、国内流动性过剩,因此,通过放宽对资本流出的管理,既有助于降低央行的资本管理与冲销压力,也有助于缓解人民币升值压力;第二,通过加快资本账户开放来倒逼国内结构性改革。由于中国经济体制改革已经进入存量改革阶段,在既得利益集团的阻挠下,各种结构性改革举步维艰。通过开放资本账户来倒逼国内结构性改革,或许能够发挥2001年通过加入WTO来倒逼银行业改革相似的作用;第三,进一步推动人民币国际化。目前人民币国际化进程受制于离岸人民币规模有限、全球范围内以人民币计价的金融产品供给不足等,而资本账户开放则有望缓解上述约束、进一步推进人民币的跨境使用;第四,全球金融危机的爆发为中国开放资本账户提供了一个“战略机遇期”,特别是发达国家公司估值处于低位、对外部资金的需求较为强烈,这为中国企业的海外投资提供了良机。第五,现有的资本管制措施很难真正管得住资本流动。在经常项目已经可兑换的条件下,很多资本可以通过变通的办法躲避资本管制措施。与其这样,还不如放松管制,让藏在地下的资本流动浮上水面,以此提高跨境资本流动透明度,让监管更加有效。

  4.我们认为上述有些理由反映了包括资本管制政策在内的一些宏观经济管理措施的弊端。中国有必要进一步完善资本项目管理。但是,大幅放松对短期资本流动的管制需要格外审慎,这必须要在以汇率形成机制市场化改革等一系列相关改革措施配套的情况下,才能逐步推进。在没有其他改革措施的配合下,单方面的扩大资本项目开放,未必能实现改革初衷。

  5.试图实行对跨境资本流动的平衡管理,这一目标无可厚非。但问题在于,短期资本流动通常是顺周期的,放送对短期资本流动的限制未必能实现资本平衡流动。短期资本流动的顺周期特征,通常是在中国政府不希望资金大规模流入时(例如经济过热、资产价格泡沫、流动性过剩),短期资本会大规模流入;而当中国政府不希望资金大规模流出时(例如国内流动性不足、爆发金融危机、美联储加息),短期资本却偏偏会大规模流出。因此,加快开放资本账户,未必能够真正实现跨境资本流动的平衡,而很可能会放大短期资本流动的规模与波动性。

  6.加快资本账户开放未必能够稳定人民币汇率,反而可能导致人民币汇率出现超调。以2013年第1季度为例,尽管经常账户占GDP比率处于较低水平,但人民币对美元名义汇率以及人民币有效汇率均出现大幅升值,这在很大程度上是由短期资本流入激增导致的。尽管我们自2003年以来就一直呼吁加快人民币汇率形成机制的市场化改革,但我们认为,这一改革得以完成的前提条件,是中国政府依然保持适当的资本管制,从而使得人民币汇率走势主要反映经常账户的变动。否则,短期资本的大进大出将导致人民币汇率大起大落,从而给汇率形成机制改革造成阻力。

  如果央行基本不直接干预外汇市场汇率,在市场供求关系的作用下汇率将围绕均衡汇率上下波动。在这种情况下,尽管汇率的波幅度可能较大,但由于波动的双向性,汇率投机将受到抑制,持续的升值(贬值)压力将因套汇资本流入的减少而减少。如果央行不希望看到汇率升值(贬值)过快而维持对汇率的干预,在没有资本管制的情况下,投机资本就会不断流入(流出),从事无风险套汇。套汇资本的流入(流出)必然加大或大大加大升值(贬值)压力。通过干预实现小幅升值的政策或许可以减缓对出口(进口)企业的经营压力,但却会造成国民福利的巨大损失,造成资源配置的极大扭曲。如果央行认为,在目前政治、经济条件下,让人民币逐步升值是唯一的选择,央行就应该尽可能维持资本管制,抑制热钱流入,以减少升值压力和国民福利损失。可以说,在持续干预外汇市场的同时实行资本项目自由化,是所有可能的政策组合中最不合理的一种组合。

  7.“以开放促改革”的经验有成功的经验,也有不成功的经验,国内国外皆如此。我们尤其不赞成以加快资本账户开放来促进国内结构性改革的做法。压力面前,未必一定做出正确选择,以放松短期资本流动倒逼国内改革是巨大的冒险。其一,与商品贸易的开放不同,资本账户开放对一国宏观经济与金融市场的冲击可能是巨大的、存在较大的不确定性,而且一旦开放后很难逆转;其二,如果未来几年内,资本账户过快开放导致国内爆发系统性危机,那么危机之后,对中国经济可持续增长而言不可或缺的结构性改革,可能被再度推迟。

  8.从短期与中期来看,加快资本账户开放与推进人民币国际化相辅相成,如同一枚硬币的两面。然而,在人民币利率与汇率形成机制尚未充分市场化的前提下推进人民币国际化,会导致人民币离岸市场与在岸市场之间的套利与套汇行为大行其道。目前大部分跨境贸易人民币结算发生在内地与香港之间,而非大中华区与全球其他地区之间,这不是中国政府推进跨境贸易人民币结算的初衷。从国际金融的历史来看,货币国际化是市场选择的结果,而非政府人为推动的结果。只要中国经济在未来20年能够保持持续较快增长、中国金融市场能够发展壮大并避免系统性金融危机的爆发,人民币必将成长为重要的国际货币。而日元国际化的教训表明,如果政府过快开放资本账户导致系统性金融危机的爆发,那么货币国际化的步伐不仅可能显著放慢,而且可能归于失败。

  9.当前并非中国加快资本账户开放的时间窗口或“战略机遇期”。目前发达国家央行正在集体实施量化宽松政策、全球流动性过剩加剧、新兴市场经济体正在面临大规模短期资本流入,一旦中国加快资本账户开放,那么中国很可能首先面临大规模短期资本流入,而随着美国逐渐削减量化宽松政策并步入新的加息周期,中国很可能接着面临大规模短期资本流出。短期资本的大进大出会严重损害中国的宏观经济与金融市场稳定。从国际层面来看,巴西、韩国等过去已经充分开放资本账户的国家,在意识到不受约束的短期资本频繁流动的坏处后,开始考虑重新引入新的资本流动管理措施。而过去几十年一直以推进资本账户自由化为己任的IMF,最近两年也改变了对资本管制的态度,认为资本管制应该与宏观经济政策、宏观审慎监管一起成为新兴市场国家管理资本流动的工具。

  10.中国的资本管制体系的确存在一些漏洞,且管制效力近年来有所下降,但中国的资本账户管制依然大致有效。尽管中国政府尚未全面开放资本账户,但近年来中国面临的国际资本流动规模明显放大,波动性也明显增强,这被一些政策制定者与研究者解读为资本账户管制已经无效,因此不如尽快开放。然而,近年来大多数研究中国资本账户管制的实证文献均发现,尽管中国资本账户存在一些漏洞,但大体上依然是有效的。在内地人民币市场与离岸人民币市场上存在显著的息差与汇差,就是中国的资本账户管制依然有效的明证。此外,内地与离岸市场的抵补利率平价存在显著偏差,意味着跨境套利者依然面临着较大的交易成本,这也说明了资本账户管制的效力。如果中国政府明文规定一些跨境资本转移行为属于非法行为,并承诺进行严厉惩罚,这应当能够起到一定的阻吓作用。从这一意义上而言,我们高度赞赏近期外管局出台的抑制短期资本流动的规定。我们相信,只要中国政府真正想抑制短期资本流动,在现有体制下,中国政府就能找到办法加强资本账户管制。一个贴切的比喻是,目前国内外流动性水位均处于高位,而资本账户管制就是一道防护中国金融安全的大坝。目前这个大坝已经出现了一些管涌。我们究竟是应该修补漏洞加固大坝呢,还是干脆炸掉大坝?结论是不言自明的。

  11.将2015年作为资本账户基本开放的时点具有较大风险。从国内来看,随着潜在增长率的放缓,未来几年中国企业部门将面临去杠杆化冲击,地方政府债务风险也可能加剧,中国商业银行不良贷款率可能显著上升,国内金融市场脆弱性不断累积,这将导致中国居民与企业对中国经济信心下降,将资金撤离中国的动机增强。从国外来看,再经过两年左右调整,美国经济有望在2015年前后强劲复苏,而美联储也可能从2014年年底或2015年年初开始加息。外部吸引力的增强可能导致中国资金加快外流。在上述国内外因素的冲击下,中国可能面临巨大的资本外流。考虑到中国外汇储备/M2比例并不算高,大量的资本外流将导致中国外汇储备规模迅速下降,加剧人民币贬值预期。而在人民币贬值预期下,可能发生更大规模的资本外流。巨大的资本外流可能导致中国爆发与1997年至1998年东南亚金融危机相似的危机。因此,中国未来几年面临的真正威胁并不是大规模资本流入,而是大规模资本外流。

  12.中国政府仍应审慎、渐进、可控、有序地开放资本账户,以维护中国宏观经济与金融市场稳定。中国政府应该坚定不移地克服既得利益集团阻力,推进国内结构性改革,而不能因为结构性改革难度很大就回避这些改革。中国政府需要改善国民收入在居民、政府与企业三部门之间的分配,以及居民部门内部的收入分配;中国政府需要尽快打破若干服务业部门内国有企业的垄断,对民间资本真正开放这些部门;中国政府需要加快推进包括利率与汇率在内的要素价格市场化改革。当人民币汇率与利率市场化改革基本结束、中国金融市场发展到一定水平(对国内资本已经充分开放)、中国经济已经大致完成增长方式由投资与出口驱动向消费与投资平行驱动的转型后,无论是资本账户的全面开放,还是人民币国际化,都将成为水到渠成的事情。基于以上分析,我们建议,中国政府与其给出资本账户开放的时间表,不如给出推动国内结构性改革的时间表。对于资本账户开放而言,中国政府最好不要给出特别具体的时间表,而是阐明资本账户开放的大致方向,根据国内外形势变动以及国内结构性改革节奏,在风险可控的前提下灵活地把握资本账户开放的节奏,而不受事先承诺的资本账户开放时点的掣肘。

(作者:余永定 张明 张斌)


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