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潘功胜:深化农村金融改革 扩大农村金融服务供给
[ 2013-05-25 ] 共有0条点评

中国农村金融改革回顾

  我曾在农村金融方面做过一些工作,所以有一些感性的认识。从纵向角度看,农村金融差距的确发生了很大的变化。以农行为例,2008年我到农行任职时,农行对农村金融服务的积极性不高。经过几年的发展,大家在思想认识方面有了很大的变化,也探索出不少新方法。

  上世纪末至本世纪初,农村金融跌到谷底,农村金融机构出现很多问题,包袱很重,不良贷款资本充足率为负,不良贷款比例高达50%,一些大的金融机构从农村地区撤出。可以说,当时很多农村金融机构在农村的融资功能基本上是丧失的。

  在农村金融机构改革方面,从2003年开始,国家启动了农村信用社改革,如今十年过去,农村信用社的支农能力大幅度增强,资本充足率水平、风险管理能力等方面也有所提高。目前,全国2400个农村信用社以及农村商业银行等金融机构的不良贷款比例、资产质量都发生了很大变化。另外,作为中国农村金融的主力军,中国农业银行经过改制上市,以及在内部设立三农事业部等各项改革,其自身的支农能力也大大增强。同时,近年来新型农村微型金融机构发展迅速,比如全国有村镇银行800多家,小贷公司6500家,融资性担保公司8000多家。新型农村微型金融机构的迅猛发展,使农村金融的服务组织体系更加多样化。

  在农村金融产品的创新方面,目前农村融资渠道进一步拓宽,逐渐呈现多元化趋势,目前农村企业到银行间市场发债达4000多亿。近年来,无论财政政策还是金融政策,对农村金融机构政策的支持也有很大改变。

  在农村金融基础设施建设和农村支付体系建设方面,中央银行和商业机构也做了很大努力。截至去年底,涉农贷款大约18万亿人民币,过去五年年均增长24%,比全国贷款年均增长率高出大约5个百分点。这些数字表明,过去十年,农村金融产品的创新以及农村金融机构对农村金融的支持强度发生了很大变化。但农村金融的供给和需求之间还存在巨大差异。

  农村金融在我国金融体系中仍然是比较薄弱的环节。这其中有金融的问题,也有超越金融的问题。首先,农业是一个弱势产业,对商业银行的传统融资方式而言,农民很难提供合格的抵押担保品,即便有抵押担保品,计量和确认抵押品的成本也非常高。而且一旦发生违约后,这些抵押品也难以处置。在农村尤其在中西部农村地区,金融资源贫乏,因而金融机构从事金融提供服务的积极性不高。

  另外,地方政府和大型企业对于金融资源的争夺,对于微型企业和农村金融产生很强的挤压效应。在中国目前的资源配置体系下,金融资源的配置不仅仅是银行做主,各级政府对于银行的金融资源配置产生很大的影响。比如每年确定信贷计划时,总行分给各个省行时,省级政府关心的一些大项目,最容易优先获得信贷资源。再往下到地市级同样如此。以此类推,等到县级地区时,信贷资源已被瓜分殆尽。事实上,各地政府的安排干预了金融资源向农村及小微企业的配置。

中国农村金融的未来发展建议

  关于中国农村金融的发展,我想谈谈以下几个方面。

  第一,发展微型金融组织。虽然近年来农村城镇银行、小贷公司、融资性担保公司等微型金融机构发展迅速,但中国金融机构还存在对内开放资本的问题,即如何吸引民间资本参与中国微型金融的发展。农村微型金融服务在信息、成本以及效益方面,毫无疑问有很大优势,但现在大家比较担心的问题是小微金融机构的风险。在中国历史上,农村金融机构曾产生很大风险,所以直到现在大家还心有余悸,并且现在很多微型金融机构的确存在一些问题。比如一些小微金融机构抱持金融暴富的心态,意图通过小微金融机构从中赚大钱,导致了很多违规经营行为的发生,扰乱了金融秩序,这一现象在微小金融机构中比较普遍。因此,发展微型金融机构还需要完善相关配套机制,比如存款保险制度,可对微型金融机构会产生征信的作用,否则一旦实行利率市场化,小微金融机构吸收存款的能力较弱。另外,要建立市场化退出机制,即对于一些发展不良的农村金融机构,如何在市场上有序的退出,这一点还需进一步考虑。同时,还必须限制小微金融机构的经营范围,不允许一旦做大做强就从农村转移到城市。

  第二,创新金融产品和服务。我重点讲讲关于农户金融的问题。农户金融对金融产品和服务的需求强度不同,如果将其分成几大类,第一,基本金融服务,包括存款、取款、结算。第二,小额信贷。第三,投资理财。在中国,这三类金融服务的受益人群,在农村地区的需求范围和强度是递减的。首先,基本金融服务是所有的农民都需要的。第二,小额信贷不是所有农民都需要。第三,投资理财,可能东部地区的富裕农民有这方面的需求。总体而言,近年来,金融监管部门和相关金融机构在基本金融服务方面做了很多的工作,也取得了一些成绩。

  第三,完善农村金融发展的政策体系和生态环境。近年来,人民银行、银监会以及财政部,在农村金融方面出台了不少政策,这些政策需要进行评估,其中有些政策需要形成长期化的制度化的政策安排,以稳定市场预期。在完善农村金融生态系统建设方面,要积极推动农业保险体系,这其中包括农业灾害的风险转移分摊机制和农村的担保体系。目前全国的融资性担保公司8000多家,但是它们绝大部分都是商业性融资担保公司。在中国县域地区,商业性融资担保公司也出现很多问题,因此,我们需要成立一些拥有政府背景的融资性担保公司,不以盈利为目的,从而对农民融资起到征信的作用。

  第四,关于农村金融监管体系。十几年前,中国农村金融机构很少,农村金融业不活跃,而在银监会和人民银行拆分之后,银监会有监管的权力,但是在县域地区没有相关人员执行监管职责,最近一两年,每个县里只有一两名人员,还是没有足够的监管力量。现在各个金融机构在农村地区数量很多,农村的民间融资也非常活跃,农村金融的监管体制问题日益凸显其重要性。

  第五,建立农村金融发展基金。农村金融服务的供给,如果完全基于市场机制,难以形成有效覆盖和普惠制的金融服务体系,因而需要代表公共利益和拥有公共资源的政府介入,政府的介入有两种方式,一种是直接提供金融服务,比如农业发展银行作为政策性银行,直接提供金融服务。第二种是委托商业银行提供金融服务,政府给予必要的政策支持。比如在货币政策方面,为农村地区的微型金融机构所提供的较低的存款准备金率。还有,在农村金融流动性不足时,政府可以提供涉农贷款。在税收政策方面,政府对农村地区金融机构也有一些优惠政策。

  除此以外,我曾经提出过政府可以发动所有银行业金融机构共同出资建立一个普遍的服务基金。这一设想的理论支撑是什么?首先,享受基本金融服务是每个公民的基本权利,这与平等权、政治权、财产权、劳动权、受教育权一样,公民享有存款、贷款、购买保险和证券投资等金融服务的基本权利。第二,金融资源是一种公共资源,与煤炭资源等矿产资源一样。有的金融机构只在城市而不愿意到农村开展业务,而且只针对城市中的富裕客户,而忽视贫穷客户。基于商业原则来说,这种这是可行的。但对于公共资源的开发,只愿意在城市开展业务的金融机构,政府要收取资源税,愿意到农村地区提供金融服务的机构。政府则应给予补贴。农村金融发展基金交存的主体可以是所有银行业金融机构,特别是在中国中西部的农村地区提供金融服务的金融机构,基金的交存可以其营业收入作为基数来计算,按照不同银行在县域地区、农村地区提供服务的比例,来确定其差异化的交存比。当然,基金也可以采取市场化的运作方式。

注:

[1]本文为作者5月25日在中国农村金融论坛成立仪式暨专题研讨会的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。


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