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中国农村金融改革的问题与对策
中国金融四十人论坛学术顾问 谢平 [ 2013-05-25 ] 共有0条点评

过去十年的农村金融改革

  从前农村金融改革一直秉承传统的改革思路。第一,对成本、风险较高的特殊领域、特殊业务和机构等予以财政补贴、税收优惠或激励性金融政策。第二,在方案设计上遵循规模经济、风险覆盖和大数原则,可参见农业银行。第三,将农业银行、农信社、农业发展银行等正规金融机构作为农村金融的主力军。第四,2005年以后试点和发展了乡镇银行、小额贷款公司,也叫做另类金融机构。

  改革主要针对以下几类金融机构:第一,农业银行。实行整体股改上市,建立“三农”县域事业部,本质是内部交叉补贴模式,财政部和汇金成本巨大;第二,农信社。央行再贷款“花钱买机制”,绝大部分县(市)农信社改制为统一法人,大多数省份成立省联社,一部分农信社变成农村商业银行;第三,农业发展银行。扩大业务范围(进入商业性领域)、负债渠道;第四,邮政储蓄银行。开展微小企业贷款业务,扭转农村资金“抽水机”局面。第五,小额贷款公司、村镇银行及其它机构,试点后在全国铺开。其中,农业银行、信用社、农业发展银行是重点。

  过去十年,国家在农村金融改革上花了2万亿以上,农行改革、信用社改革、农村基金会的关闭、农村供销社的不良债务的偿还等等,整体成本很大。但是农村金融改革的道路仍然困难重重。导致这种情况的原因有如下几方面:第一,农业银行在大行体制下委托代理链条过长,服务三农的成本高昂,不可能全局性地解决农村金融问题;第二,在信用社改革中,省联社行政化,产权改革不彻底,法人治理失效,内部人控制明显,创新动力不足,涉农信贷服务仍然薄弱;第三,农业发展银行方面,公司治理没有改善,政策性和商业业务混合,道德风险问题没有根本解决,有风险隐患;第四,邮储银行也面临公司治理不完善,未建立与股份制匹配的激励约束机制,内控薄弱,人员素质有待提高等问题;第五,在小额贷款公司和村镇银行等方面,准入上有严格限制(特别对民营资本),杠杆率控制,资金来源单一,金融服务能力有限。

  总的来说,过去十年的农村金融改革取得了一定的成绩。农村的基本金融服务初步解决,金融基础设施改善,农村信贷投入有所增加,农村金融机构的资本充足率和稳健性有所增强。但也面临着不容忽视的问题,表现在:农村金融机构的公司治理问题仍未解决;中央优惠政策和支持资金的运用效率不高;缺乏有效监管体制;以高成本实现基本金融服务的广覆盖,没有形成有效竞争的农村金融市场,不能适应农村经济转型,商业上不可持续。比较权威的数据可以参考中央银行两年一发的农村金融服务报告,但是也有很多问题没有解决,存在很多不同的指标,比如贷款获得率、满足率等等。

未来农村金融的改革蓝图

  (一)改革新思维

  通过研究和归纳很多世界银行、亚洲开发银行、非洲模式的材料,再结合中国的实际情况,现本文对农村金融问题提出如下几个新思维:

  管好存量,放开增量。第一,完善现有农村金融组织的治理结构。第二,放开产权,产权、机构和产品多元化(以私有产权为主)。产权匹配就是私有金融服务对私有农户有产权匹配的关系,从现在的情况来看,产权匹配是农村金融必要而非充分条件。第三,重视非正规金融的开放。第四,放开市场准入,加强业务、风险监管。另外,要注意规模匹配问题。所谓规模匹配,就是小金融机构服务小额贷款,服务小农户。银监会在2005年以后批准900家乡镇银行,增设小额贷款公司,这一发展趋势体现了规模匹配的问题。

  完善机制设计。第一,适应地区差异、普惠性、财务可持续之间要平衡。第二,游戏规则全国定,地方做好监管,注重激励相容。第三,属地化,小机构,利率放开,利用社区知识,形成局部优势。原来的全国性机构(比如农业银行)搞事业部模式,进行内部交叉补贴,但农业银行上市之后,这种做法在理论上便不符合商业原则了,所以必须换一个思路,同意小机构局部垄断收益,允许它们在地方靠自己,允许各个地方的利率不一样。第四,在农村经济转型的背景下,不能否定合作制的价值。第五,发挥现代信息科技的作用(以互联网、大数据为基础)。现在世界上有两个国家是这样的,肯尼亚和赞比亚,它们的金融牌照都给了中国移动和电信运营商,所有的贷款、还款都通过手机进行,而中国移动可以从中获取用户通话的录音记录,拥有用户违约概率的大数据基础。所以,我们不妨换一换思路,也许现代科技可以做到现在的金融机构做不到的事情。第六,稳定匹配理论可以应用于农村金融。第七,商业化确实不能覆盖农村基本金融服务,对于特别贫困的地区,比如西藏,可以考虑完全由国家提供公共品,起到给当地百姓提供最低金融服务的社会职能,否则根本无法建立金融机构,即便建起来也是亏损的。

  (二)改革方式创新

  改革方式的创新可以从三方面入手:第一,由第三方、而非利益相关方主导改革。第二,按照金融分层的原则允许不同形式的金融组织平等竞争,通过市场机制选择优胜者,而不是由政府来决定哪种农村金融形式更适合当地需要。第三,自上而下改革和自下而上改革要结合起来。

  (三)完善治理结构

  完善治理结构,重点是引进民间资本。农业银行允许私人资本进入县域机构,允许在不同地方成立不同股权结构的分支机构,当时叫做麦当劳模式,现在桑坦德、渣打银行都采用了这种做法,进行属地化,职工变成股东,充分调动积极性。农信社也是如此,引入民间资本,允许一部分股东逐步达到相对控股地位,将责权利统一于股东,由股东选择符合任职资格的经营者;对主要股东或控股企业加强监管、防止“大股东掏空”。农发行现在政策性业务和商业性业务都在做,但政策性银行在本质上是不能跟商业性银行竞争的。所以,我的思路是退出商业性业务,对政策性业务先核定成本,再进行该项业务或服务的招投标。邮政储蓄银行要引入多元化股权,利用网点优势,单分小贷业务。

  (四)建立有效激励机制

  在承认机构利润目标前提下,直接对涉农业务进行招标、补贴。同时,财政补贴、税收优惠要对业务,而非对机构。无论哪家机构,无论什么属性的机构,只要实现了政策目标,达到了标准,就应该享受相同的支持政策。

  (五)重视非正规金融的开放。

  第一,将非正规金融纳入整个农村金融体系中,而且要有区域差别。所谓非正规金融,是指不为银监会、证监会、保监会批准的,或不在这些机构监管范围内的金融机构,农村金融要承认非正规金融有很强的生命力,而且有解决问题的能力,比较典型的有阿里金融、民间借贷等。第二,将非正规金融正规化不是明智选择,应促进正规金融和非正规金融发挥各自的比较优势,在信贷市场上形成合力。比如,宜信、阿里金融等。第三,适当放宽准入许可,放松对民营资本进入银行业的限制。

  (六)推动存款保险制度

  第一,对存款类的小微金融机构,存款保险有很强的增信作用,否则小微金融机构在竞争农村存款时,很难与大型金融机构抗衡。第二,可以将省联社改制成省存款保险基金,给信用社和小机构提供保险。第三,建立农村金融机构市场退出的法律安排。

  (七)改善农村金融监管

  第一,建立分层、竞争、有序的农村金融监管体制,可以考虑像美国那样,把监管权下放到地方,但立法及监管规范仍集中在中央。我也是银监会体制的设计者之一,当时我担心将来的监管可能比央行复杂,事实上,现在高度集中的银监会体制确实面临这样的问题,所以,可以考虑把监管权分层次下放。第二,监管应回归真正的监管,防止监管与管理混为一谈。第三,地方政府不能持有金融机构股权,真正搞监管,或利用人行县支行。现在的温州金融办有点像监管局,审批、监管大包大揽,喜欢控股金融机构,这是不对的。

  (八)解决抵押品缺乏问题

  解决抵押品缺乏问题,可以尝试土地承包经营权抵押。首先,对农村各类土地进行确权登记颁证,让农户拿到产权证。其次,研究赋权问题。最后,研究登记确权颁证,鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,但不鼓励工商企业长时间、大面积直接租用土地。

  (九)发挥信息科技的作用

  现代科技的发展可能使好多原本解决不了的农村金融问题得到了解决。截至2012年11月底,我国移动电话用户数达到11.04亿户,其中3G用户数2.2亿户。移动运营商有大量沉淀资金,以后发展到4G、5G,将会达到惊人的市场效果。第一,通过手机通讯录和通话、短信记录,移动运营商实际上掌握了用户的核心人际关系网络。手机逐步走向实名制,手机号有身份识别功能。第三,用户在手机中的储值,相当于存款账户,而且可移动,任何时间、地点都能接通。第四,如果银监会放开,移动运营商(比如中国移动)完全可以通过手机、移动网络、通信服务站、手机销售网点等提供存款、提现、贷款、汇款等基本银行服务(肯尼亚、赞比亚就如此)。第五,通过人际关系网络实施“社会惩罚”(比如暂停通信服务),移动运营商能有效控制借款人违约及道德风险行为。第六,随着移动互联网发展以及智能手机普及,大量消费行为在手机上发生,相关信息有助于评估借款人的信用。如果将来智能手机的价格降到农民可以负担得起的地步,农村金融还会有进一步的变化,因为IT技术的发展对农村金融交易成本的下降会具有根本性作用。

  (十)当前银行业结构的反思

  首先,中国银行业是由计划经济体制下“大一统”金融体制转变而来,从中央银行、财政部分离出了几个全国性大银行,实施统一的中央金融监管。其次,美国是先办区域性小银行,不允许跨州吸收存款和放贷,很晚才放开跨区域经营。美国现在仍有很多区域性小银行,相应地,美国地方政府有很大监管权力。再次,美国银行业结构的合理性在于:金融机构属地化,当地金融资源主要用于当地(核心是《社区再投资法案》),能兼顾社会责任和社区发展平衡;地区之间发展不平衡,利率差异大,不允许跨区经营,不形成全国市场,资金就不会集中到某一地区或重点行业。

注:

[1]本文为作者5月25日在中国农村金融论坛成立仪式暨专题研讨会的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,未经作者审核。


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