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深化地方金融管理体制改革
中国金融四十人论坛成员 张健华 [ 2013-08-19 ] 共有0条点评

  综述:金融是经济的核心,对经济发展有着巨大的推动作用,地方政府一直对地方金融业发展给予高度重视。随着我国金融业的发展和垂直金融管理体制的演进,地方政府对金融业的干预受到了诸多制约,影响力明显下降。但地方政府在推动地方金融发展、增强地方金融服务供给和保障金融服务支持地方经济发展方面的意识并没有减弱,通过某种合理的方式加强地方金融管理的需求越来越迫切。于是,在“一行三会”的中央垂直管理体系外,地方金融管理的逐步发展成型并强化,其在促进地方经济发展、推动金融改革创新和维护区域金融稳定中日渐发挥着重要作用。但是,由于在地方金融管理在权限、职能定位等方面还没有严格界定,使得地方金融管理在实际运作中还存在种种问题,作用尚未得到有效发挥。

  如何深化地方金融管理体制改革,更好地发挥地方金融管理的作用已经成为一个重要课题。我们应该站在金融业改革发展的高度,参照金融监管和类金融业管理的国际经验,结合我国的经济金融发展现状和行政管理实际,综合考虑地方金融管理体制的完善问题。为此,我们建议坚持中央金融管理部门对金融业管理的主导地位。在此原则下,从顶层设计和自身体制两方面着手,完善地方金融管理体制,使地方金融管理达到合理谋划金融布局以促进地方金融发展,充分调动政府资源以更好防范处置金融风险,夯实地方金融基础以实现经济与金融良性互动,优化信用法律环境以营造良好金融生态环境等目标。

一、当前我国金融业态及管理框架

  上个世纪九十年代以来,我国的金融业改革创新突飞猛进,金融机构和金融市场迅猛发展,其他金融业态也不断得到壮大延伸。映射到金融业管理格局上,从最初的由央行监管整个金融业到目前“一行三会”对金融业的分业监管;而随着从事金融业务的其他机构的发展,地方金融管理的职能也得到了体现,尤其是金融办的设立和逐渐成型,标志着部分地方金融管理初具雏形。

  从机构看,由国务院金融管理部门(也称为中央金融管理部门)—即“一行三会”对银行业机构、证券期货公司、基金公司、保险公司等正规金融机构进行监管。而对于包括小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、融资租赁公司、商业保理机构、农村信用合作组织、股权投资企业、私募证券投资基金等在内的从事金融业务的其他机构,一般采取中央部门指导、地方具体管理的方式。这类机构的管理一般通过部门规章加以明确,大部分由中央相关部委或部际联席会议进行“条条”管理,但管理的落脚点还是以地方为主。

  从市场看,由“一行三会”对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。由地方政府负责管理的主要是作为多层次资本市场有机组成部分的区域性股权交易市场以及其他各类地方性交易场所。此外,非法集资也由地方政府牵头处置,但对于一般民间借贷尚没有规范性的文件,在中央和地方尚未有明确的管理部门。

  可以说,当前“一行三会”依据金融法律法规而形成的中央垂直管理的金融监管体系覆盖了正规金融机构和金融市场,比较充分地履行了正规金融业的监管职责。但在管理从事金融业务的其他机构方面尚未形成清晰的体系,承担主要管理任务的地方金融管理部门存在职责不明、效果欠佳等问题,导致融资性担保公司、股权投资企业等机构的风险事件频发且有向正规金融体系传染的趋势。

图1  我国广义金融业管理体系示意图

 


 二、我国地方金融管理体系的形成

  当前的地方金融管理主要沿着两条主线发展,一条是金融办作为地方金融管理的实体部门的设立和发展。2002年9月,上海市金融服务办公室成立,上海成为全国最早设立金融办的省级政府。此后,全国各地各级政府纷纷成立类似机构。成立之初,金融办仅被定位为议事协调机构,在地方金融管理中相对比较弱势,某些地方的金融办一度被并入了办公厅、财政厅或发改委等部门。2008年,各级地方政府以第五轮地方政府机构改革为契机,将金融办从地方政府部门中独立出来,金融办在地方金融管理中日渐强势。截至2012年末,全国已有31个省级政府、240个地级以上城市成立了隶属于政府的金融协调机构,一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的机构。另一条是随着从事金融业务的其他机构发展,管理职能落实给地方政府。2004年以后,各类从事金融业务的其他机构的管理办法集中出台,从事金融业务的其他机构进入了快速、规范发展期,这类机构大部分的管理职能都落实给了金融办或地方政府相关部门,地方金融管理职能进一步强化。

  当前,地方金融管理体制基本形成了以省级政府为领导,省级金融办为主,省级商务部门、经信部门、发改委等地方政府相关部门为辅,各级金融办,商务、经信、发改部门参与的组织架构。在这一架构支撑下,地方政府通过协调中央金融管理部门及各金融机构,间接影响其决策;通过对地方性金融机构高管的任命,间接体现地方政府意志;通过各类行政资源倾斜,间接影响金融机构经营;通过地方政府融资平台等方式,间接参与金融市场交易。

三、地方金融管理的积极作用

  (一)制定实施地方金融业发展规划,把握地方金融业发展方向。各级地方政府一般都会将地方金融业改革发展工作列入政府工作重点,明确地方金融工作重点和目标,并出台相应政策措施。金融办成立后,地方政府进一步加大了金融业改革发展规划的力度,部分地方金融办定期或不定期制定地方金融业发展规划,出台符合地方特色的指导意见,积极推进地方金融产业发展和对经济的支持。为配合发展规划、指导意见的顺利实施,地方政府也会其在职责范围内,调动行政资源、出台各类政策措施,支持、推动地方金融业改革发展,并抓好措施的落实。

  (二)协助“一行三会”派出机构加强对金融机构的管理、引导和协调,实现对中央金融管理的有益补充。由于地区差异的存在,地方在贯彻落实国家金融方针政策的过程中,会呈现出截然不同的适应性,需要本土化。良好的地方金融管理体制可以起到“催化剂”的作用,大大缩短政策本土化过程,有效提升政策在地方的贯彻执行效力,部分省市已经建立了包含“一行三局”和地方金融管理部门的金融稳定协调机制,加强各方的信息沟通、合作和协调。具体到金融机构管理方面,在小型金融机构活跃、中央金融管理部门管理薄弱的县级甚至乡镇,地方政府可以通过各种手段配合中央金融管理部门管理、引导和协调金融机构。

  (三)加强对从事金融业务的其他机构和区域性交易市场的管理,填补金融管理体制空白。从事金融业务的其他机构数目众多、质量参差不齐,不可避免地要与金融机构产生联系,需要有专门的部门进行指导和管理。一方面通过制定管理办法以及现场检查、非现场监测等手段,确保此类机构、交易场所稳健经营,减少违法违规行为产生的风险暴露以及向金融体系的传染;另一方面,通过建立监测统计体系,动态掌握各类机构和交易市场的经营状况,为中央金融管理部门、地方政府的决策提供数据支撑。这部分是地方金融管理的实质内容,随着此类机构和交易市场创新步伐的加快,内涵和外延有日益扩大的趋势。

  (四)牵头对各类金融风险进行处置,强化落实地方政府维护金融稳定的责任。地方政府在风险处置中的最重要功能体现在可以动用各类地方政府资源,在非法集资、可能向金融体系蔓延的其他风险化解方面的发挥积极作用。对于正规金融机构的风险处置,地方政府不需要承担主要的资金救助责任,主要是配合中央金融管理部门做好处置过程中维护社会稳定方面的工作;对于从事金融业务的其他机构的风险处置,视风险事件的影响程度,地方政府可能既要承担资金救助责任也要承担其他维稳责任;对于非法集资,地方政府在处置过程中为防止风险的扩散和对社会的影响也可能通过适当的方式承担一些资金救助责任。

四、地方金融管理需要完善的方面

  (一)中央与地方政府金融管理边界不清,出现管理交叉或管理盲区。一是管理职责与中央金融管理部门有交叉、有冲突,在一定程度上影响国家宏观调控政策的顺利实施。例如,对于农村合作金融机构,《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》规定“银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能”,但又明确“信用社的管理交由地方政府负责”,导致各级政府都在不同程度上对其经营管理进行干预。二是部分领域存在管理盲区,极易引发金融风险。例如对农村资金互助会等信用合作组织从事金融业务,中央金融管理部门没有审批、地方政府又未将其纳入地方金融管理范畴,基本处于无人监管的真空状态(2012年下半年,江苏等地陆续爆发农民资金互助组织涉嫌非法吸收公众存款案件)。再如,私募股权投资企业发行的私募股权投资基金类理财产品,发行主体属于地方金融管理范畴,但发行渠道很多又通过银行渠道,但各方对此都没有相应的监管,出现兑付危机时风险会向银行体系传导。

  (二)地方金融管理自身尚不成熟,管理理念和管理方式相对较为落后。从组织架构看,地方金融管理体系还未形成统一的框架,管理职能散落于各个部门,在部分机构管理上甚至出现机构审批和日常管理属于不同部门的情况,无法形成合力。从人员配置看,管理人员相对较少,省级金融办一般只有几十名,其他管理部门专职承担机构管理工作的人只有个位数,且绝大多数工作人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验。从管理实践看,地方金融管理普遍存在“重事前审批,轻日常监管”的倾向,行政管理意识浓重,市场化管理、动态管理和持续管理理念缺失,注重前置审批环节,对审批后经营环节的监管力度明显不足。

  (三)地方金融管理具有地域局限性,对地方金融运行存在一定的隐性干预。地方政府金融发展的目标函数往往与中央金融管理部门不同,出发点和落脚点都是支持地方经济发展,对可能出现金融风险考虑较少。为了实现自身的目标函数,地方政府必然要对当地金融业进行干预。首先,地方政府通过出台奖励办法,对金融机构业务量、支持地方经济发展等情况进行考核、奖励;其次,地方党委可以通过组织关系任免来影响地方法人金融机构的公司治理,继而对地方金融机构的日常经营施加影响;第三,地方政府往往通过其行政权力和政治影响,利用,财政性存款、重大项目金融服务、税收优惠等资源,进行“诱导性”干预。

  (四)地方金融管理上至中央下至地方的组织架构缺失,使其履职陷入“上无明确指导,下缺强力支撑”的两难境地。商务部门、经信部门、发改委在中央层面有对口部门,但中央部委对省级对应机构的约束和指导作用不如垂直管理的“一行三会”那么强;而承担地方金融管理主要任务的金融办在中央层面却没有相应的对口部门,使得金融办在实施地方金融管理过程中缺乏大局视野,容易出现与整个金融形势相悖的思维方向。从一省(市、自治区)内部来看,各地市县的金融办隶属于地方政府部门,受所在地政府的影响很大,省级金融办对其的指导、约束反而比较弱,一些政策措施可能没法很好地贯彻落实。

五、从国际经验看地方金融管理的发展方向

  从各国实践来看,世界各国对正规金融业进行了严格的监管。对于从事金融活动的其他机构或活动,管理相对宽松,力度也不及正规金融机构。但还是在考虑交易成本和监管成本的前提下,采取法律规范、分类监管、建立登记等手段进行管理和规范通过梳理美国、英国等经济发达国家以及东亚国家(或地区)对从事金融活动的其他机构或活动的管理情况,基本有以下几个特点:一是按照机构或活动特点、发展阶段、趋势和规律,根据管理成本实施分类管理。对于交易规模较小,参与者相对较少,交易方式较为传统的从事金融活动的其他机构或类金融活动,政府为其提供一个合法运作平台,将其纳入法制管理体系,例如对典当行、担保机构均采取类似思路规范。而在对这些机构的管理中,地方政府也承担了比较重要的责任,如美国、日本地方政府对典当行业的管理。对以生产性投资和逐利为目的,资金规模较大、组织化程度较高、交易方式较为规范的从事金融业务的其他机构,要求通过正规渠道进行登记和注册,按照正规金融的要求进行管理和规范。如次贷危机后,美国、欧盟对私募股权基金、对冲基金的监管均采用类似思路。二是将类金融活动合法化、规范化,使隐蔽性的交易活动公开化、合理化。如为约束、规范民间借贷行为,香港出台《放债人条例》、台湾依靠《民法》、日本根据《利息限制法》、《出资法》进行调整。出台法律后,监管当局依法进行监管,督导非正规金融在法律许可范围内依据金融市场规则参与活动,同时对违法金融组织或活动进行打击和取缔。三是建立类金融活动登记制度。设立类金融活动登记机关,并以正式规则予以确立,既有利于保护交易双方的权益,也有利于对监管部门对金融市场的监测,降低非正规金融的交易成本和监管成本。各国一般按照金额、地域范围、或参与人数设立边界规模,低于边界规模实行自由登记,超过边界实行强制登记,并由相关部门承担管理职能。四是采取稳步推进的做法。暂时无法进行立法约束的,先采取自律管理,各部门根据业务特点分头管理,在其组织具有一定的商业性与组织性之后,再对其进行管理和规范。如美国就是在经济金融发展到一定程度后,通过建立储蓄和贷款协会、社区商业银行和信用社高度发达的社区金融逐渐消除原来非正规金融的生存空间,同时逐步将高成本借贷机构纳入政府管理范畴。

  具体到我国,随着社会经济的发展,各类交叉性的金融业务、类金融业务层出不穷,金融创新活动将体现为自上而下的顶层设计和自下而上的自发式创新并存的态势,尤其是地方的、基层的创新活动可能会更为活跃。因此,需要站在金融业改革发展的高度来考虑地方金融管理体制的完善问题。首先,我国的金融体系还较为脆弱,容易受各类风险的冲击。对于从事金融业务的其他机构,需要有专门的、专业的部门把它们管起来。其次,要结合我国的经济金融发展和行政管理实际,设计合理的管理方式。既要考虑管理的成本,也要考虑把管理的效果。当前由地方金融管理部门管理从事金融业务的其他机构是一个较好的选择。最后,金融管理要把握一个度,要遵循市场化原则、适度管理,不能管的太死,要给基层金融创新留下空间。在对待金融创新,尤其是类金融活动或类金融业务方面创新的问题上,如果这种创新没有大的问题,完全可以通过一定的制度安排加以引导和规范,同时掌握必要的基础信息。待其发展到一定程度,对金融稳定、社会稳定可能会产生较大影响时,再纳入监管范畴。

六、完善地方金融管理的建议

  应该说,当前“中央金融管理部门主管,地方金融管理部门辅助”的金融管理体制基本符合当前的金融业发展现状的,地方金融管理在整个金融管理体系中也有其存在的必要性,但金融业的整个管理体系还需理顺。

  我们主张,在完善地方金融管理体制过程中,必须坚持中央金融管理部门对金融业管理的主导地位。在此原则下,从顶层设计和自身体制两方面着手,同时加强协作配合,完善地方金融管理体制。

  (一)在顶层设计上,应以“划分边界、加强指导、推进立法”为理念,不断加强中央对地方金融管理的整体规划

  1.划分管理边界,明确中央与地方管理界限。根据对机构业务受众面和影响面进行划分:所有从事存款类金融业务的机构或接受公众资金的机构应该由中央金融管理部门监管。这类机构受众面广、社会影响大,容易引发区域性、系统性风险,需要强有力、精细化的专业监管。而同时满足非存款类机构且不接受社会公众资金的机构可以划由地方金融管理部门负责管理。这类机构基本是使用自有资金或向特定人募集资金,业务相对简单,受众面比较单一,引发系统性风险的可能性不大。在金融市场方面,参与机构较多、与普通公众关系密切、对金融稳定有举足轻重影响的交易市场由中央金融管理部门监管,各类区域性的、与金融相关的交易市场可以划归地方金融管理部门管理。

  2.加强业务指导,避免地方金融盲目无序发展。在中央层面设置一个部级联席会议,由国务院指定一个牵头部门,一行“三会”和中央其他相关部门共同参加,具体指导地方金融管理工作。联席会议的职能视地方金融管理架构的设计而定:如果地方金融管理维持当前的现状,即由金融办负责协调,具体管理职能分属政府不同部门,那么联席会议的主要职能是规划金融办的发展,传达国家金融宏观调控政策和方向,研究地方金融管理中出现的新问题等。如果由金融办统一负责从事金融业务的其他机构和区域性交易市场的管理,联席会议的职能还应包括对从事金融活动的其他机构和区域性交易市场准入标准、监测体系、发展规划以及其他重大问题做出统一部署。无论哪种方式,地方金融办都应在联席会议的指导下开展工作,避免地方金融管理的无序以及各类机构、市场的盲目、过快发展。

  3.推进国家层面立法,提高地方金融管理效力。地方金融管理部门履行管理职责没有类似的法律法规,基本依靠中央部门规章或省级政府规定,效力不高。地方金融管理需要两个方面的国家立法,第一类是地方金融管理架构方面的立法,即设定地方政府金融管理责任,赋予地方金融管理部门一定的管理职责和权限,明确地方应该管什么、应该承担那些责任,明确地方金融办的职能定位。同时也要给地方政府的发挥灵活性、操作性和主动性留下空间;第二类是机构管理方面的立法。将各类从事金融业务的其他机构管理法规从部门规章上升至全国人大、国务院制定的法律法规,并授权相关部门出台管理细则,提升管理效力和可操作性。

  (二)在自身体制上,应以理顺管理架构、优化管理理念、提升管理水平为抓手,不断提高地方金融自身管理实力

  1.理顺管理架构。主要考虑是强化金融办在地方金融管理中的主体地位。有几种方式可供选择:第一种方式是在明确由省级金融办作为该省地方金融管理部门,集中散落于各个部门的管理职能,各地市金融办相应地负责当地的地方金融管理职能。这种方式将触动现有的管理格局,短期内存在一定的难度。第二种方式是由省级金融办作为地方金融管理主要的日常管理部门,而商务、经信、发改部门负责对上级对口部门的沟通。目前,温州地方金融管理改革以及天津对商业保理机构的管理采取类似的方式。但这种方式对部门间的信息沟通和配合的要求很高。第三种方式在维持现有管理格局的基础上,强化金融办对于地方金融管理的协调作用。在金融办自身体系设计上,除了在各地、市、县设立相对应的机构外,还需要金融办在履职上区别于一般的政府部门,要具有一定的独立性,上级金融办对下级金融办要有较强的约束力。

  2.优化管理理念。地方金融管理部门应该站在地方金融改革发展的角度,树立促进地方金融发展与防范金融风险并重的管理理念。对地方金融管理的工作重点从争取资金投入、支持地方经济转向风险防范与地方经济金融发展并重,注重有质量的发展。管理方式从行政干预、直接干预为主转向以市场化为导向,以协调和引导为主,不干涉资金在地区间的流动和不干涉机构的具体业务。同时,秉承适度管理理念,强化对金融创新的支持、给基层创新留下空间,鼓励开展适应地方经济发展需要的制度创新、管理创新和产品创新。

  3.提升管理水平。通过“引进来”的方式,吸引高素质金融管理人才加盟,通过去中央金融管理部门派出机构、金融机构挂职锻炼等“走出去”的方式,提升现有管理人员综合素质,切实提高管理的专业性、有效性。在具体管理方面,要专注于对职责范围内的各类机构或交易市场的管理,力求做细做深,真正改变“重事前审批、轻日常管理”的惯有管理模式,达到事前审批、日常监管与风险处置并行。

  (三)加强协作配合,在消除政策冲突和管理盲区的同时灵活掌握创新活动管理

  1. 相向而行,消除管理冲突。在划分管理边界的基础上,中央金融管理部门和地方金融管理部门要强化协作与配合、相向而行。在中央金融管理部门监管的金融机构中,根据权责对等原则,赋予地方金融管理部门在中央金融管理部门货币政策、监管政策的大框架下,以出资人的角度协助配合监管,但不能越权。另一方面,在地方金融管理部门管理的机构、业务中,不可避免地需要与正规金融机构产生业务往来,也需要中央金融管理部门从各自的角度给予协助、配合。在当前金融分业监管、类金融业地方管理的模式下,需要建立更为广泛的地方金融工作协调机制,使“一行三局一办”在信息共享、应急预案等方面保持良好的沟通与合作。

  2.灵活掌握创新活动管理。中央与地方金融管理界限的明确是基于当前的金融业态,随着金融业的发展,不可避免地将出现创新事物。如何对创新活动以及出现的创新组织,即所谓的“中间地带”进行管理,是必须面临的问题。大的原则仍然是适度监管就是对创新活动的监管,在没有违反现行法律法规、不会给金融稳定带来影响的情况下,应鼓励创新活动的发展,由地方金融办负责监测。当此类活动或组织发展到一定规模,可能对金融体系造成较大影响是,由联席会议对其进行认定,判定创新活动和创新组织的性质,决定归属于中央管理还是地方管理。


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