中国参与G20的战略选择
金中夏
中国金融四十人论坛特邀成员
[ 2013-08-24 ]

  导读:未来我国应建设性地维护和发展好G20机制,积极参与并有所作为,有选择性地加入更多国际组织并拓展更多利益共同体,讲究议题策略并重点推出有自身特色的议题,完善国内决策和组织支持体系。

G20未来方向:全球经济治理的主导性机制

  G20是在全球化深入发展的推动下,在世界政治经济格局发生“南升北降”深入调整的背景下,主要经济体根据自身实力和战略需要而形成的全球经济治理的新均衡。从作用上看,G20站在全球经济治理的制高点和最前沿的位置,是全球经济发展方向的领路人,这在金融危机期间得到充分体现,也获得广泛认可。而且,与以往发展中国家被动接受国际规则不同,G20提供了一个发达国家和发展中国家可以平等协商、求同存异的协调机制和平台,使发展中国家有机会参与到全球经济治理和国际规则制定当中。但G20目前只是一个大国共治的雏形,离真正的全球治理模式还有相当距离。

  G20成员国存在不同的语言文化圈,对政治经济关系产生重要影响。既存在英语、拉丁语等印欧语系,也存在阿拉伯语和汉语语系;既有广义的基督教国家,也存在儒释道和伊斯兰国家。不同文化圈之间及其内部存在不同程度的矛盾和相互制衡的力量,这会对成员国间政治与经贸关系产生重要影响。相同或相近的文化圈,经济上交易成本更低,如果从大局着眼,应该更有利于开展政治经济合作。如果我国在政治文化上更加开放和包容,则广义基督教中的不同派别(包括其中的拉丁语系国家、东正教国家)和阿拉伯国家都可能成为伙伴,以儒释道为基础的亚洲核心文化圈更是我国的潜在资源。

  影响G20成员国间经贸关系的因素较多,地缘政治、合作机制和资源禀赋等决定了经贸关系的亲疏。整体而言,发达国家之间及发达国家同发展中国家之间贸易互补性较高,发展中国家间互补性较低。我国与发展中国家和发达国家贸易互补关系都比较高,但与发达国家互补性更强,未来我国与发达国家建立自贸区获益可能更大。

  目前,我国与G20其他成员金融和投资密切程度较低。金融开放程度较低导致我国对外证券投资很少,与G20其他成员国金融联系性不强。在吸引FDI方面,无论是流量还是存量,我国与美国都有很大差距,国际投资头寸也远低于美、日、德、法等发达国家。整体来看,我国与其他国家贸易联系较为紧密,但金融和投资联系严重不足。美国则表现非常全面均衡,贸易、金融和直接投资与其他国家几乎都有非常密切的联系,其他主要发达国家间联系也很密切。

  G20 未来能否巩固其全球经济治理领路人的地位,需要处理好如下几个方面:首先是组成和代表性问题,G20 成员资格获取、合法性、代表性等问题有可能成为未来G20 发展的软肋。其次是决策机制问题,峰会筹备没有长远规划导致在某些重大议题上缺乏连续性和一致性。三是决议落实与效力问题,G20成果文件对各成员不具法律约束力。四是主导权之争问题,表现在几个层次上:一个是新兴经济体和发达经济体之间,还有就是发达经济体内部,也就是美欧之间,再有就是新兴经济体之间。此外,各国经济周期和复苏步伐不一致导致整体利益可能让位于国别利益,在债务危机、贸易等问题上的分歧和矛盾扩大,如何寻求共同利益、实现共赢是G20能否走下去的关键。最后是同其他国际机构的关系,联合国、IMF、WTO等国际机构的大多数中小成员未参与G20 讨论和决策,有“被决定”的抱怨。

  未来G20能否真正成为全球经济治理的主导性机制,主要取决于:国际政治经济格局是否向更加均衡的方向持续调整,G20从短期危机应对向长期经济治理转型是否成功,主要国家对G20 的定位和彼此的博弈,以及中美大国关系能否妥善处理。

我国参与G20的回顾与反思

  参与历次G20峰会,我国有效维护了自身利益,并赢得国际社会广泛赞誉。多次向国际货币基金组织增资,以实际行动推动世界经济复苏和国际金融稳定。积极推动世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构治理改革,使发展中国家的代表性和发言权大幅提高。宣布给予最不发达国家97%税目的出口产品零关税待遇等。总体上,我国收获较多,未来仍需积极参与,建设性发展和维护好G20机制。但在参与G20过程中,我国尚存在以下问题,需要高度关注。

  首先,需要更加准确地定位和把握核心利益。需要清楚认识到我国当前身份的特殊性,我国既有类似发达国家的规模特征和影响力,又有发展中国家的种种特点和局限,更适合做二者之间的协调人和桥梁。在利益上,我国与发达国家和发展中国家在不同的问题上都可能存在共同利益,在另外的问题上则存在局部利益冲突,而在现阶段我国与发展中国家的共同利益相对多一些,但与发达国家的共同利益在不断扩大。因此我国所有决策都须以国家核心利益为出发点,视具体议题选择立场定位。

  其次,缺乏国际规则制定经验,对全球治理的贡献不足。一方面,我国在贸易等硬实力和文化等软实力上的优势没有充分发挥,在思想文化、金融领域、规则制定等方面对G20的贡献很小,且参与前期准备工作不足。另一方面,与西方国家相比,我国既存在文化、理念以及体制上的冲突,也存在人才不足问题。

  其三,议题设置能力较差,基本处于规则接受者的角色。我国在此前的峰会中也提出过一些有影响力的议题,但整体而言,我国在议题设置和准备的能力不足,不善于将自身利益诉求转变为多数G20成员的共同诉求,难以提出和主导对自身有益的议题,基本处于被动接受和应对他国提出议题的状态。

  其四,国内G20协调和评估机制有待完善,不利于形成合力和会后总结提高。国内虽已初步建立G20协调机制,但有时候协调人渠道与财金渠道协调沟通不及时,有关部委未能全面深入参与相关议题,高层次的跨部门协调机制不健全,导致我国参与G20缺乏整体战略,有些议题难以协调和落实。另外,国内缺乏系统全面的评估机制,不利于会前评估我国利益目标合理性,也不利于会后评估得失和总结经验教训。

  最后,国际协调能力弱,不善于形成利益同盟和意见同盟。一方面,我国缺乏利益同盟。G20中没有一个成员同我国签署双边自贸区协议和双边投资协定,我国与其他成员的经贸关系缺乏制度保证,发出共同声音的基础较弱。另一方面,我国对G20各方利益诉求研判不足,难以形成意见同盟。2010年首尔峰会期间我国由于部门间意见相左,对“经常账户差额占GDP的比重控制在4%以内”的议题坚持反对意见,结果导致我国在峰会中独自承担过大压力,值得反思。

我国的战略选择:变被动为主动

  我国应加大投入,加快角色转换,争取从规则接受者成为规则制定者,从被动参与者成为主动塑造者,从外围协商者成为核心决策者,增强维护自身利益的软实力,引导经济全球化健康发展。

  首先要客观认识我国在G20 的定位,积极参与并有所作为。我国应充分认识到自身与发达国家和其他发展中国家在利益诉求上的异同,明确自身核心利益,摆正在G20 的位置,战略上把握大势,战术上左右逢源。首先要成为一个重要、平等、受人尊敬的伙伴,客观正视美国及其西方盟国在全球的优势地位,建设性发展和维护好G20 框架,以自身核心利益为出发点,丰富各种国际规则的制订。其次,要努力成为新兴市场和发展中国家同美欧发达国家沟通的桥梁,在适当的议题上可尝试担当经纪人的角色,充分发挥我国作为最大发展中国家的特点,同时与G20 之外的广大发展中国家进行机制化沟通,必要时发挥代言作用。

  其次,树立由内而外、内外兼修、内圣外王的理念。一是应立意高远,正视与发达国家的差距,见贤思齐,避免过多捍卫自身落后和不合理的方面,在明确改革方向的基础上,对外争取一个最好的发展环境。合理判断划分利益边界,在具体问题上要提出合理要价,体现专业精神,安排既有国际政治敏感性又精通专业知识的人员参谈和应对G20 议题。二是要进一步推动经济金融改革与开放。我国与G20其他成员金融联系明显不足,推进金融部门的市场化改革,形成良好的金融生态环境,推进汇率、利率市场化改革,有助于提升我国在G20等国际框架中的地位。三是树立理性与务实观念,处理好多边与双边关系。正视自身问题,善于学习他国先进理念与规则。同时,应避免通过多边渠道就双边矛盾予以反击,尽量控制双边矛盾向多边层面的扩散。

  其三,妥善处理好几组关系。一是内与外的关系,把国内国际两个层面结合起来,将参与G20宏观经济政策协调同落实“十二五”规划有机结合,为中国经济发展营造的良好外部环境。二是得与失的关系,核心利益要守得住,重大利益要积极维护,一般利益可以有取有予,关键是最终要实现得大于失。三是义与利的关系,要更积极主动地在G20打发展牌,突出与新兴市场国家的共同利益,要善于同其他成员特别是西方大国搞利益置换。四是近与远的关系,从战略上思考如何将中国国内发展需要与对外工作需要寓于参与G20进程中,制定中国参与G20的短、中、长期目标,分步骤、分阶段抓好落实。五是攻与守的关系,在维护G20 地位与作用、维护世界经济复苏势头等方面可继续着力推动。在一些当前处于弱势、而未来未必弱势的问题上,要继续积极呼吁改革,表明利益关切,徐图发言权和决策权。

  其四,有选择性地加入更多国际组织并拓展更多利益共同体。一是在资金、人员、议题等方面加大对已加入国际组织的参与力度,积极加入OECD等符合我国根本利益和长远发展方向的国际组织,提升参与国际经济规则制定的话语权。二是进一步做实金砖五国机制,通过签署“金砖国家贸易和投资便利化协议”等加强内部经贸合作,加快建设以金砖开发银行为依托的一轨平台,大力推动智库理事会和工商理事会成为金砖国家合作二轨和三轨机制。推进中美欧日(G4)财金部长对话机制化,低调但有效率地讨论一些议题。三是积极拓展超越G20的利益共同体,加强以东亚文化为共同背景的中日印关系,加强中国-阿拉伯、中国-拉丁语国家对话机制,加强与亚洲新兴经济体的沟通协调,关注最不发达国家的利益。

  其五,讲究议题策略,重点推出有自身特色的议题。一是主动提出对我国有利的议题。最重要的层面是在讨论世界经济重大、紧迫、趋势性问题时,主动推出对我国有利的议题。如主权债务的可持续性,多边发展机构增资,基础设施融资,全球贸易体系的权威性和有效性,资本在全球范围内的合理流动、有效配置和风险防范,能源和大宗商品价格、国际货币体系改革的阶段性和长期目标等问题。这些议题是我国向更高阶段发展过程中必须解决的问题。二是积极参与对我国有益的议题。在金融监管体系规则制定等议题上,我们不具备主动推动的能力,但若主动参与进来有助于提升我国在国际舞台上的话语权和影响力。三是妥善应对我国处于弱势的议题,由于我国所处发展阶段和体制机制等方面的原因,对于美欧等提出的竞争中立原则和气候变化融资等议题在短期内压力较大,我国要学会合理应对,化挑战为机遇。

  最后,完善国内的决策和组织支持体系。一是要提升国内对G20 决策机制的认识,制定合适的峰会目标。我国主张能否在G20 内达成共识存在不确定性,要有妥协的思想准备或者要考虑承受孤立的代价。要珍惜并用好外交资源,不为非核心利益而过度使用外交资源。同时国务院层面需协调好各部门利益目标,以实现国家利益最大化为最终目标。二是完善G20协调和评估机制。进一步完善协调机制,加强高层次的跨部门协调,加强宏观调控部门间的协调,从全局上把握立场,制定整体战略。纳入各相关部委以使各方都能有效参与会前决策和会后落实工作。建立G20评估机制,会前评估我方峰会目标是否符合国家根本利益以避免部门利益干扰,会后收集各方信息以评估峰会得失和总结经验。三是建立系统的智库后援机制,相关政府部门应加强对G20相关问题的研究,并加强研究机构与一线业务司局的沟通。同时要改善决策机构与智库的沟通,充分发挥智库的建言献策功能。此外可建立健全网格化的智库与专家学者交流机制,为一线实际工作提供智力支持。四是建立必要的人财物保障机制,做好经济金融外交高层次人才乃至高级领导的培育和使用。增加有关职能部门的人员编制,建议国家财政每年将G20 和相关国际组织机制化活动的经费单列,保证这些活动的有效开展,不因此挤占其它正常的对外交往。

(作者系中国人民银行金融研究所所长。本文为中国金融四十人论坛内部课题《基于G20视角的我国国际经济金融战略问题研究》的中期报告简本)

 

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