专访国际清算银行总经理海梅卡鲁阿纳
王信
中国金融四十人论坛特邀研究员
[ 2013-09-06 ]

——“央行负担过重的风险是实实在在的”

   2013年3月13日下午,我们到瑞士巴塞尔国际清算银行(BIS)总部,对该行海梅•卡鲁阿纳(Jaime Caruana)总经理进行专访。现年61岁的卡鲁安纳在大学里学的是电信工程,但他的职业生涯几乎都在财金领域。他从事过金融投资,曾任西班牙国库署署长,2000-2006年担任西班牙央行行长。在此期间他还任巴塞尔银行监管委员会(BCBS)主席、金融稳定论坛(金融稳定理事会前身)成员,以及包括银行、证券、保险业多个监管标准制定机构协调小组的主席。2004年,他主持推出了巴塞尔资本协议II,赢得了广泛赞誉。离开西班牙央行后,卡鲁阿纳曾任国际货币基金组织总裁金融顾问、货币和资本市场部主任。从2009年4月起,卡鲁阿纳就任国际清算银行(BIS)总经理。目前,他还是著名的“三十人集团”(G30)成员。2011年,在包括奥巴马、默克尔、盖特纳等各国首脑和财经高官的全球金融监管50位权势人物榜上,卡鲁阿纳名列第11位。
                                                                                                           
央行政策协调与BIS的作用

  问:您一向强调央行间政策协调的重要性。但似乎现在不少央行都面临应对金融危机、促进国内经济增长的压力。这会增加央行间协调的难度吗,央行应如何应对?

  卡鲁阿纳:我认为央行协调始终非常重要;在全球经济处于困难之际,其重要性更为突出。在本次金融危机的关键时刻,各央行开展了良好协作。例如,发达经济体受危机冲击较大,它们的央行采取了同步降息、货币互换等措施,协调的力度很大。

  我认为,这是一场难以应对的危机,是资产负债表危机;危机的关键时刻过后,还有很多工作要做。正如我们强调的,在危机的下一阶段,央行应继续协调;显然,其中一个重要领域是金融稳定。金融监管改革任务非常繁重,目前已做了很多工作,正处于执行新的或修订的标准过程中,需要大量协调,这是确保各国标准执行的一致性的关键所在。

  我看到央行的协调继续进行,这对危机的平稳解决和经济未来稳定增长至关重要。在BIS,我们一直强调协调的重要性,通过会议交流看法、加强彼此了解,并尽可能推动央行协调。

  问:我们都知道在您领导下,BIS在加强央行协调方面扮演了重要角色。未来您在加强央行合作与协调方面有何设想?

  卡鲁阿纳:推动央行协调是BIS每天的职责。我们有独特方式帮助央行加强协调,我们可以起推动作用,但实际的协调最终取决于央行、监管当局自身。

  我们促进央行协调的核心,是我们常说的“巴塞尔进程”(Basel Process)。该进程包括不同内容:首先,各种专门委员会负责发现当前问题,它们是决策者会面并决定最优解决方案的平台。有时,需要制订新标准,或对原有标准进行修订;有时只需要交换一下意见。BIS向这些委员会提供秘书处服务和背景报告,但主角还是各国决策者。其次,上述委员会的秘书处都设在BIS大楼内,从而产生协同效应。每个委员会都知道其他委员会在忙些什么,这样就能更有效地共同开展工作。再次,我们的研究团队通常着眼于中长期问题,与各委员会进行非常富有成效的互动。举个有关逆周期措施的例子。当巴塞尔委员会在巴塞尔III框架下出台逆周期措施时,BIS多年来撰写的报告和政策建议就派上大用场。最后,通过金融稳定学院(FSI),BIS可为国际协议、标准的广泛传播作出贡献。以上几点是推动央行良好合作的重要方面。

  我想强调的是,央行自身有合作意愿最为重要。行长们每两个月来巴塞尔开会,讨论共同感兴趣的问题。这很了不起,表明各央行完全明白各国是紧密相连的,需要共同讨论、加深彼此了解。

  问:我们在拜会前国际货币基金组织(IMF)总裁康德苏时,他提及BIS和IMF之间存在某种业务上的冲突。您如何看这两家举足轻重的国际机构间合理的工作分工问题?

  卡鲁阿纳:我认为它们非常不同。我在这两家机构都任过职。BIS和IMF都是非常重要的机构,也许它们的某些工作内容是相似的,但工作方式不完全一样,我认为两家机构是互补的。例如,IMF并不协调出台新标准,这不是它的职责,但它有金融部门评估计划(FSAPs),对标准的执行进行监督。这是两家机构共同开展工作的一个很好例子,即有关标准在巴塞尔制定,随后IMF通过FSAPs进行监督,确保有关标准得到合理实施,必要时还提供技术援助。

  BIS更侧重标准制定、金融稳定以及央行间货币政策协调等,IMF则侧重于宏观问题,当然这两家机构也有共同的工作领域;在这些领域,我们努力进行协调,以使我们的资源得到综合有效利用。BIS规模相对较小,目标更专注,不具有IMF的监督职能。两家机构的设立都是必要、互补的,彼此关系非常好。我在IMF工作过,对其很了解;BIS一些员工曾在IMF呆过,两家机构的互动很不错。

  问:如果把金融稳定理事会(FSB)的工作也算上,BIS与IMF之间存在重复劳动吗?

  卡鲁阿纳:不会。FSB是在金融稳定这一非常特定的领域,协调各国际标准制定机构和各国决策机构开展工作,避免裂缝产生和有的风险被忽视。IMF是FSB工作流程的一部分。

  金融稳定是非常宽泛的领域,每个人都有兴趣,不能认为该领域专属某家机构。但各机构的关注点不同:IMF更偏重宏观议题,支持旨在加强不同宏观经济政策协调的互评估项目;BIS和FSB更多地从金融角度看问题,重在金融稳定标准制定。在一些领域,我们知道必须共同开展工作。举个例子,我们在早期预警演习(Early Warning Exercise)中进行协作,此时需将金融稳定问题与宏观经济问题结合起来。我们共同努力,每年两次向G20财长和央行行长提交报告,这些报告都有两个视角,即IMF视角和FSB视角。我们有共同感兴趣的问题,迄今为止合作非常顺畅。

  问:BIS正在对自身的工作进行评估,评估的主要内容是什么?

  卡鲁阿纳:这是针对如何用好BIS资源所做的中期回顾。过去几年,由于危机爆发、有关工作要求增加,BIS扩张很快,我们大大加强了巴塞尔委员会、FSB及国际支付结算体系委员会(CPSS)的秘书处。目前,我们需要就未来几年BIS如何发展进行反思。

  我认为,BIS的战略方向不会变。我们现在的工作重心是强调BIS的全球属性,2012年新增了4家央行作为股东,我们将继续有效扩大BIS的全球触角。就工作内容而言,我们的重点仍是金融稳定和货币稳定,目前有一些特定的挑战需要加以讨论和应对。例如,我们应关注央行如何更好地将金融稳定和货币稳定问题结合起来。

  我们的基本方向是明确的,唯一问题是BIS需要何种资源,以实现所有这些目标。我们需要确定工作重点、仔细评估资源需求,要始终考虑到BIS是个短小精悍的机构,其优势不在大,而在专精。我们要不时地反思,如何继续遵循BIS的策略。

金融监管标准制订及实施

  问:您提到规则执行的重要性。未来BIS是否可能在规则执行的监督方面发挥更大作用?

  卡鲁阿纳:巴塞尔委员会、CPSS等委员会已在标准执行方面扮演更重要角色。特别是在某些规则刚被批准通过时,会有一段关键时期,一方面要检验标准,另一方面确保各国有同样解读,并从一开始就合理执行。这是一项特别挑战,与IMF的FSAPs等流程有所不同,这些流程是对现有规则的执行情况进行持续检查。

  在新标准执行之初,巴塞尔委员会已建立一个团队,确保各国对标准的理解和执行是一致的。当出现某一特定问题,如风险加权资产的监管一致性问题,该团队就进行深入分析,并发布了有关报告(即巴塞尔银行监管委员会发布的《监管一致性评估项目》(RCAP)报告)。总之,不同的委员会已扩大参与,确保标准执行的一致性。

  问:您为巴塞尔II的制定作出了重大贡献。相比巴塞尔II的实施,您对巴塞尔III的实施有何看法?

  卡鲁阿纳:世界已发生了巨大变化,现在的金融结构、治理及工作进程与巴塞尔II推出时不可同日而语。各国政府做出更有力的承诺,这是从最高政治层面,即20国集团层面作出的。20国集团对巴塞尔委员会的工作计划、巴塞尔III执行的一致性提供全力支持。而在实施巴塞尔II时,并没有这样的承诺。

  从技术层面看,目前实行过去所没有的同行评估新做法,即各国的规则执行都要受到其他国家的评判。20国集团所有成员国已接受同行评估,由此可分享经验,并对其他国家进行监督。这是一个持续的过程,确保各国切实履行承诺和规则执行的一致性。

  另一点值得注意,美国从未完全实施巴塞尔II。巴塞尔III的实施有几点不同:首先,尽管与欧洲一样有所延迟,但美国一直承诺,将致力于实施巴塞尔III。更重要的是,美国的银行实际上已执行巴塞尔III。通过压力测试及监管当局的行动,美国大部分银行已执行了巴塞尔III。

  总之,这次巴塞尔协议实施的力度更大。每次会上,我们都讨论有关协议实施的种种问题,确保协议得到真正实施。现在与巴塞尔II时的情况完全不同了。

  问:希望今年美国或欧盟国家能把巴塞尔III写入本国法律。

  卡鲁阿纳:是的,它们正推动此事,都处于征求意见阶段。我不知道美国有关部门必须对多少评论意见进行反馈,虽然有所延迟,但美国信守承诺,正致力于巴塞尔III的实施,且大多数美国银行确实已达到了相关要求。欧洲情况也如此。欧洲的立法非常复杂,但欧洲承诺实施巴塞尔III。

  每一国家都需遵循本国政治程序,赋予有关协议以合法性,这一点非常重要。巴塞尔协议本身不是法律,各国需要走完整的政治程序把它变为法律,这是很正常的。最重要的是从一开始,巴塞尔协议就获得20国集团的政治支持,因此食言毁约不太容易,更何况没有一个国家想这样做。从一开始,有关承诺就坚如磐石,目前的情况应理解为“技术性延迟”,不应有其他解读。

  问:您如何看巴塞尔III的实施对欧洲银行业、例如西班牙银行业的潜在影响?

  卡鲁阿纳:就银行资本而言,欧洲银行业已在实施巴塞尔III。实际上,受市场和监管机构的驱动,银行实施的步伐在加快。显然在危机中,需要修复和强化银行业。在西班牙等受困国,银行重组取得了很大进展,有关国家对银行资本的要求比巴塞尔III更高。我的判断是,巴塞尔III提供了指南,非常有助于增强银行体系。对陷入困境的西班牙的银行而言,它们必须增强实力;在提高银行资本质量和扩大资本缓冲方面,巴塞尔III提供了很好指引。这一过程对银行而言是痛苦的,但最终总比银行变得脆弱好得多。多年来危机频频发生,这确实不是什么新教训,但时不时还是可能会被人遗忘。

  问:我们知道您大力提倡提高银行资本要求、流动性要求。前IMF总裁德拉罗西埃(De Larosière)先生曾经说过,银行业务风险监测比资本要求和流动性要求更重要。您对此怎样看?

  卡鲁阿纳:我不太清楚他的具体看法。风险监测确实非常重要,一直以来都如此。但要理解非常复杂、相互关联的世界,我们应该明白自己的局限性。

  我们将继续加强风险监测能力,这是第一道防线。我认为,最重要的防线在于强化金融体系,这意味着建立缓冲机制, 以应对不可预知的境况。难以预料的风险总会冒出来,我们也很难预见事物的关联性,因此,监测风险和建立缓冲这两道防线是互补的。

  我们需要更好地监测风险,尤其是系统性风险。但说到底,风险监测不可能十全十美,对金融体系最重要的是建立足够缓冲,弥补难以预料的损失。这意味着银行要有足够的资本和流动性,也意味着健全的金融基础设施、处置机制等诸多方面,但我认为最重要的是资本缓冲和流动性缓冲。

  问:您高度重视资本要求和流动性要求,这是否与“沃尔克规则”和“利卡宁报告”( Liikanen Report。2012年10月2日,由丹麦央行行长利卡宁牵头的高级专家工作组向欧盟提交了欧盟银行业结构改革报告,建议银行应将传统业务与高风险投资业务分离,以降低风险-----访谈者注)中的主张略有不同?

  卡鲁阿纳:我想“沃尔克规则”和“利卡宁报告”并非不认同“资本最重要”这一原则,他们可能对此也是认同的。我认为他们提出的政策建议,是对更高资本比率、更高流动性比率等国际层面设定共同标准的措施的补充。

  确实在国别层面,由于各自情况不同,一些监管当局可能认为它们需要采取别的,或更多的措施。这些措施可能是结构性的,比如限制某些类机构的风险,或要求特定业务加以分开或隔离等。这很大程度上依据某一金融体系的结构和特点来定。

  唯一需要告诫的是,各国不同的政策显然是相互作用的。有关政策可能有跨境溢出效应或外部性,对此需要考虑,以保证国际的一致性。过去这种一致性是存在的,如资本要求与美国的格拉斯-斯蒂格尔法案并存,并未造成什么问题。但目前世界关联度更高,应确保一国实行的制度或改革具有全球一致性,不给其他国家造成难以管理的外部性。这算是一个告诫吧。

  如果考虑到国际一致性的需要,就完全可以理解有的国家希望加强资本要求。例如,瑞士对金融机构提出了更高资本要求,包括引入“或有可转换债”(co-co)等安排,这些是针对瑞士情况设置的;其他国家可能更希望清楚地区分零售、批发或自营交易等不同风险。各国解决问题的办法都有些微差别,同样地,要确保在国际层面不存在政策不一致性。国际规则只是最低标准,只要考虑到国际一致性,每个国家就有权提出更高要求。

危机后中央银行业的变化和货币政策的作用

  问: 关于货币政策,您曾不断强调央行不能负担过重。现在似乎央行面临巨大挑战。您也提到,央行在正常时期和危机阶段的政策应是不同的。如果过于依靠央行应对危机,它们就可能难以抽身。如何处理这一挑战?

  卡鲁阿纳: 我们一直强调央行负担过重的风险。这一风险是实实在在的,我们对此感到担忧。各国央行的行动已表明,必要时它们可以并肩作战,迅速采取大规模行动。特别是当危机几乎冲垮整个金融体系时,央行迅速、果断地出手,意义重大。

  问题是我们面临很困难的危机,即资产负债表缺损。当紧要关头过去,就进入风险处置这一不同阶段,此时继续修复资产负债表,缓解债务负担过重问题,就显得极为重要。资产负债表的改善,是经济增长的前提。

  处理低增长的源头问题非常重要。货币政策无法解决其中一些根本性问题。我们相信货币政策可以争取时间,但要明智地利用时间。如果只是拖延时间,不进行结构改革,不能采取可信措施处理财政失衡问题、完成资产负债表的清理,就无法实现预期的增长。央行可能被不断要求做更多事,出现负担过重风险。央行持续保持低利率,或不断地进行市场干预,其政策效力将降低,成本开始大幅上升,这是我们的主要担心。因此,其他决策部门采取措施也很重要。通过货币政策争取时间不是坏事,但低利率可能导致有关国家进行修复和调整的动力下降。这是我们不希望看到的。

  非常重要的是,政府财政状况是可信的,结构改革在进行,金融体系得到加强,以及资产负债表修复。这些都是增长的稳固基础。只想着货币政策是不够的。有时人们过多讨论货币政策,太少关注我们认为绝对必要的其他领域。

  问: 清晰地界定您所说的危机阶段非常重要。您曾在演讲中提到,金融周期比经济周期的时间更长。如何能够有把握地说,金融危机最坏的时期已经过去?

  卡鲁阿纳:许多事已经发生。在我看来,世界经济得到一定的疗救,进行了某些修复,银行补充了更多资本。危机后我们取得了进步,这是确定无疑的。但危机很难预测,需要持续地进行监测,高度警惕可能出现的新风险。

  当然,理解金融周期极端重要。我们看到一些领域在去杠杆化,这有助于解决问题。但还需要采取其他措施,尤其在受危机冲击较大的国家。我们的工作正在进行,并非仅限于货币政策,许多必要措施并不属于货币政策范畴。如果认为只关乎货币政策,只要央行出手,情况就大不一样,这种想法是错误的和不切实际的。 

  问:似乎不同央行有不同的哲学理念和运作模式。您对此如何看?   

  卡鲁阿纳:尽管各央行的做法不同,但它们实际上可汲取很多同样的教训。例如,所有央行都很清楚,它们能更有效地控制通货膨胀,特别是控制通胀预期;央行也能暂时影响经济增长路径,但无法提高长期经济增长潜力。我想这些是每家中央银行都会赞同的历史教训。现在越来越多人也同意,央行除了关注货币稳定外,还应关注金融稳定;金融稳定的周期更长。

  各国情况差异较大,经济复苏步伐不同,这也许可解释各央行政策应对上的某些差别。政策差异当然是存在的。 

  问: 您曾指出,危机之后,中央银行业发生了巨大变化,其中主要有哪些?

  卡鲁阿纳:变化很多。中央银行面临的最大挑战是,需要更好地把金融周期纳入到货币政策分析和央行操作中。过去,“金融”和“货币”不是那么好地结合在一起。现在我们明白,只关注价格稳定是不够的。

  即使通胀仍是主要政策目标,央行也必须关注金融稳定问题。这意味着,在某些情况下,央行可能不得不基于金融稳定的考虑来调整政策,而不是仅考虑通胀因素。

  相对于金融周期,货币政策应更具有对称性。这意味着央行必须考虑经济过度繁荣因素,将其纳入货币政策管理中。如果经济繁荣,出现某种失衡,央行就应该有所行动。经济陷入萧条后,央行的应对需要更加对称:在关键时刻果断出手,之后要推动资产负债表的修复,要考虑长期维持低利率的成本。央行的权衡斟酌并非易事。

  央行还面临许多其他挑战。如果央行在金融稳定领域较活跃,就会面临所有有关宏观审慎措施的新挑战,其中包括了解相关工具及其效力,也包括处理与财政部门的关系。由于金融稳定是各部门的共同职责,明确中央银行和财政部门的职责划分就很重要。

  我还想增加一点,即各央行的协调问题。当今世界一体化程度很高,一家央行的操作对其他央行会产生溢出效应。央行间政策协调,至少相互理解,是非常必要的。总之,未来几十年,对上述问题都应深入反思。央行在进行政策操作时,必须吸取危机的诸多教训。

  问: 是否可以说,中央银行应被赋予宏观审慎管理职能?

  卡鲁阿纳: 中央银行应该处于宏观审慎管理的核心,无论它们是否直接行使这一权力,还是在一国组建的某种委员会中发挥关键作用。我们没有放之四海而皆准的秘诀,但央行应在宏观审慎管理中发挥核心作用,这一原则是非常明确的。

  在很多情况下,让中央银行负责宏观审慎管理,可能是简单且最优的解决办法。也许还有其他方案,但即使如此,由于只有央行才掌握相关工具和技能,央行也会深度参与。无论如何,央行应处于核心地位。美国、英国及欧元区的安排各不相同,但在这些经济体中,央行都应发挥核心作用。

  问: 最近,很多人在讨论货币战争问题。您对此担心吗?如何欧元升值,会对欧元区经济造成什么样的影响?

  卡鲁阿纳:我认为这个话题被媒体夸大了。这更多是一个沟通问题,而非实际的担忧。不同国家的央行根据其货币稳定和金融稳定职能实行货币政策,目前我们无需严肃地讨论所谓货币战争,如果这样做,就是错误的。

  20国集团对这一问题已发表明确声明,我赞同声明中的每一个字。其中明确提到,不存在货币战争,没有这样的意图,各国正共同合作。我想这就是现实。

  货币政策发挥作用,总会包括某些汇率调整,这是正常的。如果不是损人利己,就谈不上货币战争,实际情况就是如此。这个话题被夸大了,如果不用货币战争这种提法,情况会好得多。

  问:如果欧元升值,是否会对欧元区外围国家造成负面影响?这样一来,在经济调整中,它们可能不得不忍受非常痛苦的较大幅度的内部贬值。

  卡鲁阿纳:欧元区的策略是欧元汇率浮动,市场力量决定汇率,物价稳定是货币政策关注的焦点。对陷入困境的国家而言,重要的是进行改革,使经济得以调整、获得竞争力,解决自身结构性问题。这些结构性问题与货币并无关系。

  看看西班牙的失业问题。它不是由货币问题引起的,而是危机前未得到解决、因危机而不断加剧的结构性问题。我们在欧元区其他地方也可看到类似情况。

  欧元区的关键在于,继续推进已经起步的改革。改革波澜壮阔,包括各国政府发生的治理变化、《增长与稳定公约》的推行、对财政和竞争力等指标的监督等,最近又推出银行改革。从欧元区整体角度看,这些改革至为关键。

  陷入困境的每一个欧元区国家,都已着手进行力度较大的调整和必要的改革,包括在困难情况下进行的劳动力市场等改革和控制预算赤字等。调整和改革确实很痛苦,但有关国家已取得很大进步,这是解决问题的基础。如果看有关数据,就会发现这些国家的单位劳动成本已显著下降,能更好地参与竞争。这是关键所在。

  问:您也提到欧债危机远未结束。这是否意味着有关国家在结构调整上还要付出非常艰苦的努力?

  卡鲁阿纳: 绝对如此。有关国家已取得了显著进步,过去几年的发展令我感到很乐观,但我们还有很长的路要走。例如,银行联盟尚未实施,单一监管机制只是起点而非终点,由此应走向单一处置机制和存款保险机制。这些都是艰巨挑战。

  我提到的大多数改革还刚刚开始。它们需要加以推进,并完全被纳入货币联盟运作机制中。所有改革都应继续,而非画上句号。我认为危机表明,货币联盟需要增加许多新要素,而一些要素需要改进。

  例如,有关国家的财政调整已取得进步,但任务尚未完成,还需持续努力。继续此项工作,对那些曾失去市场信心、借款成本因此提高的国家而言是至关重要的。目前有关国家的国债收益率及不同国家间的国债利差已经下降,但该利差仍然很高。因此,受困国还需继续努力,只有这样,货币联盟才能继续有效运作,货币政策传导机制才能重归顺畅。

  我不想显得消极。我们已做了很多,但如果认为万事大吉、只需等待,就绝对是错的。相反,还有很多工作要做。

  问: 您如何看BIS与中国人民银行的合作?

  卡鲁阿纳: 我们不只是合作关系,人民银行是BIS大家庭的一员,参与BIS的治理。周行长是BIS董事会成员,参与做出所有有关BIS战略走向的决定。人民银行参与了包括巴塞尔委员会在内的所有委员会。

  当然,我们通过其他多种途经进行合作,两家机构关系很好。只要国内没有更急迫的事,周行长每两个月就会来巴塞尔。他一直参加所有BIS会议并作出很积极的贡献。我们的合作非常好,以后也会如此。


(作者系王信、曹莉、袁婷)

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