推动养老保障实现三个转变
白重恩 李波 马骏
[ 2013-09-14 ]

  导读:建议逐步推动养老保障体制的三个转变:待遇标准从受益基准制向供款基准制转变;资金来源从现收现付制向预筹积累制转变;养老金个人账户安排从名义个人账户向做实个人账户转变。

庞大的养老金缺口可能对财政构成严峻挑战

  庞大的养老金缺口既可能对未来的财政可持续构成严峻挑战,又深度影响到当前养老保障体制的改革。按照一定假设下的初步测算,现行职工养老保险体系近期会出现当年资金缺口,其后不断攀升,到2050年达到峰值占GDP的3.69%。考虑已有的资金积累并维持现有占GDP 0.5%的力度的财政补贴,到2050年累积的资金缺口(定义为借款余额)将占当年GDP的42%。加上居民养老保险的统筹部分完全依赖于公共财政的补贴,未来中国养老保障体系的财务可持续性堪忧。

  制度碎片化现象严重,可携带性不充分。我国养老保障体系存在分人群、分区域式的制度碎片化现象。公职人员采取退休制,部分企业职工参加职工基本养老保险,其他人参加居民养老保险。在统筹层次方面,大部分省份的保险待遇发放责任依然由市、县承担,居民养老保险仅在市、县层面统筹,大部分地区还存在城乡分割。这既无法满足公平和效率的要求,也阻碍了人们的择业自由,不利于新型城镇化战略的推进和统一劳动力市场的建设。

  职工养老保险制度设计不合理,激励不相容,执行随意化。首先是现行制度设计中缴费率过高,不利于扩大就业,企业和职工均有沉重的税负感,参保积极性不高。其次是2005年制定的全国统一待遇计发办法已被废弃,新的待遇计发办法尚未确立。三是在多个地区出现养老金高于在职人员工资的倒挂现象,负向激励助推了部分职工提前退休的现象。

  养老保险第二和第三支柱发育迟缓,社会心理过度依赖基础养老金。我国以企业年金、职业年金为代表的第二支柱,因缺乏相应的税收优惠一直发展滞后;自愿参加的商业养老保险也推进困难。在舆论宣传中,过度强调养老保障的政府福利特性和基础养老金的保障作用,也导致公众在心理上对于基础养老金过度依赖,认为基础养老金能完全保障退休后的生活。这使政府背负不可能完成的任务,降低了宏观经济效率,也恶化了养老保障体制改革的舆论环境。

衡量养老保障体制改革的五个标准

  有利于应对人口老龄化,提升养老保障体系的财务可持续性。养老保障体系的财务可持续性应是改革的基础,一旦财务可持续性无法给人信心,不仅未来会给宏观经济稳定带来压力,更重要的是对当前推进改革、发展养老保障事业造成障碍。针对我国人口老龄化形势严峻,历史债务庞大,管理漏洞较多等现实国情,应推进综合改革,各类改革措施的出台均应分析其对收支缺口的影响,综合提升养老保障体系的财务可持续性。提高财务可持续性的一个关键是建立养老基金获得安全合理投资回报的机制,进而分享经济增长的红利,其中一个重要的实现方式是养老基金与资本市场相互促进,共同发展。

  有利于保持对个人的激励作用,同时维护企业的竞争力。养老保障可以使人们获得基本安全的保证,并具有一定的公平性,但同时它也应该为个人努力工作和推动经济增长带来恰当动力。如果养老保障体制设计不完善,就容易影响到个人工作的积极性,如欧洲有些国家失业救济金给得过多,工作与不工作的差别较小,退休后的生活保障也是平等的,且由公共财政来承担,不利于鼓励人们的工作积极性。同时,过重的财政负担还导致高税率,不但有损于个人的工作积极性,还会影响企业的盈利能力,尤其影响劳动力密集型企业的竞争力。当前,工资水平的逐步提升已经正在削弱我国劳动力密集产业的竞争力,提高养老金缴费率会加剧这一问题,减少留给产业转型升级的时间和空间,不利于经济结构的调整。

  有利于保证社会公平,正确协调强制储蓄和收入再分配两大功能。养老保障体系作为社会保障的一部分,应当有利于促进社会公平,也是各国最常见的减少老年贫困的政策措施。强制储蓄和收入再分配是养老保障体系必须具备的两大基本功能。两者都不可或缺,应相互协调,过于强调其中一个方面都不利于养老保障体系的可持续发展。这意味着养老保障体系的公平既要有人群间待遇水平的公平,又要提倡贡献与待遇相挂钩的公平。当前,我国养老保障体系在待遇公平方面存在体制性的差别,在贡献与待遇相挂钩方面也存在较多的漏洞。

  有利于推进新型城镇化,促进人口自由流动和就业增长。经济发展与就业是养老保障体系发展的基础。养老保障体系的改革应当有利于经济发展,在当前就是要能够有助于新型城镇化战略的推进,不影响人们的择业自由,有利于人口自由流动和就业增长。为此需要针对我国养老保障体系碎片化的现实,通过建立合理的转移接续办法等措施,降低养老保障体系对就业人员的自由流动的障碍。

  有利于建立有效的社会安全网,扩大居民消费。安全感是人的基本需求之一。面对生老病死等各种风险,个人和家庭的能力是有限的,因此需要社会提供一定程度的安全保障。一个较为完善的社会安全网的建立,能使人们产生一种安全的心理预期,减少额外的用于风险防范的储蓄,没有后顾之忧地将更多收入用于正常消费。

养老保障体制改革思路

  逐步推动养老保障体制的三个转变,实现各项改革目标。首先是养老保障的待遇标准从受益基准制向供款基准制转变;其次是养老保障的资金来源从现收现付制向预筹积累制转变;再是养老金个人账户安排从名义个人账户向做实个人账户转变。

  逐步做实个人养老账户,积极探索账户管理。配合个人账户管理方式的转变,逐步通过划拨国有股权和收益等方式来弥补历史欠账,推动个人预筹积累成为做实个人账户的长期资金来源。建议中央和地方就历史欠账达成安排,界定各自责任,以解决地区间历史负担不同和地方预算软约束等问题。在此基础之上,建议个人账户由地方负责,鼓励地方在个人账户做实路径和资金管理方式等方面探索创新,优化趋同。例如鼓励地方尝试各种不同的养老金管理机构运行模式,增加个人在投资方面的选择权,推动养老保障体制改革与资本市场发展之间的良性互动等。

  划转部分国有股权和收益到社保体系。从2012年起每五年划拨10%的国有股权进入社保体系,直至80%的水平。按照财务可持续的要求,社保体系只使用所持股份每年分派的红利(股息),但不变现上述股票,允许社保基金适当调整所持有股票的组合。探索国有股权直接进入养老金个人账户,帮助弥补养老金个人账户的历史欠账,促进个人账户逐步做实。

  大力发展养老保障第二和第三支柱。在政府强制性基本养老保险(第一支柱)的基础上,加快引导企业发展年金计划(第二支柱),积极鼓励和引导个人参加自主型或商业性养老储蓄计划(第三支柱),满足不同的养老保障需求,以减少对第一支柱的依赖和压力。为促进第二和第三支柱的发展,可以根据收入水平给予企业年金计划和自愿型养老储蓄计划一定的税收优惠。

  鼓励地方改革创新,探索不同模式,地区间适度竞争,优化趋同。当前可以不急于实现基础养老金的全国统筹,鼓励地方在个人账户和统筹账户的改革中积极探索,推动实现三个转变。中央政府可为各地的探索制定最低标准,同时在过渡期内为地区间协调做出一定的安排,包括提供基本的养老保障信息管理平台、承担或协调养老金的跨区域结算等。从长期来看,随着社会经济发展水平的提高,通过各地相互竞争优化趋同,逐步发挥养老保障体系的各项功能。

(作者白重恩系清华大学经济管理学院副院长、李波系中国人民银行货币政策二司司长、马骏系德意志银行董事总经理。本文为中国金融四十人论坛内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《社会保障体制改革的方案设计》简本(养老保障体制改革部分),报告完整版见中国金融四十人论坛网站www.cf40.org.cn

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