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上海自贸区金融改革展望
中国金融四十人论坛特邀成员 武剑 [ 2013-10-17 ] 共有0条点评

  建设上海自由贸易试验区是我国顺应全球经贸发展新形势、实行主动开放战略的重大举措。上海自贸区建设的重点之一在于金融改革试点,通过在自贸区内的先行先试,使国家金融改革的战略部署在上海先行落地,为其后全面推开获取必要的经验。

一、金融改革试验区

  上海自由贸易试验区,其建设目标是成为中国经济扩大开放、深化改革的试验田,寻求在全国可复制、可推广的制度性建设,发挥示范带动、服务全国的积极作用。上海自由贸易试验区与国际上现行的自贸区不一样,其重点在于“试验区”。试验就可能成功也可能不成功,关键是大胆创新尝试。区内改革政策的力度要更大一些,区内改革政策应超前于区外。如果力度太小,建设自贸试验区的意义就不大了。另一方面,上海自贸区与国内已有的保税区也有区别,最大不同是增加了金融和外汇方面的开放,实际上是一个范围更广的“金融自贸区”。

  根据上海自贸区总体方案,选择金融、航运、商贸、文化以及社会服务等领域扩大开放,暂停或取消投资者资质要求、股权比例、经营范围等准入限制,营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。该方案明确提出,在风险可控前提下,加快金融制度创新,建立与自贸区相适应的外汇体制,实现贸易投资便利化。目前,国内金融改革已进入攻坚阶段,上海自贸区应该在关键节点上发挥出体制创新、市场开放的突破性作用,否则就可能沦为空洞的现象工程。

  就金融改革而言,上海自贸区是一个“可复制、可推广、可升级”的试验区,但试验的时间不宜过长,未来2-3年内,要积极探索,大胆尝试,取得经验后迅速推开。金融改革不同于经济改革,货币体系和金融市场是全国统一的,很难长期的封闭运作,所以不能搞长期的示范、试点,更不能形成坐享优惠政策的“特区”。

  展望未来,上海自贸区可以借鉴国际上的成熟经验,按照利率自由化、汇率市场化、资本项目可兑换、离岸金融中心建设以及人民币国际化的基本线路,统筹安排,衔接有致,将金融改革的一系列试验稳步推开。事实上,上述改革事项存在内在的逻辑联系,实际操作中可根据具体情况制定路线图,但大致顺序还是值得参照的。

二、放宽准入与公平竞争

  上海自贸区的一个创新点是允许在自贸区内实行公平竞争,即所有金融机构在机构注册和业务上与国有机构享受同等待遇,取消对国有银行的优惠政策。最近,银监会发布的支持上海自贸区措施也包括:支持外资银行入区经营、支持民间资本进入区内银行业、鼓励跨境投融资服务、简化准入方式等。

  尽管方向很明确,但市场准入的关键还在于具体落实。温州金融改革试验区设立已久,至今民间银行还是不能突破。国内现有银行到自贸区去设点经营很正常,但如果说区内放开民间银行,难度仍会很大。为此,自贸区和相关部门要加快转变监管理念,抓紧出台实施细则,把扩大金融开放的政策措施落实到位。

  除了放宽民营银行、外资银行的准入标准以外,“有限牌照银行”也应抓紧研究。应允许外资参与设立有限牌照银行,该制度在国际上已经成熟,把商业银行分为可吸收存款的全牌照银行和不可吸收存款的有限牌照银行,不同种类的银行业务范围不同,监管要求不同,可对其实行分类管理,提高监管效率。

三、利率市场化突破

  我国利率市场化搞了近二十年,虽然似乎距成功仅一步之遥,可越到最后阻力越大。这里面既有利益格局的问题,也有操作经验上的问题。至少在技术层面,上海自贸区可以进一步发挥探索和发现的作用。

  利率市场化很有必要在上海自贸区内率先实施。自贸区内是一个高度开放的区域,参与的机构有中资和外资。自贸区最主要的功能就是与国际市场充分联通、融合,如果资金利率都不能自由浮动,将会导致巨大的套利交易空间。大量套利活动无助于实体经济,而且可能对整体金融系统的稳定产生威胁。应允许自贸区内银行的存贷款利率在央行的基准利率上下自由浮动,甚至央行在条件具备时可以对自贸区银行不再确定存贷款基准利率。

  由于境外资金成本要低于境内,自贸区内银行的存贷款利率,将会低于境内其他区域,同时境内外大量资金受区内优惠政策吸引汇集而来,会形成一个庞大的“利率洼地”。对由此可能产生的风险必须加强防范。要防止自贸区成为境外资金进入区外境内的跳板,所以在自贸区管理中,就必须设置好“一线放开、二线管住”的机制和手段。未来,上海自贸区内应采取离岸金融中心的管理模式,与区外境内金融体系进行严格分离,这样可以最大限度地缓解和降低风险。一线放开相对容易、二线有效管住确实有难度。尽管如此,依据目前所掌握的技术手段和监管经验,还是可以努力实现的。监管当局与上海市政府应加强合作,密切评估和跟踪,防止热钱通过自贸区冲击境内金融体系。

  有的专家不赞成在上海自贸区内优先实施利率市场化,认为这应该在全国统一实施。这种观点有道理,但抓住当前时机,利用自贸区做点试验也有好处,否则一下子放开存款利率,政策风险可能更大。金融改革推进中,经常出现意想不到的问题,特别是技术环节上,需要做一些实战演练。再者,鉴于自贸区可能形成的“利率洼地”,一旦放开区内的存款利率,应该不会出现通常担心的揽存大战。如果区内外隔离得好,风险是可控的。当然,要在单独的区域内实现完全封闭是不现实的,金融监管也不可能做到百分之百严密,所以金融试验区不宜存续太久,三年左右就应该淡出或者转型。

四、汇率市场化

  汇率市场化并未在上海自贸区总体方案直接提到,但这一改革的方向是明确的。未来,上海自贸区内要大规模开展人民币离岸业务,离岸业务肯定不会按照国家外汇交易中心的汇率来进行交易,区内金融机构须按照自己的成本来进行外汇报价,这样就必须实现汇率的市场化,在离岸业务开办过程中逐步形成反映市场供求的均衡汇率水平。

  汇率市场化是与人民币自由兑换相适应的,也与自贸区内的自由贸易与自由投资活动相适应。如果两三年内人民币在区内实现自由兑换,那么汇率市场化就是必然的。除了货币价格的市场化,有关外汇额度的限制也将最终取消。这一过程要尽可能减少政策管制,自贸区内不应过于强调人民币的使用而限制其他可兑换货币,在币种选择上应高度自由,允许市场参与者自行选择。

  汇率风险是自贸区金融改革中一个不可回避的问题。未来一个时期,众多企业将在上海自贸区备案,可能出现境内外大量货币涌向自贸区,形成庞大的“资金堰塞湖”。自贸区的资金水位带来人民币升值压力,可能导致更大的资产泡沫。许多后发国家在经济发展到一定程度后,都曾尝试汇率市场化,但由于经验、能力与实力不足,致使改革进展迟缓,因而积聚起巨大的资产泡沫。一旦泡沫崩溃,即引发金融危机,使实体经济遭受重创。所以,在上海自贸区建设中,汇率市场化应尽可能快地改革到位,不要一点点放松管制,以避免给国际热钱更多时间,加大汇率升值压力和资产泡沫。

五、资本项目开放

  汇率市场化和资本项目放开,这两者要相互衔接。中国应该先把汇率的形成机制改善好,然后再实现资本项目的自由化。汇率市场化做到位,有助于资本项目放开,减少了套利空间。现在,中国还没有完全实现资本项目可兑换,将来必须实现。现在要先进行尝试,如果试验成功,才能以点到面,实现全面开放。

  资本项目开放所带来的不确定性较大,必须有一个循序渐进的过程。一步到位难度大,系统性风险也大。按照IMF的统计,我国资本账户大部分项目已经实现基本可兑换或部分可兑换,不可兑换项目的占比仅为10%;但这些不可兑换项目涉及衍生品交易等领域,风险系数高,更需谨慎对待。如果自贸区内资本项目开放过快,企业和金融机构的资金就能够非常自由地流入流出自贸区。而我国汇率、利率尚未市场化,由于区内等同于境外,而区外等同于境内,资金成本存在差异,若自贸区内外之间的资金防火墙不够严密,那么本来只是一条门缝的开启,最终就可能演变为门户洞开。事实上,资金防火墙的建立是相当困难的,资金本来就无孔不入,一道关卡可以截断货物流,但截断资金流却很难,特别是当前在信息技术高度发达的条件下。

  就全国改革而言,资本项目开放要特别谨慎,最好安排在利率和汇率市场化到位之后。就上海自贸区而言,资本项目在一线放开没有任何障碍,但二线放开则要看准时机,把握好进度,做到收放有度。

六、离岸金融中心建设

  现在,世界上三大离岸金融中心——伦敦、香港、纽约,各具特色。上海自贸区完全有条件打造成为三大中心的结合体,既有离岸人民币业务,又有大量离岸的外币业务;既可以作为全球资金的投融资平台,也可以成为亚太资金的结算中心。随着区内的外汇管制和投资准入的放开,国际金融交易平台和大宗商品交易平台逐步建立,越来越多货币资金汇集过来,上海自贸区会自然发展为一个规模较大的离岸市场。但建设离岸金融中心就需要一个过程,大量技术细节有待研究论证,包括管道对接、资金配置以及管理模式选择等。上海自贸区可以分步骤推进,比如先行推动境内资本的境外投资和境外融资;先行放开企业法人在自贸区内完成人民币自由兑换,个人可暂缓施行等。

  这里一个重要问题是,离岸市场与在岸市场的资金通道设计。通道如果设得太窄,控制成本高,影响企业正常经营;如果设计得太宽,资金流量过大,可能直接成为国际资本出入的跳板。1997年亚洲金融危机期间,泰国、印尼等国家就是离岸账户没管好,导致大量资金从离岸账户转到在岸账户,冲击了国内市场。我国在这方面必须吸取教训,重点强化风险控制。现有的方案是对自贸区内的外汇资金先实行限额管理下的境内外双向互通。额度内资金只需备案,就能自由进出。关键是防止额度外的资金变相地进出国境。资金通道的宽度和限制条件,需要做整体设计和严谨论证,同时也可以考虑采用税收或无息存款准备金等方式作为补充调控手段。

七、金融创新与业务发展

  随着境内外资金流通渠道打开,在岸和离岸业务功能进一步完善,银行的客户选择余地会更为丰富,金融产品也会有更大的创新空间。首先是资金结算类产品,资本项目的开放和离岸账户的设立,将为资金结算操作提供更大便利,使得金融机构在本外币、境内外现金管理平台等产品上拥有更大空间。其次是融资类产品,金融机构不仅可以在贸易融资业务上开展境内外联动,而且在资本项目下也可以开展境内外合作,从而进一步扩展业务范围。第三,客户来源和资金来源更为国际化,金融机构的国际化经营能力将被倒逼提升,特别是在境外客户的信贷类业务上,将会形成新的突破。第四,理财服务更加丰富。自贸区内的全球理财业务可以帮助国人真正去分享海外投资收益。我国有40万亿居民储蓄存款,50万亿企业储蓄存款,近10万亿理财产品,而QDII却只有几千亿人民币,市场上寻求海外分散投资的需求非常大。目前,许多外资投行的财富管理部门、私人银行部门都开始为国内客户提供境外理财服务,这方面业务前景十分广阔。第五,中间业务会有更大的增长潜力。银行可以提供内外沟通的平台,使国内企业到海外去投资,海外企业到境内来投资,银行都可以为他们提供资汇结算以及各种相关的金融服务。

  上海自贸区和监管部门,不仅要积极扩大金融开放,还应该大力推动金融综合化经营,把鼓励金融创新落到实处,使区内金融机构获得更多的发展机遇。当然,金融机构能否真正抓住机遇,关键还是自身要有适合金融创新的体制、机制和人才。

  上海自贸区是一个所有投资者、金融机构都能共同发展、平等竞争的开放平台。在多元化的金融市场体系中,金融机构间会逐步产生分化,比如国有大银行可能会侧重于国际市场竞争,而中小股份制银行可能会更侧重专业性的特色服务,如财富管理、私人银行、社区金融等。金融机构在上海自贸区这一开放的市场环境中,开展全球化的金融业务,也有助于它们加快自身的战略转型和国际化进程。

八、金融监管与风险防范

  从长远看,金融大监管是一个趋势,可以借助自贸区作为试点,为以后全国范围的金融监管体制改革积累经验。现在国内金融监管是“一行三会”的条线监管模式,而统一监管模式更适合于上海自贸区。可以考虑在区外仍实行条线式监管,到区内把银行、证券、保险等条线整合起来,设立一个独立的“金融监管局”,进行一站式管理,这样既便于协调和解决问题,也能更好发挥监管作用,为自贸区的金融运营带来便利。

  上海自贸区应加大金融监管力度,不仅要提高监管的量化标准,而且需要改进监管方法。一方面简化监管程序,另一方面要强化监管操作,提高监管效力。一般而言,只要金融业务的标的是围绕贸易和投资的,都应当放开;与贸易和投资无关,纯粹的资金流动,监管部门就要高度审慎,要防止资金空转、套利和投机行为。监管部门应制订相应的政策法规,建立自贸区与境内市场相配套的协调机制,充分发挥区内区外的协同效应,化解潜在金融风险。要建立适合自贸区特色的监测报告体系,探索完善符合区内金融风险特征的监控指标,包括调整存贷比,优化杠杆率、流动性、集中度等指标。

  从企业角度看,自贸区内的金融机构面临的风险主要包括国家风险、市场风险和信用风险等。对此,监管部门应指导区内金融机构,建立起全面风险管理架构,不断完善相应的风险防控制度、流程、政策和系统。针对大量离岸金融业务,区内金融机构还必须尽快掌握防范跨境风险的机制和手段。

  总体看,上海自贸区在发展初期,金融改革政策估计会相对谨慎,各方面阻力也可能比较大。前海合作区在设立之初也提出建设离岸中心,争取汇率改革和资本项目可兑换的先行先试,但至今也只实现了香港离岸市场人民币跨境贷款之类的突破。希望上海自贸试验区能够解放思想,开拓进取,真正成为中国经济金融改革的开路先锋。


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