上海自贸区如何试点民营银行
魏加宁等
[ 2013-10-22 ]

编者按:

  近日,在国务院正式批准并印发的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中提出:“允许符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。在条件具备时,适时在试验区内试点设立有限牌照银行。”此举被外界普遍认为是为民营资本进入银行打开了大门。其实,早在今年7月,国务院发布的金融“国十条”就提出要扩大民间资本进入金融业。在上海自贸区开闸之际,民营资本对于银行业的参与再次成为各界热议的焦点,民营银行也成为各业、各地争相申请迈入的一块热土。那么目前,民营银行设立的条件是否成熟?假如现在放开民营银行,它能否实现申请者的期待?在上海自贸区内设立民营银行会遇到哪些现实问题?民营银行试点又该进行哪些风险防范呢?

  就以上问题,CF40采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁、北京师范大学金融研究中心主任钟伟、兴业银行首席经济学家鲁政委。

自贸区先行先试金融改革

  CF40:9月29日,上海自贸区正式挂牌。您认为上海自贸区的成立在当前我国进一步深化改革中具有怎样的意义?

  魏加宁:我不是上海人,但是深深地喜欢上海,喜欢她所处的特殊地理位置:不仅与日本、韩国、朝鲜、台湾、俄罗斯远东和香港澳门地区等国际港口城市的距离大致相等;而且在中国沿海地区也处于居中的位置;更可以通过长江辐射到我国内陆西部地区,成为中国经济开发重心从沿海向西部转移的连接枢纽;从而成为天然的物流中心。而物流的中心必定是资金流的中心,资金流的中心必定是金融的中心、商业的中心、生活的中心、服务的中心、乃至娱乐的中心。为了打理自己的货物,世界各国的金融机构都要跟着物流企业在这里设立分支机构。这——也正是当年邓小平开发浦东重大决策的意义所在。

  因此,在上海设立自贸区,等于又回到了邓小平的开发开放战略上来,等于又回到了邓小平在内地再复制几个香港的伟大构想上来,等于又回到了邓小平以开放促改革的改革策略上来。

  但是,在上海设立自贸区,并不是简单的回归,而是更高层次的开放,更高层次的改革,更高层次的管理理念创新。这一决策是党中央从国内外发展大势出发,统筹国内国际两个大局,在新形势下推进改革开放的新的重大举措,对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

  一方面,转变治理观念,从“正面清单管理”到“负面清单管理”,采取国际上通行的“非禁即入”管理模式;另一方面,也是为TPP的“二次入世”试水,否则的话,中国就有可能在新的一轮全球化过程中被边缘化。此外,也是特区观念的转变——从“给政策”转变为“促改革”,不是像以往那样给予优惠政策,而是要做到可持续、可复制、可推广,试验区的意义不是上海自贸区自己的自娱自乐,而是要能够在试验成功之后迅速推广到全国其他地区。

  CF40:在国务院公布的上海自贸区首批6大服务业扩大开放措施中,金融服务领域无疑是最大亮点,您认为在自贸区的金融改革中,重点是什么?

  魏加宁:建立上海自贸区,重点是金融,而金融改革又是重中之重。

  当今中国,金融改革的重点是什么?有人说是利率市场化。但是,如果我们的商业银行仍然是以国有为主,如果放开贷款利率,那么商业银行就失去了借口,就无法抵御来自地方政府、国有企业要求降低贷款利率的压力;如果放开存款利率,那么商业银行就会出现“高息揽存”现象,将来出了风险统统交给国家。因此,要使利率市场化起到积极的促进作用,就必须加快推进商业银行的“民营化”,商业银行民营化是利率市场化成功的必要条件。

  当前中国银行业最大的风险是什么?是各级政府注资各类商业银行,然后控制商业银行的高管任免,进而迫使商业银行给各级政府的项目贷款,其实,这才是最大的“关联交易”!因此,商业银行“民营化”也已势在必行。

  当前老百姓对金融领域最大的不满是什么?就是金融服务不到位,中小企业融资难。试想一下,如果有足够的民营银行展开竞争的话,还会出现“只有把病人抬到银行里来才能够接受银行的服务”这样的笑话吗?因此,商业银行“民营化”已是当务之急。

  实现商业银行民营化主要有两种途径:一种是放开市场准入、允许民间资本进入到正规的银行体系中来办民营银行,即所谓“民进”;再一种是各级政府的资金逐步从竞争性商业银行的股本金中退出来,去办政策性银行,即所谓“国退”。

  上海自贸区既然要先行先试,就应当在改革上先走一步,尤其是在金融改革上先走一步。一方面,尽快批准民营资本率先到上海自贸区里兴办民营银行;另一方面,还应做出规定:凡是在自贸区设立分支机构的商业银行,其各级政府的股份必须限期退出。否则的话,如果在国有银行垄断经营的条件下,民营银行是不可能发展起来的。回头看一下,入世十多年来,外资银行尽管机构在增加,资产在增长,但是其在中国银行业中所占比重究竟有多大变化呢?连强大的外资银行都突破不了国有银行的垄断经营,那么,从头做起的民营银行又如何能够在这强大的国有银行垄断下破土而出呢?

冷静看待民营银行

  CF40:《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中明确提出,允许符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行。此举被外界普遍认为是为民营资本设立银行打开了大门。如何对民营银行进行界定呢?

  钟伟:首先要对民营银行做个界定,即大家讨论的民营银行是什么?与原来讨论影子银行相似,只有对民营银行下了定义,然后才能再深入讨论这个问题。

  按照原来讨论的情况,民营银行的标准定义可以称之为私人银行,即私人所拥有的银行。民营银行是与国有银行相呼应的一种形式,它是股份制、外资或者是私人资本所拥有的非国有银行。之所以呼吁发展民营银行,实际上是对金融的高度垄断和金融行业准入门槛过高的一种否定或者一种反思。

  银行业的基本现状是工农中建交这五家大行占据市场份额的一半左右。此外还有股份制银行以及城商行、农商行、农村信用社,中间还有一个特殊载体——中国邮政储蓄银行。目前,整个银行业的贷款占整个社会融资的总额接近一半,所以从金融机构的重要性的角度来讲,工农中建交这五大行的作用还是很重要的,基本上可以认为银行业是处于一个垄断竞争的状态。考虑到利率与汇率市场化、资本项目可兑换的压力,现在银行业可以说是一个激烈竞争的行业。因此如果民营资本想要进入银行业,应该有合理的市场准入程序。不过以前从来没有说银行不许私人资本去办。从产业负面清单的角度来看,银行业此前并未列入负面清单。

  目前来看,除工农中建交(交行其实也有一部分是私人资本,即外资——汇丰),私人资本已经进入了银行业。股份制银行当中有一些是私人资本控股的,如果按照前面民营银行的定义,由于私人资本在这些全国性的股份制银行当中占据了非常重要的作用,甚至可以把招商银行、平安银行、民生银行等这几家银行都称之为民营银行。

  具体来看,民生银行、平安银行,私人资本是压倒多数的,董事会席位当中也是民营企业家为主。从西方的角度来讲,这些银行是私人资本所拥有和控制的。事实上,在这些大的股份制行中已经由私人资本持有银行了。比如史玉柱、刘永好、柳传志,一方面我们认为史玉柱是做软件、卖脑白金的,刘永好是搞饲料和房地产的,但现在他们的另一个身份是银行的重要股东和董事。城商行当中私人资本也不少,城商行在过去几年从南到北,宁波银行、浙商银行、江苏银行、河北银行等,既有地方政府的影子,也有私人资本的影子。

  所以,如果按照前面民营银行的定义,并且承认民营银行在中国已经是一个客观存在,包括在股份制行、城商行,甚至在更小的草根金融当中,私人资本都已经准入。

  CF40:为什么现在随着上海自贸区的热情高涨,大家都期望能对民营银行开闸放水?您认为民营银行设立条件是否成熟?

  鲁政委:回顾中国金融发展的历史,就是一个不断的由纯粹的国有机构,逐渐发展出国家控股的机构,接着发展出除了国家控股机构之外的地方控股机构,最后发展出民营机构的过程。1985年之前,我国只有四大国有银行。当时,为了促进金融改革,国家首先允许一家股份制银行的出现,即现在的交通银行。到了1998年,政府工作报告就明确提出要“有步骤地发展区域性商业银行和城市商业银行”,由此促进其他地方性国有金融机构的出现,所以之后的十年中,涌现了现在大量的城商行和股份制银行,比如兴业银行、浦发银行、招商银行、民生银行等等。那时的股份制银行和城商行可以说就相当于那个年代的民营银行。地方控股的银行开办以来总体发展良好,随着经济的发展,今天我们需要更多银行对小微企业、三农问题有更好的支持,因此,民营银行诞生的必要性日益凸显。

  但是,我们现在是否已经具备民营银行出现的条件?所谓的条件是指服务于国家的愿景,比如更好地服务于三农和小微企业。在现有的其他环境没有改变的情况下,即使设立了新的民营银行,它们能否起到支持三农和小微企业的作用,也是大可怀疑的。

  钟伟:那么,为什么现在随着上海自贸区的热情高涨,大家都期望能对民营银行开闸放水?

  原因在于许多人认为他们所设想的和定义的民营银行,是完全新设的银行,也就是说张三、李四、王五麻子几个民间资本家,原来可能是倒钢材、开煤矿、搞房地产的,除了有钱,并没有专业技能,他们每个人出50个亿,跑到上海银监局或者上海自贸区说,我们三个人已经凑了150亿,你给我发一张银行牌照,我要办银行。现在大家盼望开闸的无非就是类似这种的民间资本以从零开始的状态来新设银行。可能更多的人还抱有期望,这种新设的银行不仅仅是地区性的,而是全国性的。因为地区性的牌照现在并没有限制,有很多私人资本已经控制了农村信用社和城商行,在其中发挥非常大的作用。如果把民营银行这么狭义定义的话,大家盼望的这种民营银行,的确是改革开放30年到现在很少见到的。

  那么法律法规是否允许这些完全的民间资本新设银行呢?这时候就出现了问题,因为银监会的确没有针对于此的准入程序。即使银监会和人民银行可以提高门槛,但是只要民间资本能提供注册资本金,也聘请了富有从业经验的董事会和管理团队,购买了办公大楼,准备筹建银行的话,这时是否需要有一个准入程序、审批流程?所以,值得银监会去考虑的是未来除了已有的商业银行通过参股、控股或者收购来持有这些银行,控制这些银行外,民间资本有没有希望按照自己的意愿重新设一家银行。

  因此,现在要讨论上海自贸区给民营银行是否开闸放水,我觉得本身民间资本可能对于现在商业银行的竞争环境,对通过参股、控股、持有商业银行的股权,或者是对做草根金融的热情、认知都不够,更多的是把银行业当作一个摇钱树。

民营银行能否实现期待?

  CF40:虽然现在监管层释放出强烈的支持民营资本进入银行业的信号,但是很多专家对此并不看好。民营资本进入银行业是否存在管制?

  鲁政委:对于银行进入的管制,我谈谈自己的看法。根据经济学的基本原理,允许大量的民营资本自由进入是任何市场化行业的应有之义,也就是说,不仅包括价格放开,更应该包括进入、退出的自由。但所谓“自由进出”往往是对完全竞争行业而言的。问题是,什么样的行业才适合采用自由竞争的方式?那应该是产品没有外部性的行业。但是,银行提供的服务和产品毫无疑问是有外部性的。很多国家的经历都已经清楚显示,在银行盈利的时候,它的收益由银行的投资人或者员工获得,可是一旦银行要倒闭时,却要用纳税人的钱来挽救。所以,银行业是具有外部性的行业。根据经济学的共识,对于有外部性的行业,不能放任其完全竞争,只能在相关监管机构的监管下适度竞争。因此,对银行业的进入确实应该设置门槛。

  问题的关键在于设置的门槛,民营银行是否就应该与国有商业银行有所不同?如果站在一个理想的市场化角度来说,民营银行和现有的这些银行的设立标准本应该没有什么不同。但是回到中国金融演进的路径上来,国有企业和民营企业到目前都还是有所区分,更何况是银行呢?因此,可能导致最终的民营银行的准入标准还是会有所差别。这一点从“风险自担”这个定语就可以清晰折射出来。

  关于民营银行的风险自担,难道现在所有银行它们都不是风险自担的吗?如果是的话,民营银行为什么与它们不同呢?这就意味着,“设立风险自担的民营银行”的提法隐含的意思是未来民营银行的一些标准会与现有的银行有所不同。比如,在能够吸收存款的比例、股东承担的义务等方面很可能都不一样;还有,在未来允许民营银行参与的领域上,从理论上讲,现在的所有银行能够开办的业务其实没有太大差异,但是未来对民营银行是否也是如此?只要发放银行牌照,就能自动获得开办所有银行业务的资格?我觉得不一定。

  CF40:假如现在放开民营银行,它是否能够真正解决比如小微企业融资难等问题,能否实现我们初设时的期待呢?

  鲁政委:我对此并不乐观。从两个方面来说:第一,从民营银行的外部环境来看,现在设立民营银行的企业,都有地方政府的支持,既然这样,这些民营银行与城商行有什么不同?还有,现在已经在运营的银行,是否有自称是民营银行的?它们的行为与其他商业银行有何不同?没有任何不同。淮橘成枳,气候使然。现在所有的民营企业,虽然法律上是民营性质的,但是它的行为越来越趋同于国有企业。因为政府掌握了太多的资源,任何不和政府打交道的企业,都寸步难行。既然要得到政府的审批,就得接受政府的指导吧?所以,最后的结果就是民营银行与现有的银行可能不会有太大的差异。

  第二,从民营银行的实际运作来看,它们到底有没有能力给更多的小微企业贷款?现在小微企业有一个最大的问题,就是信息不对称,也就是说,银行不了解小微企业的真实情况,导致银行无法有效地控制风险。比如阿里贷,阿里贷的成功基于其完备的征信系统,阿里金融根据注册会员过去几年来的经营情况在线上审批贷款。而现在其他的银行则没有这样完备的征信系统,所以很多人认为阿里金融将取代现在的银行,我认为阿里金融的这一做法只能在其会员内实行,而无法推广到所有小微企业。因此,银行缺乏较为完备的征信系统这一金融基础设施、从而无法大面积有效控制风险,这是小微企业贷款难以大规模推行的原因。

  站在民营银行能不能够实现政策设计愿景这个角度来看,首先要谈的不是监管的问题,而是宏观政策和其他领域改革的问题。

  关于宏观政策,大家都说金融不再支持实体经济发展。其实这句话本身是有问题的,资金一般都会往最赚钱的地方流动,银行投资赚钱的领域体现了优化资源配置的功能。现在银行投放贷款首先得衡量风险,如果不能有效控制风险就不发放贷款,这说明市场化改革有了进展。我们在房地产、医疗保健和食品饮料行业都能看到银行贷款的身影,所以,不能说金融不支持实体经济发展。

  银行发放资金是有自己的选择的,它们在风险和收益间衡量,至于风险高、收益低的领域,银行是不愿意贷款的。这几年我们工业的效益太差,导致其获得信贷很困难。这其实首先应该从从宏观政策角度进行反思,难道银行从来都不支持工业的发展吗?在2007年前,还有大量资金投向工业领域,VC、PE大量投资制造业的中小企业。从上市公司分行业的情况来看,目前制造业的负债率也是历史最高的,这说明过去银行是支持工业的。最近几年,工业的盈利能力下降,随之偿债能力也变弱,才导致银行对其抱谨慎态度。而工业盈利下降与国内劳动力成本持续上升、汇率持续升值是分不开的,这和所有实际有效汇率升值过度的经济体所出现的“产业空心化”的情况是一样的。

  其他领域改革更是一个紧迫的问题。国有企业亏损几百亿都不会倒闭才是问题的关键——必须让国有企业和民营企业在死亡面前人人平等,只有资金使用者也受到财务硬约束,民营银行才有发展的明天。

民营银行设立的现实障碍与制度建设

  CF40:民间资本进入银行业具有一定积极意义。但是,在利率市场化和互联网金融的冲击之下,民营银行的发展步伐会否受阻?在上海自贸区内设立民营银行,会遇到哪些现实问题?如何应对?

  鲁政委:从趋势上说,只要中国经济继续往前发展,整个大环境都是更有利于民营银行发展的。举个例子,股份制银行和四大国有银行相比,民营色彩更强,但从其自身来说,现在不是发展得丝毫不逊色于国有银行吗?因此,从趋势来看,随着市场化进展,民营银行的外部环境都将变得更加有利。

  另外,随着技术的进步,所谓的“跨领域和跨界的程咬金”会越来越多,这就意味着现有监管可能不能有效挡住民资的杀入。假如没有技术的进步,我相信就不会存在阿里金融,应该说阿里金融最初杀进金融领域,并不是谁批准它这么做,而是随着其规模的扩大,监管层面觉得其存在并没有造成额外的危害,也有值得一试之处,就开始逐步允许它补一些牌照。

  钟伟:民营银行如果在上海自贸区内设立,那么这些商业银行本身拥有和在自贸区以外的商业银行不同的设立环境、税收环境、业务竞争环境,会不会导致一些尴尬?

  例如,如果将总行设立在上海自贸区内,有两种可能,一是只能在上海自贸区里面经营,不能跨出上海自贸区,这样的话这些银行可能做不大。二是如果总行设在上海自贸区,但是分支机构可以在自贸区外的中国大陆的广泛地区展开业务经营,这是否可能导致自贸区内新设的银行和自贸区外已有商业银行之间存在不公平竞争?

  上海自贸区的方案里面提出允许符合条件的民营资本和外资金融机构共同设立中外合资银行,有可能是考虑外资在从事金融贸易方面有更多的专业技能。但可能的事实是,即使在自贸区内设立金融机构,而且只做自贸区业务,由于他们既没有品牌,也没有客户网络,也没有整个中后台的处理,新设的机构要展开特别好的经营还是非常困难。

  除非上海自贸区的实质是人民币离岸中心,未来上海自贸区的发展是作为离岸的金融形态发展,并发展成相当于新加坡、香港这样的水准。这样的话,民营银行也许经过三五十年的坚持,能成一定的气候。就目前起步的形态来看,在短时间三五年内的成长空间是比较有限的。

  不过即使未来上海自贸区真是作为离岸的金融形态发展,并且民营银行在自贸区内展开离岸金融业务,还是有一系列的问题需要考虑。首先是人民币利率和汇率问题。人民币在自贸区内和自贸区外可能有两种价格,包括两种利率、汇率。因为人民币利率本身在境内和香港不一样,国内衍生品汇率和香港市场也不一样,未来可能导致人民币一种本币存在多种不同的汇率和利率,这会使人民币更加复杂。其次,需要考虑账户封闭问题。因为在自贸区内需要新设立金融机构,但这些金融机构的账户资金的调度和设计必定需要一定封闭程度,否则就无法分清在岸和离岸资本。再者是资金的筹措问题。如果是在自贸区内部筹措资金,自贸区内相对有限的金融市场容量可能会限制资金的筹措;如果是跨区域筹措资金,即从自贸区外筹措资金,并将筹措的资金拿到自贸区内使用,那么中间可能涉及资本管制问题。

  总体来讲,要在自贸区内建一个纯粹的离岸系统,其中包括离岸的银行间市场、离岸的货币市场、离岸的资本市场(比如国际板)、离岸的债券市场(自贸区内的本土和外资机构能够独立发行债券、金融债)等等,那么上海自贸区还是有很大的想象空间,只是自贸区现在基本上还处于一张白纸的状态,业务空间暂时看不到太多。如果未来上海自贸区离岸系统建设成功,香港、新加坡在金融、贸易和港口运输方面的影响必定会有所削弱。

  CF40:在自贸区内实行民营银行的试点,需要防范哪些风险?进行何种制度建设?

  魏加宁:但是,要在上海自贸区进行商业银行民营化试点,就必须加快金融安全网建设。从金融安全网三大支柱来看,金融管理体制要勇于创新。

  首先,在金融监管方面,应试行分级监管:对于全国性金融机构、区域性金融机构以及金融交易所的监管,应继续由中央政府的垂直监管机构负责;而对于地方性金融机构则应交由上海市政府金融办负责监管;对于那些区域内的准金融机构、准金融活动,如小贷公司等,则应交由自贸区管委会负责监管。否则的话,地方政府如果只有审批准入的积极性,而不承担监管责任,就很容易出现监管真空和风险失控。

  其次,为了防范混业经营与分业监管的结构性风险,应当在上海设立区域性金融监管决策委员会,以规范金融监管决策机制,防范混业经营带来的潜在风险。

  最后,为了使民营银行尽快发展起来,并在商业银行领域实现公平竞争,应当尽快建立存款保险制度。但是,根据美国的经验,存款保险制度必须在全国范围内设立才能获得成功。美国当年在联邦存款保险制度建立之前,曾经进行过两次州一级的尝试,但都归于失败,所以,尽快建立起全国性的显性存款保险制度也已刻不容缓。

 

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