从户籍和财税改革破题新一轮经济改革
沈建光
[ 2013-11-12 ]

  早在今年上半年城镇化改革讨论得如火如荼之时,笔者就曾发文《新型城镇化关键在于四大改革》,探讨推动城镇化主要涉及的改革领域,提出户籍制度、土地制度、财政体制以及基本公共服务四大改革是决定新一轮城镇化能否做到“以人为本”,区别与以往城镇化进程的关键。

  伴随着十八届三中全会的日益临近,上述改革的期待与呼声也空前高涨,特别是决策高层关于“改革所涉范围之广,力度之大,都将是空前”的表态,更加坚定了笔者对改革的信心。

  而在城镇化所涉及诸多改革领域中,笔者认为,财税体制改革牵一发而动全身,实为重中之重。以下数据似乎能清楚的说明状况:截止2012年,中国农民工总量达到2.6亿,其中外出农民工1.6亿,本地农民工接近1亿;而这部分群体的社会保障与服务严重缺失,五险一金覆盖率极低。2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。

  同样值得关注的是,在2.6亿农民工中,举家外出农民工只有3375万人,占比不足13%,农村留守儿童、留守妇女和留守老人数量相当庞大。根据妇联报告,目前全国有农村留守儿童6102.55万,0-17岁城乡流动儿童规模为3581万,二者合计规模近一亿,且每年还以一定的速度在扩大,是一支不可忽视的群体。可以预见,未来如要帮助农民工子女跟随父母到城市生活,实现教育均等化,首先意味着更多师资、基础设施以及其他教育资源的投入。

  此外,农民工真正转为市民,居住问题也可以说是基本条件。来自统计局的数据显示,2012年,进城农民工的住房有32.3%依靠用人单位提供集体宿舍,10.4%在工地工棚,往往就是一个床位。47%租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房,在城镇拥有自有住房的农民工只有0.6%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。

  可以试想,如果未来土地改革能够取得突破,新城镇居民可以获得相应资金为购买住房提供一定支持。但与此同时,政府方面显然需要承担相当大的住房保障体系任务,如建造经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房等等,这又是一笔庞大的支出!

  上面几组数据清晰的说明,为何户籍制度改革、公共服务改革难以推进,关键在于其背后涉及到的庞大资金缺口。换言之,新型城镇化推进中,地方政府之所以在推动农民工享受公共服务均方面缺乏动力,突出的反映了当前地方政府财权有限,事权过多的局面。

  因此,在笔者看来,推动新型城镇化或许需要从财税改革破题,未来推动地方政府发行市政债、通过房产税扭转土地财政局面、加大中央对地方政府与转移支付,特别是转移支付公式与常住人口挂钩,与户籍人口脱钩,必将有利于调动地方政府推动建设以人为本的城镇化的积极性。

  从更广泛的角度讲,未来财税体制改革主要涵盖以下四大方向:

  一是调整中央和地方政府支出责任,即上收部分事权和加大中央政府对地方政府的转移支付。

  实际上,自1994年分税制改革后,财权上收但事权下放,不仅导致地方政府的权责不对称,也间接地促成了如今土地财政依赖、地方政府债务积聚等多重困境。我们预计,未来符合“外部性大、信息处理相对简单、且符合整体相容”三原则的事权,将进一步上收中央管理。

  而转移支付方面,将增加中央财政转移支付,减少和归并专项转移支付,并将推进修改转移支付公式等。从推进新型城镇化的角度来讲,将未来转移支付公式与常住人口挂钩,与户籍人口脱钩,有利于调动地方政府推动建设以人为本的城镇化的积极性。

  二是税收体制改革,包括营业税改增值税逐步深入、房产税推行至全国,以及资源税改革等。

  其中,“营改增”试点现已扩展到全国,未来重点将增值税推广到全部服务业,并把不动产纳入增值税抵扣范围,减少目前存在的营业税改增值税后部分企业税收反而增加的现象。而未来推动房产税成为地方重要税种,以及建立房地产长效机制势在必行,预计三中全会或给出更为明确的设计方案。对应从城镇化的意义而言,税收制度的理顺有利于为地方政府开辟新税源以缓解其资金压力,而整体企业税负的降低,亦有利于未来企业的发展与增加就业。

  三是加快预算制度改革。

  一直以来,地方政府年底突击花钱广受诟病,这其中折射出中国预算制度不合理、预算执行管理不到位等问题。我们认为,财税改革有望在建立全口径预算体制,以及赋予地方人大审批地方政府性基金预算的权力等方面有所突破。

  另外,现行预算法不允许地方政府发债,也是导致地方债务隐形化的主要原因。未来赋予地方政府发市政债的权力,并引入公开透明的债务评级机制,有助于将隐形债务显性化,也将为城镇化过程中所涉及到的基础设施建设提供支持。

  四是养老医疗体制改革。

  伴随着人口老龄化的加剧,中国面临着巨大的养老金缺口。据媒体报道,今年由人力资源与社会保障部研究制定的基础养老金方案有望完成,方案的重点包括养老金整体投资运营、机关事业单位养老保险制度改革、养老保险跨省转移等方面,预计明年新制度有望全面推进。而这一举措也有利于促进城镇化过程中的人员自由流动。

  总之,笔者认为,新型城镇化只有在财税改革方面有所突破,才能为户籍制度改革、公共服务均等化创造良好条件。而从当前形势来看,决策层已经就上述几点释放了诸多积极信号。伴随着近一阶段中国财税体制改革的加快,包括全面推广“营改增”、审计署启动全国性地方政府债务审计为财税改革摸底,笔者预计财税改革将在三中全会上得以更为清晰的体现。而未来改革的启动与红利的释放也将使得未来十年新型城镇化战略释放更多潜力。

 

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com