金融四十人论坛——中国金融中坚智库
主页 >学术交流 >密报 >解读三中全会的改革政策
字体大小[] [] []
解读三中全会的改革政策
中国金融四十人论坛学术顾问 谢平 [ 2013-11-24 ] 共有0条点评

  提要:我们可以把这次三中全会公报理解为,在给定党的领导这个制度变量不变的情形下,在治理环境污染、先进文化等多重约束条件下,在共产党领导的前提下,我们来寻求针对60个问题的最优解决方案。公报释放的重要信号包括游戏规则改变、从政府管改革走向党管改革、改革方法论的变化、引入法律思维和权力中枢的变化。以互联网为代表的现代技术是国家治理的重要影响因素,未来我们可以考虑将改革与现代技术结合起来,提高改革效率,降低改革成本。

对三中全会公报的总体评价

  这次三中全会的成果总的体现在公报上。我们把其转换成学术语言,可以理解为,在给定党的领导这个制度变量不变的情形下,怎样来解决60个联立方程式——何为60个方程式?我认为,公报里的 60条就代表了60个问题,覆盖了政治、法治、纪检、社会、经济等各个方面。如果我们可以把这个公报转换成模型的话,模型的总目标非常明确,在治理环境污染、先进文化等多重约束条件下,求解60个方程式。我们在共产党领导的前提下,来寻求这些问题的最优解决方案。这样的转化可以使我们更好地理解公报,我们不要仅仅只把它当做经济问题,这次三中全会除了经济改革外还有很多重点内容。

  公报释放的第一个重要信号是游戏规则改变。公报体现了地方分权的集权体系(许成钢教授提出的概念)的改进。中国当前政治现状是,中央政府控制地方官员晋升机会的配给,地方政府则通过锦标赛式的经济发展竞争来获得晋升机会。目前,干部竞争性选拔比的是GDP增速、税收等,政府以投资为抓手深度介入经济活动,土地财政、环境污染、地方政府债务等问题均根源于以GDP为导向的锦标赛机制。三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”、“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”,也就是说,选拔官员锦标赛的游戏规则改变了,不是看谁跑的最快,而是看谁改革的最好,并明确提出关键是能够在市场资源中起决定性作用。选拔官员的决议公告后,6个省成立全面深化改革领导小组,卫生部公布“单独两孩”政策,银监会公布民营银行政策。这使我们注意到,在新规则下,逐渐转变为“谁改革谁上”。

  公报释放的第二个信号是从政府管改革走向党管改革。政府不再担任CEO(首席执行官)角色,而是负责操作和执行的COO(首席运营官)。这主要体现在成立全面深化改革领导小组上,这是党对全面深化改革的领导的核心机制。这个小组是党中央层面的新设机构,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进和监督落实,兼具决策、实施和监督职能。它不仅仅是一个议事或协调的机构,体现了党管改革和党管干部的内在联系。因此,我觉得第二个信号是公报的核心,宣示了改革由党领导,党既要管干部也要管改革。

  第三个信号是改革方法论的变化。文件提出,全面深化改革的重点是经济体制改革,包括民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明等方面改革。我觉得这次文件对改革的写法很有趣,与我们以往的逻辑不太一样,联系了老百姓关心的琐事和最高层次的政治体制改革,很巧妙地把老百姓和干部反映的问题和制度性抽象问题揉和在一起了。有的改革措施很宏大(比如全面深化改革领导小组、国家安全委员会),有的显得“琐碎”(比如“全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”、“院士退休和退出制度”)。举个典型的例子,院士退休和退出制度问题争议很大,文件专门提到了这点,两院(中国科学院和中国工程院)马上成立了院士改革领导小组。

  第四则是引入了法律思维。比如规定,“公有制和非公有制经济财产权同样不可侵犯”、“在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。原来的文件主要是靠经济学逻辑——“效率优先,最优配置”——来组织条理,并体现公平正义。而法律逻辑(公平正义)和经济学逻辑(自我利益为主)其实是相互矛盾的,假设个人是完全自利的话,他将以经济学逻辑只选择对自身有利的行为,那么也就不可能以完全的法律逻辑来思考。这里我们就要考虑波斯纳(Posner)引进的公平正义的概念,人在自利的基础上具有正义感,这样就能使法律学和经济学达成逻辑一致。

  最后是权力中枢的变化。文件在多方面体现了加强中央权威。比如,设立全面深化改革领导小组和国家安全委员会,省以下地方法院、检察院人财物统一管理,司法管辖制度与行政区划适当分离,特别是中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,强化上级纪委对下级纪委的领导。国务院更接近改革的执行者,而非决策者。这在本质上反映了政治家与官僚体制之间关系的调整。这些年,我国形成了庞大的官僚体系,虽然官方并不承认利益集团的存在,但是其还是对权力进行了再分配,尤其体现在法院、司法和中纪委的权力增加,县、地、市法院上收到省一级,以及强调党对改革的领导。我认为,这是由于大家都认识到,在中国未来改革中,权力资源的作用、相互约束和再分配非常重要,因此这在公报中也有所体现。

盘点改革的亮点

  从公报来看,改革的亮点很多。

  第一,我们来看国企改革。首先是产权平等原则。公报强调,各种所有制(包括国企和非国企)经济产权和合法权益都受国家保护,依法平等使用生产要素,公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护,依法被监督。

  其次是积极发展混合所有制经济。公报提出了混合所有制,并准许国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股。混合所有制的概念出自萨谬尔森,但他并不是指股份制,而是指公有和非公有制混合。混合所有制和股份制是两个概念,混合所有制是抽象概念,并不是法律概念;而股份制是资本市场的法律概念。所以,我对混合所有制的理解是,国有和非国有混合。

  再次是国有资产管理转向以管资本为主,组建国有资本运营公司和国有资本投资公司,国有资本侧重于战略性、公益性、公共服务和自然垄断等领域。学术界特别强调国有之手退出充分竞争领域,之前李克强总理也已提出,地方政府不再直接投资办企业。我觉得,这次的国企改革是对中石油事件进行反思后的结果。在中国,国企确实太强大了,强大到与政治紧密联系在一起。另外,这次还提出,划转部分国有资本充实社会保障基金,提高国有资本收益上缴公共财政比例,到2020年这个数字要达到30%。 

  最后是规范国企管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。这次虽然没有明确说要减少薪酬,然而我认为这个“规范”实际上就是减少的意思。

  从长期来看,国有企业增速将低于GDP增速,在经济中的比重也将下降。“国企诅咒”仍存在,这包括低效率、腐败和权贵化等。所以,今后对国企应当是适当集中,不再扩大其规模,并对产权进行改革。

  第二,土地改革是此次最有争议的话题之一。公报中提到,家庭经营在农业中的基础性地位不变,农村土地集体所有权不变,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。具体改革包括以下几点:一是土地承包权的资本化。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。二是城乡统一的建设用地市场,这将对未来中国土地市场形成大冲击。在符合规划和用途管制下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。三是农村宅基地的用益物权。推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。

  如果农村土地进入流通,将会产生很大影响。但小产权房仍属“非法”,因为不符合规划。因此,文件公布后,两部委马上联合出台坚决打击小产权房的规定。我们可以注意到,目前全国统一联网确权工作把土地和房子都概括为不动产,由国土部来负责,这让我们看到了未来土地准私有化的可能性。确权以后无非存在两种情形,一是不进行私有化,性质仍然是国有土地,但是租期很长;二是私有化。所以,对土地来说,需要重点考虑的就是期限问题,但前提应是权利明确,一旦确权,产权所有者就拥有50年的完全支配权。国外有先例,土地被赋予可交易性,并建立统一土地市场,这是三中全会拟改进之处,尤其是城乡统一建设用地、统一市场。陈锡文同志认为小产权非法不在于产权,而在于非法规划,土地与规划是绝对挂钩的,不管产权是谁的,违背了规划就是违法。我觉得他的观点有一定道理。但不管如何,这次三中全会出台的土地改革,可能是上世纪50年代以来的第二次重大土地改革。

  第三,敢于实事求是修改计划生育的基本国策,值得肯定。计划生育仍属于要坚持的基本国策,但启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。这是比较得民心的改革措施。其实计划生育政策是对的,但是实施这个政策是有时限的,五年前这个时限其实就已经到了,从这件事上可以看出习近平主席很果断。

  第四,户籍改革是城镇化的核心问题之一。城镇化以人为核心,要把符合条件的农业转移人口转为城镇居民(“农业转移人口市民化”),全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,这在原来是没有提过的。城镇基本公共服务向常住人口全覆盖,方向是使户籍背后依附的那些制度、服务、权利平等化。

  最后,我认为金融改革不是这次会议的重点。在三中全会公报发布之前,金融改革的很多项决定已经通过国务院常委会下发。从三中全会关于国企改革的表述来看,国有银行的改革动作会加快。未来10年,会出现大量的中小型民营银行,国有银行的市场份额会下降,这是必然趋势。

  三中全会对国开行影响比较大。允许地方政府通过发债为城市建设融资,建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,这些都将使国开行的贷款需求减少。在构建开放型经济新体制方面,提出要建立开发性金融机构,目前亚洲基础设施银行、金砖国家开发银行已在筹建。利率市场化后,还存在发债与贷款的利率倒挂问题。国开行原来贷款对应的债券本来是3-4%的利息,现在贷款期限还没到,债券期限却已经到了,而置换新债券的利率是6%,就会发生倒挂。

迎接互联网时代的改革

  首先是中央全面深化改革领导小组的决策程序。目前对这个领导小组的人员组成和议事规则、与各省全面深化改革领导小组的关系、向各级政府的政策传导机制、专家如何介入改革政策的细化等问题都还不了解。

  其次是改革业绩的评估方法。实施清单式考核指标后,改革业绩如何量化?目前只对评估给出了价值导向,但是执行起来会有难度。中国改革的透明度并不太高,十六届三中全会关于完善市场经济体制的改革方案并未真正得到有力贯彻。今后,能否让老百姓和媒体对改革进行监督,是必须考虑的问题。

  最后,我认为需要特别提到的是互联网时代的改革。以互联网为代表的现代技术是国家治理的重要影响因素,现在大家都已经很清楚,维稳不一定要靠军队,互联网也可以做到,每个城市的街口都安装了使用自动识别脸谱技术的摄像头。比如这次美国马拉松爆炸案,FBI完全是基于大数据原理、利用移动互联网在这么短时间内破了案。因此,未来我们可以考虑将改革与现代技术结合起来,提高改革效率,降低改革成本。

  现代技术可以发挥作用的领域包括,反腐倡廉(比如腐败概率数据分析)、司法和社会治理现代化。我举一个反腐败的例子,互联网大数据可以根据个人过去30年的各方面数据算出其腐败的概率。除此之外,目前国务院已提出,整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。其实很多改革用互联网思维来看,会很不一样。在互联网时代,关于社会改革和治理,一定要考虑互联网因素。

注:

[1]本文为作者2013年11月24日在CF40第88期“双周圆桌”内部研讨会上的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。


[打印]
[发送给朋友]
[放入收藏夹]
[复制地址]
相关点评 (共 0 条) 更多点评>>
我也说两句:[所发表的评论仅代表个人观点,与本网站无关] 更多点评>>

字数少于500
用户名: 密码: 匿名
高级
最新文章
近期金融数据包含了... [ 张 涛 ]
“去杠杆”之后 [ 伍戈 等 ]
中小银行风险处置无... [ 刘晓春 ]
让历史照亮未来 [ 高善文 ]
区块链在金融领域应... [ 张志军 ]
预见经济:11月 [ 伍戈 ]
经济周期消失了?... [ 徐奇渊 ]
把握绿色发展机遇 ... [ Adair Turner ]
最热文章
从货币本质看数字货... [ 钟伟 ]
LPR,让市场说话 [ 刘晓春 ]
控地产的稳增长 [ 伍戈 ]
“去杠杆”之后 [ 伍戈 等 ]
贸易战对实体经济的... [ 高善文 ]
对取消QFII额度限制... [ 徐奇渊 ]
地产脱钩? [ 伍戈 ]
让历史照亮未来 [ 高善文 ]

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com