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在全面改革中深化财政体制改革
中国金融四十人论坛高级研究员 贾康 [ 2013-11-24 ] 共有0条点评

  提要:财税改革需落实到一套以“现代性”为取向的“路线图和时间表”的状态上。为此,首先要明确,必须充分肯定我国于1994年推出的“分税制”配套改革的基本制度成果,并要加以巩固和提升。想要继续取得改革成效,从逻辑上说就必须解决1994年改革没有完成的任务,即如何让分税制真正在省以下贯彻落实。我们的基本思路是强调扁平化,将五级分税扁平到中央、省、市县三级。

  三中全会明确了财税改革方向,显示了领导层对财税改革的重视程度。财政要适应于现代国家治理,建立现代财政制度,完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、发挥中央、地方两个积极性。现在实际的财政形势是,三中全会之前其实就做了一些铺垫,按照楼继伟所说,“营改增”就是倒逼财税配套改革,财税改革必须纳入最小一揽子同其他方面的配套改革。“营改增”已经到了只有往前走,没有可犹豫的地步了,要构建地方税、履行地方职能,必须有相关的配套措施。所以,从这个角度看,在倒逼改革的过程中,路线图、时间表的设计都非常关键。

需充分肯定分税制改革成果

  按照上述整体理解,我认为首先要对1994年财税改革的评价有一个基本判断。现在媒体对此认识非常不一致,甚至在某种程度上存在误解,噪音压过正解。比如吴晓波认为 “1994年重启中国的集权时代”,利用财税改革进行了重新集权,他还说在有生之年看不到这个集权体制如何破解。南方周末也曾经有两版关于财税改革的文章,把所有资料进行整合,但比较强调吴晓波的这个观点。但是我认为这个认识有误区。具体来看,应该说1994年的分税制是从过去试了多年但没走通的行政性集权转到了同市场经济对接、内恰的经济性分权,而这个经济性分权就是按照法治化的道路,以税基的配置调整政府和企业的关系,二者之间不再是通过行政隶属关系来组织财政收入,所有企业,无论大小,无论行政级别,不讲隶属关系,不讲经济属性,市场面前一切平等,该交国税的要交国税,该交地方税的要交地方税,这对全局是一个重大贡献,即所谓的公平竞争。早在1994年之前我们就为此努力了十几年,但即使放权让利已经到达极限,企业仍然难以生存,而1994年的改革就是在新的框架下解决这个制度症结。所以,此后的跨隶属关系、跨行政区划、跨所有制的兼并重组才可能走出一条越来越宽的路,官员的行政级别才可能淡化。到现在,国有独资企业可以不考虑官员级别,而在企业家市场通过竞争产生领导,这都是在1994年框架以后,在政企关系上打开的空间。

  中央和地方关系也趋于稳定,“跑部钱进”、公关等这些不规范的行为大大减少。现在“跑部钱进”的是专项资金,专项资金不是跑一个部委,是跑很多部委,因为财政专项资金是被分到很多部委的,财政部也一直力主要尽可能压缩专项资金在整个转移支付里的比重。1994年财税体制改革在中央和地方这两个基本关系上的进步,是使1994年以后这20年发展相对顺利非常重要的、间接调控框架的支撑。其中隐含的问题是,在现代社会里公权体系和作为自然人的纳税人的关系如何处理。1994年的改革是将原来非常复杂的个人所得税、个人收入调节税等这些分门别类的税种合并到一个框架上,进行了规范。而在规范框架之后,现在就是研究如何深化改革,把个人所得税调整得更合理,但是很遗憾,前一轮评价还是很低。市场经济现在的特征是超额累进的调节机制,个人所得税现在只覆盖工薪阶层的7%左右,约2800万人,也就占整个国民比例的两个百分点多。超额累进机制本来是一个自动稳定器,是现代国家、现代税制里面非常重要的机制,如果没有1994年的改革这点根本不可能想象,个人收入调节税、个人所得税、个体工商户的所得税都会处于非常碎片化的状态。

  我一直坚持,应该肯定1994年分税制改革的基本制度成果。1994年以后财政体制存在如此多遭人诟病的问题,简而言之,并非分税制造成的,而是由于1994年以后分税制在省以下贯彻落实受阻,直接伴随的是到现在为止,省以下体制仍然是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制。我们把所有的地方文件合在一起,列出全国所有省级行政区以下体制的一览表,可以很清楚地看到,即使是最发达的地方,省以下也不是分税制。这些隐性负债、土地财政、基层财政困难等问题被批评为财政体制问题,其实是把责任的板子打错了地方。

坚持扁平化的分税制改革

  想要继续前进,从逻辑上说就必须解决1994年改革没有完成的任务,即如何让分税制真正在省以下贯彻落实。我们的基本思路是强调扁平化,五级分税无解,如果扁平到中央、省、市县三级马上会柳暗花明。我们应借鉴国际经验,结合自身实际,形成一套操作方案。三中全会之前,我们试图以经济研究形式,把事权到分税方案形成一览表向高层报送,据说也得到了相关方的肯定。按照现在文件精神,如果简单进行勾画,我国分税制的逻辑起点已经明确到事权,表明各级政府该做什么、不该做什么。如果按照三级来分就应该形成事权明细单,与之相对应的是支出责任,也就是在预算运行形式上的预算科目在技术上可行的操作。从这个起点往下,一级政权有一级事权,顺应市场起决定作用的分配机制,顺应政府提供公共服务、维持公平正义的职能。而与事权相匹配的必须是财权和财权里面最关键的税基,同事权、财权、税基相对应的是一套原则。

  楼继伟在其著作里就提到了这些原则,即税基如何配置,他的勾画已差不多到位。一级政权、有一级事权、呼应一级财权、配置一级税基,此外就是支出责任在运行载体上的具体形式,也就是钱从哪里来,用到哪里去。要合成一个可知性的预算文本,而现在的预算要尽可能透明、尽可能反映民意,通过全套程序之后,事前决定,一旦通过审批环节,形成具有法律效率的执行文件。审批当然要有授权关系,我国的国家最高权力机构是人民代表大会,他授权给政府体系来运行公共资源,得到严格执行,之后就可以进行绩效考评,向官员问责。我认为如果理清这个逻辑,前一阵很多人热衷讨论的到底中央和地方的比例关系怎么分配合理,也就有了答案。如果理顺整个体制,整个财政收入中央拿多少,地方又该拿多少,是体制合理化设计之后的一个自然结果,而不是一个前提条件。而一开始就争论中央到底应该占40%还是35%,永远也不会有一个结果,这其实是没有抓住问题的本质。如果能够顺利理顺整个体制,自然就会生成一个比例关系,同其相匹配的是举债权、产权,还有自上而下的转移支付,使我国即使是最欠发达的基层地方政府都能履行其应该履行的职能,实现政府职能符合客观需要,推行基本公共服务均等化。如果这些都能理顺,就是坚持分税制的基本制度成果,把它处理为一个三级框架里横向到边,纵向到底的贯通体系,同整个统一市场对接,同整个生产要素流动的市场经济的合理状态形成逻辑上的内在关系。

财税改革展望

  具体操作可以做得很实。楼继伟写入的改革建议,比如在预算编制上的权责发生制,这是很技术性的;国债收益率曲线好像也没有异议;多年滚动预算也写进去了,这些方面是很实际的,实际操作也是牵一发而动全身,可以大大提升现代治理状态。比如多年滚动预算, 1988、1989年我在美国做访问学者的时候就注意到,联邦政府是五年做一次编制预算,进行五年的预测,出了一年的实际结果之后,再向前滚动一年,循环往复,这对中国是一个挑战。因为会倒逼政府的相关部门从通常规划到改变状态,看看是否能履行相应的预测职能和编制职能。现在内部争议有两种思路,一是在财政体制之内把预算编制、执行和监督功能相对独立,形成制衡;另一种主张是像美国那样把财政部肢解,美国的财政部仅负责支出,而编制权力主要集中在总统预算办公室,审批权力是国会、总统和编制部门通过互相博弈、制衡实施。

  中国应该怎么做呢?我个人认为,要解决发改委当前存在的一些问题,财政部也在压力之下对框架做了调整。但是,要进行这样的改革还需要时间和努力。三中全会公告提到,中央和地方财力分配格局大体维持稳定,我的理解就是不要让地方有太高预期。“营改增”倒逼改革以后,现在中央和地方的分配格局是,中央拿整个财政收入的一半,原来是50%多一点,而本级支出是占50%的五分之二,约占整个财政收入的20%,现在降低到15%。中央的本级支出只有15%,剩下35%干什么呢?中央拿这个财力来支持欠发达地区,大的循环是中央将发达地区按照体制规定可预期上交的部分转移给欠发达区域,维护国家统一和民族团结,同社会成员共享改革开放成果。这个体制总体上适合中国现阶段的客观需要,在经济性分权之下,要处理一个复杂的横向不均衡、匹配形式上的纵向不均衡,中央政府应该履行这个职责。

注:

[1]本文为作者2013年11月24日在CF40第88期“双周圆桌”内部研讨会上的主题演讲,中国金融四十人论坛秘书处整理,未经作者审核。


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