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全球贸易规则重组与TPP对中国的挑战
中国金融四十人论坛特邀成员 金中夏 [ 2013-11-21 ] 共有0条点评

  提要:近年来,全球经贸规则呈现新的重组趋势。构成TPP的两大主要内容,我国其实都已经参与进行谈判。但是,我们现在还没有参与TPP的谈判。谈判国之间的博弈会给我们创造一些空间。加入TPP谈判对我国具有重要政治和经济意义,但也可能造成挑战,不过TPP有些方面对我们的冲击不如想象的那么负面。越早提出加入TPP谈判对我国越有利,可通过更广范围、更高层次、更为正式的沟通和外围喊话,争取影响TPP谈判进程和结果。同时,应多管齐下,充分打好自己手中的牌。一是发挥我国是全球最大市场的优势,给予先跟我们达成自贸协议的国家充分好处,吸引包括TPP在内的更多国家与我国进行自贸区谈判。二是加快以我国为主导的自贸区建设。

  近年来,全球经贸规则呈现新的重组趋势。主要有代表性的就是美国主导的跨太平洋伙伴关系协议(TPP),跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP),以及服务贸易协定(TISA),还有美国版本的双边投资贸易协定(BIT)推进的双边投资贸易谈判。同时中国倡导了中日韩自贸区,东盟10+1、10+3,还有区域全面伙伴关系协定这种自贸谈判。这里面真正影响比较大的是美国主导的TPP、TTIP、TISA、BIT,从这几个谈判关系来看,TISA或者BIT,从内容上是更专业化的,TISA是服务贸易协定,BIT是投资协定,这两个加起来的内容大致上就是TPP涉及的内容。因此,中国现在已经加入的或者已经参与谈判的,比如跟美国的BIT,我们有些原则在谈判之前已经接受了,另外TISA我们已经宣布加入谈判了。因此,构成TPP的两大主要内容,我们其实都已经参与进行了谈判。但是,我们现在还没有参与TPP的谈判。我们今天主要是谈谈TPP,看它到底涉及哪些问题。

TPP谈判基本情况

  TPP目前一共有12个成员,到现在为止,日本加入以后成员国合计占GDP全球总量38%,占全球人口的11%,占全球货物贸易进出口总额的25%(见表1)。目前TPP已经进行了19轮谈判,美国对外宣称今年年底达成协议,但是很多人认为不可能,甚至悲观的认为到明年年底能不能达成谈判协议也很难说。

表1 TPP成员国主要经济指标(2011年)

国 家

GDP(亿美元)

人口(百万)

人均GDP(美元,以实际购买力衡量)

货物进出口总额(亿美元)

美 国

150760

311.9

48328

37460

新加坡

2600

5.3

59710

7760

新西兰

1590

4.4

28012

750

智 利

2480

17.2

17361

1560

文 莱

160

0.4

49536

150

澳大利亚

14870

22.4

40847

5140

秘 鲁

1770

30.0

10062

840

越 南

1230

89.3

3359

2040

马来西亚

2880

28.6

16240

4150

加拿大

17390

34.4

40519

9150

墨西哥

11540

113.7

14653

7110

日 本

58670

127.9

34748

16780

合 计

265940

785.7

92870

占全球比重(%)

38.0

11.2

25.4

资料来源:根据IMF和WTO的数据整理而成。

  从TPP协议内容要点来看,首先涉及到关税,在未来五到十年内消除大多数(约95%)的关税,包括美国纺织品和鞋类。另外就是服务业,降低金融、保险、快递等领域市场准入限制。在投资领域,对外资所有权限制减少,以及对外国投资者和东道国争端解决条款有协议,主要是接受第三方中立仲裁。另外就是知识产权方面,延长保护期限。在药物专利保护,资料专属权和专利链接制定严格规定,打击在线盗版;在电子商务领域,减少数据传输限制。政府采购方面,限制购买国货的政策。关于国有企业提出国企竞争中立,限制为国企竞争提供的各种税收优惠政策。在劳工条款方面,成员国要接受国际劳工组织的规定。在环境方面,接受国际环境公约。农业方面涉及到降低敏感产品,特别是大米、乳制品、糖类等等的关税。还有原产地规则。总的理念就是推广美国版自由贸易协定,内容涉及到贸易投资和服务一体化、要素一体化,以及相关政策环境一体化。

  从推进策略来看,美国有些灵活性,比如机动原则,在今年它搞了一个谈判协议纲要文件,根据新成员和新情况更新和灵活处理谈判当中的一些原则。另外,对发展中成员设有发展中成员待遇条款、贸易竞争力条款和技术援助条款,给一时不能达到指标的发展中国家提供分期履约的待遇。因此,美国有可能对其中小的成员国、困难比较大的成员国区别对待,让整体协议加快完成。

  总的来看,谈判的难度在最近几个月上升,进展出现一些迟缓,日本加入以后,一方面加大了TPP总体实力,但是谈判复杂性也增大,比如日本要在汽车领域降低关税;在农产品领域受到很大压力,要降低大米的关税;金融服务领域的准入门槛日本也比较低,美国对它压力也比较大。但是,根据参与美国政策制定的一些智库或者智囊的说法,经过十九轮谈判,现在各国的出价大体上已经完成,最终文本协议已经草拟,但是在关键的一些条款上出现了不同表述。目前就等着美国权衡各国不同出价看能否接受,是全盘接受还是部分接受,如果美国全接受了,下决心了,可能就成了。但是,如果美国不能接受,那坐下来再谈。但是不管怎样,各国出价基本上是已经有结果了。根据美国一些比较乐观的说法,明年3、4月份谈判成果将提交国会讨论,如果3、4月份不行,就要到明年年底。因此,到底能不能很快达成协议,现在也很难加以判断,因为这个谈判是保密的。而且在很大程度上也要看美国国内最后会不会有些激烈的争论。

  具体方面我们做了一个表(见表2),这个表是我们研究的一个核心。我们根据各种公开的报道等,对中国与TPP成员接受难度进行比较,横轴是各个国家,表内数字表示各个国家对各个项目接受的难易程度,我们把这个程度进行打分,分1、2、3、4共四个档,1分表示接受很容易,2分表示接受比较容易,3分表示接受比较困难,4分表示接受困难。在这种情况下,通过打分,我们看到中国基本上都是3和4,只有个别项目,比如鞋类实现真正放开,让别的国家去生产比较容易。因此,整体难度是比较大的,另外像糖等进口多一点的问题也不大。表2加灰的这些表格,就是与中国难度相当或比中国难度还大的项目。从中可以看到,靠左的是比较发达国家,靠右的是发展中国家,对发展中国家而言,超过一半的国家其难度比我们更大或者至少一样。而左边这些尽管是发达国家,但是他们比我们难的项目也有,只是和发展中国家的点不一样。比如美国真正比较难的是乳制品,加拿大也是,日本、墨西哥的乳制品也都比较难。糖虽然是很小的产品,但是美国放开的难度比较大。还有鞋类,按说美国放开难度应比较小,但是也没有比我们的谈判立场更宽松。版权保护方面,美国希望加大保护,保护期限到100多年,但是加拿大和墨西哥,甚至澳大利亚、新西兰、智利也强烈反对。而取消资本管制,在加拿大和墨西哥也不是无条件赞成。另外,在放开资本管制方面,我们认为三中全会之后,我国资本帐户开放加快不是很容易,但也不是很困难。在这种情况下,我们跟墨西哥的难度其实差不多。

  因此从这个表来看,在反对和赞成方面,像农产品、乳制品,新西兰、澳大利亚主张开放市场,美国、加拿大、日本反对;糖是澳大利亚主张开放,美国反对;大米是美国和澳大利亚主张开放,日本、马来西亚希望维持现状;牛肉是美国主张开放,但是日本加入以后谈判难度就增大了;纺织品在美国虽然没有多大比较优势,但因为其国内有就业问题,所以希望维持纺织品、服装和鞋类关税,并且实施严格的原产地规则,越南极力推动取消鞋类关税,它和马来西亚支持比较宽松的原产地规则,墨西哥和秘鲁希望实施更严格的原产地规则,因此在发展中国家之间利益也不一样。在知识产权保护领域,对药品专利的保护,美国主张更严格规定,延长生物药品保护期限,但是澳大利亚、马来西亚和越南反对。在版权保护领域,美国希望将版权保护期限由50年延长到95-120年,但几乎所有其它成员都反对。另外,比如假冒品,美国也是要给予更严厉打击,但是其他成员都觉得美国标准过高。在服务开放和投资者保护领域,美国主张基于BIT的版本,扩大市场准入,并且关键是要引入投资者与东道国争端解决机制,由中立的国际第三方进行仲裁,对此部分成员是反对的,如澳大利亚和新西兰,他们对美国投资的条款有保留。日本在金融服务领域开放有保留,发展中成员对资本管制有保留。在国有企业方面,美国和澳大利亚主张实行竞争中立政策,主要是降低国企享有的竞争优惠,比如融资优惠、税收减免,但是越南、马来西亚、新加坡、秘鲁、智利是反对的,特别是越南国企占国民经济总量40%。另外在劳工和环境方面,美国、日本、新加坡主张更高的劳工和环境标准,但是其他国家觉得标准太高,美国主张自由结社和集体谈判权,但越南、文莱接受难度很大。另外,在劳工问题上,美国也要引入一个争端解决程序,这个争端解决程序基本上也是中立的国际仲裁。

  据分析,TPP谈判中对中国最难的方面,一是农产品市场准入,特别是大米关税一旦大幅度降低可能影响我国粮食安全。二是在知识产权保护方面,有互联网自由与执行,里面包括数据的跨境流动。三是劳工标准里的自由结社和集体谈判权。我们通过表2可以看出,如果中国参与谈判的话,在不同条款上,我们都有一些伙伴,跟我们利益相近或者相似;另外,在一些我们很难接受的条款上,比如大米,实际上发达国家自己也很难做到完全开放。因此,他们之间的博弈就会给我们创造一些空间。TPP谈判即使最终没有中国参加,就是现有12个成员参加,最终谈判结果也会有大量的折中条款,因此美国对外宣传的要价肯定不是一个成交价,成交价比WTO现价要高,但是比美国提出的理想要低。

表2中国与TPP成员对核心议题的接收难度比较

议题

谈判胶着点

美国

加拿大

墨西哥

日本

澳大利亚

新西兰

新加坡

智利

文莱

秘鲁

越南

马来西亚

中国

平均得分

农产品市场准入

乳制品

4

4

4

4

1

1

1

1

1

1

3

1

3

2.23

牛肉

1

1

1

4

1

1

1

1

1

1

2

1

3

1.46

4

3

1

2

1

1

1

1

1

1

3

1

2

1.69

大米

1

2

2

4

1

1

1

2

1

1

2

4

4

2.00

原产地规则

纺织品和服装“纱后规则”

1

1

1

1

1

1

2

2

1

1

4

4

3

1.77

鞋类

2

2

2

1

1

1

2

2

1

1

1

2

2

1.54

知识产权

药物专利保护

1

2

4

2

4

4

3

4

3

4

4

4

4

3.31

版权保护期限

1

3

3

2

3

4

3

4

4

4

4

4

3

3.23

禁止平行进口

1

3

3

3

1

4

3

3

3

3

4

4

3

2.92

互联网自由与执行

1

3

3

3

3

4

3

4

4

3

4

4

4

3.31

假冒品

1

2

3

1

2

2

2

3

1

3

3

3

3

2.23

投资

服务与投资开放

1

2

2

2

2

2

2

3

3

3

3

3

3

2.38

争端解决机制

1

2

2

1

4

4

2

3

3

3

4

4

3

2.77

资本管制

1

2

2

1

1

2

1

1

3

1

3

3

2

1.77

国有企业

约束国企

1

1

2

1

1

1

3

3

3

3

3

3

3

2.15

环境与劳工

环境条款

1

2

3

1

2

2

1

3

3

3

3

3

3

2.31

劳工条款

1

2

3

1

2

2

2

3

4

3

4

4

4

2.69

 

平均得分

1.41

2.18

2.41

2.00

1.82

2.18

1.94

2.53

2.35

2.29

3.18

3.06

3.06

2.34

(阴影部分为核心议题谈判中在接受难度方面大于或等于中国的国家)

注:赋值根据彼德森国际经济研究所“Understanding The Trans-Pacific Partnership”报告、美国关于日本加入TPP谈判的声明、各国官方关于TPP的有关新闻报道进行的整理与判断

中国加入TPP的利弊权衡

  (一)加入TPP谈判对我国具有重要政治和经济意义

  如果中国能够加入TPP谈判,一是可以避免因被排除在外而导致国际环境的恶化,以及由此导致的对抗性特点。如果我们加入的话,我国企业和资金走出去的环境就大为改善。三是可以了解国际规则发展趋势,促使国内相关领域更有针对性地转型升级。四是意味着我们以和平方式崛起,并且融入全球经济,我们国家就不仅是最大的经济体、最大的市场,而且是一个最开放的、竞争程度最高的经济体之一。五是避免TPP成立后发生贸易替代和转移效应,挤占我国出口市场。六是有利于我国在其他区域谈判中讨价还价。

  (二)加入TPP对我国可能造成的挑战

  首先是关税大幅度降低,我们本来正进行的产业结构调整的压力,可能还会进一步增大。农产品关税降低,可能影响我们的粮食安全。另外,服务领域,特别是金融服务业、机构、市场准入,如果进一步放开,我们国内金融业的竞争也会加剧,面临一些挑战。投资领域,其实就是我们现在正在上海自贸区做的准入前国民待遇和负面清单,以及投资争端解决机制,这个可能会限制我们对外资的相机处置能力,但是潜在收益也是促进和保护我国企业走出去。

  图1是美国一个智库同中国专家合作的研究成果,他们通过一些模型的模拟,假定每个国家是三种情况,浅色就是现在TPP12个成员国;中间情况是TPP16个成员国, TPP更加壮大,加入东盟一些国家和韩国,最深色的就是中国和东盟成立的自贸区,这张图比较了各国的得失判断。它显示,如果TPP谈判成功,而中国没有加入,对于中国而言是净损失,但是损失不大,大概几十亿美元。但是TPP一旦扩大到16个成员,中国损失就会比较大,会达到500多亿美元的级别。但是,它也显示,中国如果同时成立一个RCEP,中国得益也很大,而且在很大程度上可以抵消TPP给中国带来的损失。而对于日本来说,似乎它加入TPP得到的好处比加入RCEP要更多。但是,这里面没有任何进一步互相博弈以后的结果,比如中国可能有很多反制的措施。而且没考虑三中全会之后,中国进一步开放的影响。另外,没考虑中国和其他一些国家再进一步谈判一些自贸协定的影响,因此很多结果会被稀释掉,但是可以做一个参考。
 
图1  中国加入TPP和RCEP的收益

 

资料来源:Peter A. Petri, Michael G. Plummer and Fan Zhai(2012)。

  图2也可做参考,从这个图可以看出,按照现在TPP谈判圈子来看,得利最大的是一些小国,比如越南、马来西亚,特别是各国最终可能的贸易得益会比GDP和人均收入得益要多。但同时可以看到,对于没有加入TPP的国家,也确实有损失,所以是亦得亦失。
 
图2  12个TPP成员的GDP和出口增长(单位:%)

 

资料来源:Peter A. Petri, Michael G. Plummer and Fan Zhai(2012)。

  (三)TPP有些方面对我们的冲击不如想象的那么负面

  第一个领域就是知识产权,短期内美国得益很大,但是现在我国正在成为专利申请大国,排名第三,而且增长速度比美日快得多,中长期来看对我国的创新是个很大的激励。另外,大幅度降低关税也是挑战与机遇并存。从汽车行业来看,我国关税过高,同样品牌的汽车国内比在国外贵很多,实际上并没有保护国产品牌,保护的都是国际大品牌,这些合资品牌在国内享受超额利润。我国关税水平偏高,平均关税税率是9.5%,而全球平均水平是6.95%,低收入国家是11.6%,中等收入国家也比我们低。我们是中等偏上收入的国家,因此我国关税明显偏高,可以下调。另外,国企竞争的中立原则并不是排斥国有企业,而是要求公平竞争,主要是针对获得廉价资源和低息贷款的国企;同时,我国贷款利率已基本实现市场化定价,今后方向是更多依赖市场化债券融资,而债券融资利率也是市场定价。防止国企垄断和过度占用资源也是我们未来改革方向,如何在竞争中立的条件下巩固和发展国有经济是一个值得深入研究的问题。

  再就是三中全会最新的内容,三中全会提出必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力;必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力。要完善产权保护制度,积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,支持非公有制经济健康发展。这个框架和TPP的国企竞争中立有没有交集?要达到三中全会对国企的预期,在现有竞争中立框架下有没有可能?这些可以进行研究。比如三中全会提出要推动国有企业完善现代企业制度,这同OECD竞争中立原则第一条——“政府商业活动要公司化”是有交集的。另外第二条——“识别企业直接服务公共成本”又什么意思?比如国开行有政策性业务也有商业性业务,要把直接成本区别开来,就是政策业务要有分帐处理。第三条是“以商业回报率考察国有企业”,如果国有企业长期低回报、亏损经营,显然国家在进行补贴,这是不正当竞争。第四条是“对国有企业公共服务合理补偿”,国有企业提供一些公共服务,对这些服务提供补偿要合理。另外要求“税收中立”,不能对国企税收减免或者是实施低税率,还有“政府采购中立”,政府采购的时候要竞争性招标,但是参与竞争的这些实体不能对国企优惠,对非国企不优惠;或者参加竞争性投标的国企本身应该满足以上诸条件。因此,竞争中立跟我们要加强国企、巩固和发展国有经济,坚持公有制为基础究竟在多大程度有交集?即按三中全会的精神加强国企的地位,能不能通过这种市场中立的途径来达到?这是我们将来要研究的。

形势判断与对策建议

  (一)我国应尽早提出加入TPP谈判

  在目前阶段我们不加入谈判是不利的。有判断认为,关键不是我们不想加入,是美国不想让我们加入。这个判断也可能是对的,但是即使我们在初期不参加谈判,也已经在事实上成为各方考虑的利益相关方。如果我们表达谈判意愿,并且与各个成员沟通的话,也会影响谈判进程。即使美国加快谈判进程,并以种种借口达到不让我们参加谈判的目的,我们提出谈判也是有利的。因为如果美国很从容,就会跟各方讨价还价;美国一旦有压力想加快谈判进程,势必对其它国家让步,美国让步了,我国再谈判的时候就更有利些。因此,我们尽早表达还是有利。此外,我国提出跟其他成员国进行沟通是因为我们是利害相关方,因此我们可以通过更广范围、更高层次、更为正式的沟通,加上外围喊话,争取影响TPP,在最终达成协议之前越早表达越好。

  (二)应多管齐下,充分打好自己手中的牌

  首先,我们最大的牌,就是自身是最大的市场,特别是具有世界上最大的、没有完全开放的金融市场,这个牌我们还没有好好利用。比如中国-瑞士自贸区协议有关金融机构、金融市场准入条款,与三中全会以后形成的方向和精神相比相当保守。如果我们先对瑞士特别有比较优势的金融服务业适当开放,只要瑞士银行在中国的准入门槛低于美国和欧洲其他国家,美、欧诸国就很难坐得住。我国应给那些先跟我们达成自贸协议的国家以充分好处,让先行者尝到甜头,让没有跟我们达成自贸协议的国家体会到不与我国谈自贸区的代价和成本,打消其“奇货可居”的念头。

  其次,加快以我国为主导的自贸区建设。一是把现有中国-东盟自贸区和其他国家的自贸区升级,在市场准入、服务贸易及投资等相关标准方面加大开放力度。二是加快推进区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判。三是推进金砖国家贸易和投资便利化谈判。四是与TPP成员中以我国为最大贸易伙伴的国家优先进行双边自贸区谈判,并尽快签署协议。五是以中韩自贸区协定撬动中日韩自贸区谈判,加快与澳大利亚的双边FTA谈判,尽早与加拿大启动双边FTA谈判。六是主动对最不发达国家实行单方面关税减免,成为更多国家最大的贸易伙伴。七是积极推进中美双边投资协定(BIT)谈判进程,但不必以中美BIT谈判的完成作为开始TPP谈判的前提条件。

注:

[1]本文为作者2013年11月21日晚上在CF40•青年论坛第47期双周内部研讨会上的主题演讲。


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