PPP:城镇化投融资的模式创新
贾康
中国金融四十人论坛高级研究员
[ 2014-01-07 ]

  经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线,它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间,是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来,我国城镇化率每年以约一个百分点的速度增长,2010年达到47%。显然,目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看,此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入,合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件,仅依靠政府财政收入远远不够。

PPP:新型公共事业管理模式

  关于公私合作伙伴(PPP)的概念目前还没有一个公认的定义,我们根据人们对PPP的认识,并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义:所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能,同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。

  PPP的运行具有三个重要的特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。

  伙伴关系是PPP第一大特征,其独特之处是项目目标一致:以最少的资源,实现最多的产品或服务。

  利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制,即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外,也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

  PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。与此同时,民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域对于公共部门而言,正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中,更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担,而将整体风险最小化。

  PPP是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制,还具有其它管理模式所不具备的职能:扩量融资、利用新技术,以及特别值得强调的机制创新的职能。

  机制创新职能的主要指向,是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思:一是公共部门由传统的计划向市场转换;二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制,进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。

当前我国开展PPP存在诸多问题

  我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目,目前已经在多个领域采用了该模式,但存在的问题非常突出,主要有以下几个方面:

  没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规,主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法,同时,各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性,这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

  缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出,有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施,以防未来财政风险的无限扩大。

  风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目,很多经营性项目都有财政补贴,虽然名义上是采用了PPP模式,但并没有将经营风险完全转移,政府在许多项目中负责“兜底”。

  项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目(如BT项目)运营期通常只有3-5年,不仅没有解决政府财政融资问题,相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。

  项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题,在用户付费项目中,完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。

  财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排,与财政没有必然联系,在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

  总之,如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制,必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

城镇化投融资中的公私合作形式

  首先,就基础设施而言,选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定。

  对于已有的基础设施,政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作,向民营企业发放特许经营权证,由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作,提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中,还可以为政府置换和融通资金,从而支持和从事新的基础设施建设。

  在扩建和改造现有基础设施方面,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式,可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度,也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

  对于新建的基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作,为新建基础设施融入民间资本,同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

  其次,在公用事业领域,特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面,一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

  而在公共服务方面,为最大限度满足人们对公共服务的需求,理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是:政府公共部门确定所需服务的数量和质量,具体服务由私人部门提供,提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

公私合作模式需政策配合

  完善法制体系。我国目前采用的是部委发“通知”,指定“政策”的方式来规范,其法律效力较低,而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定,这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定,只能适用于一部分行业,且都是从自身管理角度出发,很多时候不能相互衔接,缺乏全局性和系统性。我们需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害,特别是公众利益,同时要明确PPP应用的领域与方式。

  加强机构建设。我们可以在财政部下设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作,并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构,利用现有行业部委下属的具有专业知识(比如交通、污水处理等)的技术咨询机构,满足PPP模式在各行业的应用需求。

  明确政策指导。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策,同时充分发挥市场机制,降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。

  提高项目开发和储备能力。在设立相应的管理部门的同时,建议该部门同时负责PPP项目的开发与储备,依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。

  促进能力建设。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术,需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。要加强相关人员的培训,并加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

  完善并加强合同管理。在我国现有的合同管理政策中,包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等,虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定,仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题,希望能尽早完善并规范化管理。

  提升监管管理力度。我们应当在不同阶段实施不同的监督举措,在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施,可参考英国的做法。

  加强风险管控。凡是PPP项目都属于政府投资公共项目,特别是私人融资项目,虽然在有产出后才向投资者付款,但是,未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务。如果PPP项目规模过大或总额过大,则可能给政府带来财政风险。国际货币基金组织(IMF)认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权,以此防范项目带来的财政风险。

(作者系财政部财政科学研究所所长;本文由作者与孙洁合作完成。本文发表于《21世纪经济报道》,有删节,原文发表于《新金融评论》2013年第6期)

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