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推出存款保险制度需要考量的问题
中国金融四十人论坛资深研究员 连平 [ 2014-03-19 ] 共有0条点评

  作为利率市场化改革攻坚的重要配套机制之一,存款保险制度可以有效地保护存款人的利益,还能使各类银行在同一起跑线上公平竞争,从而起到维护金融稳定的作用。但对保险赔偿限额和保险费率两个问题应加以认真考量,对存款保险制度推出可能导致的存款市场波动也应予以高度重视。

一、从实际出发考量存款保险最高赔偿限额

  存款保险赔偿限额要根据存款的具体结构来进行详细测算。从避免储户数量层面上的显著存款搬家考虑,需要保证存款保险赔偿限额能够覆盖大多数储户。2005年央行相关调查数据显示,存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下四个区间内的存款账户户数占全部存款账户数量的比例分别为96.18%、98.32%、99.32%、99.70%。据业内人士预计,随着近年来居民储蓄的增长,当前存款在50万元以下的账户占比应在98%左右。由此,若将存款保险赔偿限额设置为50万元,绝大多数储户(98%左右)将不具备转移存款的动机,也就不会出现严重的储户数量层面上的存款搬家现象。

  再从避免储蓄存款搬家来考虑,还需要保证存款保险赔偿限额能够覆盖足够比例的存款,这一“足够”比例有许多国际经验可以借鉴。例如在2003年,美国的该比例为60%,世界主要国家的均值为52.5%。通过确定合理的存款保险赔偿金额覆盖比例(这个比例越大,储蓄金额层面上的存款搬家现象就越轻微),就容易在储蓄金额层面,依据存款结构倒推出我国适当的存款保险赔偿限额。2005年央行相关调查数据显示,存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下四个区间内的存款账户内金额占全部调查存款账户内总金额的比例分别为20.54%、29.47%、37.61%、46.08%。由此,若将存款保险赔偿限额设置为50万元,存款保险制度将覆盖约一半的储蓄金额,基本达到世界主要国家的平均水平。

  依据国际经验,除应重点考虑缓解存款搬家现象外,存款保险赔偿限额的设置还可以参考人均GDP、人均收入、人均存款等因素综合决定。以美国为例,美国在2008年金融危机后将存款保险赔偿限额提升到25万美元,这约为近年来其人均GDP和人均可支配收入的4-6倍,若完全参照这个比例,我国将存款保险赔偿限额设置为约20万元人民币就比较合适。截至2013年9月,美国人均储蓄存款约为2.33万美元,大致占到存款保险赔偿限额(25万美元)的11分之1。若参考该比例,基于2013年9月我国人均储蓄存款约为3.5万元人民币的现状,则我国存款保险赔偿限额设定在40万元左右。但美国家庭的储蓄率很低,金融危机前的2005-2007年还不到1%,金融危机后有所提高,但也仅在7-8%。而我国储蓄率一直很高,存款是我国居民持有财富的主要手段。2012年的《中国家庭金融调查报告》显示,中国家庭金融资产中,银行存款比例最高,为57.75%。因此,从保护存款人利益和维护金融体系稳定的角度出发,我国存款保险赔偿限额应在40万元的基础上适当设置得更高一些。

  综合来看,在充分借鉴国际经验的基础上,从我国的实际出发,重点考察不同赔偿限额对存款搬家效应的可能缓解作用,并统筹考虑人均GDP、人均收入、人均存款等因素,现阶段我国存款保险的最高偿付限额似为50万元较为合适。

二、以稳健性合理确定差别保险费率

  从各国实践看,投保银行均按其存款规模的一定比率缴纳存款保险费,以体现各投保银行共同为风险事件承担责任的基本保险原则。目前,国际上主要存在单一费率和差别费率两种类型的存款保险费率模式。所谓单一费率,是指不考虑投保银行各自的风险状况,各投保银行统一按照一定比例缴纳保费;而差别费率是指综合考虑各投保银行的经营状况、风险大小等因素确定不同的费率,风险较高的银行须缴纳较高的费率,而风险相对较低的银行只需缴纳较低的费率。

  当前,我国商业银行的发展水平参差不齐,风险程度也存在较大差异,差别费率制的实施将避免单一费率体制下低风险银行对高风险银行的补贴,因而更有利于约束高风险银行的风险承担行为。总体而言,我国国有大型银行经营较为稳健,且在未来一段时间内,市场依然会对政府对国有大型银行的隐性担保具有较高的接受程度。由此,国有大型银行的实际风险较低,依据风险匹配原则,缴纳较低比例的保费即可充分覆盖其潜在风险;与此相对,城商行、信用社等小型存款机构数量众多,其平均风险较国有大型银行要大,国家隐性担保的认可程度较低,因此其应该缴纳较高比例的保费以充分覆盖风险。进一步地,在风险差异的保费制度下,各银行要增强盈利能力和市场竞争力,就必须从自身的盈利能力拓展和风险防控体系两方面入手,既保证赚取适当的利润,又避免风险水平的提高带来的存款保险费率上升。

  我国的差别费率政策可以分两个阶段推进。在存款保险制度实施初期,我国可以考虑实行简化的分类差别保险费率,即将各商业银行按属性分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社等类别,各类别分别适用不同的费率水平。当前国际平均保险费率约为0.05%,我国可以考虑围绕这一保费水平对国有大行、股份制银行和城商行农信社三类群体分别实行0.03%、0.05%和0.07%的简单差别费率。在未来相关制度逐渐完善、实施条件基本具备后,存款保险费率则可以参照各银行的资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率等风险指标来综合确定,形成较为精确的风险差别费率制度。从我国的实际情况出发,风险差别费率制度的落地实施有赖于我国风险评级体系的建立和完善,也离不开存款保险机构工作人员技术手段的提升和实践经验的积累。

  市场比较关注保险费对银行利润的影响。由于存款保险保费的缴纳将被计入商业银行经营成本,存款保险制度的实施将对商业银行的盈利水平产生一定的负面影响。基于人均最高赔偿限额为50万元和0.03%、0.05%和0.07%的简单差别费率的假设,存款保险制度开始实施的初期,我国上市银行的成本收入比每年将提升约0.5%,年净利润将被拉低不到1%,对银行利润的影响不大。但由于中小型银行的差别费率较高,对中小型银行、特别是小型银行净利润的影响相对较大。再考虑到利率市场化条件下利差收窄、信贷增速可能放缓、互联网金融等挑战,各种压力叠加下小型银行的盈利能力将面临严峻考验。

三、关注存款保险制度推出后市场可能的波动

  在我国,存款保险制度推出后,相当于存款保险机制“由暗转明”,这可能会导致部分存款流出银行体系和在银行体系内部之间转移两种“存款搬家”现象,在一定程度上造成存款市场波动。出现前一种“存款搬家”主要是因为银行存款从之前的无风险资产变为有风险资产。我国一直实行的是一种隐形的存款保险制度,国家在事实上承担存款保险责任。存款保险制度推出后,“全额赔偿”转为“有限赔偿”使得存款不再是无风险资产。因此,对于超出赔偿限额部分的存款存在脱离银行体系的可能性。从国际经验来看,国债因为有国家信誉的担保而成为低风险资产的首选。但由于目前我国国债个人投资渠道不多,短期看国债对银行存款的替代效应并不大。

  实施存款保险制度后,更有可能发生的是存款从中小型银行、特别是城乡信用社等小型金融机构向大型银行转移的现象。这主要是因为公众对大型银行长期存在“大而不倒”的认识,认为大型银行是以国家信用为后盾,次贷危机中发达国家对大型银行施以援手的经验就是证明。而我国五家大型银行国有控股的属性则进一步加深了这种认识。在利率市场化加剧银行业竞争、银行可能倒闭的情况下,大型银行会受到储户青睐,而小型银行则被认为经营风险最大。因此,小型银行的大额存款存在向大型银行转移的可能性。根据人行的数据粗略计算,目前我国地方性小型银行的总存款规模约23万亿、个人存款约11万亿,若假设个人存款中的一半在赔偿限额以上,则有5万多亿的个人存款可能从小型银行流向大型银行。当然,这只是一种推测,实际会是多少因数据缺乏还难以预测。

  综上所述,对于多数中小型银行来说,利率市场化及存款保险制度推出后,短期内这些银行将面临较大的存款流失和流动性风险。经验表明,一旦某家金融机构发生流动性短缺,资金融入的需求大幅增加,还会通过“连锁反应”蔓延到整个金融体系。因此,在存款保险制度推出后,对因局部流动性紧张而可能引发的整个金融体系的流动性风险应予以高度重视。中长期来看,小型银行很可能会通过大幅提高存款利率来留住存款。为保证利差和盈利,存款成本上升会进一步导致其将信贷投放高风险、高受益的领域。但在部分小型银行的风险定价能力不强、风险管控能力较弱的情况下,匆忙将大量信贷投放到高收益、高风险领域,将会使其面临较大的经营失败和破产倒闭风险。因此,尽管短期来看可以通过提高存款利率来维持存款和流动性的稳定,但却可能会导致其在未来面临较大的信贷损失风险。

四、政策建议

  一是采取多方面举措降低小型金融机构的流动性风险。可以考虑必要时降低存款准备金率,特别是小型银行的存款准备金率,以缓解其流动性风险。同时通过央行的相关融资工具,在必要时及时施以援手,缓解其流动性问题。

  二是在存款保险制度正式出台之前,有关存款保险制度的宣传解释工作十分必要。让存款人对存款保险有充分了解,并且把握好存款保险制度出台的有利时机,就能稳定公众信心,避免或最大程度地降低存款保险制度的推出对银行体系可能产生的扰动。为此,建议通过报纸、电视、电台、网络等媒体对存款保险制度进行广泛地宣传。建议商业银行制作有关存款保险制度说明的手册,免费发放给储户,手册应用通俗易懂的语言进行解释和说明。还可以制作宣传短片,通过网络、电视等视频媒体广泛播出。

  三是初期可考虑由国家出资适度补充存款保险基金。前述建议的差别保险费率并不高,初期存款保险基金可能面临不足的状况,再考虑到保费对小型银行来说是一笔不小的负担,建议由国家出资适度补充部分资金,可以考虑使用银行上缴的税收资金补充存款保险基金。

  四是适度降低银行业税收负担。目前我国银行业税负较高,具体表现在税率较高且同时征收营业税和所得税。建议适当降低所得税率(目前为25%),逐步向国际银行业靠拢(目前瑞士、荷兰、比利时等欧盟国家的商业银行实际税率已经降低到 20%以下)。从国际经验来看,对金融业课征的流转税税负都比较低,甚至没有;而我国对金融业征收营业税,建议适当逐步降低营业税率(目前为5%),可以考虑在上海自贸区内开展商业银行营业税改增值税试点。

(作者:连平 鄂永健)


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