全面深化改革 促进金融转型发展
纪志宏
中国金融四十人论坛成员
[ 2014-04-13 ]

  改革开放是当代中国最鲜明的特色,是全面建成小康社会的最大动力。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了新的战略部署。未来一个时期,无论是社会各项改革的全面推进,还是经济转型的不断深入,都意味着金融业发展的环境面临深刻变化。围绕使市场在资源配置中起决定性作用,全面深化金融改革的关键,需要着力解决市场体系不完善、资金要素配置市场化程度不高、政府干预过多和监管不到位并存等突出问题,努力创造一个公平竞争、定价机制有效、退出机制健全的市场环境,促进我国金融业持续健康稳定发展。

我国金融改革的阶段性特征和演进逻辑

  改革开放以来,我国金融改革大体经历了三个阶段。如果以1979年开始的“拨改贷”作为金融改革的起点,到1994年政策性银行设立,可视为金融改革的第一阶段。1994年到2003年国有商业银行股份制改革之前,是金融改革的第二阶段。从2004年启动国有商业银行改革至今,是我国金融改革进一步发展的重要时期。2003年10月,十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,勾画了未来10年深化金融企业改革、健全金融调控机制和完善金融监管机制三大领域的改革图景。与三中全会提出的市场在资源配置中起决定性作用相比,以往的金融改革仍具有阶段性和局限性,尤其从企业、市场、政府三位一体的整体改革关系看,金融改革在政府层面的推进仍显不足。表现在政府一方面对金融干预和管制过多,另一方面市场化的监管体制和退出机制又不健全,监管职能越位和缺位并存。上述问题的存在,归根到底是渐进式改革路径阶段性特征的体现。即过去30多年来的金融改革,大体遵循了一条微观主体——市场价格——政府调控和监管的改革路径,这一路径和整个经济体制改革过程一脉相承。

  从更为一般的制度变迁视角看,上述改革路径实际反映了渐近式改革背景下诱致性制度变迁向强制性制度变迁的演变。尽管诱致性制度变迁源自经济主体自身利益需求的拉动,相当程度上为市场化改革奠定了基础,但如果正式制度变迁只是简单、被动地追随市场主体的利益诉求,改革则可能陷入“头痛医头,脚痛医脚”的碎片化境地而不具备系统性,甚至由于路径依赖反而对未来改革制造障碍。特别是在一些问题导向的具体改革逐渐完成之后,政府主动推进的强制性制度变迁能够发挥更大作用。按照这一改革逻辑,未来一个时期金融改革的推进方式,也应从事后承认式的放松管制,适时转向系统性制度设计基础上的主动推进,增强微观主体的改革转型压力。

金融转型面临的新机遇、新挑战、新任务

  当前,我国经济发展正处于加快转型的关键时期。从国际看,金融危机的影响仍在持续,世界经济一段时期内难以摆脱低速增长;从国内看,无论是产能过剩问题的困扰,还是劳动力成本上升和资源环境约束的增强,都凸显了原有增长方式面临的重大挑战。经济发展方式转变和经济结构调整本质上是一场深刻的社会变革。

  事实上,改革开放以来,金融改革正是在经济转型和结构调整的大背景下,不断深化和发展。在此背景下,为适应经济形势的需要,我国利率、汇率等诸项金融改革相继推进,市场化建设步伐不断加快。就汇率改革而言,实际上是放在整个扩大内需的一揽子政策之中,和其他政策一起推出的,目的在于促进国际收支平衡,其意义也需放在经济结构调整的背景下来看。与此类似,对于利率改革,也需认识到利率与资源要素价格改革、产业结构调整、地方政府投融资体制、国有企业改革等问题之间的逻辑联系,在我国经济“转方式、调结构”背景下,不能单纯推进利率改革。

  未来一个时期,随着新一轮经济转型和结构调整的深入,也同样会给金融业加快转型带来机遇。与此同时,与上世纪90年代严重金融风险被迫改革不同,当前推动金融改革的动力来自“以金融改革推动(倒逼)经济结构调整”,即金融转型也能反过来促进经济转型和结构调整。未来一个时期,无论是过剩产能化解还是更大范围的结构调整,都需要发挥市场化利率在资金定价、优用劣汰以及风 险管理上的功能优势,促进经济转型升级。

  经济体制改革的核心问题,是处理好政府和市场的关系。尽管当前市场配置资源的作用明显增强,预算软约束问题也有了很大改观,但无庸讳言,政府在资源配置中一方面审批和干预过多,另一方面监管和服务不到位的问题仍然存在,行政调控、政企不分、财政金融不分等计划经济的传统痕迹仍不时显现;在发展动机强烈、追求GDP速度的政绩考核机制下,政府大量干预资源配置甚至自身行为公司化,竞相优惠招商引资,要求金融机构配套资金,或通过融资平台大量负债等,都在一定程度上反映了金融资源配置中政企不分的体制性弊端。

  十八届三中全会将市场在资源配置中的地位上升到决定性作用,着力解决的,正是政府在资源配置中干预过多和监管不到位并存的问题,既为转变政府职能指明了方向,也给深化金融改革带来了新的机遇。

  建立在公平、开放、透明市场规则之上、竞争有序的市场体系,是优化资源配置的基础。三中全会高度强调“权利平等、机会平等、规则平等”等现代市场体系的一般规则,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争,既是观念创新,更是体制机制创新。

  现代市场体系建设的一般规则,既包括统一的市场准入规则,也包括准入后的公平监管和优胜劣汰机制下的有序市场退出。随着统一市场准入规则的确立,利率汇率市场化和金融创新的发展,金融体系的竞争生态面临重大变化,各种市场风险可能增多,客观上要求健全金融机构的市场化退出机制,这既是发挥金融市场体系优化资源配置的基础,也是维护宏观金融稳定的重要保障。

未来深化金融改革的关键环节和重点领域

  总的来看,如果说过去一个时期我国许多改革多少具有“摸着石头过河”、相机决策的特征,未来一个时期,我们需要在新的历史起点上,以更为系统的方式主动推进。下一步需要将深化改革的重点放在体制机制方面,从促进市场化提升效率和维护金融稳定防范风险两个维度加快推进体制创新。

  发挥市场在资源配置中的决定性作用,客观上要求完善主要由市场决定价格的机制,凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。通过协调推进利率市场化、汇率形成机制和人民币资本项目开放等各项改革,让资金价格充分反映实际供求状况,有助于实现金融体系和经济发展的良性循环,事关转变发展方式和结构调整的全局。需要指出的是,未来一个时期利率汇率市场化改革的推进方式,同样要注重改革的系统性和协调性,既要着眼于金融机构和金融市场自身层面,比如加快培育市场定价基准和提升金融机构定价能力等,更要着眼于完善外部环境,比如监管上的公平准入促进市场充分竞争,同时要着力加快政府职能转变,着力解决政府过多干预资源配置和政企信用不分等问题,形成资金要素市场化和其他改革的良性互动。

  未来一个时期,应致力于构建一个更具竞争性和包容性的金融市场体系,既为利率等资金要素的市场化发挥作用创造条件,也能更好地满足各类市场主体的多层次金融服务需求。一是优化金融竞争生态,促进各类市场主体平等投融资。二是建立一个更均衡的融资结构,完善金融市场体系。三是发展普惠金融,让金融发展成果更多更公平惠及全体人民。

  金融管理体制改革的关键,同样是着力解决政府干预过多和监管不到位并存的问题,要按照三中全会精神,借鉴国际经验并结合我国国情,重点推进以下改革:

  进一步构建和完善逆周期的宏观审慎管理政策框架,有效防范系统性金融风险。在中央和地方金融监管职责和风险处置责任方面,坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理,督促地方政府改变“重发展、轻监管”的倾向,遵循“区域性”原则履行好相关职能。加快存款保险制度等市场化退出机制建设,加强存款人保护;完善支付、征信等金融基础设施,为保障金融市场安全高效运行和整体稳定奠定基础。

  需要指出的是,在改革的攻坚期、发展的转型期,各种矛盾和阵痛难以避免,这一背景下深化金融改革的进程将更为复杂,也容易受到多种因素的影响,短期内的改革效果未必十分理想,需要提高社会各界对改革本身的容忍度;同时改革的主管部门也应有足够的灵敏度,选择适当的改革时机,并在改革过程中及时进行自我校正和完善。

(作者纪志宏系中国人民银行研究局局长,本文有删节,原文发表于《新金融评论》2014年第1期)

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