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政府和银行:寻找合理的行为边界
中国金融四十人论坛成员 潘功胜 [ 2014-04-25 ] 共有0条点评

  党的十八届三中全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这进一步明确了整个经济体制改革的方向,也是界定政府和银行行为边界、构建符合社会主义市场经济体制要求的银、政关系的基本原则。

一、经济转轨背景下政府和银行关系的演变逻辑

  任何政、银关系都是一定历史阶段和特定经济体制、政策背景的产物,其演变逻辑本质上经济体制变迁的一个缩影。

  计划经济时期,政府是资源配置主体,负责制定和实施国家计划。这种体制下银行本质上是听命于行政指令的工具,是政府的“钱袋子”和财政的出纳,政府和银行之间无所谓边界,银行的行为就是政府的行为。尽管这种体制下政府、银行、企业组成的“铁三角”看似浑然一体,可以协调合作实现既定目标,历史上也曾起过积极作用,但囿于信息复杂性和缺乏足够的激励,中外计划经济体制在经历过一段初期的辉煌之后,大都以失败告终。

  市场经济体制下,市场对资源配置起决定性作用,而市场化资源配置机制所要求的产权明晰、契约自由、分散决策,客观上要求银行以及其他金融中介体系发挥重要作用。在市场经济理论逻辑下,银行或金融机构不再是政府和企业的“提款机”,而是能够降低交易成本、筛选融资对象、促进全社会资源配置效率提升的重要力量;而有效发挥这一作用的前提,是推进金融市场化改革,让金融机构成为自负盈亏的独立商业主体。

  从更为广泛的国际视角看,自从20世纪30年代凯恩斯主义诞生以来,政府与市场的关系始终是理论和政策的一大争论焦点。货币主义、新凯恩斯主义、新制度经济学、供给学派、公共选择理论等,围绕政府失灵和市场失灵两个关键概念,对“看得见的手”和“看不见的手”反复对比和选择。无论是完美市场还是政府干预,都只是一种理想状态。完美市场所要求的无信息成本,无市场垄断势力,市场主体自由进出等条件,实践中往往并不存在或不能完全满足,由此金融市场上的逆向选择、道德风险以及负外部性等市场失灵问题难以避免,历史上诸多金融危机也都与金融机构过度自利的非理性行为密切相关,需要政府这只“看得见的手”发挥作用。同样,完美的政府干预也需要一些假设条件,实践中真正做到政府干预恰到好处也并非易事。至今令人印象深刻的1997年亚洲金融危机,固然有汇率制度失当、热钱冲击等多种因素,但也与多年来一些国家片面强调追赶战略、压低利率低估汇率等不当干预密不可分。本次国际金融危机起因于次贷危机,其中一点也是政府片面强调给不符合贷款条件的低收入者贷款,金融机构大幅放松信贷标准。

  历史上每次银行业大动荡后接踵而至的,通常是是一系列政府对金融体系的救助、干预甚至国有化。这次国际金融危机爆发以来,欧美传统市场经济国家也纷纷以应对战争般的力度,运用公共资源大规模对金融机构提供注资和救助。但总体上讲,这些做法是政府在危机状况下干预市场失灵所采取的必要措施,并非市场经济的常态。干预的目的主要是恢复市场信心,干预的程度也仅限于资本、流动性救助等财务投资层面,并未深入到企业和市场的微观运作。一旦危机逐渐消退,无论是政府还是金融机构,都有动力尽快撤出政府注资恢复正常的公司治理。同时这种干预在实践中也并非没有负作用,比如本次危机从最初的私人银行和债务危机,演变成政府主权债务危机,就与此不无关系,一些导致危机的结构性问题也会被拖延或搁置。

  综观历史上政府和银行关系的演变,尽管二者在不同国家、不同时期的作用有所不同,但其中的一个基本共识,是政府干预经济的目的,在于校正市场失灵,通过加强监管和提供公共服务,创造一个宏观稳定、公平竞争的市场环境,而不是代替市场对资源配置起基础性作用。

二、改革的努力:增强商业银行的商业性和独立性

  我国是转轨中的发展中大国,无论是经济发展中的赶超战略,还是传统计划经济政企不分的体制,都可能使政府和银行的联系更为紧密。在专业银行向商业银行转型时期,银行有了自身的利益诉求,其行为也更多呈现市场化特点,但政府干预始终存在。回顾整个银行业改革进程,也是始终按市场化方向致力于厘清政府和银行的行为边界。

  第一阶段是中央银行和商业银行分设以及成立政策性银行。自1984年1月1日起,国务院决定中国人民银行正式行使中央银行职能,并通过新设中国工商银行分离了人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务,中央银行与国家专业银行得以分离。1993年召开十四届三中全会,作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,推出财税、金融、外汇、投资等六大改革,诞生了3家政策性银行,专业银行商业性和政策性业务得以到分离。1995年开始实行的《商业银行法》,规定“商业银行依法开展业务,不受任何机构和个人的干涉”,从法律上明确了商业银行经营自主性。

  第二阶段是整顿金融秩序,防范化解金融风险。当时内有经济过热和金融秩序混乱,外有亚洲金融危机冲击,1997年底以深化金融改革、整顿金融秩序、防范金融风险为主题,召开了全国首次金融工作会议。确立了分业经营、分业监管体制;按照“谁组建,谁负责处置风险”(“谁的孩子谁抱”)的原则,首次强化了地方政府的风险处置责任。同时在组织制度安排上设立中央金融工委,大型金融机构成立系统党委,统一领导分支机构党建工作,对减少政府干预也起到了积极作用。

  第三阶段是2003年底以来的国有商业银行改革。这一时期召开了党的十六届三中全会,通过了《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》,中央关于国有商业银行改革重大决策开始付诸实施。改革的总体思路是:通过国家注资与剥离坏账进行大规模财务重组,尽可能快地解决历史存量问题;通过股份化包括引进国际战略投资者,从根本上改变银行传统的产权结构与经营机制,健全公司治理;通过股票公开发行进一步募集充实资本金,强化对银行的市场约束,推动银行的持续改革。

  这一改革思路,既参照了问题银行重组的国际经验和历史上上风险处置做法,又结合了具体国情,为银行业改革指出了一条清晰、务实和可靠的路径。改革的基本步骤,大体沿着财务重组、设立股份公司、引入战略投资者和发行上市这几个阶段分步实施。与以往改革相比,这次改革最大的不同,是从单纯的财务重组向建立现代企业制度深化。通过注资实现银行改制,建立规范的现代企业制度,重在机制转换,是一次比较全面和彻底的改革。特别是通过境内外公开上市,不仅资本充足率大幅上升,不良资产率持续下降,盈利水平稳定上升,而且大型商业银行初步建立起规范的股份制公司治理结构和风险内控机制,资本市场的外部约束、监督和促进作用得到初步发挥,是大型商业银行成为真正的市场化经营主体迈出的重要一步,是整个30多年来金融业转轨过程中一个最大突破,具有里程碑意义。

  总结过去一个时期银行改革,尽管不同时期有特定的经济金融环境,金融改革的中心任务会有所差异,但都体现了对市场化改革道路的探索,致力于打破政府、国有银行、国有企业三位一体的固化格局,使银行成为具有独立性和良好公司治理机制的商业机构。

三、国际金融危机背景下政府和银行关系的重塑

  尽管过去一个时期银行商业化改革取得了很大成绩,但无论是原有体制的惯性,还是作为应对国际危机的成本,近年来银行与政府的关系又重现了改革前的一些做法,政企不分、政银不分、财政金融不分等一些不健康现象又有所反复。

  就金融发展理念而言,与大多数发展中国家类似,受发展主义思潮的影响,金融发展表现出强烈的工具化倾向;同时,体制转轨在中国尚未完成,行政权力介入经济运行的传统观念难以消除,金融发展还会表现出一定的财政化倾向。就金融发展的现实环境而言,在地方政府的目标函数中,经济增长始终占据重要地位。由于投资仍是经济增长的重要引擎,而信贷则是投资增长的重要支撑,各地政府有强烈的动机干预银行加大在本地区的信贷投放。泛滥的银政战略合作,变相的激励引导,政企信用不分、良莠不齐的政府融资平台,隐晦的政治诱惑,是干预的种种形态和表现形式。

  近年来,地方政府借助地方融资平台大量获取银行贷款,尽管这一方式在现行体制下具有一定必然性,并且在促进当地经济发展、支持城镇化建设,以及应对国际金融危机等方面发挥了积极作用,但由于缺少制度规范和市场约束,债务主体(融资平台)和资金使用主体(地方政府)脱节,相应弱化了地方政府的偿债责任,不利于金融市场正常的信用筛选机制充分发挥作用,容易使银行偏好政府信用,导致政府过度负债并可能助长高地价、高房价以及“新官不理旧账”等短期行为。

  从银行方面看,银行支持经济发展,符合自身利益,毕竟宏观经济不出问题才是银行资产安全的最大保证。但在经过多年的持续改革之后,政府与银行的边界理应更加清晰,银行的行为理应更加理性,但银行体系逆周期而动,这一行为颇受争议。

  令人欣慰的是,在十八大之后,在中央政府的引导下,经济发展的理念和方式正在发生变化,政府与银行的行为也在发生积极的变化。

  展望后金融危机时代,全球经济复苏仍较为脆弱,国内经济转型压力日益增强,金融风险逐渐释放,商业银行面临的宏观和微观监管环境也将更为严格,重塑健康的银、政关系,仍面临复杂的内外环境和诸多挑战。要按照十八届三中全会使市场在资源配置中起决定性作用的要求,正确发挥和行使政府职能,推动建立一个健康良好的金融生态,真正形成一个有利于校正银行和政府行为的外部环境。

  (一)加快转变政府职能,健全政府融资渠道

  十八届三中全会指出,政府的主要职能,是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。从前几年的经验教训看,实现上述转变的一个重要方面,是健全政府性债务融资渠道,增强公共服务保障能力。

  总结借鉴过去一个时期政府性债务融资的成绩和不足,十八届三中全会提出,“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,建立规范合理的中央和地方政府债务及风险管理预警机制”。从重塑健康的政府和银行关系出发,允许地方政府通过发债等多种方式融资,关键在于构建一个权责明晰、激励相容的内生信用机制。从这一要求出发,未来市政债的发行主体,主要应是承担城镇化建设事权的市政当局而非上级政府,这样做不仅能避免信用主体和偿债责任不清带来的诸多弊端,也有利于激励当地政府改善公共服务,提高城镇化质量,形成可持续的偿债资金来源。同时要加快配套改革,健全预算制度,强化债务规模控制和财政纪律约束;分离政府和企业信用,使各类市场主体合理回归到依财务业绩确立信用等级的本位,享有平等的投融资权利,以此促进投融资效率提升和约束地方政府性债务,防范潜在风险。

  (二)构建更具竞争性和包容性的金融市场体系,健全商业银行的市场约束

  对金融改革而言,正确行使政府职能同样是两个维度:一是在健全市场约束方面,要推动完善统一开放、充分竞争的金融市场体系,二是在克服市场失灵方面,要正确行使调控和监管职能,维护金融稳定与金融安全。前者是健全银行等金融机构市场约束的基础,后者是健全银行等金融机构外部约束的重要方面。

  在健全金融市场体系方面,要进一步扩大金融对内对外开放,允许具备条件的民间资本设立中小银行等金融机构;鼓励新兴金融业态发展,拓展金融市场广度和深度。要推动利率市场化、汇率形成机制改革,实现金融要素价格市场化定价。要加快推进人民币资本项目可兑换,增强市场主体对于金融服务的自主选择权;大力发展普惠金融,不断提高金融服务的覆盖面和可获得性。通过以上努力,推动形成一个更具竞争性和包容性的金融市场体系,在激发市场主体的创新活力的同时,使各类市场主体平等充分竞争,使市场定价和风险管理机制能够充分发挥作用,通过健全金融市场固有的约束机制,校正银行等金融机构的行为。

  (三)加强金融监管,健全商业银行的外部约束

  有效的外部监管是完善市场约束机制的重要方面,也是政府职责所在。对金融监管而言,同样是着力解决政府干预过多和监管不到位并存的问题。一是要进一步构建和完善逆周期的宏观审慎管理政策框架,充分发挥金融监管协调部际联席会议制度的功能,不断提升监管协调工作规范化和制度化水平,形成监管合力,有效防范系统性金融风险。二是健全中央和地方金融监管职责和风险处置机制,坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理,规范地方政府对金融机构出资人职责和风险处置责任,避免对金融机构商业性经营活动的行政干预。三是加快存款保险制度等市场化退出机制建设,在有效保护存款人的同时打破政府兜底风险机制,强化对银行的市场约束。

  (四)树立科学发展观,推动经营理念和增长方式持续转型

  中国银行业改革开放三十余年的历史告诉我们,理性、审慎的经营是实现可持续发展的重要保证。商业银行要建立完善科学的内部治理结构和有效的内部治理机制,树立科学的发展观,切实转变经营理念和发展方式,倡导规范、谨慎、理性的经营行为,进一步强化资本、成本和风险约束的意识,注重发展速度、规模、质量、效益的协调统一,强调成本与收入、风险与效益、短期利益与长远利益的统筹平衡,真正树立资本约束、价值导向、兼顾长远的科学发展观念。推动业务经营转型,构建资本节约型发展模式,不断推进业务创新和技术创新,优化经营结构和收入结构,实现稳健和可持续发展。

  最后需要指出的是,重塑新时期健康的政府和银行关系,无论是加快转变政府职能,还是进一步深化金融改革,都是一项十分复杂的系统性工程,改革的进程也会十分复杂。未来一个时期,受多重因素的影响,某项改革的效果可能在短期内偏离预期目标,需要提高社会各界对改革本身的容忍度;同时改革的主管部门也应有足够的市场灵敏度,并在改革过程中及时进行自我校正和完善。同时也应看到,经过30多年的改革发展,我们毕竟已站在一个新历史起点,特别是党的十八届三中全会的成功召开,更是激发起社会各界的改革热情。只要坚定信心,扎实推进,我们终将在全面深化改革和加快转型中,迎来一个更为健康、稳定的政、银关系。


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