农村土地制度改革的重点与路径
陈锡文
[ 2014-07-15 ]

  摘要:党的十八届三中全会决定明确了农村改革的主要任务,其中关于农村土地制度的改革必然会对整个农村的经济社会制度产生深刻影响。复杂的农村土地制度改革可以分为三块:征地制度改革、农村集体建设用地制度改革以及农地经营体制的改革。农村土地制度改革的深化一定会给金融体制改革的推进创造条件,当然其中也有风险,需要我们加强探索。

农村改革的主要任务

  党的十八届三中全会决定中关于农村的改革任务,是放在健全城乡发展一体化体制机制的大背景下来部署的,大体上可以概括为以下十个方面:第一,改革农产品价格形成机制和完善农业支持保护体系;第二,改革农村土地制度;第三,改革农村集体经济组织产权制度;第四,推进农业经营体系创新;第五,改革农业和农村投资体制;第六,改革农村金融体制;第七,农村行政管理体制和社会管理机制创新;第八,农村社会事业发展和基本公共服务体制改革;第九,健全农村生态保护和环境治理制度;第十,户籍制度改革和农业转移人口融入城镇。

  这其中,农村土地制度改革牵涉面广,在体制方面触及的层次深,所以引起了社会各界的普遍关注。农村土地制度改革会对整个农村的经济社会制度产生非常深刻和长远的影响,所以,我重点谈谈关于农村土地制度的改革。

农村土地制度改革的影响与分类

  推进农村土地制度改革至少会在几个大的层面上产生很大影响:一是对国家土地管理制度的影响;二是对城乡之间土地资源配置和利用的影响;三是对农业经营体制的影响;四是对农民土地财产权利的影响。从对十八届三中全会决定的解读来看,可以把复杂的农村土地制度改革分解成三大块:第一块涉及到国家征地制度的改革,对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地;第二块涉及到农村集体建设用地,既包括农民的宅基地,也包括乡镇企业的用地,还包括农村的公共设施和公益性用地;第三块涉及到农地,主要是从事农业生产的耕地。

征地制度改革

  十八届三中全会决定对征地制度改革提出了五项要求:

  一、允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场,并且和国有土地同等权利。其意为:在城镇建设规划区的范围内,如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地,这部分土地可能就不再征收,以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。这对于保障农民土地权利、增加农民从土地开发中获取收益具有重大意义。

  二、在前一条的基础上进一步缩小征地范围,规范征地程序,同时健全对被征地农民的多元保障机制。即使不属于农村集体经营性建设用地,但如果符合规划和用途管制,农村集体的土地也可以进入建设用地市场。这就进一步缩小了征地范围。城镇化还在推进阶段,城镇建设需要用地,但新增建设用地中实行征收的土地比重会逐步下降,这可能是未来改革的趋势。这就意味着有更多的农村集体土地在不改变所有权的前提下就进入城镇建设用地市场,这对于如何改革国家的土地管理制度、对于如何保障因城镇化而失去农地的农民权利都将提出新的要求。

  三、比允许符合规划和用途管制的农村集体土地进入城镇建设更重要的问题是,农地转为非农建设用地后的增值收益怎么分配。城镇中有两种土地所有制后,政府未来不必通过改变土地所有权的方式来推进城镇建设,而只需以监管者的身份,要求所有的土地权利人在土地利用中必须符合规划和用途管制,这是管理制度上的深刻变化,也是世界上多数国家采取的做法。但关键还是如何解决土地增值以后的收益分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制,并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种:一种是土地的增值收益归土地所有者,然后由政府通过税收来调节;另一种则是由法律确定一个合理的分成比例,规定农民所得的比例。我国台湾省的规定是不低于40%,这基本可被台湾农民所接受。

  十八届三中全会有关征地制度的改革还有两项要求:一是要求减少划拨用地,更多的建设用地要通过市场机制来配置;还提出要建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症显然有重要意义。最后一项,提出要完善建设用地二级市场,这对推进城镇建设用地的二次开发、节约集约用地也会发生重要作用。

农村集体建设用地改革

  对于农村集体建设用地,人们关注的焦点其实都集中在城近郊区、城中村的农村土地,而那些远离城镇的农区土地实际上与城镇建设用地并没有太大的关系。当然,通过拆农房、并村庄,把农村建设用地指标倒到城里来用,则是另一回事。所以,不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时,也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地。第二次全国土地调查的结果是,到2012年底城镇建设用地已达7.3万平方公里;将来即使城镇化率达到70%,按人均100平方米来计算,城镇建设用地也不应超过10.5万平方公里,比现在再增加3.2万平方公里。而村庄建设用地到2012年底已近18.5万平方公里。因此,绝不可能把农村节约的建设用地指标都倒到城镇来用。城乡建设如何统筹规划,农业人口转移、部分村庄逐步消亡后如何合理补偿农民,以将农房、村庄复垦为耕地等问题,应抓紧研究。

  十八届三中全会决定还提出农村集体建设用地改革的一个重要问题,即对于农民住房财产权的抵押、担保和转让。但住房财产权的准确定义(即它与土地使用权是什么关系),仍需继续探讨。

  农民住房抵押、担保、转让的问题很复杂,它至少涉及到三项重要制度。第一是农村集体经济组织制度。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的,且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地,如果农民可以将其住房抵押、担保、转让,是不是意味着集体外部人员也可以获得?这涉及到农村宅基地制度的根本改变。第二,虽然农民房屋的建设费用是自己负担的,但是宅基地所有权是集体的,而农民的宅基地是无偿获得的,这表明农民的房产权的权能是不完整的。如果允许产权不完整的农民住房直接进入市场,那制度上该如何对待城镇中类似的住房,比如经济适用房和其他购买型的保障房?这涉及到整个房地产市场规则的根本改变。第三,我国最高法曾经解释:接受房屋抵押的银行在抵押人无力偿还贷款、房屋被银行收走的情况下,必须保障抵押人及其赡养人口的基本居住权。这些情况都表明农民住房财产权抵押、担保、转让的复杂性,这也可以理解为什么十八届三中全会决定中提出的农房抵押、担保、转让只是选择若干试点、并要慎重稳妥推进的深层考虑。

农民承包耕地经营体制的改革

  第三块地的改革是农民承包耕地经营体制改革。十八届三中全会提出,在农民向城镇转移以后,要引导农民承包土地经营权的流转,发展土地适度规模经营,并且提出要以多种形式来创新农业经营主体和农业经营体系,提出了家庭经营、合作经营、集体经营、企业经营等多种多样的形式共同发展。

  改革中需要解决好的问题主要在于两个方面:第一,怎样保障农户作为土地承包者的权利;第二,怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展。十八届三中全会决定提到加快构建新型农业经营体系。农业经营体系创新当然需要培育多种主体,不仅要培育从事农产品生产的多种经营主体,还要培育那些不直接提供农产品、但给其他农户提供经济技术服务的多种主体。这是我国农村近期发生的一个深刻变化。“耕、种、收靠社会化服务,日常田间管理靠家庭成员”的经营形式,这种靠扩大社会化服务的规模,弥补农户土地经营规模不足的经营形式,明显提高了农业的效率和效益,也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求。从这个角度而言,以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正比较顺利地向前推进。只要把握住这个方向,坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权,不搞大跃进、不搞强迫命令,不搞行政瞎指挥,就不会出现大的问题。

农村土地制度改革将拓展金融空间

  农村土地制度改革,特别是农民土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押、担保,一定会给金融业带来巨大的发展空间,也会带来新挑战。对于农民这“三权”的抵押权利要作深入的理解。

  首先,农民土地承包经营权的抵押实际抵押的只能是经营权。承包权是农户作为集体经济组织的成员权,农民之所以有权利承包本集体的土地,是因为他是本集体的成员,因此农民的土地承包权是不能抵押的。但是,法律又允许农民把承包土地的经营权转让给别人,这表明农村土地是可以实行所有权、承包权、经营权“三权分离”的。从这个角度出发,农户承包土地的经营权抵押是可以展开的,因为即使经营失利,农户失去的也就是几年的经营权,而农户的承包权、集体的所有权都不会因此而受影响。

  其次,农民住房财产权的抵押到底是宅基地的抵押,还是住房财产权的抵押,亦或是居住权的抵押?这需要在慎重稳妥的试点实践中进一步探讨和研究。

  最后,农民还拥有对集体资产的收益分配权。农村集体经济组织的财产,主要有资源性资产(耕地、山林、草场、水面等)、非资源的经营性资产和非经营资产三大块。资源性资产要依法承包到户,实行确权登记颁证,由农户自主经营。非资源性的经营性资产,主要指过去办乡镇企业时依法取得的集体经营性建设用地和建筑其上的房产等。拥有这类集体资产的农村集体经济组织,主要分布在沿海发达地区和大中城市郊区,而这类地区都正在快速城镇化。因此对这部分资产实行股份合作制改革,将它们折股到户,实行按股份红,对保障农民的集体组织成员权利,对集体资产的经营实行民主管理和民主监督都有重要意义。但农户占有的集体资产股份,到底能不能抵押?这个问题很复杂,它甚至最终关系到集体组织本身的存废。据我们了解,在已经实行了集体资产股份合作制改革的地方,似乎还都没有允许农户将占有的集体资产股权去抵押的情况,而不允许农户将占有的集体资产股权转让给本集体组织以外的成员,这在所有实行集体产权制度改革的地方似乎是不约而同的规定,而这种规定又完全都是由农民通过民主协商的程序自主制定的。

  在调查中,我们了解到,农民之所以制定这样的章程,主要有三个原因:一是担心如果确权到户的集体资产股权允许自由流转,最后可能发生集体经济组织被外人所控制的情况;二是对上世纪九十年代乡镇企业股份制改革的记忆,当时乡镇企业改革由于允许以资金购买股份并允许股权自由交易,结果就把乡镇企业基本都改制成了私人企业,多数农民并没有从这种“改制”中得到好处;三是大多数基层干部和农民都认为,集体经济组织的产权制度改革,就是改革完善集体资产的经营机制,而不是要改变所有制。他们认为,农村集体资产的经营,既不能亏损,更不能破产,否则就没法向农民交待。因此,农村集体经济组织的产权制度改革,一是为清产核资,二是为完善民主管理和监督制度,三是对收益实行按股份红。也正因为如此,绝大多数集体组织实行股份合作制的产权制度改革后,基本都采取将这些资产实行租赁经营的办法,很少有自己经营或入股经营的,主要就是为了防范风险。所以,目前各地的农村产权交易市场,交易量最大的是农户承包土地的经营权、林权,还有集体依法取得的建设用地和房产的使用权。因此,农村产权市场实际交易的是经营权、使用权,某种程度上讲,这个市场是个农村集体资产(包括承包到户的集体资源性资产)经营、使用权的租赁市场。当然,今后会发生什么变化,还要观察,也取决于政策的取向。

  在政策上允许农民占有的集体资产股权可以抵押,而事实上会不会发生,这是两回事情。这也说明,我们对农村集体经济组织这种我国特有的经济主体的研究还不够,理论上还没能讲清楚。但有一点应当指出,即把农村集体经济组织制度与一般的企业制度等同起来,以企业改革的理论去指导农村集体经济组织的改革,至少在现阶段大概是行不通的,因为农民担不起被破产、下岗的风险,我们的社会、政府也担不起这个风险。因此,农村集体经济组织的产权制度改革,现阶段的重点应是摸清“三资”家底、接受群众监督、保障农民作为集体组织成员的财产权利。至于是否可以让农民占有的集体资产股权自由抵押、担保,还需要观察和研究。当然,如果原来的村庄已经变成了城镇,农民都变成了市民,集体组织也实行了“村改居”,社会管理和公共服务的经费都由公共财政开支了,那当然又可以另当别论。

  上面讲的这些问题,可以概括为在深化农村改革中需要破解的四大难题,一是征地制度改革,实际涉及的问题是允许在城镇中有两种所有制的土地,还是形成农地转市地后增值收益的合理分配机制,或是两者兼有?二是对农村的建设用地,特别是宅基地,到底是坚持“自有自用”的原则,还是允许农村集体组织以外的成员在农村可以拥有宅基地和房产?三是对农户来说,农地、农房(包括农房合法占用的宅基地)都不是拥有完整产权(所有权)的财产,因此允许对农地、农房进行抵押,对到底抵押的是什么权能就需要认真研究、界定,否则就会留有后患。四是农民占有的集体经济资产股权能不能抵押、担保?农民目前对此的态度到底是理性还是保守?允许它抵押、担保后到底对农村集体经济组织会产生什么影响?这些都需要深入观察和研究。还是那句话,看准了的要大胆推进改革,还看不太准的只能有控制地开展试验。

(作者系中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任。本文为作者在中国农村金融论坛一周年年会暨第7期闭门研讨会上的主题演讲,由中国金融四十人论坛秘书处整理,经作者审核。)

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