金融四十人论坛——中国金融中坚智库
主页 >学术交流 >密报 >经济新常态下的金融系统性风险
字体大小[] [] []
经济新常态下的金融系统性风险
中国金融四十人论坛特邀成员 李麟 [ 2014-10-30 ] 共有0条点评

  对银行存款建立联邦存款保险制度是1933年以来美国货币领域最重要的一件大事。——1976年诺贝尔经济学奖得主米尔顿•弗里德曼

  今年5月9-10日,习近平总书记在河南考察时首次采用“新常态”表述,指出“我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”这标志着国家正式确认我国经济发展已进入新常态,经济金融发展呈现出新的特征,也面临着新的问题和挑战,其中最重要的一个挑战就是我国前期经济金融领域内积累了较高的系统性风险,这已经成为悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。长期以来,我国没有建立显性存款保险制度,一旦金融机构出现问题,政府总是通过行政手段处理问题金融机构,成为最后的“买单人”。进入经济新常态,要让市场代替行政成为解决问题的手段,显性存款保险制度的建立和完善,是有效应对金融系统性风险的重要手段。

一、经济新常态下建立存款保险制度的重要性和紧迫性

  1、经济新常态的主要特征

  在习近平总书记提出“新常态”概念之前,政府用“三期叠加”来概括中国经济的阶段性特征,即经济同时处于增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期。此后,《人民日报》刊发了三篇经济时评,对“新常态”做出了官方解读,同时理论界和实务届也对新常态的内涵进行了全方位的研究。

  总的来看,我国经济新常态的内涵主要可以概括为三个特征。一是经济下行。从长期来看,我国经济的潜在增长率从过去30多年平均10%的高速增长阶段进入到目前7.5%左右的中高速增长阶段,未来仍有可能持续下降;从短期来看,当前我国经济受“三期叠加”和外需不振的影响,经济下行压力日益加大。二是结构调整。首先是调整需求结构,实施扩大内需战略,扭转过于依靠外需的增长模式;其次是调整内需结构,通过促进国内消费转型升级,改变我国经济过分依赖投资拉动的局面;第三是调整投资结构,通过实施混合所有制改革,大力提升民间投资比重,适度降低政府投资比重;最后是产业结构升级,淘汰落后和过剩产能,大力发展战略性新兴产业,同时加快现代服务业的发展。三是改革深化。国家将按照十八届三中全会关于全面深化改革的决定,正确处理政府和市场之间的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,大力推进经济、金融、社会等领域的改革深化,寻找新的增长动力。

  2、商业银行面临的主要挑战

  新常态下,我国商业银行面临诸多严峻的挑战,主要表现在以下几个方面。

  第一,商业银行规模增速放缓,粗放式发展方式难以为继。当前,在经济新常态下,我国银行业包括资产、负债、存贷款及利润总额等在内的规模指标均较以往明显放缓。同时,随着利率市场化改革快速推进带来的利差收窄,商业银行规模增长与盈利增长之间的线性关系已不复存在,单纯依赖规模扩张获取利差收入的粗放式发展方式已不可持续。

  第二,商业银行资产质量堪忧。伴随经济下行,商业银行不良贷款余额和不良贷款率持续双升,资产质量面临严峻挑战。截止2013年末,商业银行不良贷款余额5921亿元,比年初增加993亿元,不良贷款率达到1%,同步上升0.05个百分点。

表1 几个国家利率市场化与银行危机时间

国家

利率市场化时间

银行危机发生时间

美国

1980-1986

1981-1987

日本

1986-1995

1992-1994

阿根廷

1975-1977

1980-1982

智利

1980-1995

1981-1987

泰国

1989-1995

1983-1987

数据来源:万维网公开信息整理。

  第三,利率市场化改革快速推进过程中,商业银行的潜在风险增加。国际经验表明,由于利率市场化过程中的监管制度建设滞后、资产质量恶化、金融脱媒以及银行不能及时扭转利差缩窄下盈利不断下滑的不利局面等因素,利率市场化过程中发生银行危机的概率较高,出现了银行危机。从表1可以看出,美国、日本、阿根廷、智利等国都是在利率市场化后发生了不同程度的银行破产倒闭、甚至引发危机的情况。

  第四,商业银行面临金融脱媒带来的强大冲击。当前,我国商业银行正在面临来自资产方、负债方和技术端等全方位脱媒带来的严峻挑战。并且,金融脱媒和利率市场化还将呈现出相互影响、相互促进的正反馈关系,这两种趋势将直接对商业银行的规模和效益增长,质量和结构优化带来较大的冲击。同时,商业银行面临的流动性风险急剧上升,风险来源更加复杂化和多样化,对商业银行全方位的资产负债管理能力提出了更高的要求。

  3、建立存款保险制度是打破“刚性兑付”,降低系统性金融风险的制度保障

  国际经验表明,存款保险制度的功能主要是应对两个层面的风险:一是防范个别金融机构由于经营不善,出现流动性危机从而引发的存款人挤兑,甚至破产倒闭的单体风险;二是防范具有系统重要性的金融机构“大而不倒”所可能引发的系统性金融风险。就我国的实际情况来看,目前已建立了相对完善的审慎监管框架,并且经过持续的股份制和市场化改革,我国商业银行的公司治理、资本状况和经营管理实力已大大增强,面临的单体风险较小,监管部门应对单体风险的能力也较高。

  当前,我国银行业乃至金融领域最大的挑战主要在于银行业积聚了较高的系统性金融风险,主要表现在以下五个方面。一是社会融资结构失衡。我国股票市场、债券市场、PE、VC等股权市场发展滞后,社会融资严重依赖银行体系。从1990年上海证券交易所成立算起,经过近25年的改革和发展,截止2013年末社会融资规模中直接融资占比仅为15.3%,资本市场功能发挥严重不足。二是国家和企业的杠杆率高企。根据国家审计署公布的审计报告,截止2013年6月末,政府负有偿还责任的债务规模为20.7万亿元,加上或有债务共计30.3万亿元,占2013年GDP的比例达到54%。另据有关部门的统计,2013年我国非金融类企业部门的杠杆率为109.6%,远高于德国的49%、美国的72%、日本的99%。企业部门已经濒临债务陷阱,企业财务成本不断增加,对企业长期可持续盈利能力带来较大负面影响,债务风险日渐积聚,已经危及到经济的持续健康发展。三是房地产领域内积聚了较高的系统性金融风险。当前,房地产投资在全社会固定投资中的比重约为25%左右,超过20%的银行信贷投向房地产领域。并且房地产投资、销售、新开工面积同比增速持续下滑,房价拐点已经显现,考虑到房地产行业在整个经济金融体系中的系统关联性,一旦房价大幅下跌,房地产将成为引爆中国金融危机的重要导火索。四是影子银行规模庞大,业务不透明,复杂程度高,潜在风险较高。今年5月发布的《中国金融监管报告(2014)》指出,中国的广义影子银行体系规模约为27万亿元,占银行业全部资产的比重约为19%。这一统计有可能低估了影子银行业务的规模,因为当前简单以社会融资规模中的委托贷款、信托贷款、银行未承兑票据这三个统计口径计算的影子银行业务占比就高达30%左右。更为重要的是,我国影子银行业务如理财、同业业务等都是商业银行通过复杂的通道设计,结合抽屉协议等形式与信托、证券、保险、基金等机构合作完成的,具有很高的复杂性和不透明性,其中蕴含较高的信用风险、期限错配风险和交易对手风险,系统性金融风险不可忽视。五是银行业的集中度较高。目前,我国银行业提供的融资在社会融资规模中占比高达85%,并且五大国有银行资产占比高达43%以上,整个金融体系资产过度集中于少数几家大型银行,风险集中度严重高企。

  从发展历史上看,我国政府在经济发展中的主导作用比较强,在促进经济发展、维护金融安全、应对经济危机方面发挥了巨大的作用。但从另外一个角度讲,我们的市场化程度还不够高,市场的运行机制还不够完善。上述五个方面的系统性金融风险正是以政府及央行提供隐性担保并事实上承诺了“刚性兑付”的方式来进行缓释的。但在新常态下,随着经济下行、结构调整和改革深化的持续推进,应对我国系统性金融风险的这一非市场化的制度安排显然已不可持续,也没有能力继续对整个经济金融体系的系统性金融风险进行兜底。因此,在新常态下,不能再靠政府提供隐性担保的方式来应对系统性金融风险,而是要在借鉴国际经验的基础上,进一步强化市场的作用,用市场制度对政府作用进行替代,尽快建立我国的存款保险制度,这将是打破“刚性兑付”降低系统性金融风险的有效的制度保障。

  4、建立存款保险制度刻不容缓

  显性存款保险制度诞生于上个世纪30年代经济危机中的美国,从诞生之日起就与经济危机有密不可分的关系。根据国际存款保险机构协会统计,截至2014年8月全球共有113个国家和地区建立了存款保险制度,其中大部分是在金融危机发生之后建立。在金融危机后推出存款保险制度,金融机构参与的意愿较高。而在经济增长阶段,金融机构往往忽视风险,参与存款保险的动力较小。国际经验表明,如果在经济危机时出台存款保险制度,非但不会缓解金融危机,反而会加重危机。如韩国1996年成立存款保险机构,1998年大规模的金融机构倒闭导致存款保险基金赤字高达144.5亿美元,社会大众开始质疑公共资金的损失和回收情况。这不仅无法发挥存款保险制度的优势,还容易助长金融机构的道德风险或给金融机构造成额外的负担。

  事实上,建立存款保险制度的内在机理应该是“以丰补歉”,正确的方法论是在“在对的时间,做对的事情”,即在在经济平稳增长阶段推出存款保险制度。当前我国经济处于新常态,经济仍然处于中高速增长阶段,宏观经济基础较为稳定,为建立存款保险制度提供了良好的环境,政府也有能力建立一个完善的存款保险制度。同时,我国利率市场化改革已经先行,为应对利率市场化改革可能引发的风险,政府也有动力去建立存款保险制度。从战略角度看,当前我国同时处于建立存款保险制度的“窗口期”和系统性金融风险突发的关键时期,制度建设和潜在风险隐含二者正在“赛跑”。因此,为有效的应对系统性金融风险隐患,确保金融体系安全,更好的支持实体经济转型发展,建立存款保险制度已刻不容缓。

二、建立存款保险制度的的整体思路和实施路径

  1、注重顶层设计,强化制度供给创新,有效应对系统性金融风险

  存款保险制度是金融安全网框架的主要组成部分,因此必须从顶层设计的战略高度来考虑存款保险制度的建立问题。首先,必须明确存款保险制度建立的根本目的是降低系统性金融风险,而不仅仅考虑单一金融机构违约的潜在风险。从完善金融安全网、加强制度创新的角度来设计我国的存款保险制度。包括存款保险机构的管理模式、参与方式和监管协调,设计组织框架及管理机制等方面,都应加强制度供给,用市场制度对政府作用进行替代。其次是完善金融机构退出、接管和重组的机制,对存款保险制度进行立法保护,完善存款保险制度的配套法律法规。最后是要求金融机构在正常运行时设立“生前遗嘱”,防御银行“大而不倒”的单体风险,降低政府救援的成本,形成高管问责制,让其对银行的经营更加审慎。存款保险制度对系统性风险的监控防范作用更强,这就和“生前遗嘱”相辅相成,共同维持金融系统的安全。这样,我国存款保险制度将不简单是作为“付款箱型”而存在,而要在风险发生前按照“风险最小原则”进行化解,降低系统性风险发生的可能性。

  2、借鉴国际经验,从强化和完善公司治理角度来设计存款保险机构的组织架构

  我国设立存款保险制度应参考国际经验,从强化和完善公司治理角度来设计存款保险机构的组织框架。以目前比较成熟的美国联邦存款保险公司(FDIC)为例,如图1。除内部职能部门外,从其下设6个部门的工作人员数量可以发现,FDIC的主要职能是风险管理与监管,破产与重组,以及存款与消费者保护,而真正保险部门的人数却非常少。这就说明,美国成立存款保险机构主要是为了防范风险的发生,而非想做一个商业保险机构,这种组织架构非常值得我国借鉴,即存款保险制度对于金融稳定意义大于保险的意义。
 
图1 FDIC组织架构及工作人员数量图

 

(资料来源:FDIC官方网站)

  3、考虑保护善意的第三方存款人,设计保费来源和保险限额

  存款保险基金的资金主要来源于三个部分:一是基于应对系统性风险的目标,在存款保险制度设立之初,应划拨一部分财政资金予以支持,注入国家信用,提升保险机构的信用评级;二是各参保金融机构按照事先确立的保费缴纳规则进行缴费;三是当危机爆发后,如存款保险基金不足以解决系统性风险,或对问题金融机构进行救助后产生基金缺口,应明确事后保费缴纳规则。建议经营稳定,实力雄厚的金融机构可以多补缴一部份保费,但同时应给予这些金融机构在适当时候兼并重组问题金融机构的期权。反之,应允许实力薄弱的金融机构少缴或暂缓缴纳保费,但同时也应对其在市场准入、监管标准方面给予更严格的监管要求。

图2 24个国家存款保险赔付限额与人均GDP的关系

 

数据来源:万维网公开信息整理

  考虑系统多数善意第三方存款人的利益,我国目前适用于20-50万的赔付限额。存款保险分为全额保险和部分保险,全额保险优点包括效率更高,也更公平,降低了存款人从问题银行提款的动机,有助于银行克服困难和当局处理个别问题银行,更有利于金融体系的稳定,但会导致较大的道德风险,使得一些投保机构“浑水摸鱼”。如果采用部分保险制度,一方面根据《2006年中国金融稳定报告》,我国5万以下、10万以下、20万以下、50以下四个区间内存款帐户户数占全部调查存款帐户金额的比例分别为96.18%、98.32%、99.32%、99.70%。这一调查结果对我国在存款保险制度建设中合理确定赔付限额提供了重要的参考依据。8年内,我国GDP增长3.74倍,类比上述存款帐户额度,同时考虑到我国存款率较高的现实,我国制定20-50万之间的存款限额,可保证98%以上居民的存款。另一方面,从国际对比情况来看,全世界保险限额平均约为人均GDP的2倍,其中欧洲国家最低,为人均GDP的1.6倍。如图2给出24个国家保险赔付限额与人均GDP的关系,最低的新加坡只有0.41倍,而最高的墨西哥有15倍,东欧和拉丁美洲等发展中国家普遍倍数较高。我国2013年底人均GDP为4万余人民币,如果设定20-50万的赔付限额,事实上已经远远超过了世界最高水平,符合保护多数善意第三方存款人利益的目标。

  4、综合考虑系统和非系统性风险,设计边际定价的存款保险费率标准,促进商业银行形成差异化竞争格局

  存款保险制度在有效应对系统性金融风险的同时,也应有助于促进形成良好金融形态。西方存款保险制度设计时只针对金融机构的单体风险进行定价,而更重要的系统性风险却没有在保费设计中涉及。针对我国金融机构系统性风险较大,特别是一些银行“大而不倒”的特点,我国存款保险费率设计需要同时考虑大银行的稳定性和小银行的成长性,不仅对单体风险较大的中小金融机构增收保费,对于那些与系统性风险相关度较大的金融机构也要增收保费,这才能尽可能大的应对金融系统性风险。

  为解决上述问题,一个有效的制度安排就是在借鉴国际经验的基础上,结合我国经济新常态特点和银行业发展实际情况,考虑设计边际定价的存款保险费率标准。在保费设计方案中,存款保险制度的交易对手为存款保险机构和投保金融机构,这些投保金融机构组成的系统相当于存款保险机构的投资组合。某家投保金融机构加入,相当于增加存款保险机构投资组合的资产数量,无论该家投保金融机构本身单体风险较大还是经营与其它金融机构同质的业务,都会增加投资组合的集中性风险,相当于增加金融体系的系统性风险,这时,存款保险机构应该对其增加保费予以计提。反之,对于那些单体风险较低或致力于发展差异化金融产品的投保金融机构,它的加入能降低系统性风险,因此,存款保险机构可适当降低其保费,给予激励。

  5、建立金融机构的市场退出机制,打破“大而不倒”的制度安排

  显性存款保险制度建立后,“大而不倒”的商业银行会接受市场的考验。长期以来,很多大型商业银行因为与我国金融系统性风险有很大的相关性,一旦其出现问题就会导致金融危机,往往绑架中央银行对其进行支持。存款保险制度出台后,因为市场治理机制的形成,各家银行会因为中央银行不再救助而大力发展差异化业务,降低与系统性风险的相关性。这反而会使得“大而不倒”的商业银行对金融系统的影响降低,抑制一些商业银行盲目以规模为导向的粗放式增长。

  目前我国问题金融机构的市场退出机制是政府主导型的,缺乏健全的金融机构退出的相关法律。可以通过完善《商业银行法》、《商业银行破产法》等相关法律法规,建立显性的存款保险制度,使市场退出就成为处理问题银行的最终手段,从机制上保证金融机构退出市场时对金融系统的负面效应降至最低。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候,只要不触发系统性危机,危及金融系统的安全稳定,就应该让其破产。而如果这家金融机构的破产会触发系统性危机,那么存款保险机构可以从中协调,促使其他金融机构接管这家机构,降低对我国金融系统安全的危害。

(作者:李麟 刘彬 索彦峰)


[打印]
[发送给朋友]
[放入收藏夹]
[复制地址]
相关点评 (共 0 条) 更多点评>>
我也说两句:[所发表的评论仅代表个人观点,与本网站无关] 更多点评>>

字数少于500
用户名: 密码: 匿名
高级
最新文章
“鸡肋”社融指标,... [ 张 涛 ]
数字货币如何改变金... [ 彭文生 ]
新经济视角下,金融... [ 刘珺 ]
资管新规实施路径探... [ 罗金辉 刘小腊 ]
中国楼市应是梦醒时... [ 钟伟 ]
跨入数字时代的资本... [ 肖钢 ]
定力?发力? [ 伍戈 等 ]
Libra与国际支付 [ 谢平 ]
最热文章
国际贸易格局已发生... [ 黄奇帆 ]
从一只铅笔的故事看... [ 蔡昉 ]
从“现代货币理论”... [ 彭文生 ]
大国贸易冲突的性质... [ 肖钢 ]
贸易不确定下的宏观... [ 彭文生 ]
减税降费政策,要避... [ 徐奇渊 ]
以金融市场双向开放... [ 潘功胜 ]
货币的方向 [ 伍戈 等 ]

版权所有:北京四十人论坛顾问有限公司 秘书处电话(010-58297189)

联系我们:北京市西城区西直门外大街112号阳光大厦208室 010-58297189   邮箱:cf40@188.com