开发性金融的理论逻辑
瞿强
中国金融四十人论坛成员
[ 2014-04-30 ]

  注:本文为国家开发银行委托、中国金融四十人论坛(CF40) 立项的课题“开发性金融的理论逻辑”的部分成果。作者瞿强系中国人民大财政金融学院教授,王磊系厦门大学经济学院博士后研究员。

  本文发表于《新金融评论》2014年第2期(总第10期)。

 

  摘要:本文总结了我国开发性金融的实践,并从制度供给和需求这一角度解释了开发性金融的内在理论逻辑:我国处于转型之中的经济制度尤其是产权制度,决定了相较于发达国家,我国政府承担了更多的经济职能,由此形成了介于“市场和政府”之间的业务,成为开发性金融的需求;国家开发银行利用政府的组织优势、我国的高储蓄率和地方政府竞争制度,进行了一些基于市场的金融创新,成为开发性金融的主要供给者。从这一理论逻辑出发,并借鉴国际政策性金融的经验,本文进一步探讨开发性金融未来的发展趋势、业务边界和监管改革。

  关键词:开发性金融 政策性银行 城镇化 基础设施融资

  自1998年国家开发银行实现市场化改革以来,业务范围不断扩大,资产规模不断快速增长,与此同时,资产收益率和股本收益率等主要财务指标持续上升,不良率显著下降。为与市场化改革之前的政策性金融相区别,国家开发银行将改革之后的业务称为开发性金融。近年来,伴随着国家开发银行“市场化”改革的尝试,和开发性金融业务边界的不断扩大,也引起了来自商业银行界及一些学者议论和质疑。2013年11月下旬中共十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确提出政策性金融机构改革,并提出市场要在资源配置中发生决定性的作用。在新的环境下,开发性金融将何去何从?我们认为,要回答这个问题,需要将开发性金融过去十几年的业务活动放在整个经济金融改革的大背景下进行,分析其成功的经验、所需的条件以及存在的问题,并在经济学的理论框架内,总结其内在逻辑,然后才能判断这样一个理论逻辑,在新的环境下是否依然适用。

  本文首先总结我国开发性金融的实践,并从制度供给和需求这一角度解释开发性金融的内在理论逻辑、分析开发性金融的历史背景、现实作用和比较优势。然后借鉴国际政策性金融的经验,探讨开发性金融未来的发展趋势、业务边界和监管改革。

一、开发性金融的核心特点

  在1998年之前,国家开发银行作为一家传统的“政策性”银行,运作模式可以形象地概括为“计委挖坑,开行种树”,其本质仍然具有很强的财政属性。

  1998年,陈元对国家开发银行进行改革,将商业银行的经营手段引入国家开发银行的日常运营。这包括对项目的甄别和筛选(有别于直接听命于计委),以及对项目风险的评估,资金的回收、风险的控制等。这一模式首先被应用于开行的传统项目,此后,以“银政合作”的名义,推广到了更为广泛的公共支出领域和国有企业融资上。国家开发银行在探索“银证”合作中所独创的地方政府融资平台,在2008年推出4万亿经济刺激计划之时,被推广开来,几乎所有的地方政府与商业银行都参与其中,成为城镇化的主要资金来源。

  根据国家开发银行的实践,本文认为,中国开发性金融(development finance)是由国家开发银行独创的介于政策性金融(policy-based finance)与商业性金融(commercial finance)之间的金融制度。它的核心特点是用商业银行的市场手段完成传统政策性金融的目标,并将这一模式扩展到更为广泛的公共支出领域。它有三个特点:

  1.开发性金融的资金来源为以政府信用为背书的债券,因此融资成本低。

  2.开发性金融的运行方式为市场化运作,即和商业银行的运作方式类似,遵守市场规则,在控制风险的同时,尽可能追求盈利。这一方式首先被运用于传统的政策性金融领域。

  3.通过“银政合作”等方式,将这一市场化模式推广到了更为广泛的公共支出领域。从此,和国家开发银行有业务联系的政府支出,部分地受到了市场规则的约束。不仅如此,凡是国家开发银行业务涉及的领域,如对重点行业(一般是国有企业)产业升级的融资、我国企业走出国门经营一些战略性行业(能源、矿产等)、我国政府大力扶持的新兴产业(如光伏产业)等的支持,都使对应的主体受到了市场规则的制约。

  第一个特点并非中国的开发性金融独有,所有的政策性金融都是以政府信用为依托的。开发性金融的第二个特点也并非中国的开发性金融独有,几乎所有发达国家的政策性金融均采用市场运作方式。开发性金融的核心特点是第三个特点。

  一般而言,发达国家的政策性金融,都是为了弥补商业金融的不足。凡是市场可以运作的地方,政策性金融均不介入。政策性金融的运作领域也仅限于农业、低收入者住宅、中小企业,以用来弥补地区经济的发展差距,更多地体现收入平均的原则。但由于发达国家市场制度的发达,为便于监督和提高效率,虽是政策性金融,也采用了市场化的运作制度。

  而发达国家的公共支出领域主要是由政府财政负担的,由政府通过税收或者政府债券融资,开发性金融并不会介入。

  在其他发展中国家,虽然政策性金融也被运用到公共支出领域,但采取的是传统的政策性金融模式,没有引入市场化运作模式。

  一般来说(有例外情形),发达国家的政策性金融运用了市场化的手段,但其业务范围局限于传统的政策性金融领域。而发展中国家的政策性金融,一般被称为开发性金融,其业务范围较多地介入到了公共支出领域,但一般不采用市场化的手段。将市场化的手段,运用于广泛的公共支出领域,是我国开发性金融的独创。

二、开发性金融制度的需求与供给

  从前述开发性金融的核心特点可以看出,开发性金融是在政府(公共品)和市场(商业金融)之间运作。政府和市场之间巨大的资金缺口,来自于我国目前的制度安排,这就是开发性金融的制度需求。

  概括而言,我国目前的制度安排决定了,政府的职能范围要远远超过提供单纯的公共品。在发达国家完全由市场来提供的产品和服务,在我国,由于制度的安排,其中不少产品和服务,尤其是涉及到土地的产品和服务,由政府或者政府控股的国有企业来提供,具备比较优势。这就是“政府和市场之间”的业务。这些业务因此具有了较强的正外部性,具备长期盈利的可能性,因此可以以市场手段经营,而传统的各种融资方式均不能完全满足这部分业务的需求,这形成了对开发性金融的需求。虽然借贷的主体是权力很大又很难监管的地方政府。但由于我国的地方竞争制度,地方政府也愿意接受市场规则的制约,这促成了开发性金融的供给。由于投资巨大且周期很长,以及商业银行体系不发达、监管制度安排等原因,在国家开发性银行开创的“地方性融资平台”于2008年推广之前,商业金融一般不愿主动介入“政府与市场”之间的业务,这些业务的资金基本由国家开发银行来提供。

  具体而言,中国的产权制度,尤其是土地产权制度,决定了政府拥有很多的经济资产,并实质上拥有全部的土地。作为大量经济资产的拥有者,必然需要经营资产以进行生产、保值、增值,以最大化资产的收益,也就是政府的收益。这一方面决定了政府拥有更多的经济职能,其角色已经不仅仅是公共品提供者,也是经济活动的主要参与人之一,是经济主体(economic agents)的重要组成部分;另一方面,作为资产尤其是土地的实质拥有者,加以政府本身的组织优势,在处理某些经济业务,尤其是与土地相关的经济业务时,政府具备比较优势。因此,政府的支出会相对仅仅提供公共产品时要高很多,因为资产的经营需要有资金支持。考虑到中国的日常经济决策,尤其是牵涉到土地的经济决策,主要集中在地方政府手中,这意味着地方政府的支出会很高。

  由于我国的产权制度,政府在处理不少经济项目上,尤其是牵涉到土地的经济项目上,具有交易成本更低的比较优势。这决定了我国的政府支出是较高的。这是因为:

  首先,我国的基础设施缺失,如公路设施、教育、环境保护等等。这些基础设施的短缺,已经制约了我国经济的发展。换言之,这些基础设施的提供,具有很强的正外部效应(positive external effects),可以使得私人部门的其它经济活动获得额外的收益。这些设施,在原则上,可以由私人部门提供而加以收费,也可以由政府提供而免费或者加以收费。但如下文将要解释的,由政府提供具备比较优势。

  其次,我国的土地产权制度。我国的土地产权结构决定了,政府作为土地的所有者,在解决与土地相关的问题上,会比私人部门的交易成本低。

  其三,我国的审批制度。我国在对土地相关的经济发展项目上,审批非常繁琐,这与土地的所有制有关。典型的如,18万亩的耕地红线,土地用途(商业用地、工业用地等等)的严格审批等等。

  最后,我国的官员政绩的考核机制使得地方政府有动力尽可能地扩张政府支出。GDP是我国官方衡量经济发展水平和官员政绩的最重要指标。各地纷纷通过扩大财政预算规模、加大投资力度等方式增加支出以做大GDP。

  这些制度安排决定了,我国政府部门的职能比发达国家要多,且政府部门在基础设施提供上,以及解决与土地相关的问题上,会比私人部门的交易成本低。这就决定了政府会在更广泛的领域支出,而不仅仅局限于一般的公共支出领域。

  这些支出的融资途径只有四个:征税、发债和金融体系融资(贷款)、印钞票。征税有上限,并对经济运行有扭曲作用且容易招致反对。我国处于转型的事实和产权现状,又决定了金融体系不发达,在国家开发银行创新“银政合作”平台和国有银行市场化改革之前,无法满足政府的融资需求。而我国的《预算法》规定地方政府不能发债。超发货币会带来严重的通胀和引发金融危机的风险。

  在既有的融资渠道无法满足政府尤其是地方政府支出的需求的情况下,需要有一种新的融资体系,来满足政府尤其是地方政府的资金需求,这就是对开发性金融的需求。

  再来看使得开发性金融供给成为可能的条件:

  其一,我国近20年来平均高达40%的储蓄率,为开发性金融的低成本融资提供了资金条件。

  其二,地区竞争制度,使得地方政府愿意接受市场规则的制约。如果一个地方政府违约,将很难得到国家开发银行进一步的资金支持,从而未来发展受限,官员受到提拔的几率变小。遵守市场规则,将最具盈利的项目与国家开发银行合作,按时还本付息,成为处于竞争下的地方政府的最优选择。不仅如此,如果由政府直接投资来经营这些处于“政府与市场之间”的项目,由于其效率低下,不可能有效率地提供公共产品。这会进一步影响当地的GDP,从而影响官员的提拔。而遵守市场规则,生产的效率提高,GDP增加,提拔的可能性增加。总结而言,地区竞争制度,使得地方政府愿意接受市场规则的制约。这是一个“可重复”、因而有约束的博弈机制。

  其三,国家开发银行的制度创新。以“银政合作”的办法,各地纷纷成立城投公司,用土地和建筑物为抵押物来从国家开发银行贷款,既降低了国家开发银行贷款的风险,也使得地方政府有动机选择最高回报率的项目来建设,提高了资金利用效率。

图1 开发性金融制度的供给与需求

 

上述论述可以概括在图1中。

  在商业银行进入到地方性融资平台(2008年)之前,开发性金融主要是通过国家开发银行来实现的。而在2008年之后,首先由于国有商业银行的股份制改革成功,且为配合应对金融危机的一揽子经济刺激方案而进行的政策变动,商业银行进入地方性融资平台,在开发性金融中也发挥了重要的作用。以2010年为例,工农中建四大国有控股银行在地方性融资平台上的资产总额共计33989亿元,是国家开发银行2010年资产总量的60%以上。

图2 政府与市场之间

 

  上述对开发性金融的需求和供给分析,可以具体形象地总结在图2中。图2显示的为一个经济中(投资+政府支出)的总和。私人投资可以由商业金融(市场)满足,纯公共品支出可以由政府支出提供(政府)。而那些具备正外部性,且由政府处理具备成本上比较优势的部分,则由开发性金融提供;那些政府需要利用金融手段进行扶植或者补贴的行业,则由政策性金融提供。两者也就是陈元所说的“政府与市场之间”的广阔空间。
 
图3 政府支出与国家开发银行资产的相关性

 

资料来源:统计年鉴和国家开发银行年报。

  上述分析,稍加延伸,就能得出一个可验证的假说:政府支出和国家开发银行的资产是强烈正相关的。图3证实了这一个假说。

三、作为制度创新的开发性金融

  虽然经济制度决定了我国存在着很大的对开发性金融的需求,并具备了供给开发性金融的条件,但开发性金融的供给是由国家开发银行利用了这些条件,进行了一系列的制度创新,才最终实现的。这些制度创新包括:

  (一)化解地方政府财权事权的错配,内生化经济快速增长阶段基础设施建设的正外部性。

  当一个经济起点很低的国家处于快速增长的追赶阶段时,由于基础设施的缺失,基础设施的提供具有很强的正外部性。但如我们在前面所分析的那样,虽然各地的基础设施缺失,因此建设基础设施具有很强的正外部性,但我国目前的财政制度决定了地方政府的财权和事权不匹配,金融制度决定了商业金融不能完全满足地方政府基础设施建设的资金需要,因此,基础设施的融资渠道不畅。而开发性金融则通过其独创的地方政府融资平台,化解了地方政府财权事权的错配。由于地方政府官员的选拔和地方政府的收入,都基于当地GDP,因此,这一融资平台也内生了基础设施的正外部性。

  (二)充分利用市场手段,规划先行,获得信息优势。

  开发性金融是利用市场的手段,完成传统政策性金融的目标,并通过“银政合作”的方式将这一模式推广到更为广泛的公共支出领域。国家开发银行是国内银行中第一个将资产负债表、利润表和现金流量表引进银行财务管理的银行,比其他的商业银行还要早。通过1998年以来的多次市场化改革,目前国家开发银行已经基本形成了完整的市场化手段,来筛选项目、控制风险、分散风险。

  而要将市场化的手段与国家开发银行的目标(“一体两翼”)结合起来,就需要规划先行。

  (三)利用政府的组织优势,组织增信,建设信用市场。

  我国的政府机构不仅控制大量的经济资源,还由于其组织的深度、广度和强度,对经济中其它主体均有一定的影响能力,并掌握着经济主体的大量经济信息,这构成了地方政府的组织优势。在目前的政治制度安排下,首先这种组织优势比发达国家的政府要大的多,其次,这种组织优势却并非一般的市场主体能够利用。而国家开发银行则充分利用了政府的组织优势,进行组织增信(亦即政府加持征信),建设了信用市场。

  (四)利用监管差异而进行的金融产品创新。

  我国的金融体系受到了非常严格的金融监管,其中有不少金融监管指标属于典型的计划经济时代残余。严格的金融监管不见得为中国带来更稳定的金融体系(因为存在很强的道德风险:银行反而更倾向于借贷给更危险的项目,从而形成很大的最终由国家买单的坏账),反而增加了交易成本,有可能降低将储蓄转化为投资的效率。

  由于各种历史原因,我国对开发性金融的监管一直处于很模糊和探索的阶段,这反而给予了国家开发银行一定的空间去探索创新商业银行所不能涉足的金融产品。国家开发银行在中介业务、债券市场、外汇期货市场的金融产品创新以及推动Shibor基准利率建设上,都走在商业银行的前面。典型的例子是资产证券化。

  (五)期限匹配溢价与规模经济。

  相比于一般的商业融资,基础设施建设融资有两个最重要的特点:规模大、期限长。规模大意味着如果不能利用其规模经济的优势,由于边际成本递增,提供融资的成本会增加。期限长则意味着如果资金来源中以短期资金为主,流动性风险会很大。商业金融短期负债为主造成其不可能在长期资产上投资过多,而开发性金融资产负债的期限匹配溢价使得开发性金融在提供中长期贷款上具备比较优势;开发性金融利用政府组织优势形成的规模经济,则使得开发性金融可以通过打包贷款等形式,形成规模经济。

四、政策性金融国际发展趋势

  进入1990年代以来,在实践上,多国的政策性金融开始了大幅度的改革。改革主要有两个趋势:市场化和边界收缩。尚未改革的国家,如菲律宾、印度,政策性金融坏账率极高,运行效率低下,处于破产的边缘。在理论界,1990年代初的学术界对政策性金融以肯定的声音为主,但自1990年代中期以来,尤其是金融危机以来,质疑的声音日渐增多。

  日韩两国的政策性金融历史上都曾经规模庞大,且被认为在日韩经济起飞阶段都起了积极促进的作用。但从1990年代开始,日韩不约而同地对政策性金融进行市场化改革,并将不少政策性金融机构关闭或者股份化之后出售,典型的如日本邮政储蓄的改革。

  美国的政策性金融本来就不多,而一般认为,2008年金融危机的祸根之一就是政策性金融机构房地美、房利美过于宽松的房贷政策。金融危机之后,房地美、房利美被美国政府全资收购,并最终在2013年决定将两者逐步关闭。

  菲律宾、印度等国的政策性金融未能实现市场化改革,都受困于高坏账率的困扰,资金无法回收,而政府又没有能力进一步大规模注资,几乎难以为继。

  近年来国际上对政策性金融的争议,源自于对政策性金融可能带来的益处与其可能带来的效率损失哪一个更大的评估上的差异。如前所述,开发性金融机构在开发性金融的供给上,相对商业金融,具备成本上的比较优势。然而政策性金融机构都一般是国有独资且国营的,天生的不具备有效率的公司治理结构。为了增强政策性金融的效率,对政策性金融的供给必然附带有更多的监管。而监管的增多,又不可避免地会降低政策性金融机构的效率,且监管本身也是成本昂贵的。对政策性金融的供给,于是取决于政策性金融可能带来的益处以及其在供给过程中,由于更多的监管和管制对市场的压抑而造成的效率损失之间的权衡(trade-off)。这是近年来对政策性金融争议的核心所在。

  基于国家开发银行的业绩,我们认为,迄今为止我国的开发性金融,其带来的益处高于造成的效率损失。

五、开发性金融的边界与合成谬误

  党的十八届三中全会明确了未来市场化的改革方向,再考虑到中国经济与金融中长期的转型与发展特征,我们认为,开发性金融过往成功的客观会有所变化,对其未来发展将产生影响。

  首先,考虑到中国目前以及未来一个相当长的时期,仍将处于工业化过程中,城镇化方兴未艾,城市基础设施还需要大量投资与开发,相关领域仍将保持自然垄断和较高投资回报,因此开发新金融在这些领域的基本业务还是能够维持与发展的;此外,未来虽然强调市场在资源配置中起“决定性”作用,但是辩证地看,越是市场发达的地方,市场的失灵也越大,从而越需要政策性金融机构予以补充,例如大量的民生事业、生态与环境保护、跨周期经济调节等,换言之,在未来中国经济发展中,“开发”本身就是最大的“政策”之一,以服务国家“开发”战略为宗旨的开发性金融必然存在持续发展的空间。

  第二,在上述前提下,开发性金融模式中迄今运作良好的与各级政府的互动合作关系,也会得以延续。这是由本报告所分析的在中国经济增长模式中,开发性金融的供需特征决定的。

  第三,开发性金融在持续发展过程中,也会遇到较多的约束条件,主要是资金来源规模的稳定性和资金成本的不确定性风险,以及业务扩张带来的持续的资本补充压力。随着中国金融体系市场化改革的深化,金融体系的竞争加剧,商业银行、资本市场都会逐步进入以前开发性金融具有特殊优势的领域,利率市场化的推进,会从整体上推高利率水平,国家对国开行既有的“深化商业化改革”策略,使得融资成本中“国家主权”债信,无论从理论逻辑还是政策实践看,都有不确定性。这一关键问题的解决,取决于开发性金融未来更明确的市场战略定位和业务边界区分。

  根据前面对开发性金融制度供给与需求的分析,可以推导出确立开发性金融边界的若干原则。

  原则一:与商业金融错位经营,商业银行与资本市场有意愿有能力愿意经营的业务,开发性金融应适度退出。

  开发性金融的需求处于政府与市场之间。凡是商业银行愿意经营的业务,归属于市场,不属于开发性金融的经营范畴。从前面对欧美日韩等发达国家和以菲律宾为代表的发展中国家的政策性金融的介绍,可以看出,政策性金融总体上的发展趋势是以市场化的手段为主,且其经营范围逐渐缩小。

  原则二:开发性金融应该以基础设施、民生工程以及涉及国家战略的海外开发性金融为主营业务。

  基础设施和民生工程都属于政府与市场之间的业务。我国政府制定的“走出去”的国家战略,在商业金融不愿意介入的领域(尤其是涉及到海外的基础设施投资或者大规模而又期限长的行业投资时),可以由开发性金融经营。

  原则三:合成谬误与开发性金融的专营制度

  所谓合成谬误(fallacy of composition)指的是,不能因局部的适用性,而推断其在全体依然适用。迄今,国家开发银行取得了不俗的成绩,但这是在一系列主客观条件下形成的,其普遍意义有待继续观察。国家开发银行独创的以市场化的方式运作政策性金融,并将这一模式推广到更广泛的公共支出领域的开发性金融,不但在处理传统的政策性金融上具有比较优势,而且在处理具有较强正外部性的公共支出上也具备比较优势。但是这一模式是否具有更大范围的普遍意义,我们持谨慎保留态度。如果商业性的金融机构模仿开发性金融模式,不但会在局部业务上造成过度竞争,影响经济效率和金融稳定,甚至是整个金融体制的退化,2009年以来出现的“地方融资平台”就是一例。

  因此,开发性金融基于国家战略和自身特点所创新的工具、业务模式,可以在一定时间内赋予专营权利,与普通商业金融错位竞争,避免“合成谬误”。

六、开发性金融未来发展模式

  近来,关于中国开发性金融未来模式有多种议论,简要介绍与探讨如下:

  (一)城市基础设施银行

  由于开发性金融的比较优势正在于,利用市场化的手段为基础设施建设提供资金支持,从而可以成为专门的基础设施银行。目前,我国的城镇化正在不断加速之中,对基础设施的需求依然强劲;我国的经济增长虽然有所减缓,但依然处于高速增长阶段。与本文的分析逻辑一致,基础设施的建设仍然具有很强的正外部性。国家开发银行从而可以运用开发性金融的手段来支持基础设施的提升,成为基础设施银行。

  近年来,为促进新型城镇化,有研究者建议国家成立专门的基础设施银行,但考虑到如下因素。我们以为,由国家开发银行来作为基础设施银行,或许是更优的选择:

  1.公共品的提供具有规模经济优势。即,提供的公共品数量越多,成本越低。成立专门的基础设施银行,在业务上与国家开发银行有重叠,从而会削减规模经济。

  2.国家开发银行从事基础设施投资多年,积累大量的信用记录、客户资源、专业人才。如果专门成立基础设施银行,人才储备上需要重新建设(这需要时间)或者从国家开发银行引入(此消彼长,并非帕累托改进)。

  (二)住宅金融机构

  其样板自然是美国的房地美(Freddie Mac)和房利美(Fannie Mae),即专门为中下收入阶层提供长期的优惠房地产贷款。

  这和我国的两个现实相关:一是快速的城镇化,新的城镇居民需要住房;二是我国的贫富分化加大。国家开发银行成为专门的居民住宅金融机构,可以部分解决上述两个问题。但是,这涉及到既有银行的基本战略转型和业务调整,会有巨大的转型成本。

  (三)民生事业银行

  正如我们在第二部分所讨论的,我国经济快速发展,面临着两个重大的负外部性没有能够内部化:环境恶化和贫富分化。

  开发银行结合政府的组织优势,已经在民生事业上做出了许多有益的探索,使得民生业务成为其“一体两翼”中的一翼,这些经验可以进一步推广,并探索新的领域和新的金融模式,为解决我国的环境问题和贫富分化,提供资金支持。

  上述多种模式,并非是互相排斥的,完全可以在最初的阶段兼营。当我国的基础设施建设基本完成的时候,就可以成为居民住宅机构和民生事业银行;当城镇化已经基本完成的时候,甚至可以专门成为民生事业银行。

  总之,考虑到城镇基础设施、住宅、民生事业都具有很强的政策特征和公共产品的自然垄断特征,设立过多、分散的机构强化竞争性供应,从理论和实践上看,未必是最优的解决方法。我国以开发银行为主体的既有政策性金融体系,总体上可以胜任这些任务,当然,前提是后者也需要随着环境的变化对自身的市场定位、业务边界做出调整;国家对其管理和监督和考核机制等方面也需要进一步明确、强化和调整。

七、开发性金融的差异化监管

  根据银行的监管目标及监管内容的演进,银行监管理论大致可以分为三个发展阶段:20世纪30年代前的“自律型监管”阶段、20世纪30年代至70年代的“管制型监管”阶段和20世纪70年代以来的“效率型监管”阶段,目前理论界关注的“差异化监管”实际上是效率型监管的发展。在国家开发银行由于任务定位、资产负债特征不同于普通商业银行,其监管也不能简单套用普通商业银行标准。

  (一)加快推进对国家开发银行监管的立法进程,将监管纳入法制化轨道。

  法律法规对一国金融体系的形成、完善及良好运转起到重要作用。但目前,我国专门针对国家开发银行的法律法规尚处于缺失状态,在一定程度上降低了监管效率。国家开发银行作为特殊的金融机构,对其监管的过程中首先要加强法律法规的建设。

  (二)建立国家开发银行的差异化监管标准

  差异化监管不仅体现多元化的监管思维,强调多元化目标管理;而且是效率型监管的具体体现,强调监管的效率性。差异化监管要求在制定监管政策时纳入经济、环境、市场主体等差异性因素,从而实现管理与政策实施的深度传导,是一种主动型的精细化监管措施。我国银行业的差异化发展需要差异化监管措施的配合,而国家开发银行特殊的定位、融资渠道、业务类型、盈利能力等特征与传统商业银行区别很大,对差异化监管提出了需求。

  现在的国家开发银行兼具政策性金融和商业性金融两大功能。一方面,要支持国家重点产业及项目的建设,缓解经济社会发展的瓶颈和薄弱环节;另一方面,要接受《商业银行法》的监管,依法经营、自负盈亏。对国家开发银行来说,只要其承担政策性业务,就不能纯粹地以自身利益最大化为经营原则,就始终面临社会利益和自身利益的权衡问题,而许多商业银行的监管规定对国家开发银行并不合理、不适用。国家开发银行的业务主要分布于“两基一支”、高新技术等具有战略意义的领域,贷款通常具有数额大、期限长、风险高但收益不确定等特征,而目前银监会要求的商业银行应该满足的单一客户贷款集中度、授信集中度等一系列监管指标并不适用于国家开发银行“大额、集中、长期”的经营模式。另一方面,国家开发银行的资金来源渠道有别于普通商业银行,在第三版巴塞尔资本协议的框架下,资本充足、流动性等指标的达标难度仍然比较大。但目前专门针对国家开发银行的监管标准几乎还处于空白阶段,这必然影响监管部门监管的持续性和审慎性,降低了监管及预警效率。

  (三)成立专门的管理委员会,建立监管机构之间的协调机制

  从国际政策性金融机构的普遍规律看,“事前出资”、“事后补助和救助”者,是监管的主要责任者和参与者。鉴于此,我们认为可以针对国家开发银行,成立专门的管理委员会,并赋予相应权责,对我国政策性金融机构实施专门管理。委员会由财政部领导,成员由人民银行、银监会、汇金公司等相关部委及主要股东构成;建立监管机构之间的协调机制。建立主要监管机构的高层定期会晤制度,并完善监管机构之间的信息交流和共享机制,针对国内金融机构多元化发展和金融创新不断涌现的实际情况,提出分业监管体制下的有效监管措施。

(作者:瞿强 王磊 )

注:

[1]作者瞿强系中国人民大学财政金融学院教授;王磊系厦门大学经济学院博士后。

[2]本文为中国金融四十人论坛(CF40)与国家开发银行合作同名课题报告的简稿。作者感谢在课题评审过程中,主要评委李扬、谢平、袁力、郭濂,以及阎庆民、贾康、钟伟、张承惠、高善文等人的批评和建议。

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