2014年国际金融监管改革综述与展望
范文仲
中国金融四十人论坛成员
[ 2015-01-14 ]

  近年来,按照二十国集团领导人关于全面改革全球金融体系的要求,国际金融监管改革工作的主要任务是吸取危机教训,修复引发危机的“断层线”,增强全球金融体系的安全稳健性,更好地满足实体经济金融需求。自二十国集团领导人俄罗斯圣彼得堡峰会和2014年1月央行行长和监管当局负责人会议以来,金融稳定理事会和巴塞尔委员会按照既定议程推进2014年度的国际金融监管改革工作,并确定了未来改革要点。

一、增强金融机构的稳健性

  (一)落实巴塞尔III标准

  为增强全球金融稳健性和抵御危机冲击能力,以巴塞尔III为代表、包括资本充足率、杠杆率和流动性在内的一揽子监管标准是迄今为止最为重要的改革成果。根据巴塞尔委员会的总体安排,资本充足率标准已于2013年初开始实施,将经过5年过渡期于2018年完全达到监管要求。杠杆率信息披露从2015年初起实施,流动性覆盖率标准从2015年初实施,先达到60%的最低标准,之后分年逐步于2019年达到100%的监管要求。2014年度,巴塞尔III监管标准在政策制定和实施方面取得了新进展,最重要的是完成了巴塞尔III框架下另一个反映期限错配程度、旨在确保银行拥有充足稳定资金来源以满足业务资金需求的净稳定融资比率(NSFR)修订方案,标志着国际统一的流动性风险定量监管标准正式确立。

  目前,巴塞尔委员会27个成员经济体均已发布实施新的资本监管规则,多数成员已发布流动性覆盖率、杠杆率和系统重要性银行监管规则。按照二十国集团领导人峰会的要求,为确保巴塞尔III在全球得到一致和稳健的实施,巴塞尔委员会建立了巴塞尔III实施国别评估机制,先从资本充足率标准开始,主要评估各成员经济体的资本监管规则与巴塞尔III的一致性,并将评估结论分为“符合、大体符合、大体不符合、不符合”四个等级。截至2014年12月,巴塞尔委员会已经完成并对外公布了日本、新加坡、瑞士、中国、巴西、澳大利亚、加拿大、欧盟、美国等9个经济体的正式评估结论,欧盟为“大体不符合”,美国为“大体符合”,其余均为“符合”。除资本标准外,未来的国际评估还将陆续涵盖流动性标准、杠杆率、系统重要性银行监管框架等其他方面。

  巴塞尔委员会对国际大型银行的测算显示,在巴塞尔III框架下,平均核心一级资本比率(CET1)为10.2%,一级资本比率为10.5%,总资本充足率为11.9%,杠杆率为4.4%,流动性覆盖率为119%,均比上年有所提升。资本质量提升较为明显,核心一级资本在总资本中的占比平均为86%,其他一级资本占比2.4%,二级资本占比11.6%。

  (二)进一步完善巴塞尔监管框架

  考虑到近年来资本监管规则日趋复杂,降低了银行之间资本充足率的一致性和可比性,影响了市场对资本监管的信心。巴塞尔委员会还研究提出了提高资本充足率一致性和可比性的一系列方案,目的是在维持国际标准一定程度的风险敏感性同时,降低其复杂性,提高可比性,主要包括三方面措施:一是完善监管规则。将标准法计算的资本要求作为高级法的资本底限,避免银行利用内部模型人为降低资本要求;修订完善信用风险、市场风险和操作风险标准法;全面评估模型方法,限制银行自行确定模型参数的范围;引入不具有风险敏感性的杠杆率指标作为资本充足率的补充等。同时,发布补充规定,进一步明确巴塞尔资本监管框架中规定不够清晰的内容。二是强化披露要求,提高银行披露的风险计量和资本充足率信息的一致性,以便市场参与者能够充分比较、评估不同银行的资本充足水平。三是持续监测差异。让不同银行用各自模型计算同一资产组合的资本要求并比较差异原因,加强对各国资本监管规则及其实施情况的评估,促进提高银行资本充足率的一致性和可比性。按照各国在这方面初步达成的共识,巴塞尔委员会未来将对资本监管框架进行更全面、深入的评估修正,重点是信用风险、市场风险、操作风险、银行账户利率风险等的风险加权资产计量框架改革,将对各国监管部门和银行业实施资本管理和监管形成较大的挑战。

  巴塞尔委员会经过较长期的研究讨论,在2014年还公布了大额风险暴露框架、银行对中央交易对手方债权的资本要求、交易对手信用风险简单计量方法、银行对基金股权投资的资本要求、资产证券化资本计量方法、第三支柱信息披露规则等一系列国际标准。

  (三)提升风险管理水平

  风险管理是银行抵御风险、增强稳健性的第一道防线。2014年,金融稳定理事会在上年风险治理国际评估所反映经验教训的基础上,推出了一系列推动银行业提升风险管理水平的原则和指引,包括有效风险偏好框架原则、监管当局促进金融机构加强风险文化的指引等,还发布了对部分国家实施稳健薪酬原则情况的调查报告。巴塞尔委员会发布了资本规划程序基本要素指引、识别和处置有问题银行的监管指引以及用于指导跨境跨业监管合作的提高监管联席会议制度有效性指引。此外,还结合近年新出现的问题修订了加强银行公司治理的指导原则,发布了国际银行业实施操作风险稳健原则情况的调查报告。

二、解决“太大而不能倒”问题

  按照二十国集团领导人的要求,金融稳定理事会重点从合理评估金融机构的系统重要性、增强吸收损失能力、加大监管强度、完善风险处置机制等方面开展工作并取得进展。

  一是识别系统重要性金融机构。认定全球系统重要性金融机构的方法已经发布并完善。巴塞尔委员会采用2013年底数据,对来自美国、英国、瑞士、巴西、中国等19个国家75家银行的全球系统重要性进行了测算排名,确定了30家全球系统重要性银行,包括定量测算分值超过门槛值(130分)、自动进入全球系统重要性银行名单的28家银行和由相关国家监管当局主动加入的2家银行。这30家银行分别来自美国、英国和中国等11个国家。农业银行是2013年度全球系统重要性银行中唯一的新增银行。这30家全球系统重要性银行将成为首批适用附加资本要求的银行,即按照全球系统重要性程度计提1%-2.5%的附加资本,从2016年到2019年分步实施。

  二是提高总损失吸收能力(TLAC)。商业银行总损失吸收能力是指商业银行在出现损失时以其持有的资本或特定形式的债务承担损失的能力。金融稳定理事会提出,应要求全球系统重要性银行在资本之外,通过将部分或全部商业银行债务转换为普通股或实施减记,使相关债权人通过“自救”承担银行倒闭带来的损失,以避免政府救助。按照公开发布的征求意见方案,总损失吸收能力的定量要求将在16%至20%之间,具体根据明年的定量测算结果确定,在此之上,如果加上2.5%的储备资本和1-2.5%的系统重要性银行附加资本要求,全球系统重要性银行总损失吸收能力要求则为19.5-25%。在总损失吸收能力的构成中,应当至少有33%为债务。作为保证总损失吸收能力的合格债务工具,应当具备偿还顺序靠后、距到期日大于1年、没有任何形式的抵押担保、不参与净扣协议、能够以减计或转股方式转化为普通股等特征。鉴于我国大型银行的国有控股性质和金融市场发展状况,我会对此问题高度重视,及时评估影响、阐述主张,经过多轮讨论,目前金融稳定理事会同意总部位于新兴市场的全球系统重要性银行在初期暂不实施,并开始向全球征求意见和组织定量测算。

  三是提高监管强度。主要是在风险偏好框架、风险文化培育以及风险识别和管理方面提出更高的要求,同时提升对全球系统重要性银行的压力测试要求,密切关注其在极端压力情景下的损失情况和资本缺口。

  四是推动制定有效的处置计划。按照二十国集团领导人达成的共识,各国须完善系统重要性金融机构的风险处置制度,明确相关部门的处置职责、工具和权力,在危机情况下保证关键的金融和经济功能得以延续,提高问题机构风险处置的速度、透明度及可预见性,促其恢复正常经营或平稳、有序退出市场,避免政府救助使纳税人遭受损失。金融稳定理事会在2011年11月发布的《金融机构有效处置框架的关键要素》报告中,提出了系统重要性银行处置框架要点,并在2014年10月发布的修改稿中进行了完善。

  在涉及全球系统重要性金融机构的跨境处置问题上,金融稳定理事会要求每家全球系统重要性银行成立危机管理工作组(CMG)并签订跨境处置合作协议,成员包括母国监管当局、中央银行、财政部门和主要东道国监管当局。危机管理工作组负责评估银行的可处置性、审议恢复和处置计划,并签订针对每家银行的跨境处置合作协议,识别可能影响跨境处置合作的障碍。合作协议不要求公开披露,但应告知公众该协议的存在,并应当提交金融稳定理事会同行评估委员会和处置工作组。金融稳定理事会还提出,应通过国家立法或者合同约定形式承认其他国家的处置措施效力(跨境承认)的可行性。考虑到各国立法进程不同,FSB决定首先通过合同方式来解决跨境承认问题。

三、改进“影子银行”监管

  金融稳定理事会将影子银行定义为“在常规银行体系之外从事信用中介活动的实体和活动”。为建立监测框架,提升监管当局跟踪演变、识别风险、早期介入的能力,根据二十国集团要求,金融稳定理事会自2011年起每年发布全球影子银行监测报告,从两个层面对影子银行规模进行监测:一方面,监测整个体系非银行信贷中介(不包括保险公司、养老基金和公共金融机构等)的发展状况,以便将所有可能的风险点囊括其中;另一方面,将监测范围进一步缩窄至可能产生系统性风险的部门(主要从事期限/流动性转换、不完全信用风险转移并运用杠杆)。与此对应,金融稳定会采用了“全部非银行金融中介监测规模”(即广义MUNFI)及狭义“MUNFI”两项指标进行监测。

  2014年10月,《2014年全球影子银行监测报告》(以下简称“《报告》”)发布。此次测算以2013年末数据为基础,覆盖25个经济体和欧元区整体,涵盖全球GDP的80%和金融资产的90%。《报告》显示,全球非银行金融体系呈现出规模上升、增速加快、区域分化等特点。一是从规模上看,2013年全球广义资产规模为75万亿美元,约占全球金融资产的25%、银行体系资产的一半,占全球GDP比重的120%。二是从经济体分布来看,欧元区和美国影子银行规模仍然最大,二者广义规模均接近25万亿美元,分别占全球非银行金融机构规模的34%和33%。英国(12%,9.3万亿)、日本(5%、3.8万亿)和中国(4%,3万亿)紧随其后。三是从增速来看,2013年全球广义MUNFI资产增长7%,部分源于全球金融市场估值整体上升。但增速存在明显地区差异,增速最低的西班牙下降了6%,而最高的阿根廷增长了50%,新兴市场经济体基数小但增长最快。四是从部门看,2013年增长最为迅速的是信托公司和其他投资基金。其中信托公司增长最为迅速,增幅达42%,与前五年基本持平。其他投资基金规模增长了18%,增速大大快于往年。

  从中国情况来看,广义规模增速和狭义规模尤为值得关注。按广义规模计算,中国影子银行规模增速仅次于阿根廷,2013年增速超过30%(2012年增速超过40%)。狭义规模显示,中国影子银行的绝对规模按国别排名已处于世界第三(约3万亿美元),仅次于美国(14万亿美元)和英国(约5万亿美元)。此外,中国香港影子银行规模占GDP比重为亚洲最高(约60%,但仍远低于荷兰、英国等西方国家)。

  同时,金融稳定理事会提出了监管当局之间加强影子银行信息共享的建议,并正在研究将影子银行按照五类经济功能进行分类并设置不同的监测指标。这五类经济功能包括:集合类投资(例如证券投资基金、对冲基金、私募股权基金、信托投资机构等)、依赖短期批发融资对外发放贷款(例如财务公司、租赁公司、保理公司、消费信贷机构等)、证券经纪(券商、融资融券公司、货币经纪公司等)、融资性担保(担保公司、按揭保险类机构等)、资产证券化(各类相关实体)。

四、加强金融基础设施

  主要是推动会计准则趋同工作。国际金融危机爆发后,二十国集团领导人倡议建立全球统一的高质量会计准则,着力提升会计信息透明度,将会计准则的重要性提到了前所未有的高度。国际会计准则理事会(IASB)和美国财务会计委员会(FASB)作为国际财务报告准则的主要制定机构,在二十国集团的要求下采取了系列重要举措加快会计准则修订和趋同进程。两者趋同进程缓慢、趋同难度大,趋同时间从最初2011年6月底推延至今。

  截至目前,IASB会计准则修订工作基本完成,对公允价值计量、合并会计报表、金融工具分类与计量、金融资产减值准备,套期会计等重要会计准则进行了完善。2014年7月,IASB发布了新的《IFRS9金融工具》来替代《IAS39金融工具:确认与计量》,其中包括新金融工具分类与计量,单一具有前瞻性的预期损失减值模型,套期会计以及自身信用风险公允价值变动损益确认等。IFRS 9将从2018年1月1日起实施,允许提前使用。FASB正式减值准备准则尚未公布, IFRS 9中的金融资产减值模型未能实现与FASB减值模型的趋同。目前,FASB意图对不同风险阶段的金融资产采取统一的减值模型,根据金融资产生命期间预期损失计提拨备。

  IFRS 9提出的统一金融资产减值模型,消除了不同类别金融资产采取不同减值方法的复杂性;减值模型的适用范围更广,既包括银行表内金融资产,也包括信用承诺和财务担保合同等表外具有信用风险的部分,这意味着即使一项金融工具尚未在表内确认为金融资产,也要对源自该项金融工具的预期信用损失在表内进行确认;IFRS 9减值模型较IAS 39已发生损失模型更具有前瞻性,剔除了拨备计提的门槛,根据不需要过分努力就可以获取的合理支持信息(包括历史、现在和预期的信息),对金融资产存续期内的预期损失进行评估和确认,以反映信用风险的变化。

  为确保金融资产减值模型的高质量实施,IASB专门了成立了一个减值过渡研究工作组(ITG),来搜集新金融资产减值模型实施中存在的问题,并帮助IASB确定是否采取措施解决实施中存在问题。为加强对IFRS9金融资产减值模型实施的监管,巴塞尔委员会会计专家组(AEG)目前正在更新2006年发布的《贷款信用风险的稳健评估》,起草《健全风险管理与预期信用损失会计的关系》文件,其中对银行与预期信用损失计量相关的信用风险管理提出了8条监管要求,对银行信用风险管理实务、预期信用损失会计提出了3条监管评估原则。该经巴塞尔银行监管委员会会议审议后,计划在2015年1月31日公开征求意见。

  金融稳定理事会还在牵头国际上的外部审计和估值标准组织研究银行外部审计质量不高的根本原因,以便制定外部审计监管原则,增强全球系统重要性银行外部审计的一致性和审计质量。目前,巴塞尔银行监管委员会已于2014年3月发布了《银行外部审计》,对现行国际银行外部审计监管政策进行了补充完善,本次修订主要包括三个方面:一是要求银行在内部建立以审计委员会为主的外部审计质量监督体系;二是结合商业银行的特有风险对银行外部审计提出了新的期望和建议;三是要求建立银行监管部门与外部审计监督机构之间的合作对话机制。

  此外,金融稳定理事会还就完善场外衍生品市场(法人统一编码,合约标准化,加强中央清算)、降低对评级机构依赖(减少对外部评级结果的援引,鼓励机构强化自身信用风险评估代替外部评级)、改革金融基准利率形成机制(解决LIBOR等体系设计缺陷)等方面加大改革力度。

五、2015-2016年国际金融监管改革展望

  按照确定的路线图和时间表,未来两年巴塞尔委员会的改革工作主要围绕以下四个方面开展。

  一是完整政策制定。拟于2015年发布信用风险标准法、操作风险标准法、市场风险全面改革框架、资本底限、总损失吸收能力(TLAC)、简单可比透明的证券化框架、净稳定资金比率信息披露、第三支柱信息披露等政策标准的文本。并积极推动杠杆率校准、主权风险、银行账户利率风险、并表监管、净稳定资金比率对保证金的处理、拨备计提等工作。

  二是平衡好国际标准的简单性、可比性和风险敏感性。重点是在2015年推出全面工作方案,并就信用风险内部模型法实施提出完善建议。同时,继续分析各国银行账户、交易账户、操作风险高级方法RWA计量的差异,对未来简化巴塞尔监管框架提出具体建议。

  三是加强对各国实施国际标准的评估监测。计划出台国际一致性评估的新方法论,完成对香港、墨西哥、印度、南非、沙特和俄罗斯的资本规则国别评估,继续做好半年一次的QIS监测,更新全球系统重要性银行名单,针对逆周期资本缓冲提出解释完善框架等。

  四是提高监管的有效性。2015年主要是推动完善公司治理、合理处理问题银行、提高贷款分类和处置的审慎性等。并计划未来进一步完善第二支柱框架,强化监管的问责机制。

  金融稳定理事会仍将在解决“太大而不能倒”问题、影子银行监管、完善金融基础设施方面继续推进改革事项。2015年将重点会同巴塞尔委员会进行TLAC定量测算和征求意见稿完善,对该框架进行成本收益分析,评估其对宏观经济的影响,计划于2015年11月二十国集团峰会召开前确定最终方案。

(作者:范文仲、綦相)

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