如何建设中国特色新型智库?
黄益平
中国金融四十人论坛学术委员会主席
[ 2015-03-26 ]

  全国上下正在掀起一股智库建设的热潮。2013年4月,国家主席习近平提出了建设“中国特色新型智库”的任务。2014年10月,中央全面深化改革领导小组审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,这些对于智库工作都是极大的推动。智库的核心工作是研究公共政策问题并提出政策主张,当前改革所面对的问题变得日益复杂,智库可以提供专业、公正的分析,帮助提高决策的质量,相信这也是中央推动智库建设的初衷。

  不过现在“举国建智库”,就应该把质量问题放在首位。中国已经是全球智库大国,但很多机构并不是真的智库。从国内外经验看,成功的智库大都具有独立性、专业性和有效性等特点。独立性表示政策主张不受资助者、利益集团的影响,保持公正的立场。专业性要求政策建议既有严谨的学术基础、又有很强的可操作性。而有效性则是指研究人员能够真正影响政府的决策。为了让“中国特色新型智库”发挥应有的作用,政府应该考虑在决策程序、税收政策和智库体制等方面进行一些改革,智库需要逐步建立一些必要的行业规范与准则。

对美国智库的初步观感

  最近我随中国金融四十人论坛的考察小组拜访了华府很多家智库,并就智库建设问题做了一些深入的交流与思考。智库问题专家安德鲁•里奇认为,美国的智库产业全球最发达,可以从供求两个方面来解释。美国的政党组织非常松散,政府和政党都没有从事政策研究的能力,对智库有需求。我们曾经问白宫安全顾问委员会与智库(Think Tank)的区别,总统特别助理罗伊•麦克法夸尔半开玩笑地说:“我不思考(think)”。与此同时,美国的税收体系鼓励公众与机构捐款,智库比较容易获得财务支持。比如传统基金会每年近九千万美元的经费是由大约六十万美国个人直接捐助的。

  美国的智库基本上都是民间的,有的是综合性智库,如布鲁金斯学会。更多的是专业性智库,如卡内基和平研究所和战略与国际研究中心。大多数主流智库都坚持“非营利性、独立性和无党派”的定位,不过独立性只是一个相对的概念,现在的实际情况也比较复杂。有一些智库从创建到政策主张都表现出明显的政治、政党倾向,如保守主义色彩浓重的传统基金会和具有自由主义倾向的美国进步中心,前者与共和党紧密结合,后者则是民主党的重要阵地。即便是其它智库,董事会成员的背景和理念也会影响智库发展的方向。

  智库的资金来自政府、个人与机构的捐款或者委托研究,大部分资助只是确定大的研究方向,比如约翰•桑顿资助布鲁金斯学会成立了桑顿中国研究中心。原则上,直接资助特定研究项目的出资人也不能影响研究结论。但一些完全依靠美国政府和军方合同的智库,其立场是否真的完全独立,可以存疑。另外智库专家里奇认为企业与基金会资助对研究独立性的含义不一样。他把政府的职能简单地分为制定规则与再分配两类,企业资助的项目关心的是前者,如电信、能源产业的规则制定,而基金会资助的项目则更关注后者,比如医疗和社保体系的改革。

  智库管理的一个难题是工作评价。智库研究人员一般有三个方面的活动:撰写政策研究报告、参与公开的政策讨论和与决策者沟通。前两项工作是看得到并可以统计的,最后一项是智库工作的关键,但很难观察到,更难量化。美国宾夕法尼亚大学智库和公民项目已经连续八年发布全球智库排名,但这个排名在业内的认可度并不高,因为它量化的并不是智库的核心工作。彼得森国际经济研究所的尼克•拉迪告诉我们,他们所在健康医疗方面并无专业研究能力,却被排在全球第六位。现在大多数主流智库都采取相对灵活的综合评估方法。

成为优秀智库的重要条件

  虽然很难准确地量化,大众对智库质量的评价还是相对一致的。比如,一般都认为布鲁金斯学会、彼得森国际经济研究所和外交关系委员会均为美国顶尖智库。看来一个智库的质量或影响力似乎是可以被“感受”到的。优秀智库在关注领域、资金来源和与政府联系的方式等方面的差异性很大,但它们的工作通常都具有独立性、专业性和有效性等特征。而支持这些结果的,主要是两大重要条件,一是密切的政府关系,二是优秀的研究质量。

  智库需要与政府保持密切的联系才有可能影响政府的决策,所以,有的专家认为,“关系就是一切”。如果智库专家不能进入政府的会议室、见不到决策者,其影响力肯定会打折扣。也许正是因为这个原因,绝大多数成功的智库都在华盛顿,智库聘任政府或国际组织离任官员的现象也很普遍,布鲁金斯学会就是一个著名的“旋转门”。国内的情形也一样,国务院发展研究中心和中国社会科学院本身就在政府体系之内,中国经济学50人论坛、中国金融四十人论坛和北京大学国家发展研究院等机构的学者与决策者之间的沟通渠道也十分畅通。

  当然,政府关系仅仅只是一块敲门砖,智库的影响力最终还得取决于政策研究的质量。传统基金会创始总裁埃德温•福尔纳最为自豪的是,一些专家虽然立场不同,仍然会认真阅读基金会高质量的分析。智库研究报告既要求学术严谨性,也需要政策可操作性。因此,学术素养和政策经验二者都很重要,缺一不可。以北大国家发展研究院为例,一方面,所有的学者都经过严格的现代经济学的训练。另一方面,部分著名教授如林毅夫、周其仁和宋国青等,自改革初期以来不但一直密切关注实际经济发展,而且还都曾经近距离地为决策层提供政策咨询。

  那么为什么有的智库做得好而另一些却做得一般呢?我们发现国内外成功的智库通常都有一个杰出的创始人或者领导者。比如,佛雷德•伯格斯坦和埃德温•福尔纳分别于1982年和1977年创办了彼得森国际经济研究所和传统基金会,他们都在极短的时间内将各自的机构打造成具有极大影响力的智库。佛雷德•肯佩在2006年接任大西洋委员会总裁之后,很快将员工人数从6个扩大到100多个。同样,从2008年开始担任中国金融四十人论坛创始秘书长的王海明,在这个论坛迅速上升为国内顶尖的金融政策智库的过程中,发挥了十分关键的作用。

  有了优秀的智库领导者,其它条件就相对比较容易满足。智库领导者最重要的任务是筹资,财务独立性可以让智库有充足的资金聘请优秀的研究人员,并且可以保证研究独立性。智库有没有影响力,取决于研究人员的声誉、经验和能力,所以也有专家相信“人才就是一切”。出了学术能力与政策经验,优秀的智库研究人员还应该是一个沟通的高手。我们在拜访华府那些成功的智库的时候,发现那些来自学界、政界或者商界的研究人员都很资深,碰到的少数年轻人一般都是研究助理。这一点在国内不太一样,不少新的智库招的都是年轻学者。

智库建设需要防范的几个倾向

  我们现在建设“中国特色的新型智库”,不能照搬美国或者其它国家的经验。但智库的目的是一致的,即帮助提高决策的科学性。现在“一窝蜂”地“举国建智库”,我们应该特别防范一些错误的认识和倾向。

  第一,智库不是决策者幕僚。智库不是政府的政策研究室,如果把智库研究人员放到决策者幕僚的位置,就很难保持研究的独立性,尤其是当他们的政策主张与现行政策不一致的时候。所以,应该多发展一些民间、半民间的智库,官方的智库也应该相对独立于党政系统,特别是那些具体的政府部门。官方智库中国社会科学院的蔡昉、余永定和国务院发展研究中心的刘世锦等,都独立地提出了许多有价值的政策主张。

  第二,智库不是单纯的意见领袖。国内有一批影响力巨大的意见领袖,多以批评政府为主,有的甚至耻于对策研究。意见领袖是现代社会重要的组成成分,但智库工作强调建设性,可以批评政策,重点还是要放在如何改进上。我们最近在华府发现几家主流智库一致质疑奥巴马政府对中国的“一带一路”战略的负面立场,但他们批评的目的是希望政府采取更为积极、合作的立场。

  第三,智库不是媒体。智库影响决策可以有不同的渠道,包括参与公共政策辩论和私下提供政策咨询。媒体曝光率对于提高知名度有一定的帮助,但如果把主要精力都放在媒体或公关,效果也可能适得其反。里奇甚至认为影响力与媒体曝光率往往是呈反比的。中国金融四十人论坛的讨论会几乎都是闭门会议,不邀请媒体参加。但也正因为是闭门会议,官员们不但很愿意参加,现场讨论也都十分坦诚。

  第四,智库也不是学术机构。智库工作要有学术性,保证政策研究的质量。但如果按照学术机构的标准来办智库,相信很难产生高质量的政策研究报告。美国高校里的智库很少,中国也不多,可能是因为高校的激励机制与智库工作不匹配。北大国家发展研究院的教授们从事智库工作,其实是基于责任和爱好的义务劳动,现行学校的制度并不承认政策研究的工作。

  第五,智库不应该是游说团体。智库需要资助,有游说需求的企业可以提供大量的资金,尤其在一些资助规模大、项目相对集中的领域,如电信、医药和国防等行业。但如果智库演变成为游说组织,就违背了发展智库的初衷。智库研究要以社会公共利益为基准,而不能成为个别利益集团的工具。

关于智库建设的六点建议

  我们对中国的智库建设提出六条建议。

  首先,政府要为“智库市场”主动创造需求。现在从国家主席和国务院总理定期地召开专家座谈会,探讨当前形势与对策,已经成为政府与智库沟通的重要机制。中央财经领导小组办公室、中央政策研究室、国务院研究室和各重要决策部门都应该建立一些常规性的机制,选择性地接收智库的研究报告,直接听取智库专家的意见。这些机制对于民间智库尤其重要。

  其次,政府可以采取一些财政措施增加智库的资金供应。在税收上可以提供一些优惠鼓励公众和机构向智库捐款、提供资助。当然,财政也可以增加预算直接支持智库的发展,包括提供资助支持官方和非官方智库的机构建设,或者设定一些定向资助项目,集中研究当前重要的经济、社会问题。

  第三,智库也要进行机构改革。官方机构和社会科学院应该相对独立于党政系统,一些政府部门的政策研究能力有限,本位主义严重,应该予以大力精简,同时要杜绝政府部门办智库,防止部门利益操控智库的政策主张。高校办智库需要解决经费和编制问题,政策研究与学术研究的要求、产出不一样。既然要办智库,就应该在人员要求、工作量考核和升级标准方面做出相应的安排。对于民间智库则应该大力降低准入门槛。

  第四,智库行业需要建立高标准的行为规范。不过政府最好不要指定专门的智库主管部门,维持秩序的责任可以由媒体、市场与司法来共同承担。智库工作要尽可能地保证独立性,智库应该公开全部资金来源。如果一个智库违反独立性的立场,甚至沦落为特殊利益集团的游说机构,它的市场声誉就可能受到影响,政策主张就会失去可信度,筹资也会遇到困难,严重的可以由司法部门介入调查。

  第五,优秀智库领导者的遴选至关重要。智库领导者不同于政府部门负责人,也不同于学术带头人,而应该是智库企业家。这个领导者必须同时具备组织管理、筹款和与政府沟通的能力。我国高校系统大多按学术水平选拔院校领导,重点高校还形成了院士才能当校长的潜规则,其实对高校发展十分不利。智库建设中一定要尽量避免这个问题。

  第六,不要鼓励智库排名,政府也不要试图设立统一的智库考核指标。智库的评估应该留给董事会、出资人和决策者来做,智库应该通过市场竞争优胜劣汰。过度重视智库排名或者考核指标,只会鼓励智库做一些跟政策研究无关的事情,比如增加媒体曝光度或主动要求领导批示等。另外,国内有些智库自己发布排名,而且把自己排在前面,明显存在利益冲突。智库的工作重点还是应该放在政策研究上。

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