政府和社会资本合作模式顶层设计构想
刘健
中国金融四十人论坛成员
[ 2015-07-07 ]

  为在基础设施等领域提供优质高效的公共服务,世界各国都作出很多尝试,主要采取了完全依靠政府投资和运营(公有化)、完全通过市场机制(私有化)以及通过政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP模式)三种方式。从实施效果看,PPP模式既能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,又能更好地发挥政府作用,最终提升公共服务的供给质量和效率,受到了世界各国和国际组织的普遍关注和大力推广。

一、完全“公有化”或“私有化”方式的理论和现实缺陷

  回顾基础设施等公共服务领域的发展历程不难发现,PPP模式的兴起与发展,恰恰针对公有化和私有化两种方式的缺点、难点而来,正是由于完全公有化或私有化的种种“不足”,给PPP模式带来了发展空间。

  (一)政府投资运营公共服务的缺陷。一是政府的资金预算约束限制了基础设施等领域的投融资空间。政府投资运营公共服务的资金主要来源于税收或举债,而举债主要依靠未来的税收偿还。但基础设施领域往往投资金额大,单纯依靠政府提供将带来巨大的财政支出压力,政府投资的空间和潜力受到很大限制。并且基础设施的建设环节资本性支出大,后期运营环节资本性支出较少,造成政府支出在年度间波动较大,既不平衡也不稳定,难以公平地在当代人和后代人之间分担基础设施成本,不符合公共财政支出的代际公平原则。二是政府部门在投资运营管理上不具备比较优势。政府部门主要承担国家经济、社会宏观管理职责,其组织架构和人员技能的优势也集中在宏观管理领域,与私营部门相比,对于基础设施设计、投资、建设、运营管理等具体事务,政府部门天然不具备优势,难以保证公共服务供给的质量和水平。以英国为例,2005年英国采用传统政府投资方式的项目按时、按预算交付率不足30%,而同期由社会资本建设运营的PPP项目按时、按预算交付率高达80%。

  (二)在公共服务领域存在市场失灵。自亚当•斯密提出市场机制能够实现资源有效配置以来,人们普遍认为通过“私有化”方式提供公共服务是一种最佳实践。但阿罗和德布鲁在1954年对市场有效的内涵进行了阐释,要达到市场一般均衡,需要具备完全竞争、无外部性和无公共产品三个条件。此后,格林沃尔德和斯蒂格利茨也指出,由于存在不完全竞争和信息不对称,市场机制并非能够达到最优。基础设施等公共服务领域恰恰由于自然垄断等原因,存在市场失灵,不能完全依靠市场这只“看不见的手”。一是基础设施领域初始投资大、回收期长,具有规模经济和范围经济特征,容易造成自然垄断,通常在有限时期内被一家企业主导。如果垄断企业可以自由定价,则有动力通过高于边际成本定价、减少公共产品供给来获得垄断租金,损害消费者福利;如果要求垄断者按照边际成本定价,则由于初始投资过大,垄断企业可能难以实现盈亏平衡,无法保证长期稳定地提供服务。二是基础设施等公共服务是公共产品,具有很强的正外部性,容易产生搭便车行为,整体效用难以完全内化在市场机制中,无法有效地界定需求函数,单纯依靠市场将造成供给不足或需求过度。

  国外实践情况对上述理论作出了验证。在20世纪80年代,英国撒切尔夫人、美国里根总统上台后,掀起了私有化浪潮,对基础设施进行大规模民营化,世界银行等国际组织也积极倡导私有化改革,甚至鼓励将基础设施完全交由市场运作。实践表明,尽管私有化在提高公共服务方面发挥了一定作用,但随着时间的推移,暴露出了诸多弊端,如私人部门过度追求利润,经常导致公共产品价格高企,难以保障公益性,政府的退出并未带来基础设施大发展,反而造成了基础设施供给不足。

二、PPP模式提供了基础设施供给的解决思路

  在完全依靠政府或市场都无法保证基础设施等公共服务的供给质量和效率的背景下,个别国家开始探索创新运用PPP模式,综合市场和政府的各自优势,发挥市场“无形的手”来设计、建设、运营和维护公共服务设施,运用政府“有形的手”进行规划和监管。20世纪七八十年代,为缓解财政支出压力,提高运营效率,土耳其率先应用建设-移交-运营(BOT)模式,在合作期限内通过“使用者付费”方式引导私人部门参与基础设施建设。随后,许多发展中国家开始在交通、水利等经济基础设施建设领域应用PPP模式。到了20世纪90年代,英国政府提出了PFI模式(Private Financing Initiative,私人融资计划),在合作期内通过“政府付费”的方式支持私人部门提供公共服务,PPP模式的应用范围进一步扩大到学校、监狱、医院、图书馆、政府办公大楼等社会基础设施领域。在英国政府的大力倡导下,PFI模式在英国得到了广泛运用,在国际上也得到推广。

  从本质上看,PPP模式是政府向社会资本购买服务,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本承担提供公共服务的具体职责,政府部门负责公共服务的价格和质量监管,并依据公共服务绩效评价结果,以运营补贴、项目本身商业开发收益、让渡经营收费权、投入存量资产等方式向社会资本支付对价,保证其获得合理收益。从项目回报机制看,PPP模式包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等三类支付方式。从运作方式看,PPP模式主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等形式。

  从机制原理看,PPP模式的机制设计充分发挥了政府部门和社会资本的各自优势,提高了公共服务的供给质量和效率。一是物有所值(Value for Money),在实施前对项目全生命周期内的成本和风险进行定性和定量评估,只有在优于传统政府投资模式下才采用PPP模式,避免项目盲目上马和资源浪费。二是风险分担,发挥比较优势,按照“风险由最适宜管理的一方承担”的原则分配项目风险,让双方承担各自擅长控制的风险,纠正政府部门和社会资本方的短视行为,社会资本一般承担设计、施工、融资、运营、财务等风险,最大限度激发社会资本方的活力和创造力,政府部门一般承担政策、法律、需求等风险。三是竞争性采购,政府一般与两个以上的优先投标者进行谈判,通过投标人之间的竞争压力获得谈判优势,择优引入信誉好、有实力的运营商。四是项目实施公开透明,依法公开充分披露项目实施的相关信息,保障公众知情权,接受社会监督,减少暗箱操作带来的各种违法违规行为。五是有效的政府监管。政府部门专注于对公共服务服务质量和价格进行全生命周期监管,并拥有价格调整、信息要求、限制或强制行为等规制权力,以确保公共利益最大化。

三、PPP模式推广运用面临的挑战

  从理论上看,PPP模式的关键是科学合理地设计激励约束机制。PPP模式属于委托-代理问题,即政府部门作为委托人,社会资本作为代理人,政府委托社会资本提供公共服务。委托-代理面临的最大难题是信息不对称,委托人必须掌握成本函数和需求函数才能计算出产品的最优价格,但在实践中这两方面的信息优势都掌握在代理人手中,社会资本对生产过程掌握的信息比政府部门更多更全,即使政府部门能够获得生产成本相关信息,也不清楚社会资本在降低成本提高效率上做出了多大努力。因此,PPP模式政府和社会资本合作的关键是,在信息不对称的条件下,如何订立激励相容的合同,确定合理的回报,支付合适的购买价格,确保社会资本有激励有动力去控制生产成本,改进公共服务质量和效率。

  从国内实际看,政府和社会资本的合作需要公平竞争的市场环境和重诺履约的法治环境,对政府治理水平提出更高的要求。一是在合作合同签订前,要求建立竞争性的筛选机制来选择社会资本,降低项目整体成本。但过往地铁、轨道交通、环保、市政工程等领域市场化程度不高,地方割据、市场不流动,一直被称作关系市场,劣币驱逐良币的情况较为突出,有实力和优秀的企业很难长大。二是在合作合同签订后,要求政府和社会资本双方按照合同办事,社会资本按合同提供服务,政府按合同支付对价。但国内个别地方政府契约意识薄弱、信用记录差,社会资本与政府发生争议时难以通过法律途径得到解决,由于自身合法权益缺乏法律保障,社会资本参与PPP项目的积极性不高。

四、构建有利于PPP模式发展的机制和制度

  (一)理论与实践相结合,合理设计PPP项目激励约束机制。

  为解决委托-代理环节的信息不对称问题减少道德风险和逆向选择,20世纪以来,很多经济学家都做出重要的理论探索。英国经济学家弗兰克•拉姆齐(F. Ramsey)提出了让垄断企业实现盈亏平衡、与边际成本定价法偏离最小的定价方法,即定价偏离边际成本的程度与需求弹性成反比。经济学家Vogelsang and Finsinger在1979年提出,在不了解成本和需求函数的情况下,政府部门可以利用迭代式的回报率规则,实现长期的拉姆齐定价,即企业在当期可以收取的平均价格基于上期收取的价格和政府观测到的生产成本,即使企业每期都短视地选择较高的定价,长期来说这个动态过程也可以收敛到拉姆齐定价,达到市场有效。2014年诺贝尔经济学奖得主让•梯若尔和拉丰在1986年的研究成果表明,传统成本加成的定价方式无法激励社会资本降低生产成本,因为社会资本总会在成本之上获得补偿和回报。在信息不对称的情形下,为激励企业最大程度地提高生产效率,可将政府对企业的最优支付分为一笔一次性付款,加上一个线性的超额成本(实际生产成本超出企业预计生产成本的部分)分摊。两位经济学家同时证明,最好的激励效果是给予企业一次性补贴,但不进行后期超额成本分担。因为高成本低效率类型的企业通常需要非常大的一次性补贴才愿意加入固定支付机制,政府部门可以在选择社会资本阶段将高成本低效率的企业筛除。在设计PPP模式的激励约束机制时,为解决信息不对称,实现有效的激励约束,除了进一步强化信息披露和政府监管之外,可充分借鉴上述理论研究成果。

  一是按照拉丰-梯若儿模型原理,设计PPP项目的补贴支付机制。首先,要求社会资本在投标环节充分披露生产成本的信息,揭示自身成本类型,提出成本补贴需求,剔除低效企业,在初始筛选环节择优选择社会资本。其次,政府和社会资本要根据预计的成本收益情况,事前确定补贴支付规则。在前期建设环节,政府提供土地使用权、存量固定资产等一次性固定补贴,在后期运营环节通过事先确定公共服务标准和关键绩效指标,政府基于项目表现(Performance-based)付费,以此激励社会资本提高运营效率。

  二是按照迭代模型原理,设计PPP项目的价格调整机制。设立价格监管周期,在一个监管周期内,社会资本可以按照上期约定的规则获得经营收益或补贴,一个监管周期结束后,政府部门对上个周期的成本收益情况进行论证,并在下一个价格监管周期中进行相应调整,前期已获得超额利润的将在下一个周期降低价格或补贴,前期遭受经营损失的将在下一个周期提高价格或补贴,但在一个价格周期内,社会资本仍按照事先约定的规则获得回报。

  三是按照纵向一体化原则,社会资本对PPP项目实施全生命周期管理。在传统政府投资模式下,基础设施项目的设计、建设和运营环节分别由不同承包商执行,三个环节彼此脱节存在信息不对称,上游环节(设计和建设)对下游环节(运营)产生了负的外部性,设计和建设方不知道运营环节的具体需求,增加了后期运营与前期设计建设之间的磨合成本。PPP模式采取全生命周期合作理念,通过纵向一体化,将上下游企业之间的外部性内部化,通过以运营商为核心选择社会资本,社会资本介入项目设计、建设、运营、维护的全过程,发挥全生命周期管理的优势,提升项目整体运营效率。

  (二)推动政府治理水平现代化,打造有利于PPP发展的法律制度环境。

  一是推动PPP相关立法,营造稳定的法律环境。目前,我国在PPP领域缺乏统一、高层级的立法,PPP项目实施管理框架、财政管理制度、监督管理体系均有待进一步明确,制约了PPP健康发展。同时,现行法律法规规定的争议解决机制不完善,对社会资本保护不足。通过推动PPP立法,打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务;规范政府和社会资本的责权利关系,明确争议解决机制,保障社会资本的合法权益;明确政府相关部门的监督管理责任,切实维护公共利益最大化。

  二是完善PPP政策制度体系,确保关键环节实施管理到位。第一,制定符合PPP模式特点的采购管理办法,择优选择社会资本合作伙伴。与传统政府采购货物、工程和服务相比,PPP项目采购在适用范围、采购流程规定、评标方法和谈判方面存在特殊性及区别,要创新符合PPP模式特点的采购方式,既评价采购成本,也要综合评价社会资本的服务提供能力,规范采购的程序和方法,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益。第二,统筹论证PPP项目的财政承受能力,保障政府的履约支付能力。要对项目涉及的政府支付责任进行识别、测算和评估,纳入年度预算和中期财政规划进行管理,确保政府在长达二三十年的合同周期内严格履约,保障社会资本的合法权益,解除社会资本的后顾之忧,同时,也可避免政府支出责任过大加剧财政支出压力,维护财政中长期可持续性。

(作者:刘健 张帆 )

注:

[1]作者刘健,系CF40成员,财政部金融司巡视员。本文所有观点均为作者个人意见,并不代表作者所在工作单位的意见。

[2]作者张帆,系中国人民大学财政金融学院在读博士研究生。

 

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