推动扩消费、强社保、稳股市的协同改革与政策调整
一、消费不足与深层体制性结构性问题有关
近年来，我国经济增长疫后复苏、回升向好，但也面临需求不足的严峻挑战。需求不足主要是消费不足。从国际比较看，我国消费率处于全球偏低水平。世界银行国际比较项目提供的购买力平价口径下的消费数据显示，2021年，在加入政府对居民消费的实物转移支付之后，我国居民实际最终消费的GDP占比为44.46%，低于全球平均水平约20个百分点。
导致消费不足的原因很多，包括基本公共服务总体水平较低且内部差距大、城市化水平和质量滞后、不同阶层和群体收入差距较大、政府资产占全社会净资产比重偏高，还有长期以来重投资、轻消费的体制机制政策导向等。收入分配差距较大和国有资本比重偏高对消费不足的影响值得深入分析。
GDP可分为消费和储蓄，与低消费相对应的是高储蓄。把高储蓄的起因说清楚了，在很大程度上可以解释为什么会出现低消费。2022年我国资金流量表数据显示，当年我国GDP总量为120万亿元，总储蓄55万亿元，储蓄率46%，相对应的消费率约为54%。其中企业部门储蓄27万亿元，居民部门储蓄27.6万亿元，大体上各占一半。企业储蓄占GDP的比重达到22.5%，从国际比较看是明显偏高。
企业储蓄率高与企业资本收益中分红少直接相关。2022年我国居民财产收入中只有10.2%来自于企业分红，低于全球55.7%的平均水平。进一步看，企业分红少与企业资本结构和资本收益分配方式有关。2022年国家资产负债表显示，政府部门拥有的股权总额为143万亿元，居民部门拥有股权总额为31万亿元，后者仅为前者的21%。
国有企业曾经长期不分红，2007年起推行的国有资本经营预算制度使这种状况有所改变。随着国企改革深化和国有资本治理体系改进，上市公司中国有资本分红增加，但仍有大量非上市的国有企业分红较少。国有资本收益较少用于分红，大部分留存企业成为储蓄并用于投资，同时国有股权占全社会股权的比例较高，这样就出现了全社会企业储蓄率偏高的状况。
再看居民储蓄，居民储蓄率也处在较高水平，但进入居民部门内部观察，把居民收入由高到低分组排序，就会发现主要是高收入群体的大量储蓄抬高了居民整体储蓄率。招商银行2024年年报显示，其金葵花客户（日均总资产在50万元及以上的客户）占其零售客户的2.49%，但贡献了81.90%的资产；相比2023年，金葵花客户新增资产占全部新增资产的87.48%。这表明少数高净值客户贡献了银行绝大部分的储蓄资产，而且呈现出集中度进一步提升的态势。
有人认为，近些年我国每年新增十几万亿元储蓄，引导居民把这些储蓄转为消费就可以了。这显然是只看总量不看结构而引出的观点，在实践中是行不通的。由此也可以引出解决消费不足问题的另一种思路。提高消费在GDP中的比重，既可以从直接提高消费水平入手，也可以从如何从降低过高储蓄入手，高储蓄下来了，消费比重也就相应提上去了。
二、提高低收入群体养老金水平是现阶段有效扩大消费的重要突破口
从理论上说，养老保障体系应当起到缩小社会收入分配差距的正向作用，但现行养老保障体系的这种正向作用还有很大提升空间。
我国不同群体间养老金领取水平差距过大。根据国家统计局和财政部数据，2023年我国机关事业单位人均养老金6243元/月，城镇职工人均养老金为3270元/月。城乡居民养老保险覆盖5.5亿人，领取人数约有1.7亿人，其中95%是农村居民，是现阶段全国养老保障体系中收入较低、规模最大的部分，人均养老金仅约240元/月。机关事业单位和城镇职工人均养老金收入相当于城乡居民人均养老金收入的30倍和15倍。
低收入群体的养老金领取水平过低，在多个方面不利于释放全社会消费潜能：直接制约1.7亿已经领取养老金的低收入群体的消费能力；弱化3.8亿正在缴费群体的未来预期，促使其被动增加预防性储蓄；增加低收入家庭的养老负担，抑制有养老负担年轻群体的消费意愿。
城乡居民养老保险覆盖人口养老金不足的缺口，制约着中国一半左右人口的消费增长，对经济增长具有不容忽视的全局性影响。以此为深化改革的重要突破口，对当前和今后相当长一个时期扩消费、稳增长具有重要意义。
三、较大规模划转国有资本充实养老基金的必要性
我国经济存在两个结构性现象：一是消费占GDP比重过低，存在一种结构性偏差，二是国有资本占全社会净资产比重偏高。这种“一低一高”现象之间是有深层逻辑关联的。
从国际比较看，我国的养老金资产积累严重不足，成为消费不足的重要起因。2022年，我国养老金资产占社会净资产的比例仅为2.1%，而主要发达国家则达到10%～30%的水平。从人均养老金资产看，则差距更大。
与养老金资产不足形成鲜明对比的是，我国形成了较大规模的国有资本积累。根据中国社科院资产负债表数据，2022年，在我国756万亿元存量资产中，政府部门资产所占比重为38.6%，而主要发达经济体这一比重在10%到-10%之间，如美国这一比重为-3.6%。
我国政府部门资产占全社会净资产比重较高，其中相当一部分属于国有股权。2021年，我国国有资本占全社会净资产比重接近20%，而欧盟、日本和美国这一比重分别为5%、6%和0.2%。2023年，我国国有资本权益总额达102万亿元，国有金融资本权益总额为30.6万亿元，合计总量达到132.6万亿元。
历史沿革和理论分析都表明，相当部分的国有资本事实上是包括农村居民在内全国人民的养老金资产积累。规模庞大的国有资本中，相当大的一个部分是由对包括农村居民在内的全国人民养老资产的隐形负债构成，这也是国有资本乃至政府资产占全社会净资产比重偏高的原因之一。
从历史角度看，国有资本比重高、分红少，进而带动企业高储蓄，有助于短期内快速动员大量资金进行投资，加快工业化和城市化进程，对推动国家工业化和经济发展起到了不可替代的重要作用。这一点要给予充分肯定。
但当消费比重明显偏低、出现结构性偏差，经济增长转入创新和消费驱动阶段后，就会面临一个选择：是继续将国有资本收益用于储蓄和投资，还是通过必要的结构调整，转向支持消费？答案应当是确定的，这一转变势在必行。
四、养老基金对股市稳定发展起到重要作用
从宏观角度讲，高储蓄的状况不改变，低消费状况也无从改变。从资本市场运行和发展的过程看，养老金资产属于长期资本、耐心资本。美国养老金入市后，美国股市的稳定性就明显提高了。我国决策层也提出要积极发展风险资本，壮大耐心资本。改革开放以来，我们的资本市场从无到有，目前已经成为全球第二大股票市场和第二大债券市场，但股市的波动性比较强。这种短期剧烈波动与我国中长期资本占比过低直接相关。
五、改革的总体思路
下一步怎么改？建议在“十五五”时期，通过将“两个十万亿”国有权益资本划拨社保基金并进入资本市场运作、短期财政补贴和完善长期缴费制度等多措并举的方式，建立起覆盖全民、满足基本生活需求、城乡居民差距逐步缩小的养老保障体系。
第一阶段，在2025年的基础上，用三年时间划拨第一个“十万亿”国有资本到社保基金，城乡居民养老保险覆盖人群的养老金收入由240元/月提升至620元/月。
第二阶段，再用两年时间，划拨第二个“十万亿”国有资本到社保基金，将城乡居民养老保险覆盖人群养老金收入提升到1000元/月，与城镇职工养老金替代率基本持平，达到“基本生活保障”水平。
整体而言，前三年累计划拨第一个“十万亿”，后两年再划拨第二个“十万亿”，总计二十万亿元国有资本陆续进入资本市场并逐年获取收益，力争达到社保基金成立以来所实现的7.3%的平均收益率。这五年时间里，财政补贴累计1.17万亿元，平均每年2000亿元左右。划拨国有资本收益加上部分财政增量政策资金，就可以在五年内使城乡居民养老保险覆盖人群的人均每月养老金收入逐步增加到1000元。
六、从已上市流转的国有资本中划拨
有人对国有资本如何划拨有诸多疑虑，比如国有资本真正盈利并分红的并不多；一些领域的国有资本债务负担重，能有多少净资产说不清楚；国有资本分属不同部门和机构管理，划拨社保基金会有阻力等。
这个问题其实并不难解决，简单地说，就是从已经上市流转的国有资本中划拨。目前A股市值已超100万亿元，初步估算国有资本市值在40%左右，可从中划拨20万亿元进入社保基金。被划拨的国有资本不改变部门或机构隶属关系，只是在已有部门和机构下新设养老基金，管理划拨后的国有资本，形成新的运营职能和目标。从资本市场看，只是一部分国有资本转为养老金资产，增加了更多的长期耐心资本。
七、改革的预期效果
扩消费，促进宏观经济结构的再平衡。初步测算，在2026至2030年期间，新增需求8.3万亿元，每年大致拉动GDP增长0.3～0.5个百分点左右。在目前诸多消费刺激政策措施中，这项改革对拉动经济增长的效果应该是居前的，对稳增长具有关键作用。
强社保，推动建立实现全民基本生活保障水平的养老体系。以2024年城乡居民基本养老金领取人数18039万人为基数，叠加每年新增人数计算，五年内，如这部分群体养老金收入增加到1000元/月，2030年养老金收入较2025年时将增加2万亿元，大约增长4倍，城镇职工养老金与城乡居民养老金差距倍数从15:1缩至3.5:1左右。
稳股市，形成以养老金资产为主的大体量长期耐心资本，助推我国强大资本市场建设。国有资本划拨养老基金并较大比例地进入股票市场，预计将使我国股票市场上的养老金资产比重达到20%以上，机构投资者比重也会显著增加，缩小与国际成熟资本市场的差距。
优国资，推动新时期国有资本职能转换和布局调整。进入创新和消费驱动阶段后，把较大规模的国有资本划转社保基金，是落实党的二十届三中全会关于国有资本“三个集中”精神的重要举措，有利于国有资本与时俱进地调整战略职能，形成国有资本支撑国家高质量发展的新格局。
作者刘世锦系CF40学术顾问、国务院发展研究中心原副主任、十三届全国政协经济委员会副主任，本文根据作者于在外滩闭门会暨CF40宏观政策季度报告会上的点评发言整理。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场，未经许可不得转载。